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10 juin 1998 : Procédure pénale ( rapport - première lecture )

 


Alternatives aux poursuites, renfort de l'efficacité de la procédure pénale et délégation aux greffiers des attributions dévolues par la loi aux greffiers en chef


FAUCHON (Pierre)


RAPPORT 486 (97-98) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières






LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 2 juin sous la présidence de M. Jacques Larché, président, et le mercredi 10 juin sous la présidence de M. Charles Jolibois, vice-président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant l'efficacité de la procédure pénale.

Ce projet de loi tend en premier lieu à instituer une procédure de compensation judiciaire qui permettrait à un procureur de proposer à une personne majeure reconnaissant avoir commis des délits ou contraventions limitativement énumérés, certaines mesures, en particulier le paiement d'une indemnité et l'accomplissement de travaux non rémunérés. La procédure de compensation judiciaire proposée est en fait très proche de l'injonction pénale votée par le Parlement en 1994, mais déclarée contraire à la Constitution. Pour répondre aux objections du Conseil constitutionnel, le projet de loi prévoit une validation de la compensation judiciaire par le président du tribunal de grande instance.

Le projet de loi contient par ailleurs des dispositions très diverses qui concernent toutes les phases de la procédure pénale.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souligné que la procédure de compensation judiciaire ne permettrait pas à elle seule de remédier à l'engorgement de la justice pénale, mais qu'elle constituerait néanmoins un progrès à cet égard. Il a estimé qu'elle constituait un premier pas vers l'introduction d'un " plaidé coupable " à la française, qui permettrait de substituer une logique de responsabilisation à une logique de répression.

A la suite de la présentation par le rapporteur de l'économie du projet de loi, la commission a adopté des amendements tendant principalement à :

- supprimer les dispositions visant à inscrire dans la loi les pratiques d'ores et déjà suivies par les procureurs en matière d'alternatives aux poursuites ;

- remplacer le terme de " compensation judiciaire " par celui de " composition pénale " ;

- inscrire dans la loi la faculté donnée au procureur de proposer une composition pénale directement ou par l'intermédiaire d'un officier ou agent de police judiciaire ou d'une personne habilitée ;

- prévoir qu'en cas de refus ou d'inexécution de la composition ainsi qu'en cas d'absence de validation de la composition, le procureur doit exercer l'action publique, sauf élément nouveau ;

- supprimer la possibilité offerte au juge unique par l'article 3 du projet de renvoyer à la collégialité certaines affaires lorsque la complexité des faits le justifie ;

- supprimer la disposition de l'article 11 limitant le droit des personnes en détention provisoire de comparaître personnellement devant la chambre d'accusation ;

- disjoindre l'article 19 tendant à permettre au premier président d'une cour d'appel de renvoyer à une autre juridiction du ressort une affaire, lorsque la juridiction compétente ne peut être composée. La commission a en effet rappelé à cette occasion son souhait de voir mise en oeuvre une réforme de la carte judiciaire susceptible de répondre à de telles difficultés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner le projet de loi relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant l'efficacité de la procédure pénale.

Son premier objectif est de tenter d'apporter un remède à l'absence de réponse pénale donnée à un très grand nombre d'infractions. Le développement considérable de la petite délinquance a pour corollaire un taux de classements sans suite qui n'a cessé d'augmenter au cours des dix dernières années.

Le présent projet de loi, qui contient par ailleurs des dispositions très disparates, tend donc principalement à mettre en oeuvre une nouvelle procédure, qui permettrait au procureur de proposer certaines mesures aux personnes majeures reconnaissant avoir commis certains délits ou contraventions. L'idée n'est pas neuve, puisqu'elle ne constitue qu'une nouvelle version de l'injonction pénale déclarée contraire à la Constitution en 1995.

On peut être sceptique sur la capacité d'un tel remède à mettre fin à lui seul à l'engorgement de la justice pénale. Il convient cependant d'examiner ce dispositif avec un esprit constructif, compte tenu des effets positifs qu'il pourrait avoir.

I. ALTERNATIVES AUX POURSUITES ET COMPENSATION JUDICIAIRE : UNE RÉPONSE AU CONTENTIEUX DE MASSE

A. LA JUSTICE PÉNALE IMPUISSANTE

1. Des chiffres toujours inquiétants

Depuis de nombreuses années déjà, s'est fait jour le constat d'une incapacité de notre justice à faire face à la prolifération d'un petit contentieux, souvent appelé contentieux de masse, en matière civile comme en matière pénale. En matière pénale, l'impuissance de notre justice se traduit par des taux de classement sans suite qui ont constamment augmenté au cours des dix dernières années pour atteindre 80 % en 1995 et 1996. Si l'on ne prend en considération que les procédures dans lesquelles l'auteur de l'infraction est connu, ce taux reste d'environ 50 %. Le tableau ci-après retrace les évolutions récentes dans ce domaine. Ces données n'ont d'ailleurs qu'une valeur relative puisqu'elles ne prennent en compte que les infractions " enregistrées ". La " connaissance des auteurs " prise en considération pour le calcul du nombre d'infractions poursuivies est elle-même une variable qui est en partie commandée par l'efficacité du système judiciaire.

La justice pénale ne peut s'accommoder de cette situation qui signifie en fait l'impunité complète pour un grand nombre de délinquants et l'insécurité chronique de leurs victimes. Un classement sans suite, lorsque l'auteur de l'infraction est connu, est un formidable aveu d'impuissance à l'origine d'une perte des repères sociaux pour un certain nombre de jeunes délinquants, en particulier dans les zones urbaines. Les statistiques déjà inquiétantes en elles-mêmes, masquent le fait que nombre de victimes elles-mêmes ont désormais intégré cette impuissance de la justice et renoncent bien souvent à porter plainte. C'est ainsi que grâce à l'amende forfaitaire ou à l'ordonnance pénale, des contraventions de police sont bien plus sûrement réprimées que des délits intentionnels tels que le vol à l'étalage...

Il semble toutefois que les statistiques relatives aux classements sans suite doivent être affinées pour avoir une idée véritablement précise du nombre d'infractions " poursuivables " qui font l'objet d'un tel classement. D'après les informations transmises à votre rapporteur, la Chancellerie a décidé de mettre en place une réforme de la statistique pénale qui devrait permettre de recenser précisément les motifs de classement : classements pour motifs juridiques (absence d'infraction, infraction insuffisamment caractérisée, prescription, amnistie...), pour poursuite inopportune (désistement du plaignant, préjudice ou trouble peu important...), après réussite d'une procédure alternative (médiation, rappel à la loi...) et, enfin, par non identification de l'auteur. Une première expérimentation sur quatre tribunaux au cours des derniers mois de 1997 a montré que les taux de classement sans suite sur les infractions " poursuivables " se situeraient entre 25 et 33 % selon les juridictions, ce qui est donc très inférieur au taux de classement des infractions dont l'auteur est connu. Il est permis de s'étonner d'apprendre que de telles informations ne sont pas encore disponibles à l'échelle de l'ensemble des ressorts.

Il reste qu'affiner l'outil statistique ne résoudra pas la grande difficulté de la justice pénale à traiter un contentieux proliférant.

2. La recherche de solutions alternatives

Pour tenter d'améliorer la réponse pénale apportée à ce contentieux de masse, les parquets ont progressivement eu recours, en l'absence de texte, à certaines alternatives aux poursuites qui se sont progressivement développées.

Les classements sous conditions, les rappels à la loi ou les admonestations, la médiation, ont pris une importance croissante au cours des dernières années. La médiation pénale, qui s'est d'abord développée hors de toute base légale, a été consacrée par le législateur dans la loi du 4 janvier 1993. Il semble que ces procédures donnent bien souvent des résultats très encourageants. D'après les statistiques fournies par les parquets, le nombre total de procédures alternatives aux poursuites mises en oeuvre est passé de 37.649 en 1992 à 90.128 en 1996. Au tribunal de Meaux, alors que le nombre de jugements correctionnels a été de 4.200 en 1997, le nombre de médiations pénales a été de 800 et le nombre de classements sous conditions de 130. Le nombre de réponses pénales a donc été sensiblement accru dans ce tribunal grâce à ces procédures.

Dans certains cas, la médiation permet bien plus sûrement la réparation au moins partielle du dommage causé à la victime qu'un jugement du tribunal correctionnel. Souvent, en effet, il est très difficile d'assurer l'exécution des mesures pécuniaires prononcées par le tribunal. En matière d'abandon de famille, la médiation peut se révéler un outil précieux, dans la mesure où elle permet une réponse rapide. Lorsque le tribunal correctionnel est appelé à statuer sur des affaires de défaut de versement de pensions alimentaires, il le fait bien souvent alors que la situation a déjà changé et que le contentieux entre les époux a été porté devant le juge aux affaires familiales. Tous ces avantages procèdent de ce qu'il s'agit de procédures qui associent l'auteur de l'infraction à la réparation de celle-ci, ce qui permet de faire prévaloir une logique de responsabilité sur une logique de répression.

Malgré ces résultats encourageants, il faut bien constater que ces réponses alternatives n'ont aujourd'hui qu'une faible importance quantitative.

B. LE PROJET DE LOI : LE RETOUR DE LA TRANSACTION EN MATIÈRE PÉNALE

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet principal d'améliorer le fonctionnement des alternatives aux poursuites, qui s'apparentent en fait davantage à des alternatives aux classements, et de proposer de compléter les possibilités actuelles par l'introduction d'une compensation judiciaire qui, sous d'autres noms, a déjà connu une histoire mouvementée.

1. Codifier les alternatives aux poursuites

Le projet de loi a tout d'abord pour objet d'inscrire dans la loi les alternatives aux poursuites utilisées depuis plusieurs années déjà par les parquets. D'ores et déjà, la médiation pénale a été consacrée par le législateur dans l'article 41 du code de procédure pénale. Le projet de loi tend à formaliser d'autres pratiques :

- le rappel à la loi ;

- l'orientation vers une institution sanitaire, sociale ou professionnelle ;

- la régularisation par l'auteur des faits de sa situation au regard de la loi ou des règlements ;

- la réparation du dommage causé.

L'inscription dans la loi de ces possibilités déjà très bien connues des parquets permettrait de prévoir que la mise en oeuvre de ces différentes procédures suspend la prescription de l'action publique, dont le Gouvernement estime qu'elle peut être un frein à l'utilisation de ces pratiques, la marge du procureur pouvant se trouver réduite en cas d'échec des mesures.

2. La compensation judiciaire ou le retour de la transaction

La disposition la plus importante du projet de loi est incontestablement celle qui concerne la compensation judiciaire, nouvel avatar de ce qui s'appela successivement transaction pénale, composition pénale, injonction pénale avant d'être censuré par le Conseil constitutionnel, compte tenu du pouvoir qu'il donnait au procureur de mettre en oeuvre des mesures restrictives de liberté.

En 1994, lorsque M. Pierre Méhaignerie, alors Garde des Sceaux, proposa d'instituer une possibilité de transaction en matière pénale, cette suggestion rencontra un grand nombre d'oppositions. Actuellement, la transaction n'est qu'un mode très exceptionnel d'extinction de l'action publique. L'article 6 du code de procédure pénale prévoit que l'action publique peut s'éteindre par transaction " lorsque la loi en dispose expressément " ; il en va notamment ainsi en matière fiscale (article L.248 à L. 251 du livre des procédures fiscales) et douanière (article 350 du code des douanes) ainsi qu'en matière de délits et contraventions commis dans les bois et forêts soumis au régime forestier (article L. 153-2 du code forestier), d'infractions à la législation relative au transport aérien (article L. 330-9 du code de l'aviation civile) et d'infractions aux dispositions du code rural sur la pêche en eau douce (article L. 238-1 du code rural). Les critiques formulées à l'encontre de la transaction concernaient en particulier le sort de la victime et le risque de porter atteinte à la force de la sanction pénale en donnant le sentiment que l'impunité peut être achetée.

Le Sénat et sa commission des Lois en particulier avait, pour sa part, cherché à améliorer le dispositif proposé en constatant qu'il était manifestement impossible de répondre à la petite délinquance de masse dans le cadre de la procédure pénale classique.

Le dispositif proposé aujourd'hui est très proche de l'injonction pénale qui avait été adoptée en 1995 par les deux assemblées. Il s'agit de permettre au procureur de proposer une ou plusieurs mesures à une personne majeure qui reconnaît avoir commis certains délits ou contraventions limitativement énumérés.

Les mesures en cause pourraient être le versement d'une indemnité au Trésor public, le dessaisissement de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction, la remise pour une durée limitée du permis de conduire ou du permis de chasse, la réalisation d'un travail non rémunéré, enfin la réparation des dommages causés à la victime lorsqu'elle est identifiée.

Les mesures proposées devraient être acceptées par l'auteur des faits. En cela, la compensation judiciaire revêt incontestablement un caractère transactionnel. Si les mesures n'étaient pas exécutées ou si l'auteur des faits ne donnait pas son accord, le procureur de la République devrait apprécier la suite à donner à la procédure. La prescription de l'action publique serait suspendue entre la date de la proposition par le procureur et la date d'expiration des délais impartis pour répondre à la proposition.

L'exécution de la compensation éteindrait l'action publique, ce qui distingue cette procédure des autres alternatives aux poursuites d'ores et déjà utilisées par les parquets.

