Projet de loi de finances pour 1998 : Mer, ports maritimes

RAPPORT GENERAL N°85 TOME III ANNEXE 26 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - MER : PORTS MARITIMES

M. Marc MASSION, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N°85 TOME III ANNEXE 26

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 26

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

IV . - MER :

^· PORTS MARITIMES

Rapporteur spécial : M. Marc MASSION

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

AVANT PROPOS

Les ports maritimes français constituent un atout majeur pour l'aménagement du territoire et le développement économique de la France.

Leur développement génère de nombreuses activités industrielles et commerciales, qui contribuent à l'équilibre de nombreuses régions dotées d'une façade maritime et au développement de l'ensemble du territoire national.

Or, depuis plusieurs années, l'activité des ports français connaît un déclin significatif, tant en raison d'une diminution tendancielle du transport maritime au profit du transport routier, que de détournements de trafic au profit des ports de l'Europe du Nord.

L'ensemble du trafic portuaire français s'élève à 298 millions de tonnes en 1996, c'est-à-dire qu'il représente le trafic du seul port de Rotterdam (290 millions de tonnes).

Les ports français subissent les effets de la concurrence européenne mais d'autres facteurs, tels que la réforme de la politique agricole commune et le développement du trafic lié au tunnel sous la Manche, conduisent à des retournements de situation, qui fragilisent l'équilibre financier des ports.

Les difficultés financières auxquelles sont confrontés les ports français les ont conduits à réaliser d'importants efforts d'ajustement, qui se traduisent aujourd'hui par une redressement de leur capacité d'autofinancement, un aménagement de leur dette et une modération de leurs coûts tarifaires.

Ces efforts sont essentiels pour restaurer la compétitivité des ports français mais ils seraient insuffisants et vains s'ils devaient s'accompagner d'un désengagement de l'Etat.

Le projet de budget "ports maritimes", d'un niveau modeste puisqu'il n'atteint pas 600 millions de francs, progresse de 1 % pour 1998. Votre rapporteur note que ce budget rompt avec une tendance régulière à la diminution des crédits et prévoit une revalorisation des moyens d'engagement en faveur de l'investissement des ports maritimes ainsi qu'une augmentation des crédits d'entretien pour les ports d'intérêt national.

Il souhaite que cette revalorisation soit effective et que des mesures d'annulations ne viennent pas, en cours d'année, anéantir les augmentations de crédits accordées.

Il apparaît en effet que si les règles de répartition des financements entre l'Etat et les établissements portuaires sont clairement exprimées par les dispositions du code des ports maritimes, les financements de l'Etat se sont situés nettement en retrait par rapport à ces dispositions, obligeant en conséquence ces établissements à substituer un financement par les collectivités locales et leur budget propre (donc en définitive par l'usager).

Votre rapporteur estime cependant que le soutien de l'Etat ne saurait être exclusivement budgétaire, et devra également englober des actions déterminées en faveur d'enjeux décisifs pour la compétitivité des ports français, au premier rang desquels figure la desserte terrestre et en particulier la desserte ferroviaire des ports.

En effet, si le développement portuaire ne doit pas répondre à une gestion entièrement centralisée, les autorités publiques ont un rôle essentiel à jouer dans la réalisation des infrastructures.

Les autorités communautaires envisagent de mettre en place des corridors de fret ferroviaires dès 1998.

Les premiers projets examinés n'incluaient pas les ports maritimes français : il est donc impératif, afin que les ports français ne subissent pas de nouveaux détournements de trafic, de développer des propositions qui permettent d'insérer nos ports dans ce nouveau réseau européen de transport de fret et d'orienter ce réseau vers un axe ouest-est, reflet des potentialités de développement du trafic portuaire français.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le projet de budget pour 1998 marque un soutien au redressement des ports français

L'année 1996 a vu un léger redressement de l'activité des ports maritimes français, du fait de l'amélioration du commerce mondial.

En 1996, le résultat net global des ports autonomes est redevenu positif (87,7 millions de francs) grâce à la progression du chiffre d'affaire du Havre et de Saint-Nazaire.

Depuis 1995, les ports se sont engagés dans une réduction significative de certains de leurs postes de dépenses , afin de réduire leur déficit d'exploitation et ils ont engagé un effort de désendettement qui a conduit à l'amélioration de leur marge nette d'autofinancement, en progression de 20 % en 1996 par rapport à 1995.

En regard de ces efforts, le projet de loi de finances 1998 marque un arrêt de la diminution des crédits en faveur des ports maritimes avec une stabilisation des dotations pour les crédits d'entretien et d'exploitation (+1,2%) et une hausse de 14,4% des dotations aux ports d'intérêt national.

Votre rapporteur se félicite de cette stabilisation globale même s'il déplore que les crédits des ports maritimes connaissent toujours des mesures de régulation importante.

Une rénovation attendue du patrimoine des ports maritimes

Votre rapporteur observe que la progression des crédits d'équipement destinés aux ports maritimes pour 1998 se conjugue avec un accroissement des financements par fonds de concours.

Le projet de loi de finances 1998 prévoit en effet une progression significative des crédits d'engagement en faveur des ports maritimes.

Votre rapporteur se félicite qu'une rénovation du patrimoine des ports autonomes et des ports d'intérêt national puisse ainsi être entreprise.

Depuis 1995 les crédits d'équipement des ports maritimes ont en effet connu une diminution constante, renforcée par de régulières mesures d'annulation . L'augmentation des autorisations de programme pour 1998 rompt avec une tendance à la baisse qui a fait passer de 257 millions de francs en 1992 à 161 millions de francs en 1997 les moyens d'engagement pour les investissements des ports maritimes. La dotation prévue en moyens d'engagement est donc équivalente à celle de 1995.

Votre rapporteur rappelle cependant que ce soutien reste très limité car les ports concurrents bénéficient de soutiens publics massifs . A titre d'exemple, le plan " Rotterdam 2010", dont l'investissement total est estimé à 300 milliards de francs, prévoit la participation de l'Etat pour 30 milliards de francs d'investissement en infrastructures portuaires, ferroviaires et routières.

La desserte terrestre, enjeu essentiel de la compétitivité des ports français

Votre rapporteur estime que la question de la desserte terrestre des ports maritimes est aujourd'hui plus que jamais essentielle car c'est sur le transport terrestre que peuvent être réalisés les plus importants gains de productivité.

S'agissant de la desserte routière , un certain nombre de travaux ont été entrepris. Cependant, la liaison complète Abbeville-Rouen-Alençon-Tours ne devrait pas être mise en service avant l'an 2000.

Concernant la desserte fluviale , le canal à grand gabarit Seine-Nord doit relier le bassin de la Seine au canal Dunkerque-Escaut, améliorant ainsi la desserte des ports du Nord de la France mais aussi de Belgique et des Pays-Bas.

En matière de fret ferroviaire , une politique volontariste du nouvel établissement public Réseau Ferré de France est plus que jamais nécessaire .

Votre rapporteur estime que l'engagement en faveur de la desserte ferroviaire doit s'inscrire dans un cadre européen , afin de préserver les intérêts des ports français , notamment dans les décisions à venir en matière de "corridors de fret ferroviaire". Ces liaisons rapides et à grande capacité seront un élément essentiel de développement des trafics de marchandises.

Les axes qui seront privilégiés au niveau européen (Nord-Sud ou Ouest-Est), auront des conséquences décisives sur l'activité et la compétitivité des ports français.

Faciliter le passage portuaire

En dehors des strictes dotations budgétaires, l'Etat a un rôle essentiel à jouer pour faciliter les procédures de passage dans les ports maritimes français.

En matière de facilités douanières , un certain nombre de mesures ont déjà été prises. Depuis mai 1997, une liaison télématique entre Paris et Le Havre permet l'impression puis la délivrance de ces titres sur le port.

Des conventions d'application des plans d'action "Douanes-Ports" constituant des chartes de qualité ont été signées depuis 1995 dans de nombreux ports français, les derniers en date étant Sète et la Guadeloupe, et les prochains Brest et Dunkerque.

