N° 311
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 17 avril 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur :
la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Jacques GENTON et la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement Par M. Louis MINETTI, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mme Danielle BIDARD-REYDET, M. Claude BILLARD, Mmes Nicole BORVO, Michelle DEMESSINE, M. Guy FISCHER, Mme Jacqueline FRAYSSE-CAZALIS, MM Félix LEYZOUR, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Robert PAGÈS, Jack RALITE, et Ivan RENAR sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes et sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (n° E-613),
Par M. Jean HUCHON,
Sénateur.
Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président : Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti. Vice-présidents : Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires : Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux. Gérard Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet. Jean Puech. Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra. Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Sénat : 305 et 308 (1995-1996)
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie de deux propositions de résolution sur deux propositions de règlement du Conseil : l'une portant organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des fruits et légumes frais, autre réformant l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (Corn (95) 434 final/n° E613).
La première proposition de résolution, déposée le 10 avril dernier, est présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne par M. Jacques Genton ; la seconde, en date du 12 avril, émane de M. Louis Minetti et des membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Or, le dossier de la réforme des OCM fruits et légumes est ouvert depuis presque deux ans. C'est, en effet, en juillet 1994 que la Commission a transmis au Conseil et au Parlement européen une communication sur « l'évolution et l'avenir de la politique communautaire dans le secteur des fruits et légumes » .
Dans cette communication, la Commission analysait la situation du secteur des fruits et légumes, frais et transformés, et son évolution prévisible, tant en ce qui concerne le marché mondial que le marché communautaire. Elle tirait également les leçons de trente années d'organisation commune des marches et annonçait ses intentions quant à la réforme nécessaire de celle-ci.
Cette communication qui a fait l'objet de débats longs et approfondis au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et avec l'ensemble des milieux professionnels concernés a servi de base à la proposition de règlement portant réforme des OCM, soumise au Conseil en octobre 1995.
Dans un premier temps, le Gouvernement avait considéré que cette proposition n'était pas de nature législative et n'avait donc pas à être soumise au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution, avant de transmettre finalement ce texte aux Assemblées au début du mois d'avril.
Ce revirement -opportun- explique que la saisine des Assemblées intervienne à un stade déjà avancé de la procédure d'examen et dans des conditions qui leur permettront difficilement d'avoir une influence sur le débat communautaire. En effet, comme le souligne la délégation du Sénat pour l'Union européenne, ce projet de réforme « semble aujourd'hui être entré dans la phase finale du processus de décision ». Après l'avis du Parlement européen au mois de mars dernier qui a examiné près de deux cents amendements, le Conseil des ministres de l'Agriculture de l'Union européenne pourrait conclure cette réforme lors de sa réunion prévue les 29 et 30 avril.
Devant les réactions des producteurs, notamment français, et les critiques de certains Etats membres, parfois pour des raisons contradictoires, la présidence italienne de l'Union européenne a su faire preuve de beaucoup de dynamisme sur ce sujet.
La Commission estime en effet aujourd'hui cette réforme nécessaire, même si cette forme d'OCM a fonctionné de façon satisfaisante jusqu'au début des années 90, en dépit de quelques problèmes d'excédents structurels indéniables.
Après avoir rappelé l'importance économique et sociale d'un secteur qui pèse aussi lourd en chiffre d'affaires que celui des céréales ou du lait et constitue le premier employeur du monde agricole 2 ( * ) , votre commission a jugé nécessaire de présenter les grands traits de l'analyse de la Commission européenne et des modifications proposées aux actuelles OCM (I) avant d'exposer sa position, guidée par le double souci de mettre en oeuvre des mécanismes plus satisfaisants pour parvenir à un réel équilibre mais aussi de renforcer la compétitivité du secteur européen des fruits et légumes, gage du maintien de nos parts de marché (II).
