RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 39 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - JOURNAUX OFFICIELS

Mme Marie-Claude BEAUDEAU, Sénateur

Table des matières

• PRINCIPALES OBSERVATIONS
  • I. PRESENTATION GENERALE DU BUDGET ANNEXE POUR 1998
    • A. LES DONNÉES GLOBALES
    • B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES D'EXPLOITATION
      • 1. Les recettes prévisionnelles : une hausse sensible
      • 2. Les dépenses prévisionnelles : une augmentation assez élevée mais conjoncturelle
      • 3. Les opérations en capital
  • II. UN BUDGET EN EXCEDENT CONSTANT CARACTÉRISÉ PAR UN DESEQUILIBRE FINANCIER STRUCTUREL
    • A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES
    • B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES
      • 1. Les dépenses ordinaires
      • 2. Les dépenses en capital
    • C. L'EXCÉDENT D'EXPLOITATION ET LE REVERSEMENT EFFECTUÉ AU TRÉSOR
  • III. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DES JOURNAUX OFFICIELS ET LES INCERTITUDES LIÉES AU DEVELOPPEMENT DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
    • A. LES PROBLÈMES DE SOUS-TARIFICATION
    • B. LA RÉSOLUTION DU PROBLÈME DES RETRAITÉS
    • C. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 39

JOURNAUX OFFICIELS

Rapporteur spécial : Mme Marie-Claude BEAUDEAU

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le projet de budget 1998 est sous-tendu par quelques objectifs s'inscrivant dans la ligne des orientations fixées par le plan des Journaux Officiels "Horizon 2000" :

- renforcer l'efficacité des structures d'édition, de fabrication et de diffusion en améliorant les conditions de travail et en développant le contrôle de gestion ;

- développer de nouveaux processus de production, en favorisant la saisie à la source et l'échange de données informatisées et rénover le processus d'alimentation des banques de données juridiques ;

- accroître la capacité d'adaptation de la direction des Journaux Officiels, afin d'anticiper les effets des évolutions technologiques sur ses modes de production et de gestion ; il est envisagé, dans cette optique, d'adopter, un cadre pluriannuel de prévisions des dépenses d'investissement par la modernisation et l'adaptation aux nouvelles technologies ;

- élargir l'audience de l'information éditée ou diffusée par les Journaux Officiels en améliorant la présentation et la convivialité des produits ;

- consacrer un effort nouveau et soutenu pour la formation continue de l'ensemble des personnels.

S'agissant du régime spécifique de la caisse des pensions du personnel, la direction du budget a été sollicitée pour engager une pré-étude afin de proposer des solutions dans la ligne retenue par le rapport de l'inspection générale des finances .

Par ailleurs, 1998 marquera le démarrage de la nouvelle concession qui lie les Journaux Officiels au serveur commerçant OR-Télématique et de l'obligation faite à ce concessionnaire privé de céder, sous licence, et sur support numérisé, les données figurant dans les banques de données juridiques à tout tiers qui se propose de les rediffuser , ce qui ne laisse pas de créer quelques inquiétudes au sein de l'entreprise " Journaux officiels ".

Enfin, pour répondre au défi, récemment lancé par le Premier ministre dans son discours d'Hourtin, de combler le retard français dans le domaine des technologies de l'information, votre rapporteur spécial souhaiterait savoir quelles seront les conditions techniques et financières d'organisation du " Web citoyen " , qui devrait dans l'avenir connaître la dénomination de " Légi France ".

I. PRESENTATION GENERALE DU BUDGET ANNEXE POUR 1998

A. LES DONNÉES GLOBALES

Le projet de budget annexe des Journaux officiels atteint, en recettes et en dépenses nettes, 970 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998. Il est en progression de 7 % par rapport au budget voté en 1997 (906 millions de francs).

Il s'agit, cette année encore, d'un budget équilibré puisque l'excédent d'exploitation prévisionnel devrait atteindre 45 millions de francs, soit une augmentation de 17 % par rapport à 1997.

Globalement, les crédits destinés aux dépenses d'exploitation des "Journaux officiels" atteindront 925 millions de francs. Elles connaissent une progression sensible de 6,6 %, par rapport à 1997, qui s'explique principalement par des dépenses exceptionnelles imposées à la direction des Journaux officiels.