En 1995, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le dispositif de l'injonction pénale adopté par le Parlement. Dans sa décision du 2 février 19951(*), le Conseil a estimé que le dispositif de l'injonction pénale était contraire à la Constitution en " considérant que certaines mesures susceptibles de faire l'objet d'une injonction pénale peuvent être de nature à porter atteinte à la liberté individuelle ; que dans le cas où elles sont prononcées par un tribunal, elles constituent des sanctions pénales ; que le prononcé et l'exécution de telles mesures même avec l'accord de la personne susceptible d'être pénalement poursuivie, ne peuvent, s'agissant de la répression de délits de droit commun, intervenir à la seule diligence d'une autorité chargée de l'action publique mais requièrent la décision d'une autorité de jugement (...) ".

Pour répondre à cette objection, le Gouvernement propose que la compensation judiciaire fasse l'objet d'une validation par le président du tribunal. Ce magistrat pourrait entendre l'auteur des faits et la victime et serait même tenu de le faire à leur demande. En l'absence de validation, la proposition de compensation judiciaire deviendrait caduque.

Manifestement pour compenser l'alourdissement de la procédure qu'entraînera cette validation, le Gouvernement a choisi de présenter un dispositif moins précis que celui de 1995 en ce qui concerne les formalités applicables au début de la procédure (modalités de la proposition et de l'acceptation de la compensation), afin de laisser une certaine souplesse au dispositif.

Le tableau ci-après établit la comparaison entre ces deux dispositifs.

L'INJONCTION PÉNALE ET LA COMPENSATION JUDICIAIRE
Tableau comparé



 

Injonction pénale 2(*)

Compensation judiciaire 3(*)

Infractions concernées

- appels téléphoniques mal-veillants (art. 222-16 du code pénal) ;

- menaces (art. 222-17 et 222-18 - 1er alinéa) ;

- abandon de famille (art. 227-3 et 227-4) ;

- atteintes à l'exercice de l'autorité parentale (art. 227-5 à 227-7 et 227-9 à 227-11) ;

- vol simple (art. 311-3) ;

- filouterie (art. 313-5) ;

- détournement de gage ou d'objet saisi (art. 314-5 et 314-6) ;

- destructions, dégradations et détériorations (art. 322-1 et 322-2) ;

- menaces de destruction de dégradation ou de détérioration (art. 322-12 à 322-14) ;

- outrage (art. 433-5) ;

- sévices ou actes de torture envers les animaux (art. 321-1) ;

- port illégal d'arme blanche (art. 28 et 32 du décret-loi du 18 avril 1939) ;


Idem

+ violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours (art. 222-11) ;

violences aggravées n'ayant pas entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours (art. 222-13) ;

+ violences ou dégradations contraventionnelles

Conditions tenant à la personne poursuivie

- personne majeure ;

- reconnaissance des faits.

- personne n'ayant pas, dans les cinq années précédant la commission des faits, fait l'objet, pour le même délit ou un délit qui lui est assimilé au regard des règles de la récidive, d'une injonction ou d'une condamnation.


- personne majeure ;

- reconnaissance des faits.

Mesures susceptibles d'être proposées

- versement au Trésor public d'une somme n'excédant ni 50 000 F ni la moitié du maximum de la peine d'amende encourue. Prise en compte des circonstances de l'infraction, des ressources et des charges de la personne concernée ;

- participation pour une durée qui ne peut être supérieure à 40 heures à une activité non rémunérée au profit d'une personne morale de droit public ou d'une association habilitée à cet effet ;

- mesures de réparation du préjudice causé à la victime ;

- remise de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit, à l'exception des objets susceptibles de restitution.


- versement d'une indemnité au Trésor public n'excédant pas 10 000 F. Prise en compte de la gravité des faits ainsi que des ressources et des charges de la personne. Possibilité d'un versement échelonné selon un échéancier fixé par le procureur, à l'intérieur d'une période maximale de six mois ;

- travail non rémunéré au profit de la collectivité pour une durée maximale de 60 heures, dans un délai qui ne peut être supérieur à six mois ;

- réparation des dommages causés par l'infraction obliga-toirement proposée lorsque la victime est identifiée sauf si l'auteur des faits justifie de la réparation du préjudice commis ;

- dessaisissement au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

- remise au greffe du tribunal de grande instance du permis de conduire ou du permis de chasse.


Procédure

- notification par le procureur de la République à la personne concernée soit en la faisant comparaître devant lui, soit par lettre recommandée, soit par officier ou agent de police judiciaire ;

- personne informée de sa faculté de se faire assister par un avocat ;

- personne concernée dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification pour accepter l'injonction. Si la notification est faite lors de la comparution, elle ne peut s'y soumettre immé-diatement qu'en présence de son avocat ou celui-ci dûment appelé, à moins qu'elle n'y renonce expressément ;

- notification de l'injonction au plaignant et à la victime, si elle a été identifiée, soit par comparution, soit par lettre recommandée, soit par officier ou agent de police judiciaire.

- compensation proposée par le procureur ;

- personne informée qu'elle peut se faire assister par un avocat avant de donner son accord à la proposition ;

- accord recueilli par procès-verbal ;

- victime informée de la proposition ;

- en cas d'accord de l'auteur des faits, saisine du président du tribunal par le procureur aux fins de validation de la compensation ;

- le président peut procéder aux auditions de l'auteur des faits et de la victime ; auditions de droit si les intéressés le demandent ;

- décision du président insusceptible de recours.

Consé-quences du refus ou de l'inexécution des mesures proposées

Le procureur de la République, sauf élément nouveau, exerce l'action publique.

Le procureur de la République apprécie la suite à donner à la procédure.

Consé-quences de l'exécution des mesures proposées

- extinction de l'action publique ;

- droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel qui ne statue que sur les intérêts civils

- extinction de l'action publique ;

- droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel qui ne statue que sur les seuls intérêts civils

Inscription des injonctions ou compen-sations

- inscription à un registre national des injonctions pour 5 ans. Consultation par les seules autorités judiciaires

Néant

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : SOUTENIR UN DISPOSITIF UTILE EN L'AMELIORANT

Tout en approuvant le dispositif aujourd'hui proposé, votre commission souhaite rappeler les propositions qu'elle a formulées afin de résoudre les problèmes posés par le contentieux de masse.

1. Le souhait de votre commission face au contentieux de masse : une rénovation des tribunaux d'instance

En 1994, lorsque la transaction pénale a été proposée par M. Pierre Méhaignerie, alors Garde des Sceaux, le Sénat a soutenu cette disposition et a cherché à l'améliorer pour lui donner la plus grande efficacité possible. La réflexion de la commission des Lois du Sénat a depuis cette époque progressé, notamment sur l'impulsion de la mission relative aux moyens de la justice qu'elle a créée en son sein 4(*). Il lui est apparu que la véritable solution au traitement du contentieux de masse réside vraisemblablement dans une refonte des tribunaux d'instance, qui paraissent particulièrement aptes à traiter ce type de contentieux. Les juges de paix créés au 19ème siècle avaient pour mission de traiter un petit contentieux essentiellement rural et s'acquittaient efficacement de cette mission. Il existe aujourd'hui un contentieux de masse, désormais urbain ou suburbain, qui pourrait être traité par les tribunaux d'instance, sans que cela entraîne des coûts prohibitifs. Les expériences des maisons de justice pourraient être pleinement valorisées dans ce contexte.

C'est dans le fonctionnement de ces tribunaux d'instance rénovés que les magistrats à titre temporaire institués en 1995 trouveraient leur meilleure raison d'être. Les magistrats professionnels exerceraient naturellement un rôle directeur dans le fonctionnement de ces tribunaux.

Dans sa déclaration sur la réforme de la Justice prononcée au Sénat le 22 janvier dernier, Mme le Garde des Sceaux reconnaissait que le tribunal d'instance était " la juridiction de proximité par excellence ". Votre commission souhaite que la réflexion se poursuive sur ce sujet.

La réforme des tribunaux d'instance lui paraît seule à même de permettre d'absorber le contentieux de masse en donnant de véritables réponses aux justiciables et en satisfaisant mieux aux principes généraux de l'organisation judiciaire et notamment à ceux rappelés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 février 1995.

2. L'utilité de la compensation judiciaire

La disposition la plus importante du projet de loi qui nous est soumis ne doit pas pour autant être écartée, dans la mesure où elle répond à un souci d'efficacité immédiate.

La compensation judiciaire, s'il ne faut pas en attendre qu'elle résolve à elle seule la question du grand nombre d'infractions qui demeurent impunies, est une mesure qui présente des avantages réels.

En premier lieu, elle permettra d'apporter une réponse à nombre d'infractions qui font aujourd'hui l'objet de classements sans suite et de soulager l'audience de certaines affaires ni graves ni complexes. On peut même penser que, si elle est suffisamment utilisée par les parquets, elle pourrait provoquer certains changements de comportements. Des infractions qui, aujourd'hui ne font bien souvent, même pas l'objet de plaintes, comme le vol à l'étalage, pourraient recevoir une réponse tout à fait appropriée. A l'inverse, des affaires qui, aujourd'hui, font l'objet d'une audience correctionnelle, mériteraient de bénéficier de cette procédure ; le temps ainsi dégagé permettrait de traiter de manière plus approfondie des affaires plus graves. Dans certains cas, la compensation sera plus favorable à la victime que l'audience correctionnelle elle-même, qui ne garantit pas que les mesures prononcées pourront être exécutées.

En second lieu, cette nouvelle forme d'alternative aux poursuites constitue un premier pas vers la mise en oeuvre d'une forme de " plaidé coupable ". Votre rapporteur considère que le " plaidé coupable " constitue une piste qui ne doit pas être négligée dans la recherche d'une solution à l'engorgement de la justice pénale. Il y voit en outre le germe d'une conception nouvelle, plus humaniste de cette justice.

Certes, le " plea bargaining ", tel qu'il est pratiqué aux Etats-Unis, fait l'objet de certains excès et donne parfois l'impression d'être un véritable marchandage qui ne grandit pas la justice. Faut-il pour autant se priver d'un système dans lequel l'auteur de faits répréhensibles reconnaîtrait sa faute et ferait l'objet d'une sanction immédiate moins grave que celle qu'il encourrait en l'absence d'aveu ? Est-il vraiment choquant qu'une personne poursuivie commence à faire amende honorable avant d'être condamnée en reconnaissant les faits qu'elle a commis et en cherchant à les réparer, facilitant ainsi l'action de la justice? Ne s'agit-il pas d'une voie plus conforme à la dignité humaine et, de ce fait, plus éducative et donc plus efficace ?

Le " plaidé coupable " permet d'associer la personne poursuivie à la décision la concernant. Il peut avoir un effet de responsabilisation, peut permettre une prise de conscience et ne bafoue en rien les droits de la défense lorsqu'il est pleinement volontaire.

Votre commission approuve donc l'introduction du plaidé coupable dans une procédure alternative aux poursuites et souhaite que la réflexion se poursuive sur l'application de cette notion dans la procédure pénale proprement dite.

3. Les améliorations possibles

Votre commission souhaite que le texte proposé puisse être mis en oeuvre dans les meilleures conditions et qu'il ne contienne que des dispositions qui relèvent réellement du domaine législatif. Elle vous propose à cette fin certaines modifications.

Tout d'abord, elle estime inopportun d'inscrire dans la loi les pratiques auxquelles recourent d'ores et déjà les procureurs en matière d'alternatives aux poursuites. Il lui est en effet apparu que ces procédures étaient déjà très bien connues et que s'il s'avérait nécessaire de les rappeler aux procureurs, une circulaire du Garde des sceaux serait plus appropriée qu'un texte législatif.

L'argument selon lequel l'inscription de ces mesures permettrait de suspendre la prescription n'a pas pleinement convaincu votre commission. En matière de délits , la prescription est de trois ans et l'on ne voit guère comment des mesures destinées à accélérer les réponses aux infractions pourraient ne pas avoir été mises en oeuvre dans ce délai.

Enfin, l'inscription des pratiques existantes dans la loi, pourrait laisser penser que les procureurs n'ont pas d'autre possibilité que celles que le législateur aurait consacrées. Il convient de laisser ouverte la possibilité que se développent de nouvelles alternatives aux poursuites si l'évolution du contentieux pénal le justifie. Votre commission vous propose donc la suppression du texte proposé pour l'article 41-1 du code de procédure pénale.

En revanche, votre commission soutient les dispositions relatives à la compensation judiciaire, mais vous propose de les améliorer. Il paraît tout d'abord souhaitable de dire clairement ce que recouvre le dispositif créé et de ne pas chercher à en dissimuler la nature sous des artifices de vocabulaire. Comme le dispositif mis en oeuvre en 1995, il s'agit bien d'une forme de transaction pénale, qui requiert l'acceptation de l'auteur des faits. Votre commission vous propose donc, comme elle l'avait fait lors de l'examen du texte adopté en 1995, de donner au dispositif le nom de composition pénale, dans le mesure où ce terme décrit mieux le contenu de la disposition que celui de compensation judiciaire, plus vague et moins approprié. De même, le terme d'indemnité pour désigner la somme versée au Trésor public semble lui aussi vouloir masquer la nature réelle de la mesure proposée. Votre commission vous propose de la qualifier d'amende de composition. Il lui paraît préférable d'appeler les choses par leur nom.

Par ailleurs, votre commission souhaite qu'en cas d'échec de la procédure, le procureur de la République soit tenu, sauf en présence de faits nouveaux, d'exercer l'action publique. Il paraît en effet contestable qu'après avoir mis en oeuvre ce dispositif et constaté l'inexécution des mesures par l'auteur des faits ou le refus par le Président de valider la composition, le procureur puisse classer une affaire.

