N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

INDUSTRIES AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Par M. Aubert GARCIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 3 ) (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

L'avis consacré par votre commission aux industries agro-alimentaires est l'occasion, comme chaque année, d'une part de dresser le bilan de l'année écoulée pour le premier secteur de l'industrie française, et d'autre part d'examiner l'évolution des dotations budgétaires que l'État lui consacre.

S'agissant de l'évolution du secteur au cours de l'année écoulée, l'industrie alimentaire a confirmé la reprise amorcée en 1993 et ce malgré une année difficile en raison de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine. Ainsi la production a augmenté comme en 1996 de 1,8 % en volume . Ce résultat permet de retrouver un rythme supérieur à la moyenne annuelle sur longue période depuis 1980 (1,4 %).

Par rapport à 1995, la consommation des ménages a progressé moins rapidement et la croissance des exportations a été nettement plus faible. En effet, les exportations qui jouaient traditionnellement un rôle moteur pour la production ont connu le plus faible taux de croissance en volume depuis 1982 (+ 0,6 %). Elles ont même reculé pour les viandes, les produits laitiers, les corps gras, le sucre et les boissons.

Néanmoins, la baisse des importations en volume a favorisé les produits français et a permis d'atteindre un excédent commercial record de 58 milliards de francs. Ainsi depuis une trentaine d'années, le commerce extérieur agro-alimentaire est en forte expansion en France. L'essor des exportations de produits " bruts " (céréales) a été remarquable dans l'hexagone. Le commerce des biens " transformés " (vins, cognac, fromages) s'est développé dans les proportions encore plus fortes que dans les autres Etats membres. Cette double spécialisation a permis à la France de s'affirmer comme l'un des premiers exportateurs mondiaux de produits agro-alimentaires.

Votre rapporteur pour avis tient à souligner que l'amélioration du solde commercial des industries agro-alimentaires est en partie due aux effets de la crise de la " vache folle " et notamment à l'embargo sur la viande bovine britannique. Par ailleurs, notons que les résultats du premier semestre 1997 ont confirmé ceux de 1996 avec un excédent de 29,8 milliards de francs soit 7 milliards de plus que celui dégagé un an plus tôt.

Ce bilan positif est en contraste avec la situation de l'emploi qui a continué à se détériorer à un rythme néanmoins plus lent qu'au début des années 90. L'emploi dans l'agro-alimentaire a reculé de 1 % en 1996, à l'instar de 1995 alors qu'il avait baissé de 1,7 % en moyenne annuelle sur la période 1990-1993.

Votre rapporteur pour avis avait indiqué, l'an passé, que l'avenir de l'industrie agro-alimentaire en 1996 serait largement conditionné par la réponse apportée à quatre grands enjeux : le développement d'une politique de qualité, la réforme de l'ordonnance de 1996 sur les relations avec la grande distribution par la loi du 1er juillet 1996, l'adaptation aux contraintes de l'OMC et aux nouvelles évolutions internationales et le souci d'une meilleure intégration des préoccupations environnementales dans la stratégie des entreprises agro-industrielles.

Parmi ces défis auxquels doivent faire face les industries alimentaires en France, deux d'entre eux ont été, au cours de ces derniers mois, au coeur de l'actualité.

Il s'agit tout d'abord des relations entre l'industrie agro-alimentaire et la grande distribution . La réforme en 1996 de l'ordonnance de 1986 a été primordiale car elle tend à favoriser l'établissement de relations commerciales plus équilibrées entre clients et fournisseurs.

Le texte adopté par le Parlement n'est entré en vigueur qu'au début de cette année : il est donc prématuré de dire dès maintenant si le point d'équilibre a été trouvé. Néanmoins de nombreux indices permettent d'estimer que ces nouvelles dispositions légales favoriseront le retour à la transparence et à la vérité des prix et poseront à terme les bases d'un dialogue plus équilibré et plus fécond entre l'industrie agro-alimentaire et la distribution.