Pour 1998, la mise en oeuvre du programme européen "Douane 2000" d'harmonisation des procédures douanières devrait être une priorité de la direction générale des douanes et des droits indirects.

Une démarche analogue à celle menée avec la direction des douanes est en cours, avec le concours des services du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation .

Votre rapporteur estime qu'à l'instar des avancées réalisées en matière de simplification et d'harmonisation douanière, une réforme des contrôles vétérinaires et phytosanitaires est indispensable, avec les précautions qu'exige la garantie d'un haut niveau de sécurité.

I. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

A. UNE PROGRESSION MODEREE DU TRAFIC PORTUAIRE

1. Le trafic des ports français progresse légèrement en 1996 mais plus significativement au premier semestre 1997

a) Une faible progression du trafic portuaire français en 1996

L'année 1996 a enregistré un léger redressement de l'activité des ports maritimes français, du fait de l'amélioration du commerce mondial.

Les ports maritimes français ont connu une progression de 0,4 % de leur trafic en 1996 alors que le trafic des ports d'Allemagne et du Benelux régressait légèrement (respectivement -0,4 % et -0,5 %).

Toutes marchandises confondues, la croissance des tonnages cumulés des grands ports européens (ports français inclus) a été inférieure à celle des ports français, puisque elle s'est élevée seulement à 0,2% en 1996.

Parmi les plus importants ports européens, il faut constater une baisse de tonnage à Anvers (-1,4%), Hambourg (-1,4%) ou Rotterdam (-0,5%). A l'inverse, les trafics des ports de Marseille ou du Havre sont en forte progression (respectivement +4,7% et +4,4%).

Les résultats sont contrastés suivant les zones géographiques : la façade méditerranéenne a connu une forte de progression dans son ensemble (+3,2%), alors que le trafic stagnait en Europe du Nord (-0,1%) et régressait significativement sur la façade atlantique (-4,6%).

source : direction du transport maritime, des ports et du littoral.

La progression du trafic des ports maritimes français a concerné les ports autonomes comme les ports d'intérêt national.

Bilan d'activité des ports français en 1996

(en millions de tonnes)

	Entrées		Sorties		Total
Ports métropolitains, dont :	215,81	(+0,2 %)	82,33	(+1,4 %)	298,14	(+0,5 %)
Ports autonomes	177,82	(+0,3 %)	55,42	(+0,8 %)	233,24	(+0,4 %)
Ports d'intérêt national	34,78	(+0,2 %)	25,78	(+4,0 %)	60,56	(+1,8 %)
Ports décentralisés	3,21	(-6,0 %)	1,13	(-19,2 %)	4,34	(-9,8 %)
Ports d'outre-mer	7,32	(+2,3 %)	1,83	(+3,8 %)	9,15	(+2,6 %)

Source : Direction du transport maritime, des ports et du littoral

Si les ports autonomes totalisent 78 % du trafic des ports métropolitains, les ports d'intérêt national, dont le poids économique d'ensemble est plus modeste, ont connu en 1996 une croissance plus soutenue de leur trafic puisqu'elle s'est élevée à 1,8 %.

Il faut noter également une progression relativement plus importante du trafic des ports d'outre-mer en 1996 (+2,6%).

b) La progression du trafic portuaire s'est prolongée et amplifiée au premier semestre 1997 pour tous les types de marchandises

Le trafic total des ports français a augmenté de 13,2 % au premier semestre 1997 , principalement sous l'effet d'une reprise des trafics de vracs solides et de marchandises diverses.

Tous les types de marchandises sont concernés (vracs solides, vracs liquides, conteneurs, marchandises diverses) mais la progression varie de manière importante entre le trafic des marchandises diverses (+23%) et celui des vracs liquides (+ 5%).

Ces résultats sont liés principalement à une reprise des exportations de céréales pour les vracs solides, à la poursuite de la progression des trafics de conteneurs ainsi qu'au redémarrage des trafics particuliers concernant les marchandises diverses, comme à Bayonne, où une aciérie s'est installée fin 1996.

Le trafic de conteneurs atteint 10 millions de tonnes au premier semestre 1997, et progresse de 11,9 % par rapport au premier semestre 1996.



Il faut toutefois tenir compte de la structure du trafic portuaire français : la faible progression des vracs liquides est enregistrée sur un volume global déjà important. Si le trafic de conteneurs progresse de 12 %, sa part dans l'ensemble du trafic portuaire français demeure relativement faible.

2. Un léger redressement qui doit être relativisé par les caractéristiques et la structure du trafic portuaire français

Plusieurs éléments peuvent être observés quant à la structure et aux caractéristiques du trafic portuaire:

a) Une régression du trafic portuaire français sur moyen terme

Sur le moyen terme (1991-1996), il faut constater une régression en termes réels du trafic total des ports français puisque le tonnage global, de 298 millions de tonnes en 1996, est inférieur à celui de 1991 (304 millions de tonnes).

Cette régression est en partie liée au déclin tendanciel de l'utilisation de la voie maritime pour l'acheminement du commerce extérieur, au profit du transport terrestre.

L'acheminement par voie maritime tend en effet à diminuer au profit de l'acheminement par voie terrestre, même si ces trois dernières années, une certaine stabilisation peut être constatée.

Alors qu'en 1991-1992, les deux modes de transports se répartissaient à part égale, en 1996 la voie maritime ne représente plus que 48 % du tonnage total.

Répartition de l'acheminement du commerce extérieur entre la voie maritime
et la voie terrestre

Commerce extérieur	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Exportations + importations	458 336	456 476	432 920	451 613	454 364	455 862
Par voie terrestre	50%	50%	49%	52%	53%	52%
Par voie maritime	50%	50%	51%	48%	47%	48%

(en milliers de tonnes)

b) Une relative stabilité en structure

La répartition par catégorie de marchandises montre une relative stabilité en structure du trafic portuaire français avec toutefois une diminution tendancielle du trafic des vracs solides au profit des marchandises diverses , et notamment du trafic de conteneurs.

Structure du trafic portuaire français

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
tonnage total	297	304,5	303	304	303,5	296,5	298
vracs liquides	52%	52%	52%	52%	51%	50%	51%
vracs solides	27%	26%	27%	24%	23%	24%	23%
marchandises diverses	22%	22%	21%	24%	25%	25%	23%
dont conteneurs	5%	5%	4%	5%	5%	6%	6%

(en millions de tonnes)

L'évolution de la structure du trafic des ports français montre que l'accroissement du trafic de conteneurs reste modeste puisque ce trafic ne représente que 6 % du trafic total en 1996.

En 1996, l'essentiel du trafic portuaire français est donc constitué des vracs liquides (51%), et à part égale des vracs solides et des marchandises diverses (23% chacun).

La structure du trafic des principaux ports européens concurrents (Rotterdam, Anvers ...) montre une proportion de trafic conteneurs significativement plus importante .

Ports	Conteneurs	Trafic total	Part du trafic conteneurs dans le trafic total
Hambourg	31	71,1	43,6%
Brême	15,7	31,6	49,6 %
Rotterdam	52,7	290,6	18,1%
Anvers	29,5	106,5	27,7 %

(en millions de tonnes)

Par comparaison, le trafic de conteneurs du port du Havre s'élève à 9,5 millions de tonnes, soit 17 % du trafic global du port. L'ensemble du trafic de conteneurs des ports français, qui concerne presque exclusivement les ports autonomes, s'élève à 18,3 millions de tonnes. Il représente moins de deux tiers du trafic de conteneurs du seul port d'Anvers et l'équivalent d'un tiers du trafic de conteneurs du port de Rotterdam.

En 1996, la progression des trafics de conteneurs a été plus forte dans les grands ports européens que dans les ports autonomes français, malgré de bons résultats (+7,9 % contre +6,9 %). Les ports d'Anvers et d'Algésiras se sont principalement distingués avec des progressions de 14,2 et 15,8 %.

B. UNE SITUATION ECONOMIQUE CONTRASTEE

1. Les ports autonomes : un redressement encore fragile

En 1996, la situation financière des ports autonomes s'est globalement amélioré et la production vendue a augmenté de 3 % sous l'effet des bons résultats enregistrés au Havre et à Nantes Saint-Nazaire. Cependant, les résultats de certains ports sont stables ou en régression.