En outre, il paraît indispensable de conserver une trace des mesures exécutées dans le cadre de cette procédure, celles-ci revêtant incontestablement le caractère de sanctions, même s'il s'agit de sanctions acceptées. Elle vous proposera donc d'instituer un registre national des compositions pénales.

Enfin, votre commission souhaite attirer l'attention sur le risque que cette disposition ne soit pas utilisée autant qu'il est souhaitable, du fait de la complexité de la procédure. La validation par le président du tribunal constitue une contrainte supplémentaire par rapport au dispositif de 1995, même si l'on peut penser que cette validation revêtira, dans la plupart des cas, un caractère formel. Volontairement, le Gouvernement a souhaité que le déroulement de la procédure ne soit pas trop détaillé afin d'éviter d'imposer des contraintes trop lourdes aux actions concernées. Votre commission estime que, pour être pleinement efficace, ce nouveau dispositif doit être compatible avec la méthode de " traitement direct " des affaires et a donc souhaité préciser que le procureur pouvait formuler sa proposition directement ou par l'intermédiaire d'un officier ou agent de police judiciaire ou d'une personne habilitée.

La réserve la plus sérieuse que peut susciter la disposition concerne le sort de la victime. Celle-ci serait informée de la proposition. Le procureur devrait obligatoirement proposer la réparation des dommages causés à la victime lorsqu'elle est identifiée. Toutefois, dans une procédure qui devra naturellement être rapide pour présenter une utilité, il n'est pas certain que le procureur puisse prendre pleinement en compte la situation de la victime et évaluer réellement les dommages. Il convient cependant de remarquer que la situation de la victime n'est guère meilleure lorsqu'une procédure est classée sans suite et qu'un jugement correctionnel, dans les matières concernées par la composition pénale, ne lui garantit pas toujours la réparation des dommages qu'elle a subis, du fait des difficultés d'exécuter les jugements. Dans le système proposé, la victime pourra toujours délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel qui statuera alors sur les intérêts civils.

II. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI : UNE VOLONTÉ D'AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DE LA PROCÉDURE PÉNALE

Outre les dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, le projet de loi soumis au Sénat contient un grand nombre de dispositions très diverses destinées à renforcer l'efficacité de la procédure pénale. Le texte prévoit en particulier des évolutions intéressantes, mais qui posent des problèmes importants en ce qui concerne la compétence du juge unique en matière correctionnelle. Celui-ci ne serait plus compétent en cas de récidive et pourrait renvoyer une affaire devant la collégialité en raison de sa complexité. Par ailleurs, les dispositions relatives à la procédure de l'amende forfaitaire applicable en matière de contraventions seraient simplifiées.

Le projet de loi contient plusieurs dispositions relatives aux enquêtes et prévoit en particulier la limitation à huit jours de la durée de l'enquête de flagrance. Il tend également à faciliter la réalisation d'examens techniques et scientifiques en cours d'enquête. Il vise enfin à rendre facultatif le dessaisissement du procureur lorsque le juge d'instruction est présent sur les lieux d'un crime ou délit flagrant.

En ce qui concerne l'instruction, le texte tend en particulier à préciser les conséquences de la découverte de faits nouveaux pendant la procédure. Il vise également à faciliter les procédures de renvoi partiel et à limiter les comparutions personnelles devant la chambre d'accusation en matière de demandes de mise en liberté pendant la détention provisoire.

Le projet de loi modifie également certaines dispositions concernant la comparution des parties à l'audience. Un prévenu pourrait ainsi demander à être jugé en son absence quelle que soit la peine encourue lorsqu'une partie civile a usé de la voie de la citation directe. La durée de la peine privative de liberté prononcée à partir de laquelle il est indispensable de se mettre en état ou d'obtenir une dispense de le faire pour se pourvoir en cassation serait portée de six mois à un an. Enfin, une personne pourrait désormais se pourvoir en cassation même lorsqu'elle a été jugée en son absence et que la juridiction concernée ne lui a pas reconnu d'excuse valable ou lui a refusé d'être jugée en son absence, son défenseur entendu. Le pourvoi ne pourrait alors porter que sur la légalité de la décision par laquelle la juridiction n'a pas reconnu valable l'excuse fournie par l'intéressé pour justifier son absence.

Le projet de loi contient en outre des dispositions visant à limiter les coûts entraînés par la garde des objets sous main de justice. Il tend enfin à faciliter l'entraide judiciaire internationale.

Ces dispositions, qui font l'objet d'un examen détaillé dans la suite du présent rapport, méritent pour nombre d'entre elles d'être soutenues. Votre commission souhaite néanmoins exprimer ses réserves sur trois des articles du projet et formuler quelques propositions complémentaires.

1. Des dispositions inopportunes

Votre commission vous propose la suppression de plusieurs dispositions qui lui ont paru contestables.

I- En premier lieu, l'article 3 du projet de loi tend à permettre au juge unique de renvoyer à la collégialité certaines affaires en matière correctionnelle lorsque la complexité des faits le justifie. Or, en 1975, le Conseil constitutionnel a censuré un dispositif permettant au président du tribunal de décider si une affaire relèverait de la collégialité ou du juge unique en considérant que le principe d'égalité devant la loi faisait obstacle à ce que des citoyens se trouvant dans des situations semblables et poursuivis pour les mêmes infractions soient jugés par des juridictions composées selon des règles différentes.

Votre commission estime que le dispositif proposé, même s'il est plus encadré que celui qu'avait condamné le Conseil constitutionnel, risque d'être considéré comme portant lui aussi atteinte au principe d'égalité devant la loi. Elle observe en outre que ce renvoi facultatif à la collégialité introduirait un facteur de complexité dans la procédure alors que les effets de l'extension de la compétence du juge unique issue de la loi du 8 février 1995 ne sont pas encore pleinement connus. Elle vous propose donc de supprimer cette disposition.

II- En second lieu, elle vous propose également de supprimer la disposition inscrite à l'article 11 du projet, permettant au président de la chambre d'accusation, en matière de détention provisoire, de refuser la comparution personnelle d'une personne faisant appel d'une ordonnance de rejet d'une demande de mise en liberté si cette personne a déjà comparu devant la chambre d'accusation moins de quatre mois auparavant.

La commission estime que la détention provisoire est une mesure grave et qu'il convient d'agir avec prudence lorsqu'on envisage de limiter les droits des personnes détenues. Elle considère en outre qu'une telle mesure doit être examinée en même temps que les autres dispositions que le Gouvernement envisage de soumettre au Parlement sur la détention provisoire.

III- Enfin, l'article 19 du projet de loi, qui tend à permettre au premier président d'une cour d'appel de décider du renvoi d'une affaire d'une juridiction à une autre lorsque la juridiction compétente ne peut être composée, suscite les plus grandes réserves de votre commission.

Il existe sans doute aujourd'hui des difficultés dans certains petits tribunaux pour constituer les juridictions de jugement, compte tenu des incompatibilités prévues par la loi. Cette situation doit être résolue par la réforme de la carte judiciaire que votre commission des Lois appelle de ses voeux depuis plusieurs années. Il n'est pas acceptable de gérer la pénurie en donnant au premier président de la cour d'appel le pouvoir de décider, sans qu'aucun recours soit possible, quelle juridiction du ressort de la cour connaîtra d'une affaire. Il ne paraît pas sain de substituer au système actuel un dispositif discrétionnaire en matière de règles de compétence territoriale comme réponse à l'insuffisance des moyens de la justice.

Votre commission rappelle que les juridictions peuvent valablement être complétées par un avocat lorsque cela est nécessaire et souhaite que la réforme de la carte judiciaire soit entreprise dans les meilleurs délais. Afin d'inciter à la mise en oeuvre de cette révision de la carte judiciaire, elle vous propose la suppression de l'article 19 du projet de loi.

2. Un dispositif à compléter

· L'appel des jugements de police (article additionnel après l'article 5)

Dans son rapport de 1996, la Cour de cassation a souligné la complexité des règles actuelles en matière d'appel des jugements de police. Elle a en particulier indiqué que la possibilité pour le procureur général de faire appel de tous les jugements en matière de police alors que ce droit est strictement encadré pour les parties paraissait contraire au principe dit de " l'égalité des armes " issu de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Souscrivant à l'idée qu'il n'est pas normal que le procureur général ait davantage de prérogatives que les parties en ce qui concerne l'appel des jugements, votre commission vous propose de modifier l'article 546 du code de procédure pénale pour que le procureur général ne puisse faire appel des jugements en matière de police que dans les mêmes conditions que les parties.

· L'indemnisation des personnes condamnées puis innocentées (article additionnel avant l'article 19)

Depuis 1989, la victime d'une erreur judiciaire peut, lorsque son innocence a été reconnue, obtenir une indemnité auprès de la commission d'indemnisation en matière de détention provisoire. Auparavant, les dommages et intérêts étaient, le cas échéant, alloués par la décision d'où résultait l'innocence du condamné.

Il apparaît à l'usage qu'il peut parfois être très contraignant d'imposer à un condamné, lorsque son innocence est reconnue après une procédure de révision extrêmement lourde, de saisir une autre instance afin d'obtenir réparation du préjudice qu'il a subi. Votre commission vous propose donc de préciser dans le code de procédure pénale que l'indemnité pourra être attribuée par la décision d'où résulte l'innocence du condamné si celui-ci en fait la demande.

3. Une proposition jugée prématurée après débat

Votre commission, animée par la volonté d'améliorer l'efficacité de la justice, a examiné en même temps que le présent projet de loi une proposition de loi de notre collègue Robert Pagès 5(*), visant à permettre la délégation aux greffiers des attributions dévolues aux greffiers en chef. Cette proposition tendait en outre à donner aux chefs de la cour d'appel la possibilité de désigner le greffier, chef de greffe, ou un greffier en chef ou encore un autre greffier pour exercer les attributions du greffier en chef en cas de vacance d'emploi ou d'empêchement de ce dernier.

La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a opéré un transfert de certaines missions des magistrats aux greffiers en chef, en matière d'autorité parentale, de comptes de tutelle, de délivrance des certificats de nationalité et de composition du bureau d'aide juridictionnelle.

L'article 7 de cette loi a prévu la faculté pour le greffier en chef de la juridiction de déléguer ses attributions à un autre greffier en chef de la même juridiction.

Cependant, dans certaines juridictions, en particulier celles qui ne comportent qu'un seul greffier en chef, l'exercice des nouvelles attributions ne peut être assuré de façon permanente. Seule la délégation prévue par l'article R. 812-17 du code de l'organisation judiciaire, qui autorise les chefs de cours d'appel à déléguer un autre greffier en chef du ressort, permet que ces nouvelles attributions soient exercées. Ce système peut se révéler insuffisant pour des remplacements d'urgence.

Après avoir débattu de la proposition formulée par M.Robert Pagès et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, votre commission a finalement décidé de ne pas la retenir. Elle a en effet considéré que le législateur avait déjà transféré certaines attributions des magistrats aux greffiers en chef et qu'il n'était pas certain qu'il soit souhaitable d'aller au delà en permettant aux greffiers d'exercer ces attributions, en particulier en ce qui concerne les certificats de nationalité.

*

* *

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX ALTERNATIVES AUX POURSUITES

Article 1er
(Articles 41-1 à 41-3 du code de procédure pénale)
Alternatives aux poursuites et compensation judiciaire

L'article 1er du projet de loi tend à insérer trois nouveaux articles dans le code de procédure pénale, numérotés 41-1 à 41-3.

· Le texte proposé pour l'article 41-1 du code de procédure pénale a pour objet d'inscrire dans la loi un certain nombre de mesures utilisées par les procureurs comme alternatives aux poursuites. La loi du 4 janvier 1993 a consacré la pratique de la médiation pénale qui avait commencé à se développer auparavant en l'absence de base légale et le présent projet tend à dresser une liste des possibilités offertes au procureur. Celui-ci pourrait, préalablement à sa décision sur l'action publique, directement ou par délégation :

- procéder au rappel auprès de l'auteur des faits des obligations résultant de la loi ;

- orienter l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle ;

- demander à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements ;

- demander à l'auteur des faits de réparer le dommage résultant de ceux-ci ;

- procéder, avec l'accord des parties, à une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime.

On peut s'interroger sur l'intérêt d'inscrire dans la loi des mesures qui paraissent relever d'instructions du garde des Sceaux. Certes, l'inscription dans la loi des alternatives auxquelles peut recourir le procureur permettrait de suspendre la prescription. Toutefois, ces mesures sont destinées à accélérer les réponses aux infractions et on ne voit guère dans quelles circonstances la prescription pourrait être une gêne pour les procureurs qui souhaiteraient utiliser ces mesures, en particulier en ce qui concerne les délits qui se prescrivent par 3 ans.

Par ailleurs, la crainte que peut susciter un tel dispositif est qu'aucune mesure ne figurant pas dans cette énumération ne puisse par la suite être prise par les parquets. Il convient de ménager la possibilité que se développent de nouvelles alternatives en fonction de l'évolution du contentieux pénal.

Votre commission, consciente du fait que le Parlement se doit de veiller à la qualité des textes législatifs, n'estime pas opportun d'inscrire dans la loi qu'un procureur peut " procéder au rappel auprès de l'auteur des faits des obligations résultant de la loi "... Elle vous soumet donc un amendement tendant à supprimer le texte proposé pour l'article 41-1 du code de procédure pénale.