Les recettes, qui atteignent 970 millions de francs, sont en augmentation de 7 % par rapport à 1997. Le reversement au Trésor équivaudra à la totalité de l'excédent d'exploitation, soit 45 millions de francs (contre 38,5 millions de francs en 1997). L'augmentation du fonds de roulement sera de 6,3 millions de francs l'an prochain (8,4 en 1997).

B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES D'EXPLOITATION

1. Les recettes prévisionnelles : une hausse sensible

Les recettes des Journaux officiels pour 1998 connaîtront une progression significative avec une augmentation de 7 % par rapport aux recettes prévues en 1997 et de 5,4 % par rapport aux recettes effectivement constatées en 1996.

Cette augmentation s'appuie principalement sur la progression des recettes liées aux annonces légales et obligatoires au BODACC (Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales) et au BOAMP (Bulletin officiel des annonces des marchés publics). Celles-ci augmenteront, en effet, d'environ 7,8 % et représentent, à elles seules, plus de 80 % de l'ensemble des ressources du budget annexe.

Cette augmentation, apparemment élevée, repose en fait sur une hypothèse prudente puisque le niveau des recettes attendu pour 1998 pourrait quasiment être atteint en 1997, mais des incertitudes pèsent sur l'évolution à venir des annonces, compte tenu de l'impact possible des mesures qui seront mises en œuvre dans le nouveau code des marchés publics en matière de publicité.

Les annonces légales permettent de compenser la stagnation des recettes constatées sur les ventes au numéro. En effet, les ventes au numéro resteront stables et les abonnements ne connaîtront qu'une légère progression d'environ 2 %.

L'augmentation prévisionnelle des recettes tient compte d'un relèvement des tarifs des annonces et des publications, à hauteur de 1,8 % au 1er janvier 1998.

2. Les dépenses prévisionnelles : une augmentation assez élevée mais conjoncturelle

Les dépenses d'exploitation progresseront de 6,6 % par rapport à la loi de finances pour 1997. Cette augmentation de 57 millions de francs est plus sensible que celle de l'année dernière (43 millions de francs) :

Il faut cependant souligner que plus de la moitié de cet accroissement résulte de dépenses exceptionnelles imposées aux Journaux officiels et principalement liées :

à un redressement fiscal, au titre de la taxe professionnelle, due par la SACI-JO, d'un montant de 25 millions de francs (pour les années 1994-1998) :

à la mise en œuvre du congé de fin d'activité, au titre des départs intervenus en 1997, qui s'élève à 5,6 millions de francs ;

à un supplément de cotisations sociales de 4 millions, dû pour les personnels de la direction des Journaux officiels et de la SACI-JO, à la suite d'un nouvel accord signé dans le cadre des conventions collectives de la presse parisienne.

Les charges courantes de fonctionnement et principalement celles liées aux achats (papier) et à des prestations (sous-traitance, frais d'acheminement postal) n'augmenteraient que de 2,6 % (soit 22,3 millions).

3. Les opérations en capital

Les dépenses en capital s'élèveront à 20,7 millions de francs, en augmentation de 11,2 %. Elles se décomposent de la façon suivante :

- 19,5 millions de francs sont demandés au titre des immobilisations, essentiellement pour poursuivre le programme de rénovation des bâtiments, pour procéder à l'amélioration de la sécurité et des conditions de travail et, enfin, pour compléter la chaîne de fabrication et de façonnage des publications ;

- 1,2 millions de francs sont demandés au titre des investissements informatiques, en vue de développer un projet de transmission informatisée des annonces de marchés publics aux niveaux français et européen.

L'excédent d'exploitation prévu en 1998 devrait progresser notablement, passant de 38,5 en 1997 à 45 millions de francs, soit une augmentation de 17 %. Il sera comme l'année dernière intégralement reversé au Trésor.

Les dotations aux amortissements et provisions restent stables à 27 millions de francs, après avoir connu une forte hausse (+ de 50 %) l'année dernière. Elles couvrent intégralement les dépenses d'investissement (20,6 millions) permettant ainsi de dégager un excédent de 6,3 millions de francs qui viendra augmenter le fonds de roulement qui s'élève à 250 millions de francs au 31 décembre 1996.

