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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Enseignement supérieur ( avis - première lecture )

 



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II. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES

On examinera successivement l'évolution, d'ailleurs contrastée, des moyens consacrés à l'enseignement agricole public, à l'enseignement privé sous contrat, aux aides aux familles et aux actions de formation.

A. L'ENSEIGNEMENT PUBLIC

1. L'évolution générale des crédits de l'enseignement agricole public

La priorité reconnue à l'enseignement agricole ne se traduit guère dans l'évolution des crédits consacrés à l'enseignement public. Ces derniers passent, en DO et CP, de 3.151,51 à 3.200,06 millions de francs, soit un taux de progression qui se situe exactement au même niveau que celui constaté l'an dernier (+ 1,5 %).

Il faut, certes, être conscient de la nécessité de la réduction de la dépense publique et votre rapporteur est pour sa part fermement convaincu de cette nécessité. Mais si un effort de rigueur s'impose, il doit être équitablement réparti.

Ce n'est évidemment pas le cas pour ce qui concerne le système éducatif, et l'on doit constater que le projet de budget pour 1998 accentue encore l'inégalité de traitement budgétaire entre ses deux composantes, l'enseignement agricole et l'enseignement relevant de l'éducation nationale. Tandis que le budget de l'éducation nationale reste fort bien servi, notamment en matière de moyens en personnels, et bénéficie d'une augmentation de plus de 3 % de ses crédits, alors même que les effectifs de l'enseignement scolaire diminuent et que ceux de l'enseignement supérieur sont stables, l'enseignement agricole technique et supérieur reste condamné à la portion congrue et l'évolution de ses moyens accuse un nouveau retard par rapport à celle de ses effectifs.

ENSEIGNEMENT ET FORMATION AGRICOLES

LOI DE FINANCES POUR 1997
ET PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

Comparaison des principales catégories de dépenses

(en millions de francs)


Principales catégories de dépenses


LFI 1997
Crédits

PLF 1998

Crédits

1998/1997
%

Crédits de l'enseignement agricole public (DO + CP)

3 151,51

3 200,06

1,53

Dépenses de personnel

2 766,21

2 809,65

1,57

Moyens de fonctionnement des services centraux et académiques

42,23

42,23 (1)

-

Subventions aux établissements

dont :

- enseignement supérieur

- enseignement technique

278,16

196,40

81,76

300,83

207,39

93,44

8,15

5,60

14,28

Réparations accidents de travail des élèves

5,00

5,00

-

Investissements (CP)

(AP)

59,91

(61,75)

62,36

(65,50)

4,09

6,07

Aides à l'enseignement privé (DO + CP)

2 383,19

2 573,44

7,98

Rémunération des enseignants (ét. à temps plein)

1 029,49

1 079,06

4,82

Subventions de fonctionnement (ens. techn)

1 252,22

1 388,94

10,92

Subventions de fonctionnement (ens. sup.)

97,41

101,30

3,99

Investissements (CP)

(AP)

4,07

(3,15)

4,14

(2,40)

1,72

(-23,81)

Bourses

483,21

499,00

3,27

Action de formation en milieu rural

165,61

177,68

7,29

Total DO+CP

6 183,52

6 470,19

4,64

(1) Estimation

Cela dit, en dépit de la minceur de l'enveloppe globale, le budget pour 1998 comporte quelques mesures très positives et qui ne se traduisent pas nécessairement, il faut le souligner, par des dépenses considérables :

- une nette augmentation des crédits de fonctionnement, au profit notamment des dépenses pédagogiques de l'enseignement technique ;

- une reprise -indispensable- de l'effort d'investissement consacré aux établissements d'enseignement supérieur ;

- un effort très significatif en faveur de la déprécarisation des personnels enseignants.

· Les crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement de l'enseignement agricole public (enseignement technologique et professionnel et enseignement supérieur) passent de 3.091,6 millions de francs à 3.157,71 millions de francs (+ 2,13 %).

Sur ce total, les dépenses de personnel représentent 2.809,65 millions de francs, en progression de 1,57 % par rapport à 1997.

Les dépenses de fonctionnement (soit 300,83 millions de francs) se répartissent quant à elles entre l'enseignement technologique et professionnel (dépenses pédagogiques) pour 93,44 millions de francs (+ 14,28 %) et l'enseignement supérieur pour 207,39 millions de francs (+ 5,6 %). Cette évolution contrastée souligne l'effort budgétaire significatif accompli en faveur des crédits de fonctionnement de l'enseignement technique public.