Dunkerque : une situation fragile mais en légère amélioration

La chute des trafics de minerais, des trafics de céréales et la diminution de l'activité transmanche ont provoqué une chute du trafic global du port de 11,3 % et une diminution de 3,5 % de son chiffre d'affaires en 1996.

Cependant, les résultats observés au premier semestre 1997 montrent un redressement de ces trafics (à l'exception du trafic transmanche), l'ensemble des vracs solides progressant de 25,7%.

Le Havre : une situation financière en redressement

En 1996, le port du Havre a enregistré une hausse de trafic de 4,3% avec un trafic de conteneurs de 9,5 millions de tonnes (+ 5%). A la hausse des trafics de conteneurs s'ajoute celle des produits pétroliers en vracs liquides (+5,1%).

Le chiffre d'affaires du port a progressé de 8,6 % par rapport à 1995, pour atteindre 833 millions de francs.

Au premier semestre 1997, le trafic progresse de 9,6 % grâce à l'augmentation du trafic de conteneurs (+ 15,9 %) et des produits pétroliers (+10 %).

Rouen : un affaiblissement dû à la chute des trafics de céréales

Le port de Rouen, qui était le premier port exportateur de blé mondial et le premier port céréalier européen, subit de plein fouet, depuis 1994, la chute des exportations de céréales, sous l'effet de la réforme de la politique agricole commune. La chute du trafic de céréales n'a été qu'en partie compensée par la croissance des marchandises diverses.

Au premier semestre 1997, le trafic portuaire augmente de 22%, en raison d'une reprise des exportations de céréales, mais le trafic des marchandises diverses et des vracs liquides diminue.

Nantes-Saint-Nazaire : une situation en net redressement

Le trafic du port a progressé de 3,6 % en 1996, et de 7,3 % au premier semestre de 1997, notamment en raison de l'augmentation des trafics de vracs liquides (+ 9,2%), de vracs solides (+1,6%), de marchandises diverses (+10%), et plus particulièrement de conteneurs (+14,9 %).

Bordeaux : une position encore fragile

En 1996, le trafic total, de 8,65 millions de tonnes, est stable. En 1997, le trafic des vracs liquides est en légère régression et le trafic des marchandises diverses en forte progression, notamment celui des conteneurs.

Marseille

En 1996, le trafic portuaire a progressé de 4,7 %, en particulier les trafics d'hydrocarbures et de marchandises diverses parmi lesquelles le trafic de conteneurs.

Au premier semestre 1997, le trafic des vracs solides (minerais et charbon) et liquides progresse, alors que le trafic des marchandises diverses diminue, malgré la poursuite de la progression des conteneurs.

2. Les ports d'intérêt national : une faiblesse persistante

En 1996, le chiffre d'affaires hors taxes pour l'ensemble des concessions portuaires s'est accru (1,36 milliards de francs, contre 1,32 milliards de francs en 1995), mais il faut tenir compte de la diversité des résultats des concessions :

- la situation financière de tous les ports de pêche est délicate, voire critique.

- certaines concessions de commerce connaissent des difficultés durables ou se trouvent confrontées à des évolutions de trafic (concurrence du tunnel transmanche, conséquences de la politique agricole commune) qui perturbent leur équilibre.

Ainsi, le port de Boulogne subit les conséquences de la disparition de l'essentiel du trafic transmanche.

Le port de Caen connaît des difficultés en raison de la diminution du trafic sidérurgique et des exportations de céréales. Son trafic a chuté de 35 % entre 1993 et 1994 et a enregistré un nouveau recul en 1996 (-39 % pour le trafic céréalier, - 20 % pour le trafic roulier, -13 % pour le trafic passagers).

Le port de Sète a enregistré une régression de son trafic de 5% en 1996 puis une nouvelle chute de 6 % en 1996.

Enfin, le port de Dieppe connaît un certain renouveau depuis 1993, en partie en raison du développement de trafics fruitiers générés par la réforme de la manutention portuaire. En 1996, ces trafics ont ainsi enregistré une hausse de 14,7 % par rapport à 1995.

3. Les ports d'outre-mer

Le trafic global des 3 principaux ports d'outre-mer diminue de 3 % au premier semestre 1997, pour atteindre 4,1 millions de tonnes.

Le port de Fort de France en Martinique connaît une régression de son trafic (-13,8%), le port autonome de Guadeloupe subit une légère baisse (-0,8%) alors que le port de la Réunion enregistre une progression sensible de son activité (+7,2%).

C. DES EFFORTS DE PRODUCTIVITE ET D'ASSAINISSEMENT FINANCIER

1. Des efforts de productivité

a) Le résultat net des ports français en amélioration

Le résultat net global des ports maritimes français, positif de 1988 à 1992, était redevenu négatif de 1993 à 1995 .

Le déficit constaté en 1993 (- 42 millions de francs), en raison de conflits sociaux et d'une conjoncture économique morose, s'est aggravé en 1994 pour atteindre 50 millions de francs. En 1994, des résultats négatifs ont été enregistrés au Havre (-17 millions de francs) et surtout à Rouen (-36 millions de francs) en raison de la chute du trafic céréalier.

En 1995, le résultat net global a enregistré un très léger déficit.

Depuis 1995, les ports se sont engagés dans une réduction significative de certains de leurs postes de dépenses , afin de réduire leur déficit d'exploitation. En 1996, le résultat net global des ports autonomes est redevenu positif (87,7 millions de francs) grâce à la progression du chiffre d'affaire du Havre et de Saint-Nazaire.

Le chiffre d'affaire (ou production vendue) des ports autonomes métropolitains, qui regroupe les prestations des services des ports (droits de port, taxes d'outillage, recettes des domaines ou concessions, autres prestations de services) s'est établi à 3,1 milliards de francs en 1996, en hausse de plus de 3% par rapport à 1995.

b) Une modération tarifaire à poursuivre

La décomposition du chiffre d'affaires des 6 ports autonomes montre que la moitié du chiffre d'affaires provient des droits de ports (38% pour le navire, 12% pour les passagers, 1% pour les marchandises) et l'autre moitié comprend les redevances domaniales (13%) et les autres recettes d'exploitation (38%).

Depuis plusieurs années, à l'exception de situations particulières, la tendance générale est à la modération des tarifs portuaires , qui recouvre en réalité des baisses ciblées sur certains trafics. En 1997, de nombreux ports n'ont pas augmenté leurs tarifs : les tarifs des droits de port sont restés inchangés au Havre et à Marseille et ils ont baissé de 4 % à Nantes et Dunkerque (en particulier sur le pétrole brut). De même les tarifs d'outillage sont restés inchangés au Havre, à Nantes-Saint-Nazaire et à Marseille.

Ils n'en reste pas moins que la comparaison avec certains grands ports européens reste défavorable aux ports français : sur la période 1993-1995, le coût moyen des droits de port s'est élevé à 6,27 francs par tonne en moyenne dans les ports autonomes français mais à 3,97 francs par tonne dans le port d'Anvers.

Il semble donc que la modération tarifaire doive être poursuivie, pour rétablir un équilibre de compétitivité sur ce point. Des outils d'analyse, de suivi et de transparence devraient être réunis par la création prochaine d'un observatoire des coûts de passage portuaire.

c) De nouvelles recherches de gains de productivité

Les efforts de productivité ne résident pas seulement dans la modération tarifaire. Ils peuvent être réalisés par l'intermédiaire d'actions partenariales : c'est le cas de l'expérience originale menée par les ports autonomes de Rouen et du Havre, consistant à créer un groupement d'intérêt économique avec pour principal objectif une collaboration entre ces deux ports qui se veulent complémentaires.

