Rapport n° 419 : Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République de Croatie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements

M. Michel ALLONCLE

Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées- Rapport n° 419 - 1996/1997

Table des matières

• I. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS
  • A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD
  • B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES
    • 1. L'encouragement des investissements
    • 2. La protection des investissements : trois principes traditionnels
  • C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS
    • 1. Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat
    • 2. Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord
• II. LA CROATIE DEPUIS L'INDÉPENDANCE : LA PAIX QUI S'INSTAURE DEVRAIT PERMETTRE DE PARFAIRE LA DÉMOCRATIE ET D'ASSURER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
  • A. LES ETAPES DE LA RECONQUÊTE TERRITORIALE
    • 1. Les victoires militaires de 1995
    • 2. La Slavonie orientale
  • B. UNE DÉMOCRATIE À PARFAIRE
  • C. UNE ÉCONOMIE PROMETTEUSE, OUVERTE SUR L'EXTÉRIEUR
    • 1. Le succès d'une " thérapie de choc "
    • 2. Les principaux partenaires commerciaux de la Croatie et la part des investisseurs étrangers
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE
  ETUDE D'IMPACT33 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

N° 419

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

Par M. Michel ALLONCLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 342 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet d'autoriser l'approbation d'un accord signé avec la Croatie le 3 juin 1996, tendant à l'encouragement et à la protection réciproques des investissements.

Notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées est habituée aux accords de cette nature déjà passés avec une soixantaine de pays et qui offrent à nos investisseurs un cadre juridique protecteur.

La Croatie qui fut l'une des entités constitutives de l'ancienne Yougoslavie est, depuis juin 1991, un Etat indépendant. Après avoir subi les premiers ravages de la guerre qui a embrasé l'ex-Yougoslavie, elle est parvenue, à partir de 1995, à recouvrer, à l'encontre des indépendantistes serbes, sa souveraineté sur la totalité de son territoire.

La Croatie, qui réunit quelque 4 500 000 habitants sur une superficie de 56 500 km², présente une situation économique prometteuse où les entreprises françaises, encore marginalement présentes aujourd'hui, disposent d'intéressantes opportunités.

Sur le plan politique, la Croatie offre des caractéristiques contrastées : des institutions démocratiques stables n'ont pas empêché ponctuellement les tentations autoritaires, que renforcent les divisions de l'opposition.

De plus, le rôle important et pas toujours positif tenu par la présidence croate dans l'évolution politique de la Bosnie-Herzégovine voisine, et dans la mise en oeuvre des accords de paix, jette parfois une ombre sur la sincérité de l'engagement pacifiste des autorités croates.

Le développement économique, en particulier au travers de la réhabilitation des infrastructures, permettra d'asseoir cette jeune démocratie encore marquée par les épreuves de la guerre. Le présent accord, en permettant d'encourager les investissements de chaque Partie sur le territoire de l'autre, participe à ce nécessaire développement et au resserrement des liens commerciaux entre la Croatie et la France.

*

* *

I. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD

· Champ d'application géographique

Il comprend le territoire et la zone maritime (incluant la zone économique et le plateau territorial) de chacune des parties (art. 1-4).

· Investissements concernés

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article 1-1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, cautionnement...), les actions, les obligations, les droits d'auteur et de propriété industrielle, les concessions accordées par la loi en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection ne jouera que pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés.

· Les investisseurs intéressés

Il convient de distinguer d'une part les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes et d'autre part les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant où se trouve situé leur siège social (art. 1-2).

· Les revenus visés

Les revenus recouvrent " toutes les sommes produites par un investissement (...) durant une période donnée " (art. 1-3).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

1. L'encouragement des investissements

Le principe, posé par l'article 2, se traduit sous deux formes :

- l'octroi d'un traitement " juste et équitable " pour ces investissements (art. 3) ;

- l'application par chaque partie d'un traitement au moins aussi favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée, si celle-ci se révèle plus avantageuse (art. 4).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'appliquent pas dans le domaine fiscal. Compte tenu de l'importance des allégements fiscaux accordés à certains investisseurs nationaux, ces derniers bénéficient ainsi d'un net avantage.

