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10 février 1998 : Travail - Les éléments d'informations sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail ( rapport de commission d'enquête )

 



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2. La perte potentielle n'est pas à négliger, elle pourrait même être considérable

On soulignera, à titre liminaire, que la décision de réduire la durée légale hebdomadaire du travail à 35 heures a, d'ores et déjà, produit des effets.

En premier lieu, et comme le souligne M. Pierre Cabanes68(*), " la première conséquence (de cette décision) est que l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 est, du fait de cette décision, tenu pour mort ". Il est en effet difficile de contester, comme le souligne M. Pierre Cabanes, que cet accord par lequel les partenaires sociaux, tous unanimes, sauf un, s'entendaient pour réduire, par la négociation, la durée du temps de travail pour créer des emplois, était proprement " révolutionnaire ". Rappelons que cet accord mettait fin à des débats théoriques ou idéologiques qui " faisaient rage depuis vingt ans " et, que pour la première fois dans notre pratique sociale, les partenaires sociaux s'accordaient à dire que leur objectif commun était la compétitivité des entreprises, que ce résultat passait par une organisation plus souple de l'entreprise et, enfin, que parmi les différents types d'organisation du travail et parmi les multiples types de répartition d'une durée donnée du travail, ils acceptaient de privilégier ceux qui étaient les plus créateurs d'emplois. C'est une perte que l'on peut d'ores et déjà constater au bilan. En termes de psychologie sociale, force est d'admettre qu'elle est loin d'être négligeable.

En second lieu, nombre de praticiens auditionnés par la commission ont mis en évidence les effets néfastes de cette décision sur l'investissement des entreprises françaises. Il est sans doute trop tôt pour que nos économètres soient capables de prendre la mesure du phénomène et de l'isoler des nombreux autres facteurs qui agissent sur les décisions des chefs d'entreprise. Mais si l'incertitude profite aux marchés financiers, elle agit de façon négative sur les décisions des chefs d'entreprise et plus encore sur leurs anticipations, dont il n'est plus besoin de montrer l'importance dans le processus de formation des choix économiques. Peut-on imaginer que ce ralentissement de l'investissement, en des temps rendus encore plus incertains par les troubles survenus sur les marchés asiatiques, n'aura pas d'effets sur les embauches programmées ? Là encore c'est une perte que l'on ne peut ignorer, même si on ne peut encore la chiffrer. Il sera toutefois intéressant de suivre l'évolution de la demande de crédit adressée par les entreprises dans les mois qui ont précédé l'adoption de la loi.

Au-delà, entrent en ligne de compte les effets négatifs potentiels. Quels sont-ils ? Essayons rapidement de les identifier en nous efforçant de graduer leur importance.

a) La perte potentielle n'est pas à négliger

Comme le souligne notre excellent collègue, M. Philippe Marini, dans son rapport sur la résolution tendant à créer la présente commission d'enquête69(*), le premier des risques, le plus évident, le plus probable, mais aussi le moins grave, du moins pris isolément, c'est celui d'aggraver le déséquilibre de nos finances publiques. En effet, sous réserve de ce qui sera dit plus loin concernant le passage à l'euro, il ne saurait ici être question de mettre en balance une " plaie d'argent " avec le problème du chômage. Toute la question, mais elle est difficile, est de savoir si cette plaie d'argent fait partie du problème ou bien de la solution ?

La question est donc de savoir qui financera les pertes de recettes résultant pour les organismes de protection sociale de la " ristourne " pratiquée par l'Etat ? En d'autres termes, ces pertes seront-elles compensées ? Et si oui, le seront-elles totalement comme l'exigerait l'application de la loi du 25 juillet 1994 (art. L. 131-7 du code de la sécurité sociale) ? Alors que le processus législatif a déjà débuté à l'Assemblée nationale, la question reste, semble-t-il, entière. Même en faisant l'hypothèse, raisonnable, que, in fine, l'Etat prendra à sa charge cette mesure, quel en sera le coût exact pour le budget ?

Les calculs présentés par le Gouvernement, qui ont été rappelés par M. Philippe Marini dans son rapport précité, reposent sur l'idée qu'il est possible de calculer une aide d'équilibre qui rend neutre, à moyen terme, le coût de la mesure. Les contribuables n'auront donc pas à financer les 35 heures... pas plus qu'ils n'auraient dû financer le naufrage du Crédit Lyonnais. On remarquera au passage, le revirement jurisprudentiel consistant à ne pas prendre en compte une charge dès lors qu'elle peut à terme avoir un rendement qui annule son coût. Il s'agit d'une novation budgétaire intéressante au regard des règles de la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire70(*).

Toujours est-il que la question posée par Philippe Marini reste sans réponse : que se passe-t-il si se produit un phénomène " d'hystérésis " budgétaire71(*) c'est à dire si, par malheur, les rentrées fiscales n'étaient pas au rendez-vous des dépenses budgétaires ?