Le groupement d'intérêt économique "Rouen-Le Havre"

Le 4 mars 1996, le ministre de l'Equipement, des transports et du logement a procédé à l'installation officielle de la commission interportuaire de la Seine. Cette commission associe les responsables des ports autonomes du Havre, de Rouen et de Paris ainsi que du port de Dieppe, des usagers des différentes places portuaires, des représentants de l'Etat et des collectivités territoriales. Elle est présidée par le Préfet de la région Haute-Normandie. La commission interportuaire a arrêté un certain nombre d'actions à mener conjointement et la décision de créer un groupement d'intérêt économique Rouen- Le Havre a été prise en juin 1996 pour tirer les conséquences de cette démarche.

Le premier bilan de ce rapprochement est le suivant :

1 - rapprochement institutionnel par la création d'une commission bilatérale de concertation sur les sujets stratégiques, et notamment les grands investissements.

2 - concertation dans le domaine technique , notamment :

- la sécurité et la signalisation maritimes : interconnexion des systèmes de surveillance, documents d'aide à la navigation communs, échanges de données,

- l'organisation des dragages,

- l'aménagement de l'estuaire de la Seine : études d'ingénierie communes,

- le développement des outils informatiques pour accélérer le transit portuaire,

- le rapprochement des stations de pilotage de Rouen et du Havre en vue de gains de productivité.

2. Un assainissement financier

Confrontés à des situations financières difficiles, la plupart des ports maritimes ont engagé un effort de désendettement qui a conduit à l'amélioration de leur marge nette d'autofinancement de 20 % par rapport à 1995. En 1996, le niveau de la dette des ports d'intérêt national s'élevait à 1,277 milliards de francs contre 1,315 milliards de francs en 1995, soit une diminution de 2,8%.

Comme le montre la diversité des positions commerciales des différents ports français, la situation financière délicate de certains ports a conduit à mener divers plans de redressement, tant pour les ports d'intérêt national que pour les ports autonomes.

Concernant les ports autonomes , à titre d'exemple, un plan de redressement du port de Rouen a été défini au début de 1997 : le redressement financier devrait passer par une augmentation des crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER), la revalorisation des produits issus de cessions domaniales et l'arrêt du recours à l'emprunt.

Parmi les ports d'intérêt national , les ports de Boulogne et Sète sont les plus fortement endettés.

Le port de Sète a dû rééchelonner sa dette à trois reprises, en 1986-1988, 1990 et 1994, et cette dette atteint aujourd'hui 170 millions de francs. Au 31 décembre 1996, le port de Boulogne est endetté à hauteur de 175 millions de francs, le port de Caen à hauteur de 110 millions de francs, Dieppe à hauteur de 90 millions de francs et Bayonne pour 80 millions de francs. Des missions d'expertise sont en cours de manière à définir des plans de redressement pour Sète et Boulogne.

L'endettement des ports français s'explique par leur recours à l'emprunt dans les années récentes, pour financer des investissements qui se sont révélés coûteux en raison de modifications de trafics. C'est le cas du port de Caen qui, ayant recouru à l'emprunt en 1992-1993 pour financer un poste transmanche et la reconstruction du pont de Bénouville, se trouve aujourd'hui endetté en raison d'un retournement de trafic.

Certaines situations peuvent provenir de véritables erreurs de jugement. Ainsi le rapport n°1995-305-1C de la Cour des Comptes, concernant la gestion du port de Nantes-Saint Nazaire, pointe du doigt la construction d'un terminal fruitier mis en service en novembre 1993, exemple d'investissement surdimensionné qui n'a pas rencontré le trafic attendu (7500 tonnes contre 210 000 tonnes annoncées).

Si en 1992, 1993 et 1994, un tiers des investissements dans les ports d'intérêt national ont été financés par emprunt, seulement 12 % l'ont été en 1995, 10 % en 1996 et selon des estimations provisoires, 2 % en 1997.

Dans les ports autonomes, le recours à l'emprunt a été le plus fort en 1994 et 1995 (22 % et 26 % du financement total des investissements) et a tendu également à se réduire au profit d'un financement sur ressources propres.

II. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998 : UNE INFLEXION DANS UNE TENDANCE DE LONG TERME À LA DIMINUTION DES CREDITS CONSACRES AUX "PORTS MARITIMES"

Le budget des Ports maritimes correspond à l'essentiel de l'agrégat 05 " Ports maritimes et littoral " du fascicule IV - Mer du budget de l'Équipement, des Transports et du logement.

Ainsi définis, les crédits inscrits au budget des Ports maritimes pour 1998 s'élèvent à 592,7 millions de francs, en hausse de 1% par rapport au budget voté de 1997.

Cette hausse fait suite à la diminution de 3,1% enregistrée l'an dernier.

(en millions de francs)

Nature des crédits	LFI 1997	PLF 1998	Différence 1997-1998	Evolution en %
Titre III Moyens des services	37,6	43	5,4	14,4
Titre IV Interventions publiques	394	394	0	0,0
Total des dépenses ordinaires	431,6	437	5,4	1,3
Titre V Investissements exécutés par l'Etat
AP	157,6	180,1	22,5	14,3
CP	152,7	153,7	1	0,7
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat
AP	4,5	4	-0,5	-11,1
CP	2,5	2	-0,5	-20,0
Total des dépenses en capital
AP	162,1	184,1	22	13,6
CP	155,2	155,7	0,5	0,3
TOTAL GENERAL (crédits de paiement)	586,8	592,7	5,9	1,0

A. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS

1. Les dépenses ordinaires

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement (Titre III) du budget des Ports maritimes correspondent au chapitre 35-34 " Ports maritimes - Entretien et exploitation ", destiné aux ports non-autonomes directement gérés par l'Etat.

Avec une dotation de 43 millions de francs , les crédits destinés à l'entretien des chenaux d'accès, des avant-ports et des infrastructures de bases des ports d'intérêt national augmentent de 14,2% par rapport au budget voté de 1997 (37,64 millions de francs). Ces crédits seront essentiellement consacrés à la réalisation d'opérations ponctuelles de rétablissement de profondeur, indispensables à la sécurité des accès nautiques.

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention (Titre IV) du budget des Ports maritimes correspondent au chapitre 44-34 " Ports autonomes maritimes  -  Participation aux dépenses ", destiné à l'entretien courant des six plus grands ports de Métropole.

Ce chapitre, qui représente à lui seul les deux tiers du budget des Ports maritimes, est reconduit en 1998 à son niveau de 1997, soit 394 millions de francs.

Au total, les dépenses ordinaires du budget des Ports maritimes sont en progression. Elles s'élèvent à 437 millions de francs pour 1998, en hausse de 1,3%.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital progressent en moyens d'engagement (+13,6 %) et sont stables en moyens de paiement .

Les crédits d'investissements exécutés par l'Etat (Titre V) correspondent à trois des six articles du chapitre 53-30 " Ports maritimes et protection du littoral ".

Le détail de ces dépenses en capital est le suivant :

a) les investissements de capacité, les opérations de modernisation et les grosses réparations effectuées dans les ports maritimes de Métropole (article 30). Ces crédits s'élèvent à 162,45 millions de francs en autorisations de programme et 139,1 millions de francs en crédits de paiement , soit une progression de 13% en autorisations de programme et 0,3% en crédits de paiement. La revalorisation de la dotation en autorisations de programme (+ 25 millions de francs) est notamment destinée à accélérer la mise en oeuvre des opérations inscrites dans les contrats de plan "Etat-Région".

Les opérations les plus importantes en matière d'investissement de capacité et de modernisation concerneront :

- Dunkerque : réaménagement du quai à pondéreux ;

- Le Havre : études d'extension portuaire ;

- Marseille : poursuite de la modernisation du secteur Joliette (trafic passagers et roulier) ;

- La Rochelle : extension du terminal forestier de Chef de Baie ;

- Nice : extension des capacités portuaires pour l'accueil des trafics croisières ;

- Nantes/ Saint-Nazaire : aménagement du terminal marchandises diverses et conteneurs ;

- Rouen : approfondissement du chenal.

b) Les grosses réparations d'entretien et de restauration dans les ports maritimes Outre-Mer (article 70). Ces crédits s'élèvent à 17 millions de francs en autorisations de programme et 13,4 millions de francs en crédits de paiement , soit une progression de 31% en autorisations de programme et 3% en crédits de paiement.