2. La protection des investissements : trois principes traditionnels

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession (nationalisations, expropriations...), d'une " indemnité prompte et adéquate ", dont le montant est évalué par rapport à une " situation économique normale et antérieure à toute menace de dépossession " (art. 5-2).

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux (art. 5-3).

Le principe de la liberté des transferts, essentiel pour les investisseurs, se trouve garanti à l'article 6 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, limitée pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie à une " quotité appropriée de leur rémunération " (art. 6).

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

1. Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat

Dans cette hypothèse et lorsqu'un règlement à l'amiable n'a pu être obtenu au terme d'un délai de 6 mois, le différend est soumis à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) créé sous les auspices de la Banque mondiale, par la Convention de Washington du 18 mars 1965 (art. 9).

2. Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de six mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage ad hoc dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (art. 10).

*

Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient l'entrée en vigueur de l'accord un mois après le jour de la réception de la dernière notification de l'accomplissement des procédures internes requises.

L'accord est conclu pour une durée initiale de 10 ans et sera reconduit tacitement après ce terme, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant vingt ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (art. 11).

II. LA CROATIE DEPUIS L'INDÉPENDANCE : LA PAIX QUI S'INSTAURE DEVRAIT PERMETTRE DE PARFAIRE LA DÉMOCRATIE ET D'ASSURER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

A. LES ETAPES DE LA RECONQUÊTE TERRITORIALE

1. Les victoires militaires de 1995

Après quatre années d'une guerre commencée le 3 juillet 1991, soit une semaine après la déclaration d'indépendance ^{1( * )} , la Croatie avait en 1995 réussi à recouvrer l'intégralité de son territoire, aux dépens des Serbes irrédentistes.

Avant-guerre, la Croatie, sur une population de 4 800 000 habitants, comptait quelque 600 000 Serbes (12,2 %). L'implantation serbe en Croatie remontait au XVIe siècle lorsque, quittant la domination ottomane, les Serbes s'étaient vu confier, aux marches de l'empire autrichien, la défense de sa frontière.

Après la proclamation de l'indépendance croate, ces populations serbes, majoritairement rassemblées en Krajina et en Slavonie (occidentale et orientale), proclamaient à leur tour leur indépendance et décidaient de défendre par les armes cette " République des Serbes de Krajina " ayant pour capitale Knin. A partir d'avril 1992, le déploiement des casques bleus dans ces zones contribua à stabiliser la situation militaire, mais en consacrant, dans le même temps, l'absence de souveraineté de la Croatie sur 30 % de son territoire.

Les tentatives de règlement pacifique ayant échoué, les Croates décidèrent de reconquérir par les armes les territoires disputés. Cette reconquête se fit en deux temps : l'opération " éclair " permit en mars 1995 la reprise de la Slavonie occidentale, l'opération " tempête ", en août 1995 permit la reconquête de la Krajina, entraînant toutes deux l'exode massif de 150 à 180 000 Serbes. En revanche, la pression internationale incita les Croates à engager, pour la Slavonie orientale, une stratégie pacifique.

2. La Slavonie orientale

La Slavonie orientale, qui occupe quelque 5 % du territoire croate, était, après août 1995, la dernière partie de ce territoire tenue par les Serbes. Ceux-ci ayant abandonné toute ambition séparatiste, sont convenus, le 12 novembre 1995, avec les Croates, d'un retour pacifique de cette province à la Croatie.