· Le texte proposé pour l'article 41-2 du code de procédure pénale tend à créer une nouvelle forme d'alternative aux poursuites appelée compensation judiciaire. Celle-ci se distinguerait des mesures présentées précédemment en ce que son exécution éteindrait l'action publique. Le dispositif présenté reprend en fait celui de l'injonction pénale adopté en 1995 par le Parlement et déclaré non conforme à la Constitution.

Le tableau présenté ci-dessus dans l'exposé général fait apparaître les différences entre la procédure adoptée en 1995 et celle aujourd'hui proposée.

La compensation judiciaire, telle qu'elle est proposée, s'apparente à une véritable transaction pénale puisqu'elle suppose l'accord de l'auteur des faits. Votre commission souhaite donc que la véritable nature de cette mesure apparaisse explicitement dans sa dénomination et vous propose donc par amendements de la qualifier de composition pénale. Cette appellation était déjà celle qu'avait proposée le Sénat lors de l'examen du texte adopté en 1994, avant que l'Assemblée nationale retienne le terme d'injonction. Le terme de composition décrit très bien le processus qui se déroulera entre le procureur, l'auteur de faits et, le cas échéant, la victime. Il paraît particulièrement intéressant que l'auteur des faits répréhensibles participe à son propre rachat en reconnaissant les faits qu'il a commis et en acceptant librement une mesure proposée par le procureur.

Selon le texte présenté, le procureur ne pourrait proposer la composition qu'à une personne majeure reconnaissant avoir commis certains délits ou contraventions limitativement énumérés (voir tableau ci-dessus). Les infractions en cause concernent pour l'essentiel ce qu'on peut appeler la petite délinquance de masse, souvent urbaine, parfois aussi qualifiée de " délinquance de voie publique ". Votre rapporteur s'est interrogé sur le point de savoir s'il ne serait pas opportun d'inscrire certaines circonstances aggravantes d'infractions telles que le vol ou les dégradations dans le champ d'application de la nouvelle procédure. Bien souvent en effet, le vol avec effraction, le vol en réunion ou les dégradations en réunion correspondent parfaitement au contentieux qui pourrait donner lieu à composition pénale. Toutefois, il suffira au procureur de ne pas retenir la circonstance aggravante pour pouvoir mettre en oeuvre la procédure proposée par le projet de loi.

Afin que le dispositif revête la plus grande souplesse possible et qu'il soit compatible avec le " traitement direct " des affaires, qui tend à se généraliser, votre commission vous soumet un amendement tendant à permettre au procureur de proposer une composition pénale directement ou par l'intermédiaire d'un officier ou agent de police judiciaire ou d'une personne habilitée. La proposition pourrait ainsi être présentée par un officier de police judiciaire après un entretien téléphonique avec le procureur. Le décret en Conseil d'Etat prévu par le texte proposé déterminera les conditions de cette délégation.

Dans le cadre du dispositif proposé, le procureur pourrait proposer à l'auteur des faits une ou plusieurs des mesures suivantes :

- le versement d'une indemnité au Trésor public, dont le montant ne pourrait être supérieur à 10 000 F et serait fixé en fonction de la gravité des faits ainsi que des ressources et des charges de la personne ; le versement devrait être effectué à l'intérieur d'une période qui ne pourrait être supérieure à six mois. Votre commission estime que le terme d'indemnité n'est pas le plus adapté pour décrire la mesure proposée, qui revêt bien un caractère de sanction, même s'il s'agit d'une sanction acceptée. Elle vous propose donc par amendement de la qualifier d'amende de composition. Par ailleurs, afin de laisser une certaine marge au procureur, votre commission vous propose par un amendement que le montant maximal de cette amende ne puisse dépasser ni 50 000 F ni la moitié de la peine maximale d'amende encourue pour l'infraction commise ;

- le dessaisissement au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

- la remise au greffe du tribunal de grande instance du permis de conduire ou du permis de chasser pour une période maximale de quatre ans ;

- la réalisation au profit de la collectivité d'un travail non rémunéré pour une durée maximale de 60 heures, dans un délai ne pouvant dépasser six mois ;

- enfin, la réparation des dommages causés à la victime lorsqu'elle est identifiée ; le procureur devrait obligatoirement proposer cette mesure et en informer la victime. Votre commission vous propose par un amendement d'enfermer la réparation des dommages dans un délai maximum de six mois comme pour les autres mesures.

Le texte prévoit que la personne à qui est proposée une composition pénale doit être informée qu'elle peut se faire assister par un avocat avant de donner son accord.

Pour répondre aux critiques formulées par le Conseil constitutionnel à l'encontre de l'injonction pénale, déclarée contraire à la Constitution en 1995, le texte proposé tend à imposer aux procureur de la République de saisir le président du tribunal aux fins de validation de la composition. L'auteur des faits et, le cas échéant, la victime devraient être informés de cette saisine. Le président pourrait procéder à l'audition des parties et serait tenu de le faire si celles-ci en faisaient la demande. Si l'ordonnance du président validait la composition, les mesures proposées seraient mises à exécution. Dans le cas contraire, la proposition deviendrait caduque. La décision du président ne serait pas susceptible de recours.

La seule crainte que peut inspirer ce dispositif est celle d'un alourdissement de la procédure. On peut toutefois penser que ce contrôle, qui ne devrait pas être d'une grande complexité à assurer, ne retardera guère le processus.

Le texte proposé dispose par ailleurs qu'en cas de refus de la composition par l'auteur des faits, en cas de non-exécution des mesures prescrites ou lorsque la composition n'est pas validée, le procureur apprécie la suite à donner à la procédure.

Votre commission estime que lorsqu'un tel processus a été engagé, il ne peut plus être possible au procureur de la République de classer une affaire. Elle vous soumet donc un amendement prévoyant que le procureur de la République exerce les poursuites, sauf élément nouveau.

Enfin, le texte prévoit que l'exécution des mesures proposées éteint l'action publique et qu'elle ne fait pas échec au droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel, qui ne statue alors que sur les seuls intérêts civils. Cette disposition est identique à celle qui figurait dans le dispositif concernant l'injonction pénale et paraît indispensable pour assurer la protection des intérêts de la victime.

· Le texte proposé pour l'article 41-3 du code de procédure pénale tend à étendre la nouvelle procédure que votre commission vous propose d'appeler composition pénale aux violences et dégradations contraventionnelles.

La somme versée au Trésor public ne pourrait alors excéder 5 000 F, la durée de remise du permis de conduire ou de chasser ne pourrait dépasser deux mois, et la durée du travail non rémunéré ne pourrait être supérieure à 30 heures, dans un délai maximal de trois mois.

D'une manière générale, votre commission estime que les compositions pénales doivent faire l'objet d'une inscription dans un registre national. Certes, il ne s'agit pas de condamnations pénales au sens strict ; il s'agit néanmoins de sanctions, de peines acceptées et la consultation du registre pourrait être un élément d'appréciation précieux pour un procureur avant de prendre sa décision quant à l'action publique lors de la commission d'un délit. Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à créer un registre national des compositions pénales, qui ne serait accessible qu'aux autorités judiciaires et contiendrait la mention de toutes les compositions exécutées pendant une durée de cinq ans comme le prévoyait le texte adopté en 1994.

Elle vous propose enfin de modifier la numérotation des articles du code de procédure pénale proposée dans le projet de loi. Elle estime en effet que le changement de numérotation d'un article ne doit être fait que lorsqu'il s'impose réellement. En l'espèce, le projet de loi tend à déplacer l'actuel article 41-1 du code, relatif à la restitution des objets saisis, pour le faire figurer immédiatement après les dispositions relatives à la composition pénale. Cette modification n'améliore guère la cohérence du code de procédure pénale, les dispositions relatives aux objets n'ayant pas de rapport avec celles relatives aux alternatives aux poursuites. Votre commission a donc estimé préférable de conserver la numérotation actuelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2
(Article 41 du code de procédure pénale)
Mesure de coordination avec l'article précédent

Cet article a pour objet de supprimer le dernier alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale relatif à la médiation pénale, le projet de loi tendant à inscrire cette mesure parmi les autres alternatives aux poursuites dans l'article 41-1 du code de procédure pénale.

Par coordination avec les propositions qu'elle a formulées à l'article précédent, votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA COMPÉTENCE DU JUGE UNIQUE
EN MATIÈRE CORRECTIONNELLE

Article 3
(Articles 398 et 398-2 du code de procédure pénale)
Compétence du juge unique en matière correctionnelle

Cet article tend à modifier les articles 398 et 398-2 du code de procédure pénale, relatifs à la compétence du juge unique en matière correctionnelle.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 398 du code de procédure pénale prévoit que, pour le jugement d'un certain nombre de délits énumérés à l'article 398-1, le tribunal correctionnel est composé d'un seul magistrat du siège, alors que cette juridiction est en principe composée d'un président et de deux juges.

Jusqu'en 1995, le recours à un magistrat unique pouvait intervenir pour certaines infractions limitativement énumérées par le code de procédure pénale et était laissé à l'appréciation du tribunal de grande instance. En 1995, le législateur a décidé d'élargir la liste des infractions soumises au juge unique et d'ôter tout pouvoir d'appréciation au président du tribunal en prévoyant que les infractions concernées relèvent d'un juge unique sauf lorsque le prévenu est en état de détention provisoire lors de sa comparution à l'audience ou que celle-ci se fait selon la procédure de comparution immédiate. La liste des délits relevant de la compétence du juge unique figure dans le tableau ci-dessous.

La compétence du juge unique en matière correctionnelle


DISPOSITIONS

CONCERNEES


INFRACTIONS

PEINES D'EMPRISONNEMENT ET D'AMENDE ENCOURUES

Art. 66 et 69 du décret-loi du 30.10.1935

- retrait de la provision d'un chèque ou opposition à son paiement dans l'intention de porter atteinte aux droits d'autrui ;

- émission de chèques en violation d'une injonction bancaire ou d'une interdiction judiciaire.

- cinq ans ;

- 2.500.000 F

- Code de la route

- Art. 222-19, 222-20, 223-1 et 434-10 du code pénal

- tous les délits du code de la route

- atteintes involontaires à l'intégrité de la personne, mise en danger d'autrui et délit de fuite lorsque ces infractions sont commises à l'occasion de la conduite d'un véhicule.

- trois mois à six ans ;

- de 25.000 à 600.000 F

- Loi du 14.04.1992

- Ordonnance du 23.12.1958

- loi du 31.12.1975

- loi du 31.12.1992

Délits en matière de coordination des transports

- trois mois, un an, trois ans (le plus souvent aucune peine d'emprisonnement prévue) ;

- 25.000 ou 50.000 F ;

- 600.000 F en cas de rémunération de transport routier de marchandises à un pris ne couvrant pas les charges légales.

Code rural

Délits en matière de chasse et de pêche

- trois, quatre ou huit mois, deux ans ;

- 25.000, 30.000, 50.000, 160.000 F

Art. 222-11, 222-12 du code pénal

- Violences ayant entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours

- violences aggravées

- trois ans ;

- 300.000 F.

- cinq ans ;

- 500.000 F.

Art. 222-13 du code pénal

- Violences n'ayant pas entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours

- trois ou cinq ans ;

- 300.000 F ou 500.000 F.

Art. 222-16 du code pénal

Appels téléphoniques malveillants

- un an ;

- 100.000 F.

Art. 222-17 et 222-18 du code pénal

Menaces

- de six mois à cinq ans et de 50.000 F à 500.000 F selon les circonstances.


Art. 222-32 du code pénal

Exhibition sexuelle

- un an ;

- 100.000 F.

Art. 227-3 et 227-4 du code pénal

Abandon de famille

- de six mois à deux ans ;

- 50.000 F à 100.000 F


Art. 227-5 à 227-8 et 227-11 du code pénal

Atteintes à l'exercice de l'autorité parentale

- six mois à cinq ans ;

- 50.000 F à 500.000 F

Art. 311-3 et 311-4 du code pénal

Vol

- trois à cinq ans ;

- 300.000 F à 500.000 F.

Art. 313-5 du code pénal

Filouterie

- six mois ;

- 50.000 F.

Art. 314-5 et 314-6 du code pénal

Détournement de gage ou d'objet saisi

- trois ans ;

- 2.500.000 F.

Art. 322-1 à 322-4 du code pénal

Destruction de bien

- deux à cinq ans ;

- 25.000 F à 500.000 F.

Art. 322-12 à 322-14 du code pénal

Menaces de destruction, de dégradation ou de détérioration et fausses alertes

- six mois à trois ans ;

- 50.000 F à 300.000 F.

Art. 433-3, premier alinéa

Actes d'intimidation commis contre les personnes exerçant une fonction publique

 

Art. 433-5 du code pénal

Outrage

- six mois ;

- 50.000 F.

Art. 521-1 du code pénal

Sévices à animaux

- six mois ;

- 50.000 F.

Art. L. 628 du code de la santé publique

Usage de stupéfiants

- un an ;

- 25.000 F.

Art. 32-2° du décret-loi du 18.04.1939

Port d'armes de la sixième catégorie

- trois ans ;

- 25.000 F

L'article 3 du projet de loi tend à apporter une double limite à la compétence du juge unique.

I- Tout d'abord, celui-ci ne serait pas compétent en cas de délit commis par une personne se trouvant en état de récidive légale.

Cette modification vise à prendre en considération le fait que, parmi les délits qui relèvent aujourd'hui du juge unique, certains sont passibles de cinq ans d'emprisonnement de sorte que, en cas de récidive, un juge pourrait éventuellement être amené à prononcer seul des peines de dix ans d'emprisonnement. L'hypothèse est certes théorique, mais mérite néanmoins qu'un correctif soit apporté à la situation actuelle.