Ces dépenses portent exclusivement, comme en Métropole, sur des opérations d'infrastructures :

- Guadeloupe : diverses opérations, notamment sur le site de la Pointe Jarry ;

- Guyane : aménagements au port de Dégrad des Cannes ;

- Martinique : nouveau terminal à conteneurs à la Pointe des Grives.

Concernant ce dernier projet, il s'agit de créer une nouvelle plate-forme de 16 hectares gagnés sur la mer dans le prolongement de la zone industrialo-portuaire, de manière à palier la saturation du terminal actuel et de spécialiser les postes à quai. Le financement global des infrastructures est évalué à 500 millions de francs dont 49,1 millions de francs de participation de l'Etat et 38,9 millions de francs sur le budget "ports maritimes".

c) Les études générales liées aux travaux d'aménagement, d'amélioration et de protection des ports maritimes (article 10). Ces crédits s'élèvent à 700 000 francs en autorisations de programme et 1,18 millions de francs en crédits de paiement , soit une stabilité des dotations.

Suite à la suppression de l'article 20 du chapitre "63-30 Ports maritimes et protection du littoral" , les crédits correspondants ont été transférés à l'article 10 " ports maritimes". Il représente 4 millions de francs en autorisations de programme et 2 millions de francs en crédits de paiement , soit une légère baisse par rapport à 1997.

La subvention de 4 millions de francs en autorisation de programme sera consacrée à la poursuite des opérations inscrites au contrat de développement avec le Territoire de Polynésie Française (construction de postes d'accostage pour ferries à Vaiare (Moorea) et Bora-Bora et aménagement des installations portuaires de Uturoa (Raiaeta).

B. UNE INFLEXION DANS LA TENDANCE A LA DIMINUTION DES CREDITS

Evolution des dotations aux ports maritimes

(en millions de francs)

	Loi de finances initiale 1997	Projet de loi de finances 1998	Variation (en %)
Crédits de paiement
Entretien et exploitation
Ports maritimes non autonomes en métropole	34,02	39,38	+ 15,76
Ports maritimes dans les DOM	3,62	3,62	-
Participation aux dépenses des ports autonomes
Ports autonomes en métropole	392,50	392,50	-
Ports autonomes dans les DOM	1,50	1,50	-
Investissements exécutés par l'Etat
Etudes générales	1,10	1,18	+ 7,27
Ports maritimes en métropole	138,60	139,10	+ 0,36
Ports maritimes outre-mer	13,00	13,40	+ 3,08
Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Ports concédés outre-mer	2,50	2,00	- 20,00
Autorisations de programme
Investissements exécutés par l'Etat
Etudes générales	0,70	0,70	-
Ports maritimes en métropole	144,00	162,45	+ 12,81
Ports maritimes outre-mer	12,95	17,00	+ 31,27
Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Ports maritimes	4,00	6,00	+ 50,00

1. La stabilisation des crédits d'entretien et d'exploitation

Le projet de loi de finances 1998 marque un arrêt de la diminution des crédits en faveur des ports maritimes avec une stabilisation des dotations pour les crédits d'entretien et d'exploitation (+1,2%) et une hausse de 14,4% des dotations aux ports d'intérêt national.

Votre rapporteur se félicite de cette stabilisation globale même s'il déplore que les crédits d'entretien des ports maritimes aient encore connu une régulation importante en 1996: 3,6 % des crédits ont été annulés.

Il rappelle qu'en matière de dépenses d'entretien (chapitre 44-34), du fait de la loi du 29 juin 1965 sur l'autonomie, les ports autonomes interviennent à hauteur de 50% de la dépense alors que dans d'autres pays de l'Union Européenne, notamment l'Allemagne et les pays du Bénélux, l'Etat prend en charge directement et intégralement ces dépenses.

Crédits budgétaires consacrés au dragage

(en milliers de francs)

	1995		1996		1997		1998
	LFI	Après annulations	LFI	Après annulations	LFI	Après annulations	PLF
Ports autonomes (chap. 44-34)	402 200	369 102	392 500	382 339	392 500	389 510	392 500
Ports d'intérêt national (chap.35-34)	36 200	33 571	34 398	29 242	34 016	33 723	39 376
Compléments (chap. 53-30)	54 800		54 419				54 000

Les crédits budgétaires consacrés au dragage ont diminué en loi de finances depuis 1995, tant pour les ports autonomes que pour les ports d'intérêt national . Pour 1998, une légère inflexion sur le chapitre 35-34 permet d'accroître les moyens consacrés au dragage dans les ports d'intérêt national. Il faut remarquer la progression sensible des fonds de concours enregistrés au chapitre 53-30, avec une augmentation de 20 millions de francs en deux ans.

2. Une rénovation attendue du patrimoine des ports maritimes

La progression des crédits d'équipement destinés aux ports maritimes pour 1998 se conjugue avec un accroissement des financements par fonds de concours.

Le projet de loi de finances 1998 prévoit en effet une progression significative des crédits d'engagement en faveur des ports maritimes.

Une augmentation de 14% des autorisations de programme pour les dépenses d'investissement de capacité et de modernisation des ports maritimes, pour un montant total de 162 millions de francs, est prévue pour la loi de finances 1998.

Votre rapporteur se félicite qu'une rénovation du patrimoine des ports autonomes et des ports d'intérêt national puisse ainsi être entreprise même s'il déplore que les crédits d'équipement des ports maritimes connaissent toujours une régulation importante : 9,7% des autorisations de programme et 4,6 % des crédits de paiement ont été annulés par l'arrêté du 9 juillet 1997. Le récent arrêté du 19 novembre 1997 a encore annulé 2,1 % des crédits du chapitre 53-30 (ports maritimes et protection du littoral).

Evolution des dotations budgétaires relatives à l'équipement des ports maritimes de 1995 à 1998

(en milliers de francs)

	1995		1996		1997		1998
	LFI	Après annulations	LFI	Après annulations	LFI	Après annulations	PLF
Equipement en infrastructure
AP	185.500	131.926	161.570	143.011	161.650	146.010	184.150
CP	196.200	166.580	178.310	168.951	154.700	147.528	155.680

Depuis 1995 les crédits d'équipement des ports maritimes ont connu une diminution constante, renforcée par de régulières mesures d'annulation . L'augmentation des autorisations de programme pour 1998 rompt avec une tendance à la baisse qui a fait passer de 257 millions de francs en 1992 à 161 millions de francs en 1997 les moyens d'engagement pour les investissements des ports maritimes. La dotation prévue en moyens d'engagement est donc équivalente à celle de 1995. Les crédits de paiement ne connaissent pas une progression aussi importante mais ils sont également en hausse, pour la première fois depuis 1992.

D'autre part, les estimations de fonds de concours pour 1998 montrent que les participations des chambres de commerce et d'industrie et des collectivités locales aux travaux de construction et d'infrastructures dans les ports d'intérêt national sont en forte progression : 235 millions de francs pour 1998, soit une hausse de 7,6% par rapport à 1997 et de 46% par rapport à 1996.

Répartition des crédits alloués par voie de fonds de concours

Chapitre/année	1 996	1 997	1 998
dépenses de fonctionnement (35-34)	45 752 256	45 000 000	45 000 000
dépenses en capital (53-30)	161 607 245	217 199 366	235 040 080
total	207 359 501	262 199 366	280 040 080

(en francs)

Votre rapporteur rappelle cependant que même en prenant en considération les contributions des fonds de concours, le soutien financier aux ports maritimes français reste très limité car les ports concurrents bénéficient de soutiens publics massifs . A titre d'exemple, le plan "Rotterdam 2010", dont l'investissement total est estimé à 300 milliards de francs, prévoit la participation de l'Etat pour 30 milliards de francs d'investissement en infrastructures portuaires, ferroviaires et routières.

