CHAPITRE TROIS
L'ENVIRONNEMENT DES ÉTUDIANTS
Les établissements d'enseignement supérieur sont
des lieux d'étude mais aussi de vie, où de jeunes adultes
préparent leur avenir.
Ils doivent donc évoluer dans un environnement propice à leur
réussite, cet environnement étant à la fois
matériel et financier.
A cet égard, l'année universitaire 1997/1998 sera centrée
sur trois thèmes : les investissements immobiliers, les
bibliothèques universitaires et le projet de statut social de
l'étudiant.
I. L'EFFORT D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
A. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR UNIVERSITAIRE, UNE COMPÉTENCE EXCLUSIVE DE L'ÉTAT ?
Si les régions assurent, en vertu des lois de
décentralisation, le financement du fonctionnement et de
l'investissement de l'enseignement post baccalauréat dans les
lycées (classes préparatoires aux grandes écoles et
sections de techniciens supérieurs) et participent aux décisions
d'implantation, l'enseignement supérieur universitaire reste une
compétence de l'Etat. Celui-ci en assure près de 90 % du
financement et exerce la responsabilité de son fonctionnement et de son
développement, dans le respect de l'autonomie des établissements
d'enseignement supérieur.
Néanmoins, les collectivités locales considèrent
l'enseignement supérieur et la recherche universitaire comme un facteur
de développement économique régional et sont devenues des
partenaires importants des établissements d'enseignement
supérieur. Ainsi leur apport s'élevait à 967 millions
de francs en 1995, soit 6,45 % de l'ensemble des ressources des
établissements.
Pour les seules universités, les collectivités locales ont
versé au total 825,8 millions de francs en 1995, soit une hausse de leur
contribution de 11,4 % par rapport à 1995. A noter que ne sont pas
comprises en compte dans ces sommes, les dépenses relatives aux
constructions universitaires dont la maîtrise d'ouvrage a
été déléguée aux collectivités
locales, ni les rémunérations des personnels payés
directement par les collectivités.
Parmi ces collectivités, le poids des régions est
prépondérant, tant pour ce qui a trait au financement des
activités de formation continue, que pour ce qui a trait au financement
des activités de formation initiale. La part globale (formation initiale
et continue) de la région s'élève à 4,8 % contre
seulement 1,1 % financé par les départements et 0,87 % par les
communes.
Il convient de souligner que la contribution des collectivités peut
prendre plusieurs formes :
- c'est avant tout une participation des collectivités locales à
la construction et au premier équipement des locaux universitaires ;
- c'est plus rarement une mise à disposition de locaux, de personnel ou
une aide au fonctionnement des établissements essentiellement pour les
universités nouvelles et les antennes universitaires ;
- en matière d'investissement, ce partenariat
Etat-collectivités territoriales, a été initié par
les deux premières générations de contrats
Etat-Régions (1983-1988 et 1989-1993), puis poursuivi avec le
schéma de développement des enseignements supérieurs, dit
schéma université 2000 (1991-1995) et maintenu dans les
IIIèmes contrats Etat-Régions (XIème Plan 1994-1999).
La participation des collectivités locales a été
considérable (16,2 milliards pour le plan Université 2000),
11,2 milliards à travers le contrat de plan) en parité avec
l'Etat.
Cet engagement des collectivités locales a été
facilité par la possibilité de leur confier la maîtrise
d'ouvrage des constructions, qu'elles financent pour plus des 2/3 du coût
total, et de récupérer la TVA, en application de l'article 18 de
la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990.
L'effort important des collectivités locales impliquait logiquement
qu'elles ne soient pas uniquement cofinanceurs mais qu'elles soient
consultées pour les décisions d'implantation, voire le contenu
des formations. En même temps il importe de garder une cohérence
à la carte universitaire.
La logique de partenariat est donc en voie de se substituer à une pure
logique de cofinancement.
B. LE PLAN "UNIVERSITÉ 2000"
Le plan Université 2000 prévu pour s'achever en
1995 a été relayé et complété dès
1994 dans le cadre du XI° plan par les contrats de plan
Etat-région. Leur exécution, d'abord envisagée sur cinq
ans (1994-1198), courra jusqu'en 1999. Les compléments envisagés
aux actuels CPER restent à définir.