Toutefois, la solution préconisée dans le projet de loi paraît trop radicale. Si, en effet, il paraît souhaitable de réserver au juge collégial la connaissance de certains délits commis en état de récidive, cette solution ne présente pas le même intérêt pour tous les délits et pourrait s'avérer lourde de conséquences pour l'efficacité du fonctionnement des tribunaux correctionnels. Certains délits punis de faibles peines d'emprisonnement (six mois, un an, deux ans) font, malheureusement, fréquemment l'objet de récidive, sans qu'il paraisse pour autant nécessaire de renvoyer l'affaire devant le juge collégial. C'est le cas par exemple de la conduite en état alcoolique, punie de deux ans d'emprisonnement. 8.026 cas de récidive de cette infraction ont ainsi été relevés en 1996. Pour concilier l'amélioration des garanties offertes aux personnes poursuivies et l'efficacité des procédures judiciaires, votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir la compétence du juge collégial seulement lorsque la peine encourue, compte tenu de l'état de récidive de la personne poursuivie, est supérieure à cinq ans d'emprisonnement.

II- Par ailleurs, l'article 3 du projet de loi tend à modifier l'article 398-2 du code de procédure pénale pour prévoir que le juge unique peut, si la complexité des faits le justifie, décider, d'office ou à la demande des parties ou du ministère public, de renvoyer l'affaire devant le juge collégial. Cette décision ne serait pas susceptible de recours.

Sur le fond, une telle procédure peut paraître avoir une certaine utilité. Compte tenu de l'extension de la compétence du juge unique, celui-ci peut avoir à connaître d'affaires relativement complexes, dont il peut estimer qu'elles méritent l'examen par le tribunal correctionnel siégeant en formation collégiale. Cette disposition tend à instaurer un élément de souplesse dans la répartition des compétences.

La question qui se pose néanmoins est celle de la constitutionnalité d'un tel dispositif.

En 1975, le législateur avait décidé de laisser au président du tribunal de grande instance la faculté, dans presque toutes les matières relevant du tribunal correctionnel de décider si le tribunal se réunirait en formation collégiale ou en formation de juge unique. Le Conseil constitutionnel avait censuré cette disposition en avançant les arguments suivants :

Considérant que des affaires de même nature pourraient ainsi être jugées ou par un tribunal collégial ou par un juge unique, selon la décision du président de la juridiction ;

Considérant qu'en conférant un tel pouvoir l'article 6 de la loi déférée au Conseil constitutionnel, en ce qu'il modifie l'article 398-1 du code de procédure pénale, met en cause, alors surtout qu'il s'agit d'une loi pénale, le principe d'égalité devant la justice qui est inclus dans le principe d'égalité devant la loi proclamé dans la Déclaration des Droits de l'homme de 1789 et solennellement réaffirmé par le préambule de la Constitution ;

Considérant, en effet, que le respect de ce principe fait obstacle à ce que des citoyens se trouvant dans des conditions semblables et poursuivis pour les mêmes infractions soient jugés par des juridictions composées selon des règles différentes
 ".

En 1995, le législateur a supprimé tout pouvoir d'appréciation du président du tribunal de grande instance en cette matière.

Le projet de loi qui nous est soumis propose que le juge unique lui-même, d'office ou à la demande des parties ou du ministère public, puisse renvoyer l'affaire devant le juge collégial si la complexité des faits le justifie . La Chancellerie estime que cette mesure ne devrait pas soulever de difficulté constitutionnelle. Elle fait en effet valoir que le renvoi ne pourrait se faire que du juge unique à la collégialité et non de la collégialité au juge unique ; on ne peut donc aller que dans le sens d'un renforcement des garanties offertes aux parties. Par ailleurs, la décision serait prise par le juge unique lui-même, au vu d'un dossier et sur la base du critère de la complexité de l'affaire et non par le président du tribunal en l'absence de tout critère.

Malgré les précautions prises, votre commission est réservée en ce qui concerne la constitutionnalité d'un tel dispositif, dans la mesure où le principe d'égalité devant la loi ne paraît pas pleinement respecté. Par ailleurs, la faculté de renvoi d'une affaire à la collégialité introduit un élément de complexité dans la procédure alors qu'il est encore difficile de dresser un bilan de l'extension des compétences du juge unique réalisée en 1995. Enfin, compte tenu de la nature des délits qui relèvent de la compétence du juge unique, on peut penser que les affaires réellement complexes sont en fait relativement rares. Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à supprimer le second paragraphe de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU JUGEMENT DES CONTRAVENTIONS

Article 4
(Article 525 du code de procédure pénale)
Procédure simplifiée en matière de contraventions de police

Cet article a pour objet de modifier l'article 525 du code de procédure pénale, relatif à la procédure simplifiée applicable en matière de contraventions de police. Cette procédure a été instituée par la loi du 3 janvier 1972 relative à la procédure applicable en matière de contraventions.

Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit dans son deuxième alinéa que lorsque le ministère public choisit la procédure simplifiée, " le juge statue sans débat préalable par une ordonnance pénale portant soit relaxe, soit condamnation à une amende ".

Le troisième alinéa dispose que le juge renvoie le dossier au ministère public aux fins de poursuites dans les formes de la procédure ordinaire s'il estime qu'un débat contradictoire est utile ou que des sanctions autres que l'amende devraient être éventuellement prononcées.

L'article 4 du présent projet tend à modifier cet article 525 pour permettre au juge d'infliger, dans le cadre de la procédure simplifiée, une ou plusieurs des peines complémentaires encourues pour l'infraction concernée. Parmi les peines complémentaires qui peuvent être prononcée lorsque sont commises certaines infractions passibles des amendes prévues pour les contraventions, on trouve par exemple la confiscation de la chose qui a servi à commettre l'infraction, la suspension du permis de conduire, l'interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation, le retrait du permis de conduire.

Il n'existe guère de raison de priver le juge de cette possibilité lorsqu'il statue par ordonnance pénale. Corrélativement, le juge ne pourrait plus renvoyer le dossier au ministère public que s'il estimait utile qu'un débat contradictoire ait lieu.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
(Articles 529 et 529-6 du code de procédure pénale)
Procédure de l'amende forfaitaire

Cet article tend à modifier les articles 529 et 529-6 du code de procédure pénale qui concernent la procédure de l'amende forfaitaire, ainsi que le titre de la section du code relative à cette procédure.

Cette procédure de l'amende forfaitaire a été instaurée par la loi du 3 janvier 1972 et a subi depuis lors de nombreuses modifications. Elle fait l'objet du chapitre II bis du titre troisième (Du jugement des contraventions) du deuxième livre (Des juridictions de jugement) du code de procédure pénale. Les articles 529 à 529-6 décrivent cette procédure dont le champ d'application s'est progressivement étendu.

Par ailleurs, des règles spécifiques sont prévues pour les contraventions à la police des services publics de transport, qui font l'objet des articles 529-3 à 529-5 du code de procédure pénale (extinction de l'action publique par transaction entre l'exploitant et le contrevenant) et pour les contraventions au code de la route, qui font l'objet des articles 529-6 à 529-9 du code de procédure pénale (amende forfaitaire " minorée " en cas de paiement immédiat).

En ce qui concerne la procédure de droit commun de l'amende forfaitaire, son champ d'application a été progressivement élargi par de très nombreuses lois. La détermination des contraventions qui font l'objet de cette procédure relève en effet de la loi.

La procédure de l'amende forfaitaire concerne les infractions suivantes :

- contraventions à la réglementation des transports par route ;

- contraventions au code des assurances en ce qui concerne l'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur et de leurs remorques et semi-remorques ;

- contraventions à la réglementation sur les parcs nationaux (loi du 10 juillet 1976) ;

- contraventions à la réglementation sur les réserves naturelles (loi du 2 février 1995) ;

- contraventions de divagation prévues par le code rural ou le code pénal (loi du 22 juin 1989) ;

- contraventions à la réglementation sur les bois, forêts et terrains à bâtir prévues par le code forestier (loi du 3 janvier 1991) ;

- contraventions aux dispositions de la loi sur l'air (loi du 30 décembre 1996).

Actuellement, toutes les contraventions qui font l'objet de la procédure de l'amende forfaitaire ne sont pas prévues par l'article 529 du code de procédure pénale.

Un grand nombre d'entre elles figurent dans d'autres codes ou dans des lois non codifiées. Il est donc difficile d'appréhender le champ d'application exact de cette procédure. Par ailleurs, dès lors que l'on souhaite appliquer cette procédure à de nouvelles contraventions, il est nécessaire qu'un article de loi le prévoie, ce qui constitue une contrainte dont l'intérêt n'est pas démontré.

L'article 5 du projet de loi tend donc tout d'abord à modifier l'article 529 du code de procédure pénale afin de supprimer l'énumération qu'il contient pour prévoir que la liste des infractions pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire est fixée par décret en Conseil d'Etat. Par coordination, le titre de la section du code de procédure pénale relative à cette procédure serait simplifiée.

Enfin, l'article 529-6 portant sur la procédure d'amende forfaitaire spécifique aux infractions au code de la route serait également modifié pour prévoir que la liste des contraventions donnant lieu à cette procédure est fixée par décret en Conseil d'Etat. Actuellement, toutes les contraventions passibles d'une simple peine d'amende font l'objet de la procédure de l'amende forfaitaire. Le renvoi à un décret en Conseil d'Etat permettra une certaine souplesse, certaines infractions passibles d'amendes et de peines complémentaires pouvant se voir appliquer la procédure de l'amende forfaitaire.

Cet article introduit une simplification heureuse. D'une part, l'ensemble des contraventions donnant lieu à la procédure de l'amende forfaitaire pourrait faire l'objet d'un texte unique, d'autre part, il ne sera plus nécessaire qu'un article de loi prévoie la mise en oeuvre de cette procédure pour qu'elle soit applicable. Le régime des contraventions relevant du pouvoir réglementaire, il n'est pas illogique que celui-ci détermine celles des contraventions qui font l'objet de la procédure d'amende forfaitaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5
(Article 546 du code de procédure pénale)
Appel des jugements de police

Votre commission vous propose par un article additionnel de modifier quelque peu les règles définies par l'article 546 du code de procédure pénale en ce qui concerne l'appel des jugements rendus en matière de police.

Actuellement, le prévenu, la personne civilement responsable, le procureur de la République et l'officier du ministère public peuvent faire appel des jugements dans certaines circonstances limitativement énumérées.

En revanche, l'article 546 permet au procureur général de faire appel de tous les jugements rendus en matière de police. Cette situation, comme l'a relevé la Cour de cassation dans son rapport pour 1996, paraît contraire au principe dit de " l'égalité des armes " issu de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à insérer un article additionnel modifiant l'article 546 du code de procédure pénale afin que le procureur général ne puisse faire appel que dans les mêmes conditions que les autres parties.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS CONCERNANT
LE DÉROULEMENT DES PROCÉDURES PÉNALES

SECTION 1
Dispositions concernant les enquêtes
Article 6
(article 53 du code de procédure pénale)
Limitation de la durée de l'enquête de flagrance

Cet article tend à modifier l'article 53 du code de procédure pénale relatif aux crimes et délits flagrants, en particulier pour préciser que l'enquête de flagrance ne peut se prolonger au-delà de huit jours.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 53 définit le crime ou délit flagrant comme le crime ou le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre. Le crime ou délit est également flagrant si, dans un temps très voisin de l'action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique, ou est trouvée en possession d'objets, ou présente des traces ou indices, laissant penser qu'elle a participé au crime ou au délit. Le texte prévoit en outre que tout crime ou délit commis dans une maison dont le chef requiert le procureur de la République ou un officier de police judiciaire de le constater est assimilé à un crime ou délit flagrant.

Dans le cadre des enquêtes de flagrant délit, les officiers de police judiciaire disposent de prérogatives étendues et peuvent en particulier procéder à des perquisitions sans l'assentiment des personnes chez qui ces opérations ont lieu.

En pratique, les enquêtes de flagrance se déroulent pendant une période brève. Il peut toutefois être utile, en l'absence de toute disposition à cet égard, de limiter à huit jours la durée de cette enquête.

L'article 6 tend par ailleurs à supprimer la qualification de crime ou délit flagrant en cas de réquisition du chef de maison. Cette disposition pouvait permettre en pratique à un particulier de faire ouvrir une enquête de flagrance à propos d'un vol découvert au retour d'un voyage de plusieurs mois, ce qui paraît à tout le moins excessif. L'enquête de flagrance permet en effet d'imposer à des tiers un certain nombre de mesures de contraintes qui ne doivent pouvoir être mises en oeuvre que lorsque les éléments constituant la flagrance sont effectivement réunis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7
(Articles 60 et 77-1 et 167 du code de procédure pénale)
Examens techniques et scientifiques réalisés
dans le cadre des enquêtes

Cet article a pour objet de modifier les articles 60 et 77-1 du code de procédure pénale relatifs aux constatations et examens techniques ou scientifiques possibles pendant l'enquête de flagrance ou l'enquête préliminaire.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 60 autorise l'officier de police judiciaire, au cours de l'enquête de flagrance, à avoir recours à toutes personnes qualifiées s'il y a lieu de procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques qui ne peuvent être différés. L'article 77-1 ouvre la même faculté au procureur de la République ou, sur autorisation de celui-ci, à l'officier de police judiciaire, dans le cadre de l'enquête préliminaire.