Après la conclusion de l'accord de Dayton (décembre 1995), le Conseil de Sécurité de l'ONU, par sa résolution 1037 du 15 janvier 1996, décida de l'envoi d'une Autorité transitoire des Nations unies en Slavonie orientale (ATNUSO), comprenant un volet militaire (5 500 hommes) et un volet civil, ce dernier étant animé par le diplomate américain Jacques Klein. Cette Autorité est chargée de mettre en oeuvre l'accord d'Erdut du 12 novembre 1995 qui prévoit la réintégration de la Slavonie orientale sous l'ordre constitutionnel croate, au terme d'une transition d'une année, renouvelable une fois, pendant laquelle la région est gérée par l'ONU.

L'ATNUSO et les autorités croates sont convenues le 13 janvier 1997, des modalités suivantes en vue de la réintégration pacifique de la Slavonie orientale :

- l'attribution à la Chambre des représentants croates d'un nombre de sièges proportionnel au poids démographique de la population serbe ;

- la création d'un " Conseil commun des municipalités " et d'un " Conseil de la Communauté ethnique serbe ", qui pourra s'adresser et faire des propositions au Président et au gouvernement ;

- l'attribution à des Serbes de quatre postes de Directeurs (vice-ministres) aux ministères de l'Intérieur, de la Justice, de l'Education et de la Culture ;

- l'attribution de 700 à 800 postes de policiers, au niveau régional ;

- l'exemption de service militaire pour les jeunes Serbes pour une durée de deux ans.

Les élections locales qui se sont tenues, comme prévu, les 13 et 14 avril 1997, ont donné aux Croates le contrôle des deux tiers des municipalités, la dizaine de communes revenant aux Serbes, bien réparties sur le territoire, écartant le risque d'un nouvel irrédentisme.

B. UNE DÉMOCRATIE À PARFAIRE

La Croatie s'est dotée d'institutions stables dans le cadre d'une Constitution promulguée le 12 décembre 1990, et conférant au Président de la République d'importants pouvoirs. L'actuel titulaire, M. Franjo Tudjman, avait été élu en mai 1990 par le Parlement, puis réélu en avril 1992 pour cinq ans, cette fois au suffrage universel. Les dernières élections présidentielles du 15 juin 1997 ont permis à M. Tudjman d'obtenir un nouveau mandat.

Le parlement croate est composé d'une Chambre des représentants de 127 membres, où domine le parti HDZ du Président Tudjman depuis les dernières élections, anticipées, du 29 octobre 1995, et d'une Chambre des régions rassemblant 68 sénateurs, dont 47 représentants du HDZ.

Cette domination institutionnelle du parti du Président ne met cependant pas ce dernier à l'abri d'une baisse régulière de popularité. Celle-ci se nourrit de plusieurs causes : les conséquences sociales de la politique économique d'austérité mais aussi les signes récurrents d'une pratique autoritaire du pouvoir notamment à l'égard de la presse. Ces éléments ont pesé lourd dans la procédure d'adhésion de la Croatie au Conseil de l'Europe, retardée un temps, et conditionnée à l'adoption d'un calendrier pour la mise en oeuvre de mesures destinées à renforcer l'état de droit. La Croatie est devenue 40e membre du Conseil de l'Europe le 6 novembre 1996.

Cette image d'une démocratie hésitante est également perceptible sur le plan des rapports entre la Croatie et la Bosnie-Herzégovine voisine.

Si les relations entre la Croatie et la Serbie ont été normalisées après la rencontre entre les deux Présidents le 8 août 1996 à Athènes, et la signature d'un accord de reconnaissance mutuelle, la sincérité de l'engagement du Président croate en faveur d'une application intégrale des accords de Dayton semble parfois sujette à caution : les difficultés qui ont précédé un accord croato-musulman, encore fragile, à Mostar, le maintien de fait, toléré par Zagreb, de la république d'Herzeg-Bosna, officiellement illégale, la réticence, pour ne pas dire plus, de Zagreb, à livrer au TPI les personnes accusées de crimes de guerre, réfugiées en Croatie, en sont autant d'inquiétants témoignages.