I- L'ANALYSE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ET LE CONTENU DE SA PROPOSITION DE RÉFORME
A- L'ANALYSE DE LA COMMISSION : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE
Contrairement à d'autres filières, la réglementation communautaire est particulièrement réduite dans le secteur des fruits et légumes. La Commission s'est donc orientée vers des propositions de réforme qui consolident les acquis positifs des actuelles OCM tout en les simplifiant et en éliminant les dérives et faiblesses qui ont pu être observées.
Dés 1993, la mission sénatoriale chargée d'étudier le fonctionnement des marchés des fruits et légumes et de l'horticulture avait relevé que :
« La plupart des personnes rencontrées par la mission à l'occasion auditions ou des déplacements qu'elle a conduits ont souligné le caractère peu satisfaisant du fonctionnement des organisations communes de marché dans le secteur des fruits et des légumes. Or les désajustements entre l'offre et la demande sont, pour ces produits, fréquents, compte tenu de leur très grande sensibilité aux circonstances climatiques ».
1. Un secteur en crise
a) Un secteur d'une grande importance économique et sociale
• En Europe
Selon les statistiques de la période 1990-1992, la production communautaire de fruits et légumes utilise 4,3 % de la superficie agricole utile ( soit 5,5 millions d'hectares), représente plus de 16 % de la production finale agricole et compte 1.800.000 exploitations d'une dimension moyenne de 1,3 hectare produisant des fruits et légumes frais. Les exploitations « professionnelles » spécialisées dans la production de légumes sont environ 100.000 avec une superficie moyenne de 4,2 hectares. Pour les fruits, ces chiffres sont respectivement de 350.000 exploitations et de 7 hectares. 3 ( * )
Ce secteur, qui utilise peu de terres et génère une plus forte valeur ajoutée à l'hectare que les exploitations moyennes, est également le principal employeur de main d'oeuvre agricole. Il est en outre localisé dans des régions souvent éprouvées par le chômage, où n'existent pas de réelles possibilités de diversification de l'emploi et joue par là-même un rôle important pour l'emploi rural.
En règle générale, le revenu des exploitations spécialisées en légumes est nettement supérieur au revenu des exploitations spécialisées en fruticulture. Cependant ces données englobent des situations très diverses qui correspondent à des conditions d'organisation de la production et à des critères d'efficacité très inégaux, tant en ce qui concerne les pays que les produits.
L'Union européenne, premier importateur mondial de fruits et légumes, avec 1.950 millions d'écus d'importations et un déficit commercial sur ces produits de 1.280 millions d'écus, constitue le marché le plus attrayant en raison des prix qui y sont pratiqués. La production communautaire de 22 millions de tonnes de fruits frais (auxquelles s'ajoutent 8 millions de tonnes d'agrumes) et de 47 millions de tonnes de légumes ne couvre, en effet, que 40 % de la demande intérieure. L'Union importe avant tout des fruits, frais et surtout transformés (jus d'agrumes et de pommes).
Le commerce intra-communautaire est très actif, puisqu'il dépasse 6,5 millions de tonnes (8,7 millions de tonnes avec les agrumes), soit environ 70 % des volumes de fruits et légumes qui circulent. Les principaux expéditeurs sont l'Espagne et l'Italie, tandis que l'Allemagne est le principal client.
Le secteur a un poids relatif dans la production agricole totale plus important dans les pays du Sud (Espagne : 27 %, Italie : 27 %, Grèce : 23 %, Portugal : 18 %) qu'en France (12 %) dont l'économie agricole est plus diversifiée.
• Sa place dans l'économie nationale
est considérable
La production française moyenne de fruits et légumes s'établit à environ 10 millions de tonnes, dont 6 millions de légumes, hors pommes de terre, et 4 millions de fruits, pour une valeur estimée à environ 32 milliards de francs. Plus de 170.000 exploitations, réparties à peu près par moitié entre les fruits et les légumes, occupent environ 520.000 hectares et procurent 250.000 emplois, dont 190.000 pour l'activité légumière. Sept régions représentent Plus de 90 % du potentiel national.
La France joue un rôle important dans la production d'endives (39 % de la production européenne), de poireaux (28 %), d'haricots verts (27 %), de Petits pois (27 %) et de choux-fleurs (22 %).