Plan "Rotterdam 2010"

Investisseurs	Valeur en milliards de F	Objet
Port Rotterdam	16	infrastructures portuaires
Secteur privé	254	outil industriel, outillage des terminaux et mesures environnementales
Etat	30	infrastructures portuaires, ferroviaires et routières
Total	300

III. L'INVESTISSEMENT DANS LES PORTS MARITIMES FRANÇAIS

A. LE FINANCEMENT DES PORTS FRANÇAIS

1. Les règles du financement de ports français

Les règles de répartition des financements entre l'Etat et les établissements portuaires (et donc les usagers au travers des redevances) sont clairement exprimées par les dispositions du code des ports maritimes en ce qui concerne les ports autonomes.

Financement des ports maritimes français

	Ports autonomes	Ports d'intérêt national	Ports départementaux
Entretien
Accès maritimes	Etat	Etat + FC	coll.loc + Etat (DGD)
Quais	P.A	Etat + FC	coll.loc + Etat (DGD)
Routes	P.A	Etat + FC ou concession	coll.loc + Etat (DGD) ou concession
Voies ferrées	SNCF
Superstructures	P. A	concession : 100%	concession : 100%
Investissements
Accès maritimes	80% Etat -20% P.A	33% Etat - 66% FC	coll.loc + Etat (DGD)+FC
Quais	60% Etat - 40% P.A	33% Etat - 66% FC	coll.loc + Etat (DGD)+FC
Routes	essentiel P.A	33% Etat - 66% FC ou concession	coll.loc + Etat (DGD)+FC ou concession
Voies ferrées	SNCF 50%, P.A 50%
Superstructures	essentiel P.A	essentiel concession	essentiel concession

P.A : ports autonomes, FC : fonds de concours, coll.loc : collectivités locales.

Les règles fixant le niveau de participation de l'Etat sont moins précises pour les ports d'intérêt national et sont discutées projet par projet. Dans les ports départementaux, le taux d'intervention de l'Etat est fixé chaque année dans le cadre de la dotation globale de décentralisation et la participation des collectivités locales est extrêmement variable. Dans les ports autonomes, elle porte essentiellement sur les superstructures, dans les ports non autonomes elle concerne également pratiquement systématiquement les infrastructures.

Ces dernières années les financements de l'Etat se sont situés nettement en retrait par rapport à ces dispositions , obligeant en conséquence ces établissements à substituer un financement par les collectivités locales et leur budget propre (donc en définitive par l'usager).

Le financement des accès qui devrait être entièrement à la charge de l'Etat souffre de la diminution des crédits budgétaires et se transforme en charge interne pour les ports autonomes. La participation des collectivités locales à l'investissement a fortement progressé, mais trouvera ses limites dans les contraintes financières à laquelle elles sont également confrontées.

2. Le financement des investissements des ports autonomes

Le financement des investissements des ports autonomes

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (e)
Etat	14%	16%	15%	12%	15%	14%	10%
Collectivités locales et tiers (FEDER)	23%	20%	29%	24%	27%	30%	29%
Emprunt	12%	17%	16%	22%	26%	19%	6%
Port (ressources propres)	48%	47%	40%	42%	32%	36%	55%
Total (en millions F)	1133,4	898,3	878,1	885,2	858,8	711,2	956,3

Plusieurs éléments peuvent être remarqués :

1 - un fort tassement des investissements des ports autonomes depuis 1991, avec une chute brutale en 1996 , puisque ces investissements sont alors passés de 858 millions de francs à 711 millions de francs.

Les estimations pour 1997 montrent un important regain de l'investissement grâce à un accroissement significatif du financement sur les ressources propres des ports (de 36% à 55% du montant des investissements) et malgré une diminution de la participation de l'Etat (de 14% à 10%).

2 - une modification de la répartition des différents financeurs depuis 5 ans, avec :

- une diminution sensible du financement de l'Etat

- une baisse du financement par emprunt , en partie compensée par une hausse du financement par les collectivités locales et le fonds européen de développement régional (FEDER).

Après avoir augmenté depuis 1993, la part de financement des collectivités locales s'est stabilisée, ce qui confirme les limites du transfert de charges entre collectivités publiques.

3 - une décroissance constante du financement par ressources propres qui semble s'être infléchie depuis 1996 , confirmant le léger redressement financier des ports français.

3. Le financement des investissements des ports d'intérêt national

L'évolution du financement des ports d'intérêt national montre une grande variation des sources de financement avec toutefois, depuis 1994, deux faits significatifs :

- une augmentation des investissements sur fonds propres

- une réduction du recours à l'emprunt.

Le niveau des subventions semble se redresser après deux années de très faible soutien (1995 et 1996) mais il faudra tenir compte des éventuelles mesures de régulation.

Le financement des investissements des ports d'intérêt national

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (e)
Subventions	38%	37%	37%	40%	16%	21%	39%
Emprunts	12%	32%	28%	22%	12%	10%	2%
Fonds propres	51%	31%	35%	38%	72%	69%	58%
total	736	542	595	664	571	921	1174

(en millions de francs)

La réduction des subventions publiques de l'Etat aux investissements des ports d'intérêt national a été compensée par l'accroissement des crédits des fonds de concours.

Mise à part l'année 1995, très atypique, le financement public des investissements dans les ports d'intérêt national montre une progression continue des subventions par voie de fonds de concours et une diminution importante de la part des crédits de l'Etat. En 1997, les subventions aux dépenses d'équipement des ports d'intérêt national étaient versées à 81 % par le biais de fonds de concours.

Investissements dans les ports d'intérêt national

	Etat (A.P)	en %	Fonds de concours	en %	Total
1992	89 082	30%	211 398	70%	300 480
1993	49 460	34%	95 562	66%	145 022
1994	67 180	33%	135 185	67%	202 365
1995	43 226	53%	38 420	47%	81 646
1996	74 394	20%	295 191	80%	369 585
1997	80 065	19%	340 281	81%	420 346

(en milliers de francs)

4. Un rééquilibrage des investissements entre ports autonomes et ports d'intérêt national

Au total, la répartition de l'investissement dans les ports maritimes français a évolué de manière importante puisqu'aujourd'hui, plus de la moitié de l'investissement des ports maritimes français concerne les ports d'intérêt national , contre moins de 40 % il y a 5 ans.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (e)
Investissement total	1869,4	1440,3	1473,1	1549,2	1429,8	1632,2	2130,3
Ports autonomes	61%	62%	60%	57%	60%	44%	45%
Ports d'intérêt national	39%	38%	40%	43%	40%	56%	55%

Les ports autonomes envisagent toutefois des réalisations plus importantes. Un certain nombre de projets d'investissement sont conduits par les ports pour améliorer leur compétitivité, c'est le cas du projet "port 2000" au Havre.

Le projet "port 2000"

Le projet port 2000 est présenté par le port autonome du Havre pour faire face au risque de régression de ses trafics à l'horizon 2000. Ce projet consiste en la réalisation de terminaux pouvant traiter les plus grands navires porte-conteneurs transcontinentaux, avec une intégration complète de la logistique terrestre (fleuve, routes et fer) et maritime (cabotage). Le port du Havre va engager une large concertation régionale, dans le cadre de la nouvelle procédure destinée à assurer la transparence et la démocratisation des choix d'infrastructures.

B. LES INVESTISSEMENTS PRIVES

1. Des investissements importants

Les investissements privés représentent une part non négligeable de l'investissement dans les ports maritimes.

En 1997, les principaux investissements privés mis en service ou commandés dans les ports d'intérêt national concernaient Calais (silo à sucre) pour 50 millions de francs et Bayonne (grue) pour 20 millions de francs.

Dans les ports autonomes , les principaux investissements privés en 1997 concernaient, pour les terminaux alimentaires, Rouen (terminal sucrier) pour 145 millions de francs sur 1996-1997 et Dunkerque (hangar, entrepôts) pour 25 millions de francs. Des investissements dans les autres terminaux industriels concernaient également Dunkerque pour 25 millions de francs en raison de la pose d'un gazoduc et Rouen pour 120 millions de francs pour diverses opérations, notamment sur les hangars, sur 1997-1998.

2. La gestion du domaine des ports maritimes

Outre le bénéfice direct des investissements privés, le rééquilibrage de la structure de financement des ports français pourrait passer par la revalorisation des produits des redevances domaniales.