Le schéma de développement des enseignements supérieurs
"Université 2000" était un programme quinquennal (1991-1995) de
construction et d'aménagement des établissements d'enseignement
supérieur. Le rythme d'investissement a été un peu
inférieur à ce qu'il aurait dû être pour que le
schéma soit entièrement réalisé à la fin de
l'année 1995, c'est-à-dire à l'échéance
initialement prévue.
Les contrats Etat-région du XI° plan, qui ont été
négociés au premier trimestre de l'année 1994,
intègrent le solde du schéma calculé à la fin de
1993 et prévoient, en général, des opérations
nouvelles, dans une proportion variable d'une région à l'autre.
Dans ces contrats Etat-région, l'Etat et les collectivités
s'engagent à apporter 22 milliards de francs, sensiblement à
parité, ces crédits devant être complétés par
les fonds européens, pour un montant approximatif de 1,4 milliard de
francs pour la période 1994-1996. Les crédits de maintenance et
ceux destinés au logement des étudiants (PLA) ne sont pas dans la
base du XI° plan, alors qu'ils étaient intégrés au
schéma université 2000.
De 1994 à 1997, l'Etat a apporté 7.313 millions en autorisations
de programme pour les opérations de construction, de premier
équipement et d'un reliquat de maintenance du schéma
université 2000. Il a ainsi mis en place 68,1 % du financement de
l'investissement auquel il s'était engagé dans les contrats
Etat-région.
Les variations observées d'une région à l'autre dans le
rythme de réalisation financière tiennent au fait que le budget
global voté en loi de finances n'est pas réparti
mécaniquement au prorata des engagements contractés région
par région. En effet, le ministère détermine le niveau de
l'enveloppe annuelle qu'il attribue aux préfets de région en
tenant compte de la maturité des opérations, de leur
caractère prioritaire et éventuellement du phasage du financement
de l'Etat avec les financements des collectivités locales.
L'Etat a par ailleurs mis en place 705 millions d'autorisations de programme en
1994 et 1995 au titre d'opérations de construction ou de premier
équipement inscrites au schéma "Université 2000" et non
reprises dans les contrats Etat-région, bien que non financées
avant 1994, soit 6,5 % de l'enveloppe contractualisée.
Quant aux collectivités locale, de 1994 à 1996, elles ont
apporté 6.300 millions de francs au financement des opérations de
construction et de premier équipement. Elles ont mis en place 57 % des
crédits inscrits aux contrats Etat-région. Hors Ile-de-France et
hors DOM-TOM le taux d'exécution financière est de 61 %, tandis
qu'il est de 68 % dans les DOM-TOM et seulement de 48 % en Ile-de-France.
Le rythme de mise en place des financements est très variable d'une
région à l'autre puisqu'il va de 20 % à 88 %.
Les collectivités locales ont par ailleurs mis en place 997 millions de
francs de 1994 à 1996 au titre d'autres opérations de
construction ou de premier équipement au bénéfice des
établissements d'enseignement supérieur publics, soit 9 % de
l'enveloppe contractualisée. La presque totalité de celles-ci
correspondent à des opérations inscrites au schéma
"Université 2000" mais non reprises dans les contrats
Etat-Région, bien que non financées avant 1994.
Enfin, de 1994 à 1996, les partenaires institutionnels de l'Etat et des
collectivités locales - fonds européen de développement
économique des régions (Feder), le fonds national
d'aménagement du territoire (FNADT), les établissements
d'enseignement supérieur eux-mêmes ont apporté 838 millions
de francs supplémentaires au financement des opérations des
contrats Etat-région. Le principal financeur est le fonds
européen de développement économique des régions.
C. LE PLAN "UNIVERSITÉ TROISIÈME MILLÉNAIRE" (U3M)
Les objectifs d'un tel plan peuvent être dès
maintenant esquissés.
Pour l'enseignement, les besoins en locaux supplémentaires devraient
être peu importants après les réalisations de la
décennie en cours, à l'exception notable toutefois des
universités parisiennes (intra-muros et couronne). En revanche, l'effort
de construction de surfaces documentaires nouvelles devra être
significativement poursuivi. A la problématique ouverte par
Université 2000 d'un accroissement du patrimoine devra succéder
une politique de maintien et d'évolution du bâti qui impliquera la
couverture de besoins de maintenance et de mise en sécurité ainsi
que le financement d'opérations de restructuration et de
réaménagement.
Pour la vie étudiante d'importants besoins n'ont été que
peu pris en compte dans Université 2000 et le XI° plan, axés
principalement sur les locaux d'enseignement. Une réhabilitation massive
du parc de logements étudiant, la réalisation d'installations
sportives et culturelles, des aménagements de sites sont à
prévoir.