C. UNE ÉCONOMIE PROMETTEUSE, OUVERTE SUR L'EXTÉRIEUR

1. Le succès d'une " thérapie de choc "

A partir de 1993, le précédent Premier ministre, M. Valentic, avait initié un plan de stabilisation fondé sur des principes stricts de préservation de la monnaie nationale, la nouvelle kuna croate (HRK), ancrée au DM sur la base d'un DM pour 5 kunas. Les principes de ce plan de rigueur, qui fut un succès, continuent d'inspirer l'action de M. Matesa, nouveau Premier ministre.

Ainsi depuis 1993 constate-t-on une inflation contenue (3,4 % en 1996), des réserves officielles importantes en devises (4 mois d'importations), surtout une croissance annuelle de quelque 7 %, fondée sur la reconstruction des infrastructures, le tourisme, et le rapatriement des capitaux de la diaspora.

Toutefois, le chômage reste relativement élevé (quelque 18,8 % de la population active en mai 1997).

Désireux d'accélérer les réformes structurelles de l'économie croate, le gouvernement recourt à un déficit budgétaire néanmoins limité à 2,63 % du PIB en 1997. Grâce également à une réduction sensible du budget de la défense, les efforts financiers sont orientés vers la reconstruction d'infrastructures, l'aide sociale et le développement économique -industrie, agriculture, système bancaire-. De même s'achemine-t-on vers une réduction de la pression fiscale destinée à relancer la consommation. L'impôt sur le revenu diminuerait de 14,7 %, compensé, à partir de 1997, par une hausse (25 à 35 %) de l'impôt sur les sociétés.

2. Les principaux partenaires commerciaux de la Croatie et la part des investisseurs étrangers

Depuis 1995, 70 % des échanges commerciaux de la Croatie sont réalisés avec cinq pays : l'Allemagne, l'Italie, la Slovénie, la Bosnie-Herzégovine et l'Autriche. La France, comme le précisent les tableaux ci-après, n'est que le neuvième client et le dixième fournisseur de la Croatie.

EXPORTATIONS DE LA CROATIE (en millions de dollars)

IMPORTATIONS DE LA CROATIE (en millions de dollars)

ECHANGES COMMERCIAUX FRANCE-CROATIE

La présence économique française en Croatie se traduit par une vingtaine d'implantations, sous forme de filiales, de sociétés mixtes ou de bureaux de représentation. Les principales représentations sont les suivantes : le consortium BINA-ISTRA (51 % Bouygues, 49 % INA), est en charge de la construction et de l'exploitation de l'autoroute d'Istrie ; l'entreprise QUELIN (rénovation des monuments historiques et ouvrages d'art) ; ALCATEL, RENAULT et AIR-FRANCE ; CITROËN, SOCIÉTÉ GÉNÉRALE, BNP et le groupe hôtelier ACCOR.

Le tableau ci-après récapitule les principaux investisseurs étrangers sur la période 1992-1995, la France n'y tenant qu'une place encore modeste avec 0,4 % du total des investissements, et le 10e rang des investisseurs.

*

* *

CONCLUSION

Les investisseurs étrangers potentiels bénéficient déjà, de par la législation croate, d'un environnement juridique favorable que le présent accord bilatéral confortera. Les opportunités d'investissements directs, les privatisations en cours, devraient contribuer à attirer les entreprises françaises à la recherche de marchés dans un pays proche et dans une zone appelée à connaître, avec la consolidation de la paix, un essor économique important.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur invite votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi qui lui est soumis.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du mercredi 17 septembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est dit préoccupé par l'évolution régionale, notamment par la victoire attendue des partis nationalistes aux élections municipales des 13 et 14 septembre en Bosnie-Herzégovine.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Croatie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Zagreb le 3 juin 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2( * )} .

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT3( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet.

- Bénéfices escomptés en termes :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ;

* financiers : permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ;

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.

¹ le 25 juin 1991

² Voir le texte annexé au document Sénat n° 342 (1996-1997)

³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.