En effet, le Gouvernement a refusé à la commission d'enquête l'accès aux documents établis par les services de la direction du budget72(*), documents d'autant plus intéressants qu'ils traduisent généralement une vision plutôt pessimiste afin précisément de bien prendre la mesure des risques encourus pour le budget de l'Etat. Le Gouvernement a même refusé, contrairement aux engagements verbaux pris par ses collaborateurs, de fournir la liste de ces documents. Il a en revanche accepté de communiquer la liste des documents de la direction de la prévision, sans pour autant faire droit à toutes les demandes de la commission d'enquête.

La représentation nationale et, à travers elle les Français, ne sauront donc rien des véritables hypothèses, élaborées par les services de Bercy, dont on rappelle qu'ils sont au service de l'Etat et non du seul Gouvernement, quant à l'impact réel de la décision de réduire la durée légale hebdomadaire du travail à 35 heures pour nos finances publiques. Aux parlementaires et aux citoyens d'apprécier la portée qu'il convient de donner à ce refus.

Le second risque potentiel à prendre en compte est celui de " rallumer le feu sous le chaudron social "
. Certes, la décision de réduire la durée légale du travail ne provoquera vraisemblablement pas de guerre civile. Bon nombre des chefs d'entreprise, y compris les représentants du CNPF, ont fait observer que si la loi est votée, ils l'appliqueront. Mais il convient de ne pas sous-estimer les difficultés d'application aussi bien dans les entreprises privées qu'au sein de la fonction publique.

Pour les entreprises privées le risque le plus évident est, semble-t-il, qu'en forçant la main des partenaires sociaux afin de provoquer la négociation, on remette en cause non seulement les accords existants en matière de temps de travail -c'est le but - mais la myriade des temps, des normes, le plus souvent informelles, des références communes ou différentes qu'il s'agira de redéfinir, de réarticuler, afin de remettre en cause pour le meilleur, mais peut-être aussi pour le pire, l'organisation de notre appareil productif. Comme le souligne M. Hugues Bertrand73(*) : " réduire massivement le temps de travail, c'est inévitablement engager le corps social dans son intégralité, dans toutes ses dimensions, dans une gigantesque réflexion-action sur lui-même, sur sa manière d'organiser la contribution productive de chacun et de répartir les fruits de la production, sur le sens, la portée et l'équité de ces règles et de ces innombrables accords et arrangements locaux ".

Pour prendre un seul exemple, les cadres accepteront-ils encore longtemps d'être les laissés pour compte de la réduction du temps de travail et, selon la jolie formule utilisée par M. Bernard Brunhes74(*), de ne pas voir traitée la question du " temps de travail de ceux qui ne le comptent pas ". Certes, on peut comme M. Bernard Brunhes ou M. Jean Marimbert, directeur des relations du travail au ministère de l'emploi et de la solidarité, faire preuve d'optimisme et considérer que le problème de l'encadrement n'en est pas un et qu'il ne tient qu'à nous de changer nos habitudes latines selon lesquelles être cadre c'est forcément travailler jusqu'à, au moins, 20 heures le soir. En somme si les cadres travaillent tant, c'est sans doute qu'ils " s'organisent mal ".

Pour autant, l'audition de M. Claude Companie, délégué au département emploi de la Confédération française de l'encadrement (CFE-CGC) et de Mlle Laurence Matthys75(*) est de nature à entamer ce bel optimisme, d'autant plus que leurs déclarations s'appuient sur un récent sondage particulièrement éclairant du journal " L'Expansion "76(*), qui montre bien la " perte de confiance " des salariés français " déboussolés par la mondialisation, hantés par le chômage, déçus par leurs managers ". Selon M. Claude Companie77(*) : " le principe de fond de la CFE-CGC est que les cadres doivent bénéficier de la réduction du temps de travail, sans baisse de salaire. Il n'y a pas de raison qu'ils supportent, un peu plus que les autres, le financement d'une réduction du temps de travail et de la contrepartie d'embauche ". Cet exemple avait seulement pour objectif de montrer l'existence d'un risque : celui de rentrer dans une période d'instabilité juridique, préjudiciable à la bonne marche des entreprises et à la capacité de notre économie à maintenir ses capacités de production, ce qui est pourtant l'une des hypothèses fondamentales des modèles.

Pour ce qui est de la fonction publique, nul n'est besoin de longs développements tant les enjeux, dans leurs multiples dimensions, et notamment en termes de " fracture sociale ", ont suffisamment été pris en compte et soulignés dans les débats qui ont entouré la préparation du projet de loi. Si toutefois l'incertitude est encore de mise -peut-être plus pour longtemps- concernant l'application aux fonctionnaires de la réduction de la durée légale du travail, une seule certitude s'impose : le coût que cela aurait pour les finances publiques. La commission d'enquête n'a pu obtenir aucune évaluation émanant de la direction du budget sur les conséquences du passage à 35 heures des aspects des différentes fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales, fonction publique hospitalière). Mais, de toute évidence, l'Etat n'est pas en mesure de s'imposer à lui-même l'effort qu'il impose aux entreprises.

b) La facture pourrait même être considérable

Nous envisagerons ici des risques qui ne se matérialiseront que plus tard, une fois que la durée légale du travail aura été effectivement abaissée. Ce sont donc ce que l'on pourrait appeler des risques de second rang. Tels une lame de fond, ils n'en sont que plus redoutables.