La loi n°94-631 a en effet introduit une nouvelle section dans le code du domaine de l'Etat et conduit à la délivrance d'autorisations temporaires d'occupation du domaine public, constitutives de droits réels . Après la parution d'un premier décret le 6 mai 1995, un second décret n°96-1958, paru le 2 décembre 1996, a permis aux gestionnaires effectifs des ports (ports autonomes et concessionnaires) de délivrer eux-mêmes des autorisations constitutives de droit réel. Il est encore trop tôt pour établir un bilan quantitatif d'un dispositif récent, qui n'a encore connu qu'un petit nombre d'applications, mais cette nouvelle législation devrait permettre de clarifier la situation des investisseurs occupant le domaine public et d'apporter une plus grande sécurité juridique.

C. LE FINANCEMENT DES PORTS FRANÇAIS PAR RAPPORT À LEUR CONCURRENTS EUROPÉENS

La comparaison du financement des port autonomes français et du port d'Anvers, deuxième port européen, sur la période 1993-1995, montre un sous-financement des investissements par l'Etat dans les ports français par rapport à l'exemple d'Anvers.

Le financement public représente 26 % du coût total en France (dont 9 % assuré par les collectivités locales), alors qu'il est de 42 % du coût total à Anvers. La différence notable réside dans le financement par l'Etat des accès portuaires (à noter que le financement par l'Etat correspond au financement par le gouvernement flamand pour le port d'Anvers).

Il faut remarquer que la part des recettes domaniales est également moins importante. Seuls les droits de ports sont plus élevés en France, et représentant plus de la moitié du financement des ports, ce qui peut être estimé inquiétant du point de vue de la compétitivité des ports français par rapport à leurs voisins européens.

	Ports autonomes français		Port d'Anvers
	(en franc/tonne)	en % du total	(en franc/tonne)	en % du total
Droits de port	6,27	57%	3,97	31%
Recettes domaniales	1,91	17%	3,53	27%
Investissement Etat	0,51	5%	2,32	18%
Investissement collectivités loc.	0,99	9%
financement Etat des accès	1,38	12%	3,13	24%
Total	11,06	100%	12,95	100%

source : U.P.A.C.C.I.M

Les règles de l'Union européenne n'incluent pas dans les aides soumises à déclaration au titre de l'article 92 du traité de la Communauté européenne le financement de projets d'infrastructure dans la mesure où leur réalisation constitue une mesure de politique économique générale. La commission comprend explicitement dans ce cadre le financement des accès, des ouvrages extérieurs, des ouvrages d'accostage publics, des terre-pleins publics et de leur aménagement. les ports du Nord de l'Europe font une utilisation extensive de ces dispositions.

IV. DE NOUVEAUX ENJEUX POUR AMELIORER LA COMPETITIVITE DES PORTS FRANÇAIS

A. LA DESSERTE TERRESTRE, ENJEU ESSENTIEL DE LA COMPETITIVITE DES PORTS FRANCAIS

1. La desserte terrestre

Votre rapporteur estime que la question de la desserte terrestre des ports maritimes est aujourd'hui plus que jamais essentielle car c'est sur le transport terrestre que peuvent être réalisés les plus importants gains de productivité.

S'agissant de la desserte routière , un certain nombre de travaux ont été entrepris : le désenclavement de la zone industrielle portuaire de Dunkerque devrait être engagé fin 1997 avec le début des travaux de déviation de la R.D.11. Les liaisons accompagnant le plan "transmanche" et améliorant la situation des ports de la Basse-Seine et leur desserte vers le Nord et l'Est : le tronçon Abbeville-Boulogne devrait être mis en service au printemps 1998 ainsi que l'A29 entre Le Havre et l'A28.

Cependant, la liaison complète Abbeville-Rouen-Alençon-Tours ne devrait pas être mise en service avant l'an 2000.

Concernant la desserte fluviale , le canal à grand gabarit Seine-Nord doit relier le bassin de la Seine au canal Dunkerque-Escaut, améliorant ainsi la desserte des ports du Nord de la France mais aussi de Belgique et des Pays-Bas. Une concertation sur le tracé définitif a été engagée et devrait aboutir à une décision au premier semestre 1998.

En matière de fret ferroviaire , depuis 1992 la Compagnie Nouvelle de Conteneurs (C.N.C) a mis en oeuvre un plan de transport pour l'acheminement des conteneurs maritimes par des trains d'axe et un système de points nodaux. En 1996 a été mis en place un service régulier de navettes ferroviaires directes du port du Havre vers la région Rhône-Alpes et entre Fos sur mer et le port Edouard-Herriot à Lyon.

Une politique volontariste du nouvel établissement public Réseau Ferré de France est plus que jamais nécessaire .

Au cours de la séance plénière du Conseil National des Communautés Portuaires (C.N.C.P) du 23 septembre 1997 a été annoncée une réflexion sur la desserte terrestre des ports maritimes, avec la mise en place de trois groupes sectoriels, un avis devant être rendu en janvier 1998. Cet avis sera très attendu, car il devrait fournir les éléments d'une véritable action en faveur de la desserte des ports.

Votre rapporteur estime que l'engagement en faveur de la desserte ferroviaire doit s'inscrire dans un cadre européen , afin de préserver les intérêts des ports français , notamment dans les décisions à venir en matière de "corridors de fret ferroviaire". Ces liaisons rapides et à grande capacité seront un élément essentiel de développement des trafics de marchandises.

Les axes qui seront privilégiés au niveau européen (Nord-Sud ou Ouest-Est), auront des conséquences décisives sur l'activité et la compétitivité des ports français.

2. Les corridors de fret ferroviaire

La situation du trafic ferroviaire de marchandises s'est dégradée en Europe, la vitesse moyenne des trains de marchandises étant aujourd'hui inférieure à 20 km/h. Le volume de marchandises transportées par rail a reculé de 22 % entre 1970 et 1994, alors que le transport par la route connaît une progression de 146 %.

La commission européenne a donc exposé, à la fin de l'été 1996, une réponse à la situation du transport ferroviaire dans le livre blanc intitulé "une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires".

Ce document a été mis au point par un groupe consultatif composé d'exploitants de compagnies ferroviaires, d'entreprises de transport et de syndicats qui a recommandé à la commission de revitaliser les chemins de fer par la création d'un certains nombre de "freeways" ferroviaires ou "artères de fret" à travers l'Europe.

a - Les avantages de ces réseaux seraient les suivants :

- renforcer les priorités au transport de marchandises dans les sillons.

- garantir des redevances d'infrastructures équitables

- créer un guichet unique pour traiter les demandes de sillon

-organiser la commercialisation en commun des accès aux différentes infrastructures nationales

- réduire la durée des arrêts aux frontières exigés par les règlements intérieurs des compagnies ferroviaires.

La commission avait proposé que 3 équipes travaillent chacune sur les projets de corridors ferroviaires (TransEuropean Rail Freight Freeway - TERFF) :

- une équipe pour les projets "scandinaves",

- une équipe pour les projets "Ouest-Est",

- une équipe pour les projets "transalpins".

Aucune de ces équipes n'incluait la France . Or, tout comme la construction du tunnel sous la Manche, les projets promus et subventionnés par l'Union européenne comme les corridors de fret et les réseaux de transports ferroviaires auront un impact direct sur les ports français.

b - D'autres actions sont prévues au niveau européen :

- les institutions européennes ont mis en place un groupe de travail "transport multimodal" intitulé "l'intégration des ports maritimes - ports intérieurs et terminaux terrestres dans le réseau transeuropéen de transports" qui devrait rendre un rapport prochainement.

- un livre vert est en préparation dans l'objectif d'une grande conférence sur les ports, et qui devrait aborder les thèmes suivants : transparence des comptes, desserte des ports et intégration au sein des réseaux de transports européens, statut des ports, aides publiques aux ports et notion de port d'intérêt communautaire.

c - La France doit être associée à ces évolutions

L'Union européenne a cité un éventuel corridor ferroviaire à partir de Rotterdam à travers l'Allemagne et l'Autriche vers l'Europe du Sud.