Le chiffrage précis de l'ensemble de ces dépenses reste à
faire.
D. LA SÉCURITÉ DES ÉTABLISSEMENTS
1. Le plan de sécurité (1996-1999)
Dès 1995, il a été demandé aux
établissements de consacrer la majeure partie des crédits de
maintenance (80 %) aux opérations intéressant la
sécurité, et d'accompagner cet effet par une mobilisation de
leurs capacités d'autofinancement.
De ce fait, plus de 600 millions de francs de travaux de sécurité
ont été mis en oeuvre en 1995.
Cette politique a été poursuivie et amplifiée en 1996,
grâce aux deux milliards de francs d'autorisations de programme ouverts
en loi de finances rectificative en décembre 1995 pour la mise en
sécurité du patrimoine sur l'article 66-72-40 créé
à cet effet.
Dans le cadre de ce budget spécifique, dont l'emploi est
coordonné à celui d'autres ressources disponibles pour de telles
dépenses, un plan de mise en sécurité des
établissements d'enseignement supérieur a été
projeté sur une durée quadriennale impliquée par la
décision de budgétisation des crédits de paiement en
quatre fois 500 millions de francs.
Les établissements publics d'enseignement supérieur, les
instituts universitaires de formation des maîtres et les centres
régionaux des oeuvres universitaires et scolaires pour ce qui concerne
les restaurants universitaires procurent un diagnostic de leurs besoins pour la
mise en sécurité de leur patrimoine immobilier.
Ces diagnostics sont effectués, soit en interne lorsque les
établissements disposent d'équipes techniques suffisantes, soit
en externe par recours à des bureaux d'études
spécialisés dans ce domaine. Ils sont complétés et
réactualisés autant que de besoin. Ces diagnostics sont, dans
tous les cas, validés par les services techniques des rectorats puis par
ceux du ministère chargé de l'enseignement supérieur.
La majorité des travaux décrits correspondent d'abord aux
prescriptions des commissions de sécurité. C'est pourquoi l'on
trouve avant tout des travaux de remise aux normes des installations
électriques et des travaux de mise en sécurité contre
l'incendie(encloisonnement d'escaliers et de couloirs, portes coupe-feu,
désenfumage...). S'y ajoutent aussi des travaux qui contiennent à
la fois des aspects de sécurité et de maintenance lourde relatifs
à l'étanchéité, au revêtement des
façades ou aux fenêtres.
Mais une partie significative des travaux qui doivent être
réalisés permettent d'améliorer les conditions de
l'activité universitaire et de la vie étudiante :
sécurité améliorée des campus (éclairage des
parkings et des voiries), mise en conformité des ateliers et des
machines-outils pour les écoles d'ingénieurs, réfection
des installations sportives, restructuration et mise en sécurité
des amphithéâtres, mise aux normes d'hygiène des
restaurants universitaires. Les interventions portent sur la totalité
des types de bâtiments universitaires avec un effort particulier pour les
bibliothèques universitaires et pour les amphithéâtres.
Les financements disponibles ne permettent pas de couvrir les opérations
très lourdes qui doivent s'inscrire dans un autre cadre d'investissement.
Après diagnostic et évaluation du besoin, un plan de financement
est négocié entre l'établissement et le ministère.
Outre la mobilisation d'une grande partie des crédits contractuels de
maintenance (66-72-10 et 50), ce plan de financement arrête les
crédits d'urgence proprement dits du plan sécurité
négociés en deux éléments
corrélés : un engagement de dépense sur ressources
propres de l'établissement, un engagement de couverture en subvention
exceptionnelle sur le 66-72-40. Ce cofinancement est, en effet, celui que
prescrivait l'exposé des motifs de la loi de finances rectificative 1995
ouvrant l'autorisation de programme de 2 milliards de francs.
Il appartient aux établissements de mobiliser l'ensemble des ressources
disponibles à chaque exercice pour couverture des travaux de
sécurité nécessaires, qu'ils aient ou non
été décrits initialement, selon une programmation qu'ils
établissent eux-mêmes en fonction des urgences et des
priorités.
En fin d'année, les établissements communiquent au
ministère sous couvert des recteurs, le bilan des travaux engagés
sur l'exercice et la prévision de travaux sur l'exercice suivant. La
validation de ces éléments détermine la mobilisation
annualisée des financements.