Le circuit de distribution, constitué par un réseau regroupant environ 800 expéditeurs, 200 coopératives, 100 associations et syndicats de mise en marché, 2.000 grossistes et 80.000 points de vente, emploie également 250.000 personnes.
50 % environ des fruits et légumes commercialisés en France sont importés et proviennent principalement de la Communauté. La balance commerciale de la France est donc structurellement déficitaire (9,6, 8,4 et 8,3 milliards de francs respectivement en 1992, 1993 et 1994), en raison notamment de l'importation de produits à contre-saison. Pour les légumes, l'Espagne est de loin le premier fournisseur avec 37 % des importations, la tomate représentant 33 % en valeur des importations totales ; pour les fruits, le commerce extérieur est marqué par un déficit dû aux importations d'agrumes et de fruits tropicaux.
PRODUCTION EUROPÉENNE DE LÉGUMES FRAIS
|
1980 |
1990 |
1992 |
1993 |
|
|
Millions de tonnes 1 |
||||
|
EUR 12 |
38,0 |
46,0 |
46,5 |
|
|
Italie |
11,5 |
12,2 |
12,6 |
12,1 |
|
Espagne |
8,4 |
11,5 |
10,5 |
|
|
France |
4,6 |
5,5 |
5,6 |
5,7 |
|
Grèce |
4,2 |
3,9 |
4,2 |
|
|
Autres pays |
9,3 |
12,9 |
13,6 |
|
|
EUR 12 |
38,0 |
46,0 |
46,5 |
|
|
Tomate |
11,1 |
13,5 |
12,7 |
12,6 |
|
Melon, pastèque |
3,3 |
3,9 |
3,8 |
|
|
Chou |
3,1 |
3,3 |
3,4 |
|
|
Oignon |
2,6 |
3,1 |
3,2 |
|
|
Salade |
2,3 |
3,0 |
3,0 |
|
|
Carotte |
2,0 |
2,9 |
3,2 |
|
|
Chou-fleur |
1,9 |
2,0 |
2,3 |
2,3 |
|
Aubergine, courge |
1,2 |
1,4 |
1,4 |
|
|
Poivron, piment |
1,2 |
1,5 |
1,5 |
|
|
Autres |
9,4 |
11,4 |
12,1 |
|
PRODUCTION EUROPÉENNE DE FRUITS
b) Un secteur soumis à des tensions accrues
Le secteur des fruits et légumes se distingue des autres grands secteurs dotés d'une OCM à la fois par la multiplicité et la diversité des Produits qu'il concerne (plus d'une cinquantaine), par le caractère périssable de la plupart de ces produits (possibilités de stockage limités), par une plus forte orientation vers le marché (rôle plus limité de l'intervention) et par une décentralisation assez marquée de la régulation du marché qui, en bonne Partie, est confiée aux organisations de producteurs.
Jusqu'au début des années 90, le secteur des fruits et légumes a toujours su s'adapter aux oscillations conjoncturelles d'un marché réputé difficile.
Les difficultés rencontrées en 1992 tiennent principalement à des raisons d'ordre conjoncturel. Cependant les problèmes structurels du secteur des fruits et légumes ne doivent pas être sous-estimés. Production, consommation et importations semblent obéir à des tendances de fond que les mécanismes régulateurs des marchés, tels qu'ils sont aujourd'hui organisés, ne parviennent pas à compenser.
Tout d'abord, la consommation progresse moins et se déplace vers des produits exotiques ou transformés.
La mission sénatoriale sur les fruits et légumes avait déjà conclu, en 1993 à une stagnation, sur le long terme, de la demande intérieure de fruits et légumes en valeur absolue, en dépit de l'accroissement de la population et de "augmentation des prix.
Ensuite, on peut s'interroger sur une éventuelle situation de surproduction structurelle qui semble être engendrée davantage par une hausse des rendements que par une extension des superficies.