II. UN BUDGET EN EXCEDENT CONSTANT CARACTÉRISÉ PAR UN DESEQUILIBRE FINANCIER STRUCTUREL

Il faut tout d'abord souligner que les Journaux officiels connaissent un budget excédentaire depuis 1988.

Mais il faut également rappeler que les recettes des Journaux officiels proviennent, à hauteur de 80 % du produit des annonces légales (essentiellement BODAAC et BOAMP), qui permettent de financer les publications structurellement déficitaires du JO " Lois et décrets " et du JO " Débats ". A titre d'exemple, l'exemplaire des JO " Débats Sénat " a un prix de revient moyen de 18,30 francs pour un prix de vente de 3,80 F.

Cependant, la progression régulière des recettes et une relative maîtrise des dépenses ont permis la poursuite du redressement de l'excédent d'exploitation entamé l'année dernière, alors que celui-ci était en diminution depuis 1990.

A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES

Après avoir légèrement baissé en 1995 (- 2,3 %), la production éditoriale de la direction des Journaux officiels a augmenté de 2,4 % en 1996.

Dans ce contexte, les recettes d'exploitation ont progressé de 6,7 % en 1996, atteignant un montant de 919,6 millions de francs contre 861,4 en 1995. Le montant de ces recettes s'est révélé, comme traditionnellement, largement supérieur à celui prévu dans le projet de loi de finances initiale (860 millions de francs). Ceci a pu être réalisé, d'une part grâce à la poursuite de la forte progression des recettes d'annonces, d'autre part grâce à l'augmentation des frais de port encaissés résultant de la participation aux frais d'expédition qui a été généralisée depuis le 1 ^er janvier 1996 à tous les abonnements.

En effet, les ressources tirées des annonces légales ont progressé de 5 % en 1996. Elles se sont élevées à 746,8 millions de francs au lieu de 694 millions de francs initialement prévus.

Cette amélioration du résultat est, plus particulièrement, due aux recettes des annonces de marchés publics qui ont progressé de 19 %, tandis que les recettes des annonces du BODACC ont stagné.

Ils faut souligner que toutes ces années ont été marquées par une très forte progression des annonces de marchés publics : + 38 % en 1995, par rapport à 1994. L'ensemble des autres recettes ont progressé, en moyenne, de 8 %.

En 1997, sur la base des résultats enregistrés au 30 juin, la progression des recettes attendues devrait largement dépasser les 5 %, avec une tendance de plus de 15 % pour le BOAMP.

Pour les ventes au numéro et les abonnements, la stagnation des recettes constatées depuis plusieurs années s'est transformée en léger recul. En effet, leur chiffre d'affaires global s'est élevé à 62 millions de francs en 1996, contre 63 millions de francs en 1995, soit 1 % de baisse.

La tendance observée, depuis une décennie, à la baisse du nombre des abonnements aux éditions papier s'est confirmée, voire amplifiée puisqu'elle a atteint 5 % en 1996. Donnée nouvelle, cette érosion a touché également les éditions sur microfiches qui ont diminué de 4,7 %. Ce phénomène résulte très vraisemblablement du succès du lancement du CD-ROM image des Lois et Décrets en 1995, produit qui a connu une progression de 77 % en un an.

La diminution du nombre des abonnements s'explique principalement par la participation des abonnés aux frais d'expédition des bulletins annexes. En effet, cette participation s'est traduite par un renchérissement des tarifs de 60 à 70 % selon les publications.

Les ventes d'ouvrages ou de périodiques au numéro ont, en 1996, légèrement augmenté tant en quantités vendues (+ 1,9 %) qu'en recettes (+ 0,6 %), contrairement à la tendance de forte baisse observée en 1995. Cependant les ventes de codes ont encore connu en 1996 une baisse importante.

Par ailleurs, il faut rappeler comme cela a été évoqué ci-dessus et déjà depuis quelques années que les prix de vente des publications des Journaux officiels " Lois et Décrets ", " Débats ", " Associations " sont très inférieures à leurs prix de revient ce qui crée un déficit d'exploitation réellement excessif et qui, année après année, n'est toujours pas corrigé.