La rédaction de ces articles résulte de la loi n° 85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénal. Avant l'adoption de cette loi, il n'était pas fait mention des examens techniques ou scientifiques dans les articles 60 et 77-1 du code de procédure pénale. Devant le Sénat, M. Robert Badinter, alors garde des Sceaux, avait indiqué qu'il s'agissait " d'éviter l'ouverture d'informations judiciaires lorsque celles-ci ne sont pas indispensables : tout le monde en convient, dans cette perspective, des examens techniques ou scientifiques pourront désormais être effectués au stade de l'enquête, sous le contrôle du parquet "6(*).

L'article 7 du présent projet tend à assouplir les conditions dans lesquelles peuvent être accomplis ces examens techniques ou scientifiques. Il s'agit tout d'abord de supprimer la référence à la condition d'urgence, qui n'apparaît pas justifiée. En pratique, les personnes appelées à pratiquer les examens techniques et scientifiques dans le cadre de l'enquête et celles qui réalisent les expertises dans le cadre de l'instruction (article 156 du code de procédure pénale) sont bien souvent les mêmes, et il peut être utile de faire procéder à des examens techniques ou scientifiques lors d'une enquête, même lorsque ces examens pourraient être différés.

Le projet de loi prévoit par ailleurs que les personnes chargées de ces examens pourront procéder à l'ouverture des scellés, comme les experts au cours d'une information. Une telle disposition peut permettre d'innocenter une personne au cours de l'enquête, par exemple par l'examen d'un échantillon de sperme prélevé sur la victime d'un crime sexuel, et d'éviter d'attendre l'instruction pour que cet examen ait lieu. Les personnes chargées des examens techniques ou scientifiques devraient dresser inventaire des scellés et en faire mention dans un rapport établi dans les mêmes conditions que celui que doivent rédiger les experts dans le cadre de l'instruction (articles 163 et 166 du code de procédure pénale). Les conclusions pourraient être communiquées oralement aux enquêteurs en cas d'urgence.

Le texte proposé prévoit en outre que l'officier de police judiciaire, sur instructions du procureur, donne connaissance des conclusions des personnes chargées des examens techniques et scientifiques aux personnes à l'encontre desquelles il existe des indices faisant présumer qu'elles ont commis ou tenté de commettre une infraction, ainsi qu'aux victimes. Cette disposition ne ferait pas obstacle à ce que ces personnes, si l'action publique était ultérieurement mise en mouvement, demandent à la juridiction d'instruction ou de jugement (article 156 du code de procédure pénale) d'ordonner une expertise sur les questions ayant déjà fait l'objet des examens techniques ou scientifiques.

L'intérêt de cette dernière mention paraît contestable. L'article 156 du code de procédure pénale prévoit explicitement la possibilité pour les parties de réclamer une expertise au cours de l'instruction et l'on voit mal en quoi la communication des résultats des examens techniques dans le cadre de l'enquête empêcherait les parties de demander une expertise dans le cadre de l'instruction. Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à supprimer cette disposition.

Enfin, l'article 167 du code de procédure pénale, qui porte sur la notification aux parties et à leurs avocats par le juge d'instruction des conclusions des experts dans le cadre de l'instruction serait complété pour prévoir que le juge donne également, le cas échéant, connaissance des conclusions des personnes ayant réalisé les examens techniques ou scientifiques lorsque cela n'a pas été fait auparavant.

Ces différentes dispositions devraient permettre de faciliter la réalisation des examens techniques ou scientifiques et d'en accroître l'intérêt. Cet article pose cependant la question des garanties offertes pendant l'enquête à la personne sur laquelle pèsent des soupçons. Dès lors que l'on souhaite faciliter pendant l'enquête certains actes qui, jusqu'à présent sont réalisés en principe pendant l'instruction, ne convient-il pas de renforcer le caractère contradictoire de l'enquête ? Un tel renforcement n'irait-il pas cependant à l'encontre de l'amélioration de l'efficacité de la procédure qui est recherchée ? Votre commission souhaite entendre les explications du Garde des Sceaux sur cet article.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8
(Article 72 du code de procédure pénale)
Transport du juge d'instruction sur les lieux
d'un crime ou délit flagrant

Cet article tend à modifier l'article 72 du code de procédure pénale.

Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit dans son premier alinéa que lorsque le juge d'instruction est présent sur les lieux d'un crime ou délit flagrant, le procureur de la République ainsi que les officiers de police judiciaire sont de plein droit dessaisis à son profit.

Cette disposition est directement issue du code d'instruction criminelle établi en 1808, qui séparait les fonctions de poursuite et d'instruction, mais admettait que le juge d'instruction qui se transportait sur les lieux se saisissait lui-même et ouvrait une véritable information. Le principe de dessaisissement du procureur et des officiers de police judiciaire lorsque le juge d'instruction est présent sur les lieux a été repris dans le code de procédure pénale élaboré en 1958.

Le dessaisissement du procureur de la République et des officiers de police judiciaire a pour conséquence que le juge d'instruction doit accomplir tous les actes de police judiciaire dans le cadre de l'enquête de flagrance.

La jurisprudence est venue limiter les conditions dans lesquelles le transport du juge d'instruction entraînait le dessaisissement du procureur et des officiers de police judiciaire. Ainsi, en 1987, la Cour d'appel de Colmar a annulé tous les actes accomplis par un juge d'instruction qui s'était rendu sur les lieux 24 heures après la découverte d'un crime et la clôture des opérations urgentes, en considérant que " si en la procédure de flagrance la saisine s'opère par le transport sur les lieux, ce transport qu'il soit l'oeuvre de l'officier de police judiciaire, du procureur de la République ou du juge d'instruction (...) doit intervenir en un temps ou l'infraction a encore conservé son caractère de flagrance et qu'il ne suffit pas, s'agissant de ces deux derniers magistrats, que l'enquête de flagrance soit toujours en cours "7(*).

En pratique, ce dessaisissement du procureur de la République et des officiers de police judiciaire par le juge d'instruction dans le cadre de l'enquête de flagrance n'est guère pratiqué. L'article 72 peut cependant être une source de nullités, dans la mesure où si le juge d'instruction se rend sur les lieux, il est censé accomplir tous les actes de police judiciaire.

La loi du 4 janvier 1993 a abrogé cet article 72 du code de procédure pénale contre l'avis du Sénat, " l'intervention, le cas échéant, du juge d'instruction dans l'enquête de flagrance, ne lui paraissant pas devoir être écartée par principe "8(*). L'article 72 a été rétabli par la loi du 24 août 1993.

Le projet de loi soumis au Sénat tend à modifier cette disposition pour prévoir que lorsque le juge d'instruction est présent sur les lieux " le procureur de la République peut se dessaisir ". Une telle rédaction supprime donc toute ambiguïté en ce qui concerne l'autorité compétente pour accomplir les actes dans le cadre de l'enquête de flagrance.

Compte tenu de la désuétude dans laquelle est tombée cette procédure de dessaisissement du procureur par le juge d'instruction, compte tenu également du fait qu'un magistrat instructeur peut toujours se rendre sur les lieux d'un crime ou d'un délit flagrant si cela présente une utilité, votre commission des Lois vous propose d'aller plus loin que le projet de loi et de supprimer par amendement les quatre premiers alinéas de l'article 72 relatifs au dessaisissement automatique du procureur lorsque le juge d'instruction se rend sur les lieux. Elle vous propose en revanche de ne pas supprimer le dernier alinéa de l'article 72 qui permet au procureur, lorsqu'il est présent sur les lieux et que le juge d'instruction l'est également, de requérir l'ouverture d'une information régulière dont est saisi le juge d'instruction présent. Cette disposition peut en effet conserver une utilité dans certains cas.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

SECTION 2
Dispositions concernant le déroulement de l'instruction
Article 9
(Article 80 du code de procédure pénale)
Faits nouveaux en cours d'instruction

L'article 9 a pour objet de modifier l'article 80 du code de procédure pénale, qui porte sur les liens entre le juge d'instruction et le procureur de la République. Cet article, dans sa rédaction actuelle, précise tout d'abord que je juge d'instruction ne peut informer qu'en vertu d'un réquisitoire du procureur de la République. Il précise en outre que lorsque des faits, non visés aux réquisitoires, sont portés à la connaissance du juge d'instruction, celui-ci doit immédiatement communiquer au procureur de la République les plaintes ou les procès-verbaux qui les constatent.

Le premier paragraphe de l'article 9 tend à indiquer explicitement les possibilités qui s'offrent alors au procureur de la République, afin de clarifier l'article 80 du code de procédure pénale. Il s'agit donc de préciser que le procureur de la République peut " soit requérir du juge d'instruction , par réquisitoire supplétif, qu'il informe sur ces nouveaux faits, soit requérir l'ouverture d'une information distincte, soit saisir la juridiction de jugement, soit ordonner une enquête, soit décider d'un classement sans suite ou de procéder à l'une des mesures prévues aux articles 41-1 et 41-2 (mesures d'alternatives aux poursuites et de compensation judiciaire dont le projet de loi propose la création), soit transmettre les plaintes ou les procès-verbaux au procureur de la République territorialement compétent ".

La modification proposée a donc pour objet de codifier la pratique actuelle, le procureur de la République pouvant d'ores et déjà utiliser les différentes possibilités mentionnées.

Cette énumération des possibilités offertes au procureur serait complétée par la précision que s'il requiert l'ouverture d'une information distincte, celle-ci peut être confiée au même juge d'instruction. Une telle précision peut paraître inutile ; elle n'est cependant pas neutre. L'objectif recherché est manifestement d'inciter les procureurs à recourir à la voie de l'ouverture d'une nouvelle information distincte plutôt qu'à celle du réquisitoire supplétif. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, " il est (...) utile d'éviter, autant que possible, la délivrance de réquisitoires supplétifs, qui ont pour conséquence de rendre plus complexe l'information déjà ouverte, et risquent d'en retarder la date d'achèvement. Pour autant, il peut être très opportun que ce soit le même juge qui instruise sur les faits nouveaux, découverts à l'occasion d'une procédure dont il était saisi ".

En définitive, la modification proposée tend à inscrire dans le code de procédure pénale les possibilités qui s'offrent au procureur lorsque des faits nouveaux sont découverts, tout en marquant une préférence pour le recours à l'ouverte d'une nouvelle information, le cas échéant confiée au même juge d'instruction.

Le second paragraphe de l'article 9 a pour objet d'apporter certaines précisions en ce qui concerne le régime applicable lorsque des faits nouveaux sont dénoncés au juge d'instruction par la partie civile en cours d'information. Actuellement, l'article 80 du code de procédure pénale précise simplement : " En cas de plainte avec constitution de partie civile, il est procédé comme il est dit à l'article 86 ".

L'article 86 définit la procédure applicable en cas de plainte avec constitution de partie civile. Il prévoit notamment que le procureur de la République ne peut saisir le juge d'instruction de réquisitions de non-informer que si, " pour ces causes affectant l'action publique elle-même, les faits ne peuvent légalement comporter une poursuite ou si, à supposer ces faits démontrés, ils ne peuvent admettre aucune qualification pénale ".

En l'absence de précision sur ce point, la Cour de cassation considère que lorsque des faits nouveaux sont dénoncés au juge d'instruction par la partie civile en cours d'information, la saisine du juge est automatiquement étendue à ces faits nouveaux. Elle a ainsi estimé dans un arrêt du 4 juin 1996 que " les juridictions d'instruction doivent statuer sur tous les chefs d'inculpation régulièrement dénoncés par la partie civile, même en l'absence de réquisitoire supplétif du procureur de la République "9(*).

Une telle situation conduit en quelque sorte les parties civiles à pouvoir délivrer elles-mêmes des réquisitoires supplétifs, ce qui paraît très contestable et peut rendre difficile l'achèvement d'une procédure d'instruction ; tel est d'ailleurs bien souvent l'objectif recherché.

Comme l'indique l'étude d'impact jointe au projet de loi " la solution actuelle (...) a le plus souvent pour conséquence dommageable de différer le règlement d'une instance civile (par exemple une instance prud'homale). Il n'est pas rare en effet que la constitution de partie civile ait pour seul objectif de retarder l'achèvement d'une procédure contentieuse (par exemple, une employeur accuse faussement de vol un employé qu'il a licencié, et qui demande réparation aux prud'hommes, puis voyant que l'instruction va se terminer par un non-lieu, signale d'autres infractions, tout aussi imaginaires, au juge d'instruction) ".

L'article 9 du projet de loi tend donc à prévoir que la même procédure sera applicable en cas de dénonciation de faits nouveaux, que cette dénonciation soit le fait de la partie civile ou non. Le juge d'instruction devra communiquer le dossier au parquet et le procureur appréciera la suite à donner à ces éléments. Si la partie civile n'est pas satisfaite de la décision prise, elle pourra déposer une seconde plainte avec constitution de partie civile concernant ces nouveaux faits.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination et vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10
(Article 182 du code de procédure pénale)
Procédure de renvoi partiel

L'article 10 tend à compléter l'article 182 du code de procédure pénale, relatif aux ordonnances de non-lieu partiel, de renvoi partiel ou de transmission partielle des pièces en cours d'instruction. Ces possibilités sont offertes au juge d'instruction lorsque sur l'un ou plusieurs des faits dont il est saisi les charges recueillies lui paraissent inexistantes ou au contraire suffisantes.

