3. Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire : une diminution substantielle |
a) Une volonté de simplification et d'efficacité
Institué par l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et mis en oeuvre par anticipation dès le 1er janvier 1995 dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds qui apparaissaient distinctement jusqu'en 1994 dans le budget de l'Aménagement du territoire :
FIAT (Fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire),
GIRZOM (Groupe interministériel pour la restructuration des zones minières)
FAD (Fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées),
FRILE (Fonds régionalisé d'aide aux initiatives locales pour l'emploi),
FIAM (Fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne),
FIDAR (Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural).
La création de ce nouveau fonds avait donc pour objectif de simplifier la gestion des outils financiers spécifiques à la politique d'aménagement du territoire. Elle visait en outre à raccourcir et à déconcentrer les processus de décision.
Ce fonds comporte deux sections, une section générale et une section locale.
La section générale regroupe des crédits gérés par le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT), qui arrête ses choix de financement en fonction de l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités de l'aménagement du territoire. C'est également sur la section générale que sont imputés les crédits pour le financement de programmes interrégionaux ainsi que ceux destinés aux aides à la décentralisation d'entreprises. En 1995, les crédits affectés à cette section se sont élevés à 724,56 millions de francs, pour retomber en 1996 à 415,45 millions de francs.
La section locale est, quant à elle, déconcentrée auprès des préfets de régions. Les crédits prévus à ce titre ont vocation à participer au financement de l'ensemble des domaines d'intervention, autrefois répartis sur des lignes budgétaires distinctes. Ces crédits sont répartis entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan État/Région (CPER) et une fraction dite "libre d'emploi". Cette dernière doit elle même être répartie chaque année entre les régions :
- dans une proportion de 75 % au prorata de la population comprise dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire (PAT) ou dans les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP),
- dans une proportion de 25 % au prorata de la superficie régionale comprise dans les zones éligibles à la PAT ou dans les TRDP.
Ce dernier critère permet une prise en compte spécifique des zones rurales à faible densité (Champagne, Bourgogne, Sud-Est).
En 1995, la section locale du FNADT était dotée à hauteur de 1.145 millions de francs, dont 966,4 millions correspondaient à l'application des contrats de plan État/Région (CPER) et 178,6 millions de francs aux crédits "libres d'emploi". En 1996, compte tenu de la disponibilité des crédits, la section locale a été exclusivement consacrée à l'exécution des CPER pour un montant de 965,86 millions de francs.
b) 1997 : la poursuite de la réduction des crédits
Ce fonds regroupe dans le cadre de la loi de finances pour 1997, 85 % du montant des moyens de paiement de ce budget, soit 1.423,67 millions de francs (DO+CP) et 83 % de ses autorisations de programme, soit 1.236,14 millions de francs.
Les crédits inscrits en 1997 pour ce fonds, s'inscrivent en baisse de plus de 8 % (soit -125,6 millions de francs) par rapport au budget voté de 1996, poursuivant ainsi la diminution des moyens opérée en 1996 par rapport à 1995. Cette réduction des moyens du FNADT s'explique largement par le report d'un an de l'échéance des contrats de plan État-Région (CPER).
Initialement conclus pour couvrir la période quinquennale 1994-1998, ces CPER prendront donc fin au 31 décembre 1999. A l'appui de cette décision, le Gouvernement évoque la nécessité de retarder la date de conclusion de la nouvelle génération de CPER pour tenir compte, d'une part, du renouvellement des conseils régionaux en 1998 et, d'autre part, de l'adoption par le Parlement du schéma national d'aménagement du territoire. Le Gouvernement relève aussi que ce report d'un année aura l'avantage de faire coïncider l'échéance des CPER avec celle des programmes utilisant les dotations quinquennales des fonds structurels européens. Votre rapporteur souligne cependant que ce report d'un an permettra, surtout, de diminuer le montant des crédits annuels qui auraient dû être engagés au titre des CPER en 1997 et en 1998.
Il faut souligner le caractère préoccupant du gel de crédits dans ce domaine qui a déjà retardé de façon considérable l'exécution de certains volets des contrats de plan et, notamment, le volet routier.
A cet égard, l'annonce faite par M. Jean-Claude Gaudin devant la commission au sujet de la possibilité pour les régions de procéder à des avances financières pour maintenir le rythme d'investissement prévu pour certain projets, n'est pas rassurante. En effet, seules les régions les plus riches pourront s'engager dans ce processus d'avances remboursables par l'État, tandis que les régions les plus pauvres subiront, du fait de la modestie de leurs ressources, un retard d'une année qui ne fera qu'accroître leurs difficultés et leur retard de développement.
Il faut noter d'ailleurs que le FNADT a déjà fait l'objet d'un important mouvement d'annulation de crédits en 1996, pour un montant global de plus de 195 millions de francs.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT
(en millions de franc)
Source : Commission des finances
Cette annulation a concerné, tant les crédits d'intervention que les subventions d'investissement. Les crédits d'intervention du chapitre 44-10 ont en effet été réduits de 8 %, tandis que les crédits destinés aux subventions d'investissement subissent, quant à eux, une réfaction de 13,8 % pour les crédits de paiement et de 25 % pour les autorisations de programme.
En ce qui concerne les crédits demandés pour 1997, il faut remarquer que le projet de loi de finances ne compense pas le mouvement d'annulation de 1996, puisque le niveau des crédits demandés pour 1997 reste inférieur de près de 70 millions de francs au montant des crédits disponibles pour 1996, après prise en compte des sommes annulées par l'arrêté du 26 septembre 1996.
Pour les dépenses d'intervention, la réduction de 26,5 millions de francs intervenue en 1996, est en effet accentuée en 1997 par une diminution supplémentaire de 8,5 millions de francs, ce qui ramène le niveau des crédits prévus pour 1997 à 291 millions de francs (en baisse de 35,1 millions de francs par rapport au budget voté de 1996, soit -10,8 %).
Pour les subventions d'investissement, 168,7 millions de francs ont été annulés en 1996, cette réduction n'est que partiellement rattrapée en 1997, à hauteur de 78 millions de francs, ce qui situe le niveau des crédits prévus pour 1997 à 1,132 millions de francs (en baisse de 90,5 millions de francs par rapport au budget voté de 1996, soit -7,4 %).
Au total, depuis la loi de finances initiale de 1995, les crédits d'intervention du FNADT ont diminué de près de 30 %, tandis que les subventions d'équipement se réduisaient de 19 % en crédits de paiement et de près de 38,5 % en autorisations de programme.