· Les dépenses en capital représentent 62,36 millions de francs en crédits de paiement (+ 4,09 %) et 65,50 millions de francs en autorisations de programme (+ 6,07 %).

Après le recul enregistré en 1997 (- 23 % pour les autorisations de programme et - 10 % pour les crédits de paiement), le budget 1998 permet une reprise bienvenue et nécessaire des dépenses d'investissement en faveur de l'enseignement agricole public. L'enseignement supérieur en est le principal bénéficiaire.

* Pour l'enseignement technique, il est prévu 5,9  millions de francs en autorisations de programme et 4,5  millions de francs en crédits de paiement au titre des travaux de maintenance et de mise en conformité.

* En ce qui concerne l'enseignement supérieur, les moyens consacrés aux dépenses en capital seront affectés, comme les années précédentes, à la poursuite du plan pluriannuel de remise à niveau du parc immobilier des établissements de l'enseignement supérieur agricole public.

Le niveau des autorisations de programme et des crédits de paiement pour 1998 a été déterminé de manière à respecter les engagements contractuels de l'Etat et plus particulièrement à rattraper le rythme de réalisation du programme de remise aux normes du parc immobilier des établissements.

Rappelons que ce plan comportait à la fois :

- des dépenses de gros entretien et de maintenance dont le montant avait été chiffré en 1993, après un diagnostic complet établi pour chaque établissement, à 230 millions de francs. La première tranche , d'un montant de 90 millions de francs, comprenait les travaux les plus urgents (sécurité incendie, mise en conformité électrique, réseaux interne de gaz et d'eau, mise hors d'eau des bâtiments...).

- des travaux de modernisation et de construction qui devaient être réalisés en partenariat avec les collectivités territoriales. Pour l'Ile-de-France, où existe une forte concentration d'établissements anciens, l'Etat devait contribuer à parité avec la région à un programme de 125 millions de francs entamé en 1995 et dont l'achèvement est prévu en 1999. Hors Ile-de-France, dans le cadre des plans Etats-région, qui ont été étalés sur une année supplémentaire, il était prévu un engagement total de 249,43 millions de francs pour la période 1994-1999.

En ce qui concerne les dépenses de gros entretien et de maintenance, les réalisations à la fin de 1997 s'élèvent à  68 millions de francs soit près d'un tiers du montant envisagé en 1993. En 1998, il est prévu de leur consacrer 22,2 millions de francs afin de permettre l'achèvement de la première tranche consacrée aux travaux les plus urgents.

Par ailleurs, il est prévu d'affecter 32,680 millions de francs aux travaux de modernisation et de construction. En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions hors Ile-de-France, les engagements prévus seront réalisés à hauteur de 63,42 % à la fin de 1997. S'agissant de l'Ile-de-France, le taux de réalisation sera de 56,20 %. Compte tenu des échéances, ces données laissent craindre que les contrats de plan Etat-régions ne puissent être totalement menés à bien dans les délais prévus.

2. Les moyens en personnels

Dans toutes les catégories de personnel, les créations de postes restent sans commune mesure avec les besoins, et les déficits accumulés au fil des rentrées continuent de s'aggraver.

Les progrès à attendre pendant l'année 1998 se situeront donc essentiellement au niveau de l'effort de déprécarisation, et de l'inflexion symbolique -à tous les sens du terme- de la tendance à l'érosion des effectifs des personnels non enseignants.

Il faut aussi relever que l'enseignement agricole, trop démuni pour avoir bénéficié, comme l'éducation nationale, du renfort appréciable et pourtant peu onéreux de volontaires du service national actif (VSNA), pourra en revanche profiter, encore qu'à une échelle modeste, du plan " emplois-jeunes ".

a) Les personnels enseignants de l'enseignement du second degré

· les créations de postes

Le projet de budget prévoit la création de 135 emplois d'enseignants. Toutefois, 65 postes sur ce total étant réservés à la déprécarisation (cf. infra), l'augmentation nette des effectifs se réduit à 70 emplois.

Les enseignants recrutés sur ces emplois ne seront " devant les élèves " qu'à partir de la rentrée 1999. Il convient en effet de rappeler que depuis 1995, les rentrées sont préparées 18 mois à l'avance et que, depuis le budget de 1997, chaque loi de finances prévoit les créations de postes destinées au recrutement, au mois de septembre de l'année budgétaire, de professeurs stagiaires qui, une fois titularisés à l'issue de leur année de stage, recevront une affectation à la rentrée de l'année suivante.