Le texte proposé tend à préciser que les personnes ayant fait l'objet d'une ordonnance de renvoi partiel ou de transmission partielle des pièces et qui ne demeurent pas mises en examen pour d'autres faits, sont entendues comme témoin assisté. Il en irait de même en cas de disjonction d'une procédure d'instruction.

L'objectif est donc de faciliter les procédures de renvoi partiel ou de disjonction et d'inciter les juges à y recourir afin d'accélérer le déroulement des procédures d'instruction.

Les personnes ayant fait l'objet d'une ordonnance de renvoi partiel pourraient continuer à être entendues pour d'autres faits comme témoin assisté, c'est-à-dire bénéficiant des mêmes droits que les personnes mises en examen.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(Article 199 du code de procédure pénale)
Limitation des comparutions devant la chambre d'accusation
en matière de demandes de mises en liberté

Cet article tend à modifier l'article 199 du code de procédure pénale, relatif aux règles de fonctionnement de la chambre d'accusation.

Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit en particulier que " en matière de détention provisoire, la comparution personnelle de la personne concernée est de droit si celle-ci ou son avocat en fait la demande ; cette requête doit, à peine d'irrecevabilité, être présentée en même temps que la déclaration d'appel ou que la demande de mise en liberté adressée à la chambre d'accusation ".

En matière de demandes de mise en liberté, la chambre d'accusation est appelée à statuer en cas d'appel des ordonnances de refus de mise en liberté rendues par le juge d'instruction. Elle peut également être saisie directement d'une demande de mise en liberté lorsque le juge d'instruction n'a pas statué dans le délai qui lui est imparti par l'article 147 du code de procédure pénale.

La mesure proposée a pour objet d'éviter qu'une personne mise en détention multiplie les demandes de mise en liberté et fasse appel de chacune des décisions de refus, aux seules fins de quitter temporairement l'établissement pénitentiaire pour comparaître personnellement devant la chambre d'accusation. De telles attitudes ont pour effet d'encombrer les chambres d'accusation et de faire peser des contraintes sur l'administration pénitentiaire.

Il est donc proposé que le président de la chambre d'accusation puisse refuser la comparution personnelle d'une détenu en cas d'appel d'une ordonnance rejetant une demande de mise en liberté, lorsque cette personne a déjà comparu devant la chambre d'accusation moins de quatre mois auparavant. La décision devrait être motivée et ne serait susceptible d'aucun recours.

Votre commission est réservée sur l'opportunité de la mesure proposée. La détention provisoire est une mesure grave et lourde de conséquences. Il convient donc d'agir avec la plus extrême prudence lorsqu'on envisage de limiter les droits des personnes détenues. Le fait que certains abus soient commis ne paraît pas être un argument suffisant pour limiter le droit d'une personne détenue de comparaître personnellement devant la chambre d'accusation.

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé son intention de déposer un projet de loi qui modifierait en profondeur les règles de la détention provisoire. La disposition proposée dans le présent projet pourrait être réexaminée dans le cadre du dispositif global envisagé en cette matière. Votre commission vous soumet donc un amendement de suppression du premier paragraphe de cet article.

Le second paragraphe tend à corriger une erreur en ce qui concerne l'alinéa de l'article 194 du code de procédure pénale auquel renvoie l'article 199 du même code.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12
(Article 385 du code de procédure pénale)
Constat des nullités des procédures
par le tribunal correctionnel

Cet article tend à modifier l'article 385 du code de procédure pénale, relatif au constat des nullités par le tribunal correctionnel.

Dans sa rédaction actuelle, qui résulte de la loi du 4 janvier 1993, l'article 385 prévoit dans son premier alinéa que le tribunal correctionnel a qualité pour constater les nullités des procédures qui lui sont soumises sauf lorsqu'il est saisi par le renvoi ordonné par le juge d'instruction ou la chambre d'accusation.

Dans la mesure où les parties ont la faculté de soulever devant la chambre d'accusation les nullités de la procédure pendant le déroulement de l'instruction (Art. 170 du code de procédure pénale), le législateur de 1993 a prévu une " purge " des nullités lorsque le tribunal est saisi à la suite d'une information.

Toutefois, la Cour de cassation a jugé que lorsque l'ordonnance de renvoi est rendue sans que les formalités permettant précisément aux parties de soulever les nullités éventuelles de la procédure aient été respectées, l'ordonnance doit être annulée. L'article 175 du code de procédure pénale prévoit en effet que lorsqu'une information lui paraît terminée, le juge d'instruction en avise les parties et leurs avocats, qui ont ensuite un délai de vingt jours à l'issue duquel ils ne peuvent plus formuler certaines demandes ou requêtes et en particulier saisir la chambre d'accusation pour faire constater une nullité.

Dans un arrêt du 7 octobre 1997, la Cour de cassation a estimé que lorsque " la cour d'appel constate la nullité de l'ordonnance de renvoi du juge d'instruction, elle doit, par dérogation à l'article 520 dudit code, renvoyer la procédure au ministère public pour lui permettre de saisir à nouveau la juridiction d'instruction ".

Pour éviter l'annulation de l'ensemble de la procédure, il paraît préférable que lorsque l'avis prévu à l'article 175 du code de procédure pénale n'a pas été adressé aux parties, celles-ci puissent soulever devant le tribunal correctionnel les nullités de la procédure.

Cependant, dans certains cas, l'avis a bien été envoyé aux parties mais le délai prévu par l'article 175 n'a pas été respecté. Dans un tel cas, les parties devraient également pouvoir continuer à soulever les nullités devant le tribunal correctionnel. Votre commission vous soumet donc un amendement afin de prévoir que les parties peuvent soulever les nullités devant le tribunal correctionnel lorsque les conditions prévues par l'article 175 du code de procédure pénale ne sont pas respectées.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

SECTION 3
Dispositions concernant la comparution
des parties à l'audience
Article 13
(Article 411 du code de procédure pénale)
Conditions pour qu'un prévenu
puisse être jugé en son absence

Cet article a pour objet de modifier l'article 411 du code de procédure pénale, qui porte sur le jugement du prévenu en son absence.

Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit notamment qu'un prévenu peut demander par lettre adressée au président à être jugé en son absence lorsqu'il encourt une peine d'amende ou une peine d'emprisonnement inférieure à deux années.

Le texte proposé par cet article vise à compléter l'article 411 pour prévoir que la condition de durée de la peine encourue n'est pas applicable lorsque l'action publique est mise en mouvement par une partie civile. Ainsi, une personne pourrait demander à être jugée en son absence par le tribunal correctionnel quelle que soit la peine d'emprisonnement encourue, dès lors qu'une partie civile a usé de la voie de la citation directe.

Il ne paraît pas anormal d'imposer moins de contraintes à une personne lorsqu'elle est poursuivie par une partie civile que lorsqu'elle est poursuivie par le ministère public. Le risque d'exposer une personne à des poursuites injustifiées est en effet plus grand lorsque la mise en mouvement de l'action publique émane d'un particulier que lorsqu'elle émane du ministère public. D'ores et déjà, l'article 392-1 du code de procédure pénale prévoit l'exigence d'une consignation préalable dans l'hypothèse de poursuites engagées par une partie civile.

Le tribunal conservera naturellement la possibilité de demander la comparution personnelle du prévenu par une réassignation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14
(Article 583 du code de procédure pénale)
Recevabilité du pourvoi en cassation
d'une personne qui ne se met pas en état

Cet article tend à modifier l'article 583 du code de procédure pénale. Dans sa rédaction actuelle, celui-ci prévoit que les personnes condamnées à une peine privative de liberté d'une durée supérieure à six mois sont déclarées déchues de leur pourvoi dès lors qu'elles ne sont pas en état (incarcérées) ou qu'elles n'ont pas obtenu dispense de se mettre en état.

L'article 14 du projet de loi tend à porter à un an la durée de la peine privative de liberté prononcée à partir de laquelle il est indispensable de se mettre en état ou d'obtenir une dispense pour former un pourvoi en cassation.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que " cette modification atténue la rigueur de la règle actuelle -rigueur nécessaire pour éviter l'encombrement de la Chambre criminelle par des pourvois intentés par des condamnés en fuite- tout en la rendant plus cohérente avec la règle selon laquelle le tribunal correctionnel ne peut décerner mandat d'arrêt ou de dépôt à l'audience que s'il prononce une peine d'au moins un an ".

De fait, l'article 465 du code de procédure pénale ne permet au tribunal correctionnel de décerner mandat de dépôt ou d'arrêt contre le prévenu que lorsque la peine prononcée est au moins d'une année d'emprisonnement sans sursis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15
(Article 583 du code de procédure pénale)
Recevabilité du pourvoi formé
par une personne jugée en son absence

Cet article a, comme le précédent, pour objet de modifier l'article 583 du code de procédure pénale. Comme on l'a vu, cet article prévoit actuellement que les personnes condamnées à une peine privative de liberté d'une durée supérieure à six mois sont déchues de leur pourvoi si elles ne se mettent pas en état ou si elles ne sont pas expressément dispensées de le faire.

Cette disposition s'applique aux personnes jugées en leur absence.

L'article 410 du code de procédure pénale prévoit pour sa part qu'un prévenu cité à personne doit comparaître, à moins qu'il ne fournisse une excuse reconnue valable par la juridiction devant laquelle il est appelé. L'article 411, quant à lui, dispose qu'un prévenu cité pour une infraction passible d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement inférieure à deux années, peut demander à être jugé en son absence son défenseur entendu, mais que le tribunal peut procéder à la réassignation du prévenu et le juger contradictoirement s'il ne répond pas à cette invitation.

La Cour européenne des droits de l'homme a estimé, dans un arrêt Poitrimol, que l'impossibilité pour un prévenu de faire contrôler les motifs pour lesquels une cour d'appel avait estimé ses excuses non valables était contraire aux exigences de la Convention européenne des droits de l'homme.

L'arrêt POITRIMOL
23 novembre 1993

En 1984, M. Poitrimol, à l'occasion de son droit de visite, a quitté le territoire français avec ses deux enfants, dont son ex-épouse avait la garde. En 1985, le juge aux affaires matrimoniales confia aux deux parents conjointement la garde des enfants en imposant au père de revenir en France afin que les enfants soient entendus.

En 1985 également, sur plainte de l'ex-épouse déposée en 1984, le juge d'instruction renvoya M. Poitrimol devant le tribunal correctionnel. Celui-ci demanda à être jugé en son absence et son défenseur fut entendu. M. Poitrimol fut condamné à un an d'emprisonnement, le tribunal correctionnel décernant un mandat d'arrêt à son encontre.

Il interjeta alors appel. Au cours d'une audience où son avocat était présent, la Cour d'appel renvoya l'examen de l'affaire et ordonna la réassignation du prévenu, dont elle estimait nécessaire la comparution. M. Poitrimol ne se présenta pas à l'audience, son avocat demandant à être autorisé à représenter son client. Le 25 février 1987, la Cour d'appel repoussa la demande de l'avocat en estimant que la faculté de demander à être jugé contradictoirement son conseil entendu ne s'appliquait pas aux prévenus en fuite et faisant l'objet d'un mandat d'arrêt. Elle confirma le jugement de première instance.

Enfin, en décembre 1987, la Cour de cassation a déclaré le pourvoi de M. Poitrimol irrecevable aux motifs que " le condamné qui n'a pas obéi à un mandat d'arrêt décerné contre lui n'est pas en droit de se faire représenter et de donner mandat pour se pourvoir en cassation contre la décision le condamnant ".

La Cour européenne des droits de l'homme, saisie par M. Poitrimol, a constaté le 23 novembre 1993 un manquement aux exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Elle estima qu'au niveau de l'appel, la suspension du droit d'avoir un défenseur était " disproportionnée dans les circonstances de la cause : elle privait M. Poitrimol, non recevable à former opposition contre l'arrêt de la Cour d'appel, de sa seule chance de faire plaider en seconde instance sur le bien-fondé de l'accusation en fait comme en droit ".

A propos du pourvoi en cassation, la Cour estima " que l'irrecevabilité du pourvoi, pour des raisons liées à la fuite du requérant, s'analysait elle aussi en une sanction disproportionnée, eu égard à la place primordiale que les droits de la défense et le principe de la prééminence du droit occupent dans une société démocratique. Assurément, il s'agissait d'une voie de recours extraordinaire portant sur l'application du droit et non sur le fond du litige. Néanmoins, dans le système français de procédure pénale, la possibilité, pour l'accusé non comparant, de faire plaider en seconde instance sur le bien-fondé de l'accusation en fait comme en droit, dépend dans une large mesure du point de savoir s'il a fourni des excuses valables pour justifier son absence. Dès lors, un contrôle juridique des motifs pour lesquels une Cour d'appel a rejeté de telles excuses se révèle indispensable ".

L'article 15 du projet de loi vise à répondre à l'une des critiques formulées par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt Poitrimol. L'article 583 du code de procédure pénale serait modifié pour permettre à une personne de se pourvoir en cassation lorsqu'elle a été jugée en son absence et que la juridiction concernée ne lui a pas reconnu d'excuse valable ou lui a refusé d'être jugée en son absence son défenseur entendu. En ce cas, le pourvoi ne porterait que sur la légalité de la décision par laquelle la juridiction n'a pas reconnu valable l'excuse fournie par l'intéressé en application de l'article 410 et son succès entraînerait l'annulation de l'arrêt de la Cour d'appel .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

SECTION 4
Dispositions concernant la conservation des scellés
Article 16
(Article 41-1 du code de procédure pénale)
Durée de conservation des scellés

Cet article a pour objet de modifier l'actuel article 41-1 du code de procédure pénale que l'article 1er du projet tend à transformer en un article 41-4. Cet article concerne la restitution des objets saisis et prévoit en particulier, dans sa rédaction actuelle que les objets non restitués deviennent propriété de l'Etat lorsque la restitution n'a pas été demandée ou décidée dans un délai de trois ans à compter de la décision de classement ou de la décision par laquelle la dernière juridiction saisie a épuisé sa compétence.