Les recettes tirées des bases de données télématiques (JOEL, JOELECO, etc...), dont les services sont assurés par la direction des JO, ont progressé de 3,2 % en 1996 -après un recul équivalent en 1995- principalement du fait des nouveaux services 36.17 BALO et 36.17 BOAMP ouverts en 1995. En revanche, 1996 a connu une quasi-stagnation des recettes perçues au titre des banques de données juridiques . En effet, les redevances versées à la direction des Journaux officiels par le serveur commerçant OR-Télématique sont passés de 7,05 millions de francs en 1995 à 6,99 millions en 1996.

Globalement, les recettes tirées de la diffusion des produits télématiques et des banques de données ont augmenté de 4,2 % en 1996.

Enfin, les tendances observées en 1997 font apparaître une augmentation de 2,4 % du nombre d'abonnements, une diminution de 7 % des ventes d'ouvrages et un léger tassement (- 1 %) du chiffre d'affaires des services télématiques.

B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES

En 1996, les dépenses d'exploitation sont élevées à 837,1 millions de francs contre 791,3 millions en 1995, soit une augmentation de 5,7 %. Ce niveau de dépenses est supérieur au niveau prévu en loi de finances initiale pour 1996, soit 824 millions de francs. Ce dérapage est du principalement à la disparition de la franchise postale qui s'est traduite pour la direction des Journaux officiels par une dépense supplémentaire de 55 millions de francs.

On examinera successivement les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.

1. Les dépenses ordinaires

Celles-ci se décomposent principalement en charge de personnel, sous-traitance et autres dépenses de fonctionnement.

Tout d'abord, les charges de personnels n'ont augmenté que de 1,4 % en 1996. Elles ont atteint 531 millions de francs contre 524 millions en 1995, année où ces charges avaient diminué de 4,7 % à la suite des réductions d'effectifs intervenues dans le cadre du plan de modernisation des Journaux officiels.

Les salaires et charges de la SACI-JO ont atteint 301 millions de francs, contre 297 en 1995, soit une progression assez faible de 1,6 %.

On constate qu'après 1995, date de la fin de la mise en œuvre des mesures sociales d'accompagnement de la modernisation, les effectifs de personnel temporaire et titulaire se sont stabilisés.

Pour la direction des J.O, depuis le 1 ^er mars 1997, 25 agents ont été placés en congé de fin d'activité et ont été remplacés poste par poste. Cinq départs doivent encore intervenir d'ici la fin de l'année.

Par ailleurs, les dépenses de sous-traitance qui sont principalement liées aux opérations de composition et d'impression, se sont élevées en 1996 à 49 millions de francs contre 57,8 millions de francs en 1995, soit une diminution de 17,5 %.

Ce résultat a été obtenu exclusivement par le rapatriement de la sous-traitance d'impression qui ne représente plus en 1996 que 3 millions de francs. En revanche, la sous-traitance de photocomposition a progressé de 11,4 % principalement à cause de l'augmentation des volumes du BODACC et du BALO.

Les autres dépenses de fonctionnement, hors frais postaux, ont diminué de 45,1 % en 1996 principalement du fait d'une baisse sensible, 5,6 %, du poste " achats ".

2. Les dépenses en capital

Les investissements se sont élevés à 14,4 millions de francs en 1996, au lieu des 26,7 millions initialement prévus. Au titre des investissements informatiques, l'opération engagée en 1995 et poursuivie en 1996, s'est développée dans deux directions : la réalisation d'une base de données reprenant le texte des codes et brochures les plus demandées par la clientèle et le projet de modernisation de l'alimentation des banques de données juridiques, entrée dans sa phase de réalisation, après avoir été redéfinie pour y intégrer les banques de données du SGG.

Le plan de modernisation entamé en 1990 est définitivement achevé. Les journaux officiels auront investi 120 millions de francs au titre de ce programme de rénovation.

C. L'EXCÉDENT D'EXPLOITATION ET LE REVERSEMENT EFFECTUÉ AU TRÉSOR

L'excédent d'exploitation constaté en 1996 s'est élevé à 82 millions de francs au lieu de 35 millions prévus au budget voté. De ce fait, le reversement effectué au Trésor initialement fixé à 14 millions de francs a été porté à 36 millions de francs. Le solde de l'excédent d'exploitation (47 millions de francs) a été versé au fonds de roulement.

Ce bon résultat a été rendu possible par l'amélioration du produit des annonces et par la facturation des frais de port qui a procuré un surplus de recettes de 18,4 millions de francs en 1996.

