N°
453
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité d'entente, d'amitié et de coopération entre la République française et la République de Géorgie ,
Par M.
André BOYER,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme
Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de
Cossé-Brissac,
vice-présidents
; Michel Alloncle, Jean-Luc
Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë,
secrétaires
; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre
Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette
Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier
Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert
Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel
Goulet
,
Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian
de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe
Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul
d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait,
André Rouvière, André Vallet.
Voir le numéro
:
Sénat
:
399
(1997-1998).
Traités et conventions.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification du
traité d'entente, d'amitié et de coopération conclu, en
janvier 1994, entre la France et la Géorgie. Le décalage entre la
date de la signature du présent traité et la mise en oeuvre de la
procédure interne de ratification s'explique notamment par la crise due,
en Géorgie, au conflit abkhaze. L'instabilité politique qu'a
connue la Géorgie pendant ses premières années
d'indépendance n'offrait de surcroît pas un contexte favorable au
rapprochement entre les deux pays, qui ne remonte qu'à 1996.
Le traité d'amitié franco-géorgien est très
comparable aux autres traités d'entente, d'amitié et de
coopération qui lient aujourd'hui la France à l'ensemble des
ex-républiques soviétiques (si l'on fait exception du
Tadjikistan
1(
*
)
, pays avec lequel
la France n'a, à ce jour, pas signé de traité
d'amitié). Il permettra d'asseoir la coopération
franco-géorgienne sur des bases adaptées aux besoins liés
à l'indépendance et à la transition postsoviétique.
*
* *
La
Géorgie se situe, comme d'ailleurs les autres Etats de
Transcaucasie-Arménie et Azerbaïdjan- à la limite entre le
monde russe et le Moyen-Orient. Les plaines géorgiennes constituent, par
ailleurs, un passage naturel entre la mer Noire et la mer Caspienne. Cette
situation géographique souligne l'intérêt
géopolitique présenté par ce petit pays (69 700 km²,
soit moins que l'Ecosse), comparable, par ses dimensions, au Tatarstan de la
Fédération de Russie.
Soumise aux ambitions romaines byzantines, arabes, perses, puis russes (la
Géorgie fut annexée à l'empire russe en 1801), la
Géorgie se caractérise par une identité nationale et
culturelle forte, construite autour d'une langue spécifique
(dotée d'un alphabet propre) et de la religion chrétienne
orthodoxe.
Considérée comme une affaire essentiellement russe, la
perestroïka et les réformes mises en oeuvre par Mikhaïl
Gorbatchev n'avaient initialement suscité que peu d'intérêt
en Géorgie. Cette république s'était efforcée, en
endiguant l'ordre russo-soviétique, de faire de la Géorgie "un
nid presque douillet dans le meilleur des mondes brejneviens"
2(
*
)
. La flambée d'opposition qui,
dès la fin des années 1980, avait agité la
périphérie de l'URSS avait donc épargné la
Géorgie, qui semblait se satisfaire de ses spécificités
conquises au sein de l'espace soviétique : une approche plus pragmatique
de l'économie et une certaine liberté d'expression et de
création.
C'est en avril 1989, avec la répression brutale, par les forces
spéciales du ministère de l'Intérieur de l'URSS, d'une
manifestation sur l'Abkhazie organisée à Tbilissi, que les
courants nationalistes commencèrent à s'imposer en tant que
forces d'opposition, parallèlement au discrédit dont souffrit
dès lors le Parti communiste de la république.
L'opposition, conduite par Zviad Gamsakhourdia, ancien dissident devenue leader
des forces nationalistes, gagna donc les élections législatives
du 31 octobre 1990. Après le vote, en avril 1991, de la "loi sur le
rétablissement de l'indépendance" -confirmée par
référendum en mai 1991-, la Géorgie s'engagea, sous la
direction du président de la République, Zviad Gamsakhourdia,
dans une politique de rupture avec Moscou, tandis que le pays s'enlisait dans
une guerre civile attisée par deux conflits régionaux, en
Ossétie et en Abkhazie.
*
* *
Votre rapporteur fera, de manière très classique, précéder son analyse du présent traité d'un rappel de la situation en Géorgie depuis la fin de la période soviétique. Ce bilan a d'ailleurs été effectué récemment par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, lors de l'examen de l'accord franco-géorgien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements 3( * ) .
*
* *
la géorgie postsoviétique : les défis de l'indépendance
Quand,
en mars 1992, Edouard Chevarnadzé, ministre des Affaires
étrangères de l'URSS depuis 1985, retourne en Géorgie pour
prendre la tête d'un Conseil d'Etat chargé de diriger le pays
jusqu'aux prochaines élections, il trouve une situation très
difficile : isolement international, crise économique et sociale
profonde, insécurité due aux exactions de bandes armées
qui multiplient les attentats, et radicalisation des conflits ossète et
abkhaze.