L'exemple de la pomme et de la poire illustre parfaitement l'évolution du verger, non seulement au niveau français mais européen, les retraits devenant systématiques pour certaines variétés de pommes et de Poires.
Il en est de même pour la tomate française et belge qui à certaines saisons subit la concurrence de la tomate des Canaries et du Maroc, ainsi que Pour les choux-fleurs.
De plus, le développement de la grande distribution, qui parfois « casse » les prix, sans pour autant augmenter les volumes vendus, accentue la pression sur ce secteur. En effet, aujourd'hui, trois achats de fruits sur cinq effectuent en grande et moyenne surface. La part de marché occupée par les grandes et moyennes surfaces dans la distribution s'accroît de manière constante (+ 3 % par an en moyenne).
Enfin, depuis quelques années, le marché des fruits et légumes a été fortement fragilisé par la multiplication d'accords multilatéraux ou bilatéraux conclus par la Communauté avec les pays tiers. La conséquence générale induite par ces accords est la désaisonnalisation des produits qui entraîne la suppression de l'effet « primeurs » et une disparition de l'effet « proximité ».
Ces déséquilibres structurels touchent aussi bien le secteur des fruits que celui des légumes pour lequel M. Jean-Michel Ferrand, député du Vaucluse, a dressé récemment un constat alarmiste en France dans son rapport au Premier ministre.
2. Des déséquilibres que l'OCM ne parvient plus à réguler
Le règlement 1035/72 portant sur l'OCM fruits et légumes frais ne permet pas, en l'état actuel, de régler le cas de crises profondes et généralisées. A l'évidence, comme en témoigne la crise de 1992, la réglementation communautaire et l'application qui en est faite, ne permettent ni d'intervenir efficacement sur le marché communautaire pour enrayer un effondrement généralisé, ni de réguler de façon satisfaisante les importations des pays tiers.
L'analyse approfondie des mécanismes de l'OCM permet de déceler un certain nombre de faiblesses qui s'expriment notamment à travers :
- le fonctionnement encore peu satisfaisant de certaines organisations de producteurs ;
- l'importance atteinte par les retraits subventionnés pour certaines productions et dans certaines régions de l'Union ;
- les critiques auxquelles est parfois confrontée la normalisation à l'échelle communautaire ;
- les statistiques et les contrôles encore trop lacunaires.
•
Une organisation économique
insuffisamment structurée
Les organisations de producteurs constituent un des éléments clé de l'OCM et assurent le fonctionnement décentralisé de ses mécanismes. Excepté en cas de « crise grave », relativement limitées jusqu'à présent, les retraits subventionnés sont réservés aux organisations de producteurs qui les effectuent selon les règles communautaires.
Cela étant dit, le rôle des organisations de producteurs doit aller bien au-delà de la gestion décentralisée du retrait. Face à une demande toujours plus concentrée (centrales d'achat et grande distribution), le regroupement de l'offre par le biais des organisations de producteurs apparaît comme une nécessité économique en vue de renforcer la position des producteurs sur le marché.
Or, la Commission a constaté que « des organisations de producteurs sans grandes ambitions commerciales ne justifient leur existence que par le retrait qu'elles gèrent ou les subventions structurelles qu'elles reçoivent, et que des régions, où les organisations de producteurs sont minoritaires et où l'on trouve d'autres opérateurs commerciaux, semblent jouer leur rôle d'une manière jugée plutôt satisfaisante par un grand nombre de producteurs locaux ».
•
Des retraits subventionnés
détournés de leur finalité
Le système des retraits subventionnés a été conçu pour faire face à des excédents conjoncturels de produits frais et périssables, excédents liés aux aléas climatiques.
Pour les cinq dernières années (1989 à 1993), les dépenses budgétaires pour les retraits étaient, en moyenne, de l'ordre de 310 millions d'écus par an. Plus de 90 % ont été dépensés pour les fruits et ce, presqu'exclusivement pour les pêches, les nectarines, les pommes et les agrumes. Dans le cas des légumes, le système n'a été appliqué en pratique que pour les tomates d'été et pour les choux-fleurs, plus quelques faibles quantités d'aubergines.