Cette amélioration permet d'envisager en 1997 un redressement de l'excédent d'exploitation qui s'élèverait à 38,5 millions de francs et qui sera intégralement reversé au Trésor.

Entre 1991 et 1996, les journaux officiels ont reversé au Trésor plus de 300 millions de francs.

III. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DES JOURNAUX OFFICIELS ET LES INCERTITUDES LIÉES AU DEVELOPPEMENT DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

A. LES PROBLÈMES DE SOUS-TARIFICATION

A la suite des observations émises, à plusieurs reprises, sur la nécessité d'adopter la politique tarifaire de ses produits et services de diffusion, la direction des Journaux officiels s'était engagée notamment à :

- mettre en place un nouveau système de comptabilité analytique ;

- établir une nouvelle tarification concernant le BOAMP dans sa nouvelle présentation en trois éditions ;

- entamer une concertation avec les Assemblées parlementaires s'agissant des documents parlementaires et, plus généralement, de l'ensemble des éditions parlementaires.

Les résultats maintenant disponibles pour 1996 de la nouvelle approche de la comptabilité analytique ont permis à la direction des Journaux Officiels d'affiner la connaissance de ces coûts de production. Cette démarche lui a permis d'engager des conversations avec les administrations et institutions concernées au sujet des modes de production, de la présentation et du tarif d'un certain nombre de publications administratives.

Une analyse plus fine du coût et la suppression de la franchise postale pour les éditions législatives et réglementaires ainsi que pour les éditions parlementaires ont conduit la direction à faire porter le réajustement tarifaire plus sur la couverture des frais d'expéditions que sur les tarifs d'abonnement proprement dits.

Cependant, il semble nécessaire de rappeler que cette démarche n'est pas exclusive d'une révision des tarifications de certaines publications imprimées afin de les rapprocher de leur coût de revient.

B. LA RÉSOLUTION DU PROBLÈME DES RETRAITÉS

La caisse des pensions du personnel connaît un déséquilibre structurel lié à l'évolution démographique concernant les personnels de la Direction et de la SACI-JO. Le déficit qu'il génère pèse de plus en plus sur le budget annexe.

Comme cela avait déjà été indiqué l'an passé, à la suite des recommandations faites sur ce point par le rapport de l'Inspection générale des finances, des négociations ont été engagées avec les partenaires sociaux en 1996.

Face aux réticences enregistrées lors de ces consultations, il a été convenu qu'il fallait mener une étude sur les différentes possibilités existantes et notamment sur un éventuel basculement des régimes spécifiques des JO sur des régimes de droit commun (AGIRC et ARRCO). La direction du budget a été saisie pour réaliser une pré-étude dont les conclusions ne sont toujours pas connues à ce jour.

C. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

Tout d'abord, la commercialisation et la diffusion des banques de données juridiques va être assurée par la société OR-Télématique dans le cadre d'une nouvelle concession qui est en cours de négociations. Celle-ci prendra appui sur un décret du 31 mai 1996 (n° 96-481) qui définit l'organisation des bases de données juridiques.

Une innovation a été introduite par ce décret qui prévoit l'obligation pour le concessionnaire de céder sur support numérisé les données qu'il détient à tout tiers qui se propose de les rediffuser. Cette ouverture de nouveaux supports de diffusion au secteur privé a suscité quelques inquiétudes au sein des Journaux officiels qui souhaitent que la nouvelle concession confirme l'économie générale de l'organisation du service public des banques de données juridiques et le rôle central que doit jouer dans ce dispositif la direction des JO.

Par ailleurs, le lancement prochain du Web citoyen, qui devrait prendre le nom de " LEGI France ", et être diffusé gratuitement, pourrait donner accès à des produits actuellement diffusés par les JO dont, entre autres :

- les 40 codes les plus importants ;

- 80 grands textes législatifs ;

- les JO " Lois et décrets " des derniers mois.

Des questions ne manqueront pas de se poser, notamment : quel rôle sera donné aux Journaux officiels dans l'ouverture de ce site sur le réseau Internet et, surtout, quelles seront les conditions techniques et financières d'organisation du futur " Web citoyen " ?

Réunie le mercredi 29 octobre 1997, sous la présidence de M. Roland du LUART, vice-président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget annexe des Journaux officiels pour 1998 .