La Géorgie est alors confrontée aux défis de la
stabilisation politique, du rétablissement de l'autorité de
l'Etat face à des mouvements sécessionnistes soutenus par la
Russie, et du développement économique, dans le contexte toujours
difficile, en Géorgie comme dans les autres anciennes républiques
de l'URSS, de la transition postsoviétique.
A bien des égards, la situation qui domine aujourd'hui, sept ans
après l'indépendance de la Géorgie, est celle d'un pays
relativement apaisé, en dépit de la permanence des tensions dues
à des conflits séparatistes particulièrement violents, et
sur la voie d'un redressement économique prometteur.
vers une certaine stabilisation POLITIQUE
De
l'avis des observateurs, la vie politique en Géorgie paraît
quelque peu apaisée par rapport aux errements qui ont
caractérisé l'action du précédent chef de l'Etat,
Zviad Gamsakhourdia (qui a, après sa chute, trouvé refuge en
Tchétchénie), surnommé "Ceaucescu" en raison d'une
conception très personnelle et autoritaire du pouvoir.
La mise en place progressive d'une vie politique pluraliste, dans le cadre d'un
régime présidentiel fort, doit être inscrite à
l'actif d'Edouard Chevarnadzé, de même que la construction d'un
Etat de droit garantissant notamment l'exercice des libertés de presse
et d'association.
Malgré la volonté du chef de l'Etat de désarmer les
milices, une violence politique persistante bafoue l'autorité de l'Etat,
ce dont témoigne le récent attentat (le 9 février 1998)
contre Edouard Chevarnadzé.
Dans ce contexte, les gestes d'ouverture du président de la
République ne ressortent que plus nettement. Parmi ces initiatives, on
peut citer l'abolition de la peine de mort, en juillet 1997, réforme en
faveur de laquelle le chef de l'Etat s'était personnellement
engagé.
Les progrès accomplis sur la voie de la stabilisation politique
-même si celle-ci reste encore relative- de la Géorgie contrastent
avec la fragilité liée à la menace de morcellement
ethnique due au sécessionnisme de trois minorités
nationales.
la menace de morcellement ethnique et les difficiles RELATIONS avec la russie
. Le
sécessionisme de l'Abkhasie et de l'Ossétie
hypothèque
l'avenir de la Géorgie au point que, en l'absence de solution à
ces conflits, la nature de l'
Etat géorgien
-république
unitaire ou fédérale, voire confédérale- reste
pendante, et que, de ce fait, la dénomination de ce pays n'est pas
arrêtée
4(
*
)
.
Il est probable que l'ambition sécessionniste de ces minorités
ait été encouragée par le nationalisme excessif
exprimé par l'équipe du premier président géorgien,
Zviad Gamsakhourdia, prompt à considérer les minorités
nationales comme autant de «cinquièmes colonnes menaçant
l'équilibre "ethnodémographique" de la Nation»
5(
*
)
.
Les conflits interethniques ont donc vraisemblablement, à l'origine,
été attisés par la politique ultranationaliste de
priorité aux "vrais" Géorgiens défendue par le
président Gamsakhourdia, alors même que les minorités, qui
constituaient à la fin des années 1980 environ 30 % de la
population de la république, semblaient auparavant vivre en paix avec
les Géorgiens.
La radicalisation des tensions s'est produite, en
Ossétie du Sud
,
après la décision du Parlement de Tbilissi, dès
décembre 1990, d'annuler le statut d'autonomie dont
bénéficiait cette région à l'époque
soviétique. Une guerre civile particulièrement cruelle jette
alors sur les routes des milliers de réfugiés ossètes et
géorgiens.
L'
Abkhazie
connaît alors une évolution comparable, tandis
que l'
Adjarie
refuse la tutelle de Tbilissi.
En Abkhazie, le cessez-le-feu de mai 1994 est garanti par une force
d'interposition de la CEI (russe
de facto),
et par une mission
d'observation de l'ONU (MONUG). Les négociations entreprises dans le
cadre de l'ONU ont cependant échoué, à ce jour,
malgré les concessions faites par la Géorgie, qui propose un
statut fédéral à la république, assorti de nombreux
attributs de souveraineté. Les Abkazes revendiquent la création
d'un Etat indépendant, ou lié à la Russie, voire
confédéral sur la base d'une égalité de statut avec
la Géorgie. Le sort des quelque 250 000 réfugiés
dénombrés de part et d'autre contribue à compromettre
l'aboutissement des négociations, les Abkhazes refusant l'application
d'un accord conclu en avril 1994 sur les rapatriements volontaires, même
s'ils semblent désormais tolérer quelques rapatriements
spontanés (40 000 à 60 000 réfugiés auraient ainsi
pu réintégrer leur foyer).