Le premier d'entre eux est de savoir, si les évaluations concernant les dépenses publiques sont fausses, ou même seulement si leurs effets sont décalés dans le temps, ce qui se passera pour la mise en place de la monnaie unique ? Devrons-nous renoncer à l'euro après tous les sacrifices consentis ? Si l'euro est déjà en place devrons-nous, pourrons-nous, revenir en arrière ? La France sera-t-elle le premier pays à se voir imposer des sanctions pour déficit excessif ?

Encore une fois, il convient de souligner que la réduction du temps de travail n'est pas imposée in abstracto. Elle intervient hic et nunc dans un contexte économique et politique rendu fragile par la mise en place de l'euro et le passage à l'an 2000, qui imposent des charges informatiques considérables aux entreprises ainsi qu'une mise à niveau des qualifications.

Le Gouvernement veut-il donc prendre le risque de mettre en balance l'emploi et l'euro ? Va-t-on mettre en péril la construction européenne, juste pour voir si la réduction du temps de travail va vraiment créer des emplois ?

Enfin, le pire des risques est bien celui qui résulterait d'une augmentation du chômage et d'un ralentissement de la croissance.


Or, comme le prévoient les praticiens et, notamment, M. Jean-Claude Trichet, gouverneur de la Banque de France78(*) : " le maintien de nos coûts unitaires de production à un niveau aussi compétitif que possible est essentiel, non seulement du point de vue de la préservation d'un bas niveau d'inflation, mais aussi pour que les consommateurs bénéficient de bons rapports qualité/prix, que les investisseurs investissent sur notre sol, et que par conséquent, la création d'emplois y soit aussi dynamique que possible. "

En d'autres termes, si la réduction de la durée légale du travail se traduit par une augmentation des coûts salariaux, cela sera néfaste à l'emploi.

Pour faire face à cette augmentation des coûts salariaux les chefs d'entreprise mettront en place des stratégies de fuites devant l'impôt social. C'est la longue litanie des " épouvantails " brandis par plusieurs des personnes auditionnées et, notamment, par MM. Pierre Deschamps, président de la commission sociale de Syntec Informatique et Pierre Dellis, délégué général 79(*) : travail au noir, heures supplémentaires non facturées, délocalisations, externalisation des contraintes... qui se traduiront inéluctablement par une perte de substance pour notre économie.

Enfin, existe un risque de diminution de la croissance, en cas de modération salariale trop marquée, qui risque de déprimer un peu plus la demande intérieure et la consommation des ménages. La mise en place d'une réduction du temps de travail pour une entreprise qui représente une proportion massive des emplois d'une ville, peut soulever des difficultés considérables. C'est ce qui s'est passé à Wolfsburg, où Volkswagen, dans le but de préserver des emplois, a mis en oeuvre une réduction de la durée du travail accompagnée à la fois d'une annualisation et d'une réduction des salaires. Or, les effets sur la création de richesses et l'emploi ne sont pas si probants que cela. Dans un premier temps, le pouvoir d'achat des ménages s'est brutalement contracté ; puis les négoces, et notamment les supermarchés, ont dû s'ajuster à cette contraction de la demande, d'abord en se lançant dans une guerre des prix, ensuite, en licenciant. In fine, les emplois sauvegardés dans l'industrie automobile ont été perdus dans le commerce et les services.

La commission d'enquête s'est efforcée, dans les développements qui précèdent, d'éviter de tomber dans le piège consistant, face au scénario idyllique dressé par le Premier ministre, à bâtir un scénario catastrophe et à brandir des " épouvantails ". Ce scénario, il faut le reconnaître est tout aussi virtuel que le précédent. La vérité est que personne ne sait quels seront les effets sur l'emploi du passage aux 35 heures. Mais comme le déclarait Jean Gabin, savoir qu'on ne sait rien " c'est déjà beaucoup ".

Plus modestement, et dans un souci d'objectivité, la commission d'enquête s'est efforcée de poser les questions -sans apporter les réponses- qui montrent, qu'à côté d'un gain potentiel, existe bel et bien une perte potentielle et que cette perte est supérieure au gain.

Cela ne signifie pas que les bénéfices à attendre de la mesure ne soient pas importants. On n'écarte pas 450.000 emplois d'un simple revers de la main. Mais cela signifie que ces bénéfices sont moins importants que les dégâts que causerait l'échec. Ces dégâts ne seraient pas tant l'agitation dans la fonction publique, la désorganisation dans les entreprises privées, nos jeunes cerveaux qui partiraient à l'étranger, ni même le déséquilibre de nos finances publiques, sans rien dire du report de l'euro. Ce ne serait même pas l'aggravation du chômage, résultat inverse de la mesure annoncée. Notre pays est un vieux pays qui a connu beaucoup d'épreuves. Il est de taille à affronter celles-là encore.

Mais s'il est une perte qu'il sera sans doute difficile à faire accepter à nos concitoyens en cas d'échec des 35 heures, c'est la fin de l'espoir, de l'idée selon laquelle il ne serait plus possible de vaincre le chômage. Car c'est bien cela qui est en jeu.

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