En application de ce système, l'augmentation des effectifs d'enseignants titulaires a été de 92 postes à la rentrée 1996 (pour 2.770 élèves supplémentaires), de 48 postes à la rentrée 1997 (pour 2.130 élèves supplémentaires). Elle sera de 70 postes (inscrits au budget de 1997) à la rentrée 1998.

Cet ingénieux mécanisme a été mis en place pour éviter les recrutements " provisoires " de non titulaires qui étaient auparavant effectués à chaque rentrée en anticipant sur les créations de postes du budget de l'année suivante, et qui ont rapidement nourri le développement de la précarisation. Il ne peut toutefois réussir à contenir durablement une nouvelle flambée de la précarité que si les recrutements de titulaires sont à la mesure des besoins. Dans le cas contraire, les mêmes causes risquent fort de produire les mêmes effets, c'est-à-dire que les recrutements de non titulaires redeviendront indispensables pour assurer les rentrées.

· Les mesures de résorption de l'emploi précaire

Conséquence de l'insuffisance chronique des créations d'emplois, l'importance des effectifs non titulaires est depuis de longues années un des principaux problèmes auquel est confronté l'enseignement agricole. L'emploi précaire représente en effet 25 % de l'effectif total des personnels enseignants, les personnels contractuels se répartissant en deux catégories :

- les agents contractuels d'Etat (ACE), recrutés sur des postes budgétaires vacants : à la rentrée 1997, 740 emplois en équivalent temps plein sont ainsi occupés par quelque 1.100 ACE ;

- les agents contractuels régionaux (ACR), qui sont quant à eux rémunérés sur des crédits d'heures supplémentaires et de vacations : ils représentent 612 emplois en équivalent temps plein.

Votre rapporteur s'était depuis de nombreuses années vainement élevé contre cette situation.

Il se félicite donc que soient prévues en 1998 des mesures conséquentes de résorption de la précarité. Celles-ci seront de deux ordres :

- en premier lieu, l'année 1998 sera la deuxième année d'application de la loi dite " Perben " (loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures statutaires), qui permet d'organiser sur quatre ans le recrutement par concours spéciaux d'agents non titulaires satisfaisant à certaines conditions d'ancienneté et de diplômes.

D'après une enquête réalisée en mai 1996 par le ministère de l'agriculture, 1.913 agents contractuels d'enseignement et d'éducation remplissent les conditions requises pour bénéficier du " plan Perben ".

Le ministère de l'agriculture a eu à coeur d'appliquer rapidement ce dispositif, et les premiers concours ouverts aux enseignants ont pu être organisés dès le mois de mai 1997 pour 370 postes : sur 622 candidats, 260 ont été reçus (160 ACE et 100 ACR). En 1998, 370 postes seront à nouveau mis aux concours réservés aux enseignants, pour environ 520 candidats potentiels.

- En second lieu, une mesure nouvelle inscrite au projet de budget prévoit, pour la première fois, la création de 65 emplois par transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires.

Votre rapporteur réclamait depuis longtemps l'intervention d'une telle mesure, qui présente l'avantage de réduire non seulement la précarité mais aussi le déficit des créations d'emplois budgétaires.

Les précédents ministres de l'agriculture avaient déjà tenté, mais sans succès, d'obtenir de l'administration du budget la mise en place de plans de transformation en emplois de crédits de vacations et d'heures supplémentaires, selon une pratique à laquelle l'éducation nationale a eu largement recours dans les années récentes. Ces plans auraient dû porter sur 600 créations d'emplois par tranches annuelles de 150 ou 200.

Même si la mesure inscrite au projet de budget est moins ambitieuse, votre rapporteur se félicite de l'avancée qu'elle représente et souhaite, surtout, qu'elle puisse s'inscrire dans une perspective pluriannuelle permettant de réduire à terme le déficit en emplois budgétaires dont souffre l'enseignement agricole.