Le suivi du premier exercice a permis de compléter les
données initiales tant en description des travaux nécessaires
(sous réserve de diagnostics complémentaires pour quelques
établissements et bien sûr de l'apparition de besoins nouveaux)
qu'en stabilisation de la couverture financière.
L'estimation des travaux à faire sur la durée du plan (1996/99)
hors traitement du campus de Jussieu approche actuellement les 6 milliards de
francs. Les ressources prévues en couverture (autofinancement,
subventions de maintenance et de sécurité du 66-72)
s'élèvent au total à 4,8 milliards de francs. Le
déficit prévisionnel de financement est donc d'ores et
déjà de l'ordre d'1,2 milliard de francs.
Le rythme d'exécution des travaux constatés sur le premier
exercice est extrêmement encourageant. Le montant des travaux
engagés en 1996 est de 920 millions de francs. Les négociations
pour 1997 permettent la programmation financière d'1,3 milliard de
francs de travaux. Ces données soulignent le dynamisme de la
réponse des établissements à l'importance de l'effort de
l'Etat et leur adhésion à la démarche de programmation
technique et financière du plan de sécurité.
L'analyse qualitative des documents fournis permet d'isoler les travaux ayant
pour objet la sécurité incendie (20 %), la sécurité
électrique (12 %) ainsi que les travaux concernant le clos et le
couvert (8 %).
S'agissant de la mise en sécurité des universités
parisiennes, le diagnostic et le chiffrage précis des besoins ne sont
toujours pas stabilisés. Le très grand nombre des implantations,
leur partage fréquent entre plusieurs établissements,
l'inégale capacité des universités à fournir
l'effort technique nécessaire expliquent le retard pris dans la
connaissance du problème et la mise en oeuvre des mesures
nécessaires.
A l'heure actuelle on peut estimer approximativement à 800 millions de
francs les travaux nécessaires à la remise en
sécurité des locaux des universités de Paris intra-muros.
L'ampleur du besoin résulte de divers facteurs convergents :
vétusté, défaut d'entretien, surexploitation des
bâtiments. Le traitement du problème suppose sur certains sites la
mise en oeuvre d'opérations très lourdes.
Toutefois, la couverture financière d'une première tranche de
travaux a été assurée en 1996 à hauteur de 120
millions de francs (dont 66 millions de francs de subvention sur l'article
66-72-40).
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit 585 millions de francs
d'autorisations de programme sécurité principalement
destinés à conduire les opérations de
sécurité des établissements parisiens et d'Ile de France.
2. Jussieu
Cette opération, dont la maîtrise d'ouvrage
appartiendra à l'établissement public du campus de Jussieu,
créé par le décret n
o
97-356 du
17 avril 1997, ne sera pas seulement une opération de
désamiantage, mais également de remise en sécurité
et de rénovation de l'ensemble du campus.
Le site de Jussieu, en effet, doit devenir un véritable campus, qui
rassemble et intègre des unités cohérentes de formation et
de recherche, et qui offre des conditions irréprochables de travail, de
vie et même à terme de logement pour les étudiants. Le
coût global, les modalités de financement et
l'échéancier de cette opération restent à
préciser.
Une partie (73 millions de francs) du financement disponible (200 millions
de francs d'AP ouverts en loi de finances rectificative pour 1996 sur l'article
66-72-40) a été mise en place, principalement pour conclure les
marchés de programmation et de maîtrise d'oeuvre et pour
construire des locaux de substitution dont la réalisation permettra de
démarrer au début de 1998 le désamiantage à grande
échelle.
D'autre part, les mesures transitoires nécessaires à la
protection des usagers ont été prises et mises en oeuvre. Les
travaux (16 millions de francs) de confinement de l'amiante par pose d'un film
adéquat ont été réalisés sur l'ensemble du
site. Dans l'état actuel des connaissances, le risque sanitaire est
extrêmement faible dans les salles de cours, les laboratoires, les
bureaux et les couloirs de Jussieu.
Les techniciens et ouvriers de service appelés à intervenir pour
la maintenance du bâtiment peuvent être exposés à des
teneurs en amiante plus élevées ; des moyens appropriés
seront mis en oeuvre pour assurer leur protection.
De manière générale, et compte tenu des risques
liés aux opérations de désamiantage, il importe de
garantir à tous une protection sanitaire, tout en assurant le maintien
de l'activité et la préservation du potentiel de recherche.