Le second défi majeur auquel l'industrie agro-alimentaire a dû faire face en 1996 et 1997 est apparu à l'occasion de la crise dite de la " vache folle ". Outre ses conséquences dramatiques pour l'ensemble des producteurs et l'industrie de la viande, c'est l'ensemble de l'industrie alimentaire qui a été confronté à l'exigence d'une sécurité alimentaire renforcée.

C'est d'ailleurs dans ce contexte général de crise de confiance du consommateur que sont intervenues au niveau européen les premières autorisations de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés. Ainsi, plus que jamais, les problèmes de sécurité sanitaire sont au coeur du développement des industries alimentaires .

Au-delà des mesures à court terme, la réorganisation des services du Ministère de l'Agriculture, le projet de loi relatif à la qualité sanitaire des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale présenté par le précédent Gouvernement et l'examen des conclusions de la commission des Affaires sociales sur la proposition de loi ayant trait au renforcement de la veille sanitaire constituent des premières avancées. En outre, les industriels de l'alimentaire doivent veiller au bon fonctionnement des dispositifs de précautions et de contrôles mis en place et renforcer leur stratégie de qualité pour offrir au consommateur des produits sains.

Par ailleurs, le grand enjeu des années à venir pour le développement des industries agro-alimentaires est sans aucun doute sa capacité à exporter . La croissance du commerce mondial entre 1984 et 1994 a été de 117 % en valeur pour les produits de l'industrie agro-alimentaire. Les raisons de cette évolution sont connues : la croissance démographique, l'urbanisation, l'évolution des habitudes de consommation et la recherche de produits plus élaborés. Les années à venir seront marquées par une poursuite de cette évolution voire une accélération. Mais si de nouveaux marchés vont émerger, de nouveaux exportateurs vont contribuer à intensifier la concurrence internationale (Thaïlande, Indonésie, Chili, Pérou...).

L'industrie alimentaire européenne et française dispose d'atouts pour relever le défi du marché mondial. Elle s'appuie en effet sur le premier marché alimentaire mondial, en passe d'être élargi à l'Europe centrale et orientale, ce qui lui permet de bénéficier d'effets d'échelle et de l'expérience issue de l'exportation intra-communautaire. Néanmoins les États-Unis, qui sont déjà un acteur majeur du commerce mondial des produits agricoles, sont décidés à occuper également cette place pour les produits transformés.

Dans ce contexte, la politique d'exportation en Europe est déterminante. Elle repose sur un ensemble de mesures destinées à favoriser la compétitivité des entreprises et faciliter l'accès aux marchés tiers. Le premier facteur de compétitivité pour la filière agro-alimentaire est de bénéficier d'une politique agricole commune performante, qui ne puisse pas être totalement remise en cause par l'OMC. Or, compte tenu de l'orientation donnée par les accords du GATT et des exigences croissantes liées à l'application de cet accord, de nouvelles réformes sont à attendre, aussi bien pour les secteurs déjà réformés qu'à plus ou moins long terme pour les secteurs encore peu touchés.

Il est ainsi impératif de suivre avec vigilance les évolutions concernant ce secteur d'activité, en prenant bien en compte deux exigences : l'accroissement de la compétitivité de la filière et la compatibilité avec les règles de l'OMC.

De plus, et tant qu'il subsistera des écarts de prix entre l'Union européenne et le marché mondial, il apparaît nécessaire de maintenir les mécanismes qui permettent de sauvegarder ou restaurer la compétitivité des entreprises exportatrices, faussée par le soutien des prix agricoles. Aujourd'hui, les entreprises ne disposent quasiment que d'un outil : les restitutions à l'exportation. Il faut utiliser les crédits de restitution permis par le GATT à la pleine hauteur de nos besoins. On peut y ajouter le régime de perfectionnement actif, à utiliser avec circonspection, mais qui peut constituer une soupape de sécurité dans certains secteurs.

En outre, le volet offensif, c'est-à-dire la partie agro-alimentaire de la politique commerciale extérieure de l'Union européenne, doit être développé. L'Union dispose de plusieurs leviers permettant d'obtenir un meilleur accès aux marchés des pays tiers : la surveillance des marchés, les accords commerciaux préférentiels et les négociations à l'OMC. Cette politique doit viser l'abaissement des barrières tarifaires et non tarifaires des marchés potentiels jusqu'ici très protégés. Sur le plan français, il faut considérer également les outils d'appui à l'exportation. Ces outils existent. Ils doivent sans doute être mieux coordonnés et ciblés.