Les négociations se poursuivent donc malgré la reprise, en mai
1998, d'importantes tensions en Abkhazie (opérations de francs-tireurs
géorgiens, attentats contre des responsables militaires et policiers
séparatistes, minage de routes de la zone de sécurité
instaurée par le cessez-le-feu).
Il convient de souligner que la sécession de l'Abkhazie priverait la
Géorgie de
12 % de son territoire
, d'une de ses provinces les
plus riches, d'une partie importante de son littoral, forte d'un
potentiel
touristique
non négligeable, et d'une
voie de communication
déterminante.
En
Ossétie du Sud
, les négociations, menées sous
l'égide de Moscou avec l'assistance de l'OSCE (Organisation pour la
sécurité et la coopération en Europe), pourraient conduire
à l'adoption d'un statut de large autonomie, proche de celui que
connaît désormais l'Adjarie. La question des relations entre
l'Ossétie du Sud, géorgienne, et l'Ossétie du Nord, qui
relève de la Fédération de Russie, n'a cependant
été que différée (les séparatistes
ossètes revendiquaient initialement leur rattachement à
l'Ossétie du Nord, au sein de la Fédération de Russie).
.
Les
relations avec la Russie
sont nettement influencées
par la question nationale, Moscou ayant joué un rôle de premier
plan dans le déclenchement des insurrections séparatistes, et
exigeant d'exercer une influence sur la conduite des négociations.
Rappelons qu'en 1993, l'adhésion de la Géorgie à la CEI a
été le prix à payer pour le soutien de Moscou contre les
milices du président déchu, Zviad Gamsakhourdia, de même
que l'admission de quatre bases militaires russes sur le territoire
géorgien, impliquant le stationnement d'un effectif russe de 15 à
20 000 hommes, auxquels s'ajoutent les milliers de gardes-frontières
affectés à la frontière avec la Turquie.
L'attitude de Moscou à l'égard des sécessionnistes
abkhazes paraît cependant ambiguë désormais : après
les avoir soutenus militairement en 1994, la Russie a fait adopter par la CEI
des sanctions économiques contre les séparatistes Abkhazes,
régulièrement reconduites depuis.
L'intervention de Moscou dans les conflits de nationalités en
Géorgie reflète l'intérêt décisif que
revêt aujourd'hui, pour la Russie,
la question de l'évacuation
du pétrole de la mer Caspienne, le projet de tracé de
l'oléoduc par la Géorgie étant le rival du tracé
russo-tchétchène.
La Russie s'inquiète donc des
récentes initiatives américaines et turques en faveur du
tracé géorgien, et vise à exploiter, dans les
négociations relatives au futur oléoduc, le poids que lui
confèrent à l'égard de la Géorgie, sur le plan
militaire, la force d'interposition russe stationnée en Abkhazie, les
quatre bases militaires russes sur le sol géorgien, la livraison de
matériel militaire à prix réduit et le déploiement
de plusieurs milliers des garde-frontières russes le long de la
frontière avec la Turquie.
Les relations avec la Russie constituent donc la principale difficulté
diplomatique à laquelle est confrontée la Géorgie
postsoviétique. Les concessions faites par le président
Chevarnadzé (signature d'un traité d'amitié puis de
coopération militaire avec Moscou en 1994, adhésion à la
CEI en 1993) n'empêchent pas la diplomatie géorgienne de
manifester certaines résistances, dont témoigne le refus de
ratifier l'accord relatif à la concession de bases militaires à
la Russie et de céder aux Russes la garde des frontières avec la
Turquie. L'orientation pro-occidentale de la politique extérieure de la
Géorgie s'inscrit donc dans la recherche de partenaires
privilégiés autres que la Russie.
VERS LE REDRESSEMENT économique 6( * )
Dotée de conditions climatiques très favorables,
la
Géorgie était considérée, à l'époque
soviétique, comme l'une des républiques les plus prospères
de l'URSS. Les ravages économiques causés par la guerre civile
ont conduit l'OCDE, en 1993, à reconnaître à la
Géorgie le statut de pays en voie de développement.
En dépit de la récession observée pendant les
premières années de l'indépendance, la Géorgie
présente
d'appréciables atouts économiques
,
liés à sa
situation géographique
privilégiée
sur un axe de communication très important.
.
Dès la fin de la période soviétique,
l'économie géorgienne avait été affaiblie par la
dépendance de la Géorgie à l'égard des
importations d'hydrocarbures
, et par des difficultés liées
à la division internationale socialiste du travail. Celle-ci la
contraignait à importer céréales, machines et sucre, alors
même que, pays de
tradition viticole
, spécialisé
dans le rôle de
verger
de l'URSS, la Géorgie avait,
dès 1985, été frappée par la politique
antialcoolique des nouveaux responsables soviétiques, tandis que le
thé
, autre production majeure, connaissait un certain
déclin.