Quant à l'évolution des retraits, la tendance est plutôt à la hausse et il faut s'attendre à ce que l'augmentation tendancielle des retraits se poursuive, tant en volumes qu'en dépenses, en dépit de l'existence d'un régime de seuils d'intervention.
Dans certains cas lorsque les coûts de production sont bas, le retrait semble être devenu progressivement un véritable débouché. Parfois, on a l'impression que des producteurs se sont engagés dans un cercle vicieux : on produit pour le retrait ; on essaie donc de minimiser les coûts d'entretien et de pousser la quantité et non la qualité ; on s'éloigne ainsi de plus en plus des exigences du marché et on aboutit finalement à une production qui ne peut aller qu'au retrait.
•
Des normes de qualité mal comprises
des consommateurs
Les normes de qualité constituent un langage spécifique en vue de faciliter le commerce. C'est un système de classification qui contribue à la transparence du marché en permettant de connaître certaines caractéristiques d'un produit commercialisé.
La normalisation a aussi été utilisée comme instrument de gestion du marché. A titre d'exemple, elle a ainsi conduit à deux mesures qui ont fait l'objet de certaines critiques :
- l'interdiction de principe de la commercialisation sur le marché du frais des produits de la catégorie III ;
- la fixation du calibre minimum des pommes communautaires des variétés à gros fruits à 65 mm au lieu des 60 mm initiaux.
Ces normes sont parfois mal perçues par les consommateurs qui ne peuvent pas disposer d'une marchandise apte à la consommation et parfois traditionnellement consommée dans leur région.
• Les lacunes statistiques
évidentes
Lors de ses travaux d'analyse, la Commission a constaté des lacunes importantes en ce qui concerne l'information statistique disponible. Ainsi, personne n'est capable de dire précisément le volume des importations de fruits et légumes qui entre dans l'Union européenne.
Par ailleurs, au cours de son enquête, qui porte sur les campagnes 1990/1991 et 1992/1993, la Cour des comptes européenne a relevé « des insuffisances dans les contrôles et la gestion des opérations de retrait en France, en Italie et en Grèce entraînant des paiements injustifiés ». Selon elle, la plupart des groupements de producteurs sont loin de remplir le rôle que leur a été assigné par Bruxelles. «Le système d'inspection et d'approbation par les autorités nationales devrait être fortement renforcé », a souligné la Cour. « Il est nécessaire d'assurer un suivi régulier et substantiel des opérations des groupements afin que ceux-ci puissent s'acquitter correctement de la gestion des marchés qui leur incombe ». En France, la Cour a mis en avant le fait que les organisations de producteurs ne disposaient pas d'un fonds d'intervention propre pour assurer le financement des opérations de retrait. « Les organisations de producteurs ne procèdent pas au dédommagement de leurs adhérents avant d'avoir été payés par l'Office National Interprofessionnel des Fruits et Légumes et de l'Horticulture», a constaté la Cour. Ainsi le coût du retrait est-il supporté exclusivement par les exploitants ayant procédé à des retraits et non par l'ensemble des adhérents d'un même groupement.
* 2 Compte tenu des travaux menés par les deux Assemblées dans ce domaine, il n `a pas paru indispensable à votre rapporteur de réexaminer dans le détail chacun des points abordés pour le Sénat, rapport n° 303 (mai 1993) de MM. Jean Huchon et Jean-François Le Grand, au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan, dans le cadre d'une mission d'information chargée d'étudier le fonctionnement des marchés des fruits, des légumes et de l'horticulture et d'examiner leurs perspectives. Pour l'Assemblée nationale, rapport n° 2645 (mars 1996) de M. Paul Chollet, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur la réforme de l'organisation commune des marchés des fruits et légumes
* 3 Eléments tirés du rapport d'information n°2645 de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l Union européenne présenté par M. Paul Chollet
* 4 Ex-RFA
* 5 Y compris nectarines
Source : EUROTAST