Enfin, il est évident que pour l'exportateur, toutes les étapes administratives qui constituent l'acte d'exportation doivent fonctionner de la façon la plus fluide possible, ce qui passe par une bonne coopération entre l'industrie et l'administration.

C'est dans ce contexte que s'inscrit le projet de budget pour 1998.

Votre commission constate que le projet de budget poursuit la tendance amorcée depuis une décennie au désengagement de l'état du financement direct du secteur agro-alimentaire . En effet, les crédits d'investissement spécifiquement consacrés aux industries agro-alimentaires -les crédits de politique industrielle- poursuivent leur baisse. Les crédits de paiement passent de 188,5 à 173 millions de francs, les autorisations de programmes, avec 150 millions de francs, baissent de plus de 13 %.

Si la dotation de la part régionale de la prime d'orientation agricole est reconduite en crédits de paiement pour 1998, elle diminue d'environ 16 % en autorisations de programme. La part nationale de la POA est sacrifiée : elle tomberait de 68,7 à 49,7 millions de francs en crédits de paiement.

De plus, les crédits affectés à la SOPEXA connaissent une diminution sans précédent, de plus de 20 %. Or ces crédits revêtent un caractère essentiel pour soutenir les produits agricoles et alimentaires sur les marchés d'exportation. Ainsi les industries agro-alimentaires apparaissent de nouveau comme le parent pauvre de l'effort budgétaire pour l'agriculture .

Des arbitrages ont, semble-t-il permis de maintenir la dotation de l'Etat au niveau indispensable pour bénéficier des aides du FEOGA-Orientation, lesquelles sont conditionnées par l'attribution d'une aide nationale préalable, de l'Etat ou d'une collectivité locale. Cependant, il ne reste quasiment pas de marge de manoeuvre pour financer les projets qui ne s'intègrent ni dans le cadre des contrats de plan ni dans celui des plans sectoriels communautaires.

L'industrie agro-alimentaire est, certes, une branche industrielle plutôt prospère et elle n'est sans doute ni plus ni moins aidée par la puissance publique que d'autres branches de l'industrie. Cela dit, s'il ne peut plus s'agir d'accorder des subventions sans limites, il est parfaitement légitime de revendiquer pour l'industrie agro-alimentaire une politique d'environnement favorable , qui nécessiterait moins, sans doute, de nouveaux crédits, qu'une réorientation de ceux qui existent et, peut-être, une meilleure prise en compte par le Ministère de l'Agriculture de sa dimension industrielle.

CHAPITRE IER -

LES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES EN 1996

Confirmant la reprise amorcée depuis 1993, les industries agro-alimentaires ont connu en 1996, une croissance, et ce malgré la crise de la viande bovine.

I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE

A. LA POURSUITE DE LA PROGRESSION DE LA PRODUCTION

1. La production

Après une augmentation de la production de 1,1 % en 1994 et de 1,8 % en 1995, la production des industries agro-alimentaires a augmenté de 1,8 % en volume en 1996, un rythme supérieur à la moyenne annuelle sur longue période depuis 1980 (1,4 %).

Le phénomène marquant et paradoxal, comme en 1995, a été la reprise de la production de viandes, activité qui fournit la principale contribution à la croissance. Ainsi toutes les industries des viandes, y compris bovine, ont vu leur activité progresser. Il est à noter que la production de viandes a augmenté à peu près au même rythme qu'en 1995 malgré une forte diminution de la consommation des ménages. La chute des importations (- 13,9 %) en raison de l'embargo sur la viande bovine britannique a, en effet, favorisé les produits d'origine française.

Toutes les autres activités, à l'exception des boissons et du sucre, ont, en outre, contribué à la croissance de la production. La baisse de la production des boissons et alcools en 1996 est essentiellement due à celle du champagne et de la bière.