La guerre civile a, entre 1990 et 1994, causé un effondrement du PNB de
80 %, l'inflation atteignant alors environ 60 % par mois. On considère
la chute de la
production industrielle
géorgienne (- 81,5 % entre
1990 et 1994) comme la plus forte de l'ex-URSS. Cet effondrement est imputable
à la déstructuration de l'espace économique
soviétique, et à la perte des débouchés jusqu'alors
garantis aux productions de l'industrie géorgienne (locomotives
électriques, avions de chasse Sukhoï, machines-outils et autres
biens d'équipement) subissant, sur un marché ouvert à la
concurrence, le contrecoup d'une technologie dépassée et d'un
prix excessif.
L'
agriculture
géorgienne a été très
affectée par la guerre civile, l'Ouest ayant été
très durement touché par les combats, alors que cette
région concentrait une part substantielle des plantations d'agrumes de
la république.
Le
tourisme
a également subi les conséquences de la guerre
civile, les stations balnéaires, réputées au temps de
l'URSS, se situant en Abkhazie.
.
Parmi les
atouts économiques de la Géorgie
,
mentionnons la
vocation agroalimentaire
de ce pays
-héritée de la période soviétique-, susceptible,
à partir de la production de thé, de vins, de "cognacs", de
tabac, de conserves de fruits et de légumes et d'eau minérale, de
favoriser la recomposition de l'industrie géorgienne vers des
spécialisations "périphériques" liées aux
activités agricoles (industries mécaniques : camions et machines
agricoles ; industries chimiques : engrais, production d'acide tannique,
dérivé du thé).
.
Les
réformes économiques
mises en oeuvre sous
l'autorité du président Chevarnadzé ont permis à
une
croissance rapide
(+ 12 % en 1996 ; + 9 % en 1997) de se
substituer à la récession (- 65 % en cinq ans)
précédemment observée. La monnaie (le lari) paraît
désormais stable et l'inflation maîtrisée. La progression
régulière de la dette publique, qui représente à ce
jour 30 % du PNB, devrait cependant constituer un avertissement pour les
responsables géorgiens.
.
Désormais le développement économique
géorgien peut s'appuyer sur la
situation géographique
exceptionnelle
du pays, qui permet à celui-ci de jouer un rôle
déterminant dans l'
évacuation du pétrole de la
Caspienne
. Le projet de construction de l'oléoduc Bakou-Poti,
destiné à évacuer les "premières huiles"
azerbaïdjanaises, conforte cette ambition.
L'oléoduc
Bakou-Poti
constitue un atout très sérieux du redressement
économique géorgien, et encouragera très certainement de
nombreux projets d'investissements étrangers.
La Géorgie espère que transitera également sur son
territoire le futur grand oléoduc attendu vers 2010 pour acheminer vers
l'Europe les productions principales de la Caspienne (au moins 35 millions de
tonnes par an).
La Géorgie peut également tirer parti de sa situation
géographique pour développer les voies d'exportations originaires
des autres pays du Caucase et de l'Asie centrale, soucieux de devenir plus
indépendants du réseau russe. Le
projet de "corridor"
ferroviaire
envisagé par l'Union européenne (programme
TRACECA) s'inscrit dans cette logique : ses débouchés sont les
ports géorgiens de Poti et de Batoumi sur la mer Noire.
Dans le même esprit, la Géorgie a l'ambition de devenir le
point d'entrée vers le Caucase et l'Asie centrale
, en concentrant
sur son territoire les principales activités de service des compagnies
pétrolières et industrielles qui opéreront autour de la
Caspienne. La Géorgie espère également devenir la "base
arrière" de ces compagnies, comptant à cet égard sur le
cadre de vie offert par la capitale, Tbilissi.
C'est dans cette perspective que le président Chevarnadzé, en
instaurant des contacts privilégiés avec ses voisins -Turquie,
Arménie, républiques du Nord Caucase relevant de la
Fédération de Russie, y compris la Tchétchénie-
s'est efforcé de construire une diplomatie régionale renvoyant
l'image d'une
Géorgie pacifique
.
En dépit de l'hypothèque que constituent les conflits en Abkhazie
et en Ossétie du Sud, la Géorgie offre donc des promesses non
négligeables de développement économique susceptibles
d'intéresser ses partenaires occidentaux. C'est dans ce cadre que
s'inscrit la relance, depuis quelque deux ans, des relations bilatérales
franco-géorgiennes, dont le présent traité d'amitié
est appelé à constituer le cadre juridique.