· Les mesures de revalorisation

Les mesures de revalorisation de la fonction enseignante, d'un coût total proche de 10 millions de francs, se traduisent notamment par 27 créations d'emplois de hors classe à l'agrégation, 15 transformations d'emplois d'instituteurs spécialisés en PLPA2, 227 transformations d'emplois de PLPA1 en PLPA2, 5 transformations d'emplois de PCEA en professeurs agrégés. Il faut également relever la création d'un échelonnement indiciaire pour les professeurs biadmissibles à l'agrégation, mesure qui poursuit la réalisation de la parité statutaire entre l'éducation nationale et l'enseignement agricole.

b) Les personnels enseignants de l'enseignement supérieur

Le projet de budget pour 1998 prévoit une seule création d'emploi d'enseignant dans l'enseignement supérieur agricole ; il s'agit d'un poste de professeur, ce qui porte à 844 le nombre des emplois d'enseignants-chercheurs, auxquels s'ajoutent 210 postes d'ingénieurs et d'enseignants de l'enseignement secondaire et 6 postes de lecteurs de langues étrangères.

Il est à noter que 2 emplois de lecteurs de langues étrangères ont été transformés en emplois de professeurs certifiés de l'enseignement agricole afin de renforcer la qualité de l'apprentissage des langues vivantes.

Ces créations de postes font suite à 6 créations nettes en 1997 et 5 en 1996. A l'image de ce qui prévaut dans l'enseignement technique, le budget de 1998, comme ceux qui l'ont précédé, ne se traduira donc pas pour l'enseignement supérieur agricole par une amélioration des taux d'encadrement des étudiants.

c) Les personnels non enseignants

A la rentrée 1997, les effectifs de personnels non enseignants représentaient 3.839 postes ATOSS dans l'enseignement technique et 1.350 postes ITA et ATOS dans l'enseignement supérieur.

Ces effectifs oscillent, depuis déjà de longues années, entre régression et stagnation, avec pour corollaires un recours massif aux contrats emploi-solidarité (2 à 3.000 selon les estimations) et le développement des vacations et de la sous-traitance, tous expédients insuffisants pour prévenir la dégradation des conditions de fonctionnement et d'entretien des équipements, comme la réduction de l'encadrement et de la " présence adulte " dans les établissements d'enseignement technique, particulièrement dommageable compte tenu de la forte proportion d'élèves internes.

Le projet de budget entend traduire la volonté de mettre un terme à l'érosion des effectifs de personnels non enseignants, mais l'effort consenti devra être poursuivi pour produire des effets significatifs.

· Les créations d'emploi

Elles sont au nombre de 14 :

- 5 emplois d'infirmières -seule survivance du Nouveau contrat pour l'Ecole ;

- 5 emplois de maître ouvrier dans l'enseignement technique ;

- 4 emplois relevant du statut formation-recherche dans l'enseignement supérieur.

Il convient en outre de relever que deux emplois de maître ouvrier ont été transformés en emplois de techniciens du ministère de l'agriculture, ce qui ouvre pour la première fois, mais dans une mesure encore bien modeste, la possibilité pour les personnels de catégories C de la filière ouvrière d'accéder à la catégorie B.

· La résorption de la précarité

La " loi Perben " s'applique également aux personnels non enseignants de l'enseignement agricole. Le nombre des personnels concernés est cependant limité : selon l'enquête réalisée en mai 1996, 90 agents seulement rempliraient les conditions fixées par la loi. Un arrêté du 20 août 1997 a prévu l'organisation, à la fin de cette année, d'un premier concours pour 40 postes.

d) L'application du plan emploi-jeunes dans l'enseignement agricole

Un millier d'emplois-jeunes pourraient être créés, sur deux ans, dans l'enseignement agricole.

L'Etat versera 80 % du coût d'un emploi rémunéré au SMIC (salaires et charges sociales), les établissements prenant en charge les 20 % restants. Ce dispositif s'appliquera aussi bien dans les établissements publics que dans les établissements privés sous contrat.

Le ministère de l'agriculture s'est efforcé de définir les activités susceptibles de donner lieu à la passation de tels contrats. Elles répondent à des besoins émergents qui ne sont pas couverts par les corps de fonctionnaires de l'Etat. Il s'agit, notamment, du soutien scolaire aux élèves internes, de la prospective du marché de l'emploi et de la recherche de stages, du développement des nouvelles technologies ou encore de la promotion et de l'accompagnement du développement de l'apprentissage.

Votre rapporteur, sans être hostile à ce dispositif, s'interroge sur la pertinence du recours à des personnels non statutaires dans un secteur caractérisé, d'une part, par l'importance de l'emploi précaire, et d'autre part par la stagnation des emplois de personnels non enseignants. Dans ce contexte, et quelles que soient les précautions prises, il sera peut-être difficile de prévenir le risque d'un " effet d'éviction " par rapport à des recrutements de personnels non enseignants titulaires et d'un nouveau développement de la précarité.

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