Tout corridor orienté Nord-Sud constituerait un axe de pénétration du trafic en provenance des ports du nord de l'Europe, tels que Anvers ou Rotterdam, qui en seraient les principaux bénéficiaires.

Il est donc de la première importance de voir la France représentée auprès des institutions communautaires, comme le sont les ports du Nord de l'Europe, afin de promouvoir des réseaux ferroviaires favorables au développement de ses ports.

Il faut pour cela que la France puisse présenter des projets. Le gouvernement néerlandais a fait inscrire la réalisation d'une voie ferrée de fret entre Rotterdam et la Ruhr (projet Betuwe line) au titre des quatorze projets d'infrastructures de transports européens prioritaires. Le port belge d' Anvers a fait inscrire un projet de desserte ferroviaire du port d'Anvers (projet Rhin d'acier).

B. FACILITER LE PASSAGE PORTUAIRE

En dehors des strictes dotations budgétaires, l'Etat a un rôle essentiel à jouer pour faciliter les procédures de passage dans les ports maritimes français.

1. Les procédures douanières

Depuis le 1er janvier 1996, en effet, les exportateurs peuvent effectuer leurs opérations de dédouanement dans le bureau des douanes de l'Etat-membre de leur choix. La procédure douanière constitue donc un élément essentiel de la compétitivité des ports.

En matière de facilités douanières , un certain nombre de mesures ont déjà été prises : l'expérimentation de "guichet unique" menée au Havre depuis l'été 1996 a permis d'accélérer la délivrance des titres du commerce extérieur. Depuis mai 1997, une liaison télématique entre Paris et Le Havre permet l'impression puis la délivrance de ces titres sur le port.

Des conventions d'application des plans d'action "Douanes-Ports" constituant des chartes de qualité ont été signées depuis 1995 dans de nombreux ports français, les derniers en date étant Sète et la Guadeloupe, et prochainement Brest et Dunkerque. Les gains attendus dans les opérations douanières portent essentiellement sur la réduction des délais, qui se traduit par une réduction des coûts pour les clients portuaires.

L'administration des douanes a concentré ses efforts sur les possibilités de stockage, de groupage et de transformation des marchandises dans les enceintes portuaires (élargissement du bénéfice de l'entrepôt franc, personnalisation du dédouanement, aménagement du cautionnement).

Pour 1998, la mise en oeuvre du programme européen "Douane 2000" d'harmonisation des procédures douanières devrait être une priorité de la direction générale des douanes et des droits indirects.

Il faut remarquer qu'en 1997, 1 million de francs ont été consacrés au sein des dépenses informatiques pour étudier l'amélioration de l'interface "douanes - ports".

L'harmonisation des procédures douanières devra se réaliser à l'échelle européenne, de manière à ne pas porter atteinte à son efficacité par une surenchère dans les processus d'allègements des formalités douanières.

2. L'harmonisation des contrôles au niveau européen

Une démarche analogue à celle menée avec la direction des douanes est en cours, avec le concours des services du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, sur deux axes principaux d'actions : harmoniser au bon niveau de sécurité les conditions dans lesquelles sont effectués les contrôles vétérinaires et phytosanitaires dans les ports européens ; réduire les délais de restitution des compensations monétaires mises en oeuvre par le Fonds Européens d'orientation et de garantie agricole.

Votre rapporteur estime qu'à l'instar des avancées réalisées en matière de simplification et d'harmonisation douanière, une réforme des contrôles vétérinaires et phytosanitaires est indispensable, avec les précautions qu'exige la garantie d'un haut niveau de sécurité.

ANNEXE

EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION

1994 - 1997

Ports maritimes

(en millions de francs)

Région	Port Opérations	Crédits d'Etat-Mer-AP-Prévisions 1994-1998	1994 (réalisation)	1995 (réalisation)	1996 (réalisation)	1997 (prévisions)
Nord Pas-de-Calais	I - Ports métropolitains Dunkerque - Dégagement des accès de la darse 4 - Réalisation d'un 1er poste à quai - Mise en oeuvre d'un quai d'accostage Boulogne - Reconstruction/Requalification des ouvrages à Boulogne Total Région	30,00 40,00 52,00 40,00 170,00		0,65 0,65	14,23 6,50 20,73	10,00 10,00
Haute Normandie	Le Havre - Etudes et premiers travaux d'aménagement pour l'accueil des grands navires porte-conteneurs transocéaniques Rouen - Approfondissement du chenal (descente à 10,30m) - Construction de terminaux spécialisés Dieppe - Elargissement des accès au bassin du commerce Total Région	124,50 100,00 9,00 26,50 260,00		3,06 9,0 12,06	18,77 26,53 45,30	28,33 28,33
Pays de la Loire	Nantes - Saint-Nazaire - Aménagement de la zone de Donges-Est - Réalisation des postes rouliers 2 et 3 Total région	39,60 25,50 65,10		11,00 11,00		2,50 2,50
Aquitaine	Bordeaux - Amélioration des accès à Bassens et à Ambès Bayonne - Amélioration des accès dans le chenal de l'Adour Total région	60,00 24,80 84,80	4,00 10,00 14,00			7,00 10,00 17,00
Provence Alpes Côte d'Azur	Marseille - Rénovation du terminal à passagers - Confortement de la forme de radoub n° 2 - Terminal à conteneurs à Fos Total région	85,00 10,20 5,00 120,20	40,44 4,80 45,24	34,40 4,50 38,90
	Total I	688,10	59,24	62,61	66,03	57,83
Guadeloupe	II - Ports d'outre-mer Pointe à Pitre - Aménagements divers, en particulier à la plate-forme logis-tique de la Pointe Jarry	9,50			5,00
Martinique	Fort de France - Réaménagement du secteur centre (2ème tranche) - Nouveau terminal à conteneurs de la Pointe des Grives	4,90 38,93	2,70 0,06	1,90 0,64
Guyane	Degrad des Cannes - Divers aménagements	2,50
Polynésie	- Aménagements portuaires (1)	20,00			2,25	3,62
	Total II Total général	75,83 755,93	2,76 62,00	2,54 65,15	7,25 73,28	3,62 61,45

(1) Contrat de développement Etat-Territoire

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l' équipement, des transports et du logement, IV. Mer : Ports maritimes, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial.

En réponse à M. Jacques Oudin , le rapporteur a indiqué qu'il proposait d'interroger le ministre de l'équipement, des transports et du logement sur le devenir du projet de loi d'orientation portuaire. S'agissant de l'application du plan douane-ports et de sa comparaison avec la rapidité des formalités douanières à Rotterdam, il a plaidé pour une harmonisation européenne en matière douanière, mais avec un contrôle minimal. Il s'est inquiété des retards pris en matière de desserte routière, et notamment autoroutière, car 75% du transport de marchandises terrestre se fait par cette voie. Il a relevé à ce propos certaines distorsions de nature réglementaire puisque le chargement des camions était limité à 40 tonnes pour la France et à 44 tonnes pour la Belgique. Toutefois, il a souligné l'importance stratégique, particulièrement pour les ports de la Basse-Seine, de la desserte ferroviaire.

En réponse à M. Yann Gaillard , qui l'interrogeait sur l'opportunité de faire une véritable politique portuaire en direction des ports les plus performants plutôt qu'une politique d'aménagement du territoire en direction de tous les ports , M. Marc Massion a déclaré que l'exemple de Rotterdam montrait que le développement d'un port de taille mondiale avait une incidence directe sur l'activité des ports voisins.

Enfin, à M. Joël Bourdin qui l'interrogeait sur les atouts des ports français, il a répondu que la densité démographique et l'activité économique des zones entourant les ports du Nord-Ouest permettaient d'excellents débouchés mais que cet atout devait être valorisé par un plan de desserte terrestre adapté. Il a plaidé pour que l'axe Nord-Sud, favorable aux ports du Nord de l'Europe ne soit pas favorisé au détriment des intérêts des ports du quart Nord-Ouest de la France.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des ports maritimes jusqu'après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement prévue pour le 6 novembre.

Réunie le mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de l'Equipement, des transports et du logement (IV. Mer : ports maritimes) pour 1998.