En ce qui concerne les produits du travail du grain, les conserves, les produits laitiers et autres produits divers, ceux-ci ont bénéficié d'une progression de leur ventes sur le marché intérieur.

CONTRIBUTION À LA CROISSANCE EN VOLUME DES PRODUITS DES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES EN 1996

Sur les seize dernières années, le taux de croissance de la production de l'industrie manufacturière a été, en moyenne, du même ordre de grandeur. En revanche, les évolutions annuelles ont été fort différentes .

2. La consommation

Selon l'INSEE, la consommation des ménages en produits des Industries agro-alimentaires a augmenté de 0,5 % en volume contre 1,1 % en 1995. Cette décélération s'explique uniquement par la forte baisse de la consommation de boeuf (- 7,6 %). Ni le porc (+ 0,9 %), ni le mouton (+ 0,2 %) n'ont vraiment profité de cette baisse. Une viande beaucoup moins consommée, celle de cheval, a connu la plus forte augmentation (+ 12,5 %) mais le véritable report s'est effectué au profit de la viande de volaille (+ 4 %). Cette substitution ne s'est effectuée néanmoins que partiellement : au total, environ près de la moitié de la baisse de la consommation de boeuf ne s'est pas reportée sur les autres viandes .

A l'exception notable des viandes , la consommation alimentaire est restée au moins aussi soutenue qu'en 1995 . Les produits qui en ont le plus bénéficié sont ceux dont les prix à la consommation ont faiblement progressé, voire baissé. La demande en conserves s'est accélérée, notamment en poissons (+ 2,8 %) et plats cuisinés (+ 3,9 %). Il en a été de même pour les " autres produits alimentaires " -le chocolat (+ 2,3 %) et le café (+ 9,4 %)-. Les achats des ménages en produits du travail du grain ont continué d'augmenter fortement : biscuits (+ 3,7 %), semoule (+ 5 %), céréales secondaires (+ 3,2 %) et aliments pour chiens et chats (+ 3,2 %). Les ventes aux particuliers sont restées également soutenues pour les boissons non alcoolisées : sodas (+ 5,4 %) et eaux minérales (+ 4,3 %). Enfin, la consommation des ménages en huiles et corps gras s'est redressée (+ 2,7 %) après sept années consécutives de baisse.

Les prix à la consommation des produits des Industries agro-alimentaires hors tabac, qui ont augmenté en 1996 de seulement 1 %, ont joué positivement sur le volume de la consommation. Cette faible augmentation s'inscrit dans une tendance lourde, depuis la fin des années 1980, de décélération des prix de détail des produits des Industries agro-alimentaires plus accentuée que celle de l'ensemble des prix à la consommation (+ 2 % en 1996). Ce phénomène résulte de la conjonction de plusieurs facteurs : la baisse en amont des prix de certains produits agricoles ; la vente de produits de marque distributeurs, meilleur marché, qui incitent les grandes marques à freiner la progression du prix de leurs produits afin de rester compétitifs ; enfin la part de plus en plus élevée des grandes surfaces et des " maxidiscomptes " dans la distribution alimentaire.

TAUX DE CROISSANCE ANNUEL EN VOLUME DE LA CONSOMMATION DES MÉNAGES EN PRODUITS DES INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES

3. Des prix à la production stables

Les prix à la production sur le marché intérieur, ont été stables en 1996.

Les prix à la production , tous marchés confondus (marchés intérieur et étrangers), ont augmenté encore plus faiblement qu'en 1995 (0,3 % contre 0,4 %). Si l'on exclut les produits du tabac , dont les prix ont augmenté de 4,4 %, l'évolution a été quasiment nulle .

Les prix à l'exportation, qui avaient progressé de 2,1 % en 1995, n'ont augmenté que de 0,8 %. Cette faible hausse recouvre des mouvements opposés d'assez forte ampleur : tandis que les prix des produits laitiers, des conserves, des huiles et du sucre ont nettement baissé, ceux de la viande, des produits du travail du grain et des boissons ont augmenté sensiblement.

Cette stabilité s'est poursuivie au premier trimestre 1997 avec + 0,1 %.