Le délai prévu actuellement est particulièrement long ; la garde des objets saisis entraîne des frais importants, qui ne paraissent guère justifiés alors que les moyens de la justice sont notoirement insuffisants. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi10(*), un grand nombre d'objets sont conservés sept ou huit ans. Le projet de loi propose de ramener la durée légale de garde des objets à six mois, ce qui paraît être une mesure d'économie heureuse qui ne devrait pas nuire aux intérêts des propriétaires, la période de six mois étant suffisante lorsqu'un propriétaire souhaite la restitution de son bien.

L'article 16 prévoit par ailleurs que les objets demeurent également la propriété de l'Etat lorsque le propriétaire ou la personne à laquelle la restitution a été accordée ne réclame pas l'objet dans un délai de 45 jours à compter d'une mise en demeure adressée à son domicile.

La disposition proposée par cet article figurait déjà dans un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice déposé au Sénat le 25 mars 1997 et qui n'a pas pu être discuté.

L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que " sur la base actuelle du montant de la dépense constatée, soit 49 MF en 1987, l'économie devrait être de 30 MF et pour 1999 de 15 MF, soit la moitié de l'économie finale ".

Sous réserve d'un amendement tendant à maintenir la numérotation 41-1 pour cet article déjà connu des praticiens, votre commission vous propose d'adopter l'article 16.

Article 17
(Article 99-1 du nouveau code de procédure pénale)
Destruction ou aliénation des biens meubles saisis

Cet article tend à créer un nouvel article 99-1 dans le code de procédure pénale afin de prévoir certaines dispositions en ce qui concerne le sort, pendant l'instruction, des objets saisis dont la restitution est impossible.

Le juge d'instruction pourrait, en cours d'instruction, ordonner la destruction ou la remise au service des domaines aux fins d'aliénation des biens meubles placés sous main de justice dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et qui ne peuvent être rendus à leur propriétaire, soit parce qu'il n'est pas identifié soit parce qu'il ne réclame pas les objets dans un délai de 45 jours à compter d'une mise en demeure.

De même, le juge d'instruction pourrait ordonner la remise au service des domaines en vue de leur aliénation des biens placés sous main de justice appartenant aux personnes poursuivies, dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et dont la confiscation est prévue par la loi, lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer la valeur du bien. En cas de vente, le produit de celle-ci serait consigné pendant dix ans et restitué au propriétaire, s'il en faisait la demande, en cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ou si la peine de confiscation n'était pas prononcée.

Par ailleurs, le juge d'instruction pourrait ordonner la destruction des biens meubles placés sous main de justice dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité, lorsqu'il s'agit d'objets qualifiés par la loi de dangereux ou de nuisibles, ou dont la détention est illicite. Cette disposition vise tout particulièrement les stocks de stupéfiants dont la conservation est sans intérêt et peut parfois présenter des risques. Dans ce domaine cependant, un certain nombre de précautions sont nécessaires, qui font l'objet de l'article 18 du projet de loi.

Pour l'application des dispositions de l'article 99-1 nouveau du code de procédure pénale, le juge d'instruction statuerait par une ordonnance motivée, qui serait prise d'office ou sur réquisitions du procureur de la République. Elle serait notifiée au ministère public, aux parties intéressées et, s'ils sont connus, au propriétaire et aux tiers ayant des droits sur le bien. Elle pourrait être déférée à la chambre d'accusation.

Les dispositions prévues par cet article vont dans le même sens que celles figurant à l'article 16. Elles ont été proposées en 1997 par M. Jacques Toubon, alors garde des Sceaux, dans un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice déposé au Sénat le 25 mars 1997 et qui n'a pas pu être examiné par le Parlement. Elles méritent d'être soutenues, les droits des tiers et des propriétaires étant préservés dans le dispositif retenu.

Il convient de signaler que le Gouvernement a proposé la mise en place d'un dispositif relatif au sort des animaux placés sous main de justice dans le projet de loi relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux. Lors de l'examen de ce texte le 19 mai 1998, le Sénat, sur proposition de la commission des Lois saisie pour avis11(*), a décidé d'insérer ce dispositif dans le code de procédure pénale après l'article 99. Il paraît en effet logique que les dispositions relatives au sort des animaux et des objets placés sous main de justice soient rassemblées au sein du même code.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18
(Article 706-30-1 nouveau du code de procédure pénale)
Destruction des substances stupéfiantes saisies

Cet article tend à insérer un article 706-30-1 dans le code de procédure pénale afin de préciser les conditions dans lesquelles la destruction de stocks de stupéfiants saisis, que l'article 17 tend à rendre possible, pourra être pratiquée.

Les substances stupéfiantes saisies peuvent jouer un rôle important dans la procédure d'instruction et de jugement comme élément de preuve. Le texte proposé vise à imposer au juge d'instruction qui entend faire procéder à la destruction de substances stupéfiantes de conserver un échantillon des produits et de le placer sous scellés. Le magistrat instructeur ou un officier de police judiciaire, agissant sur commission rogatoire, devrait en outre procéder à la pesée des substances saisies, en présence de la personne qui détenait les substances ou de deux témoins choisis en-dehors des personnes relevant de l'autorité du juge d'instruction ou de l'officier de police judiciaire. Cette pesée pourrait être également réalisée pendant l'enquête de flagrance, pendant l'enquête préliminaire ou au cours de l'enquête douanière. Elle donnerait lieu à un procès-verbal signé par les personnes présentes.

Ce dispositif a pour objectif de garantir les droits de la défense qui pourraient être atteints si la destruction de stupéfiants ne s'accompagnait d'aucune précaution. En 1996, la Cour de cassation a censuré la décision d'une chambre d'accusation ayant confirmé une ordonnance d'un juge d'instruction autorisant, en cours de procédure, la destruction de 9 tonnes de résine de cannabis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

SECTION 5
Dispositions diverses
Article additionnel avant l'article 19
(Article 626 du code de procédure pénale)
Indemnisation des personnes condamnées et innocentées

L'article 626 du code de procédure pénale concerne l'indemnisation des condamnés reconnus innocents. La révision d'une condamnation pénale définitive peut être demandée à la commission de révision, en vertu de l'article 623 du code de procédure pénale. Si celle-ci estime qu'une révision peut être ordonnée, elle en saisit la chambre criminelle de la Cour de cassation qui statue comme cour de révision. La chambre criminelle annule la condamnation si la demande est fondée et ordonne, le cas échéant, le renvoi de l'affaire devant une juridiction de même degré que celle dont émane la décision annulée. Elle peut également statuer au fond, s'il est impossible de procéder à de nouveaux débats, ou si la décision annulant la condamnation ne laisse subsister aucune charge à l'égard du condamné.

Depuis 1989, l'indemnité à laquelle peut prétendre un condamné innocenté est accordée par la commission d'indemnisation en matière de détention provisoire. Auparavant, la décision d'où résultait l'innocence du condamné pouvait lui allouer des dommages et intérêts.

La Cour de cassation, dans son rapport pour 1996, a estimé qu'il serait préférable de revenir à la situation antérieure, dans la mesure où il apparaît contraignant de demander à une personne innocentée après une procédure de révision longue de saisir une nouvelle instance pour obtenir une indemnisation. Elle a en outre fait valoir que les critères d'indemnisation appliqués par la commission d'indemnisation en matière de détention provisoire ne paraissaient guère adaptés à l'indemnisation de ce préjudice.

Votre commission est sensible à ces remarques. Elle craint cependant que l'attribution éventuelle des dommages et intérêts par la décision d'où résulte l'innocence du condamné puisse, selon les circonstances, ne pas toujours être favorable à ce dernier.

Elle vous propose donc que l'indemnité puisse être attribuée par la juridiction de renvoi à la personne innocentée si celle-ci en fait la demande. Devant la cour d'assises, l'indemnisation serait allouée par la Cour statuant sans l'assistance des jurés.

Tel est l'objet de son amendement tendant à l'insertion d'un article additionnel avant l'article 19.

Article 19
(Article 667-1 nouveau du code de procédure pénale)
Simplification de la procédure de renvoi
d'une juridiction à une autre

Cet article a pour objet d'insérer un article 667-1 dans le code de procédure pénale afin de faciliter le renvoi devant une autre juridiction lorsque la juridiction normalement compétente ne peut être composée en raison de l'existence des incompatibilités prévues par la loi.

Actuellement, les procédures de renvoi d'un tribunal à un autre, relèvent pour l'essentiel de la chambre criminelle de la Cour de cassation. En vertu de l'article 662 du code de procédure pénale, celle-ci peut dessaisir toute juridiction d'instruction ou de jugement et renvoyer la connaissance de l'affaire à une autre juridiction du même ordre pour cause de suspicion légitime. L'article 665 prévoit en outre que la chambre criminelle peut ordonner le renvoi d'une affaire d'une juridiction à une autre pour cause de sûreté publique à la requête du procureur général.

Enfin, l'article 665-1 dispose que la chambre criminelle peut ordonner le renvoi d'une juridiction à une autre si la juridiction normalement compétente ne peut être légalement composée ou si le cours de la justice se trouve autrement interrompu.

Le texte proposé pour l'article 667-1 du code de procédure pénale tend à prévoir une exception à la compétence de la chambre criminelle en matière de renvoi. Si la juridiction compétente ne pouvait être composée en raison de l'existence des incompatibilités prévues par la loi, le premier président de la cour d'appel pourrait ordonner le renvoi devant une juridiction limitrophe située dans le ressort de cette cour.

Cette disposition a pour objectif de faciliter la procédure de renvoi dans certaines situations, en particulier en cas d'insuffisance de magistrats du siège, comme cela arrive dans certaines petites juridictions. La requête aux fins de renvoi serait présentée par le procureur de la République de la juridiction saisie et serait signifiée à toutes les parties intéressées, qui disposeraient d'un délai de dix jours pour présenter leurs observations. Le premier président de la cour d'appel statuerait dans les quinze jours de la requête par une décision qui ne serait pas susceptible de recours.

Votre commission est très réservée sur l'opportunité de cette mesure. Le problème posé par cette disposition est celui de l'inadaptation de la carte judiciaire, dont la révision est sans cesse annoncée et ... sans cesse différée.

La disposition proposée est contestable dans son principe, dans la mesure où elle tend à donner au premier président de la cour d'appel le pouvoir de décider, sans recours possible, quelle juridiction du ressort de la cour se verra renvoyer une affaire. Certes, dans les petits tribunaux, la juridiction est parfois difficile à composer, compte tenu des incompatibilités prévues par la loi. Cette situation sera aggravée au demeurant, si un nouveau juge, dit " des libertés ", voit le jour au cours des prochains mois.

Néanmoins, on ne peut résoudre ce problème par une mesure d'opportunité contestable juridiquement. Votre commission appelle de ses voeux une réforme de la carte judiciaire depuis de nombreuses années. La mission qu'elle a formée en son sein sur les moyens de la justice a constaté en 1996 l'inadaptation de la carte actuelle12(*).

Aussi, votre commission vous propose-t-elle par un amendement la suppression de cet article, la révision de la carte judiciaire lui paraissant être un préalable à toute réflexion sur l'assouplissement des procédures de renvoi d'une juridiction à une autre.

Article 20
(Article 803-1 nouveau du code de procédure pénale
Notification aux avocats par télécopie

Cet article tend à prévoir, dans le code de procédure pénale, que dans tous les cas où il est prévu de procéder aux notifications à un avocat par lettre recommandée ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la notification peut aussi être faite sous la forme d'une télécopie avec récépissé. Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice déposé au Sénat le 25 mars 1997 et qui n'a pas pu être discuté.

Certains articles du code de procédure pénale prévoient déjà la possibilité d'utiliser la télécopie comme mode de notification aux avocats. C'est le cas de l'article 114 relatif aux interrogatoires et confrontations pendant une instruction. L'article 198 du code de procédure pénale prévoit, pour sa part, qu'un avocat qui n'exerce pas dans la ville où siège la chambre d'accusation peut adresser les mémoires qu'il est en droit de produire jusqu'au jour de l'audience par voie de télécopie.

Cette procédure serait généralisée. Il s'agit d'une simplification heureuse, qui devrait permettre d'accélérer les notifications et de diminue les frais de justice. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise qu'" une économie de l'ordre de 8 à 10 % des frais postaux en matière pénale peut être envisagée, soit environ 5 MF ".

Votre commission a toutefois constaté que le récépissé délivré par le télécopieur ne garantissait pas que la télécopie avait été remise à la personne à laquelle elle était destinée et que, compte tenu des conséquences que pourrait avoir dans certains cas le défaut de réception, il convenait d'être très prudent. Elle vous soumet donc un amendement tendant à préciser que la notification par télécopie doit être faite avec accusé de réception émanant du destinataire par la même voie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES À
L'ENTRAIDE JUDICIAIRE INTERNATIONALE

Article 21
(Articles 694, 695 et 696 nouveaux du code de procédure pénale)
Entraide judiciaire internationale

Cet article tend à insérer un nouveau titre consacré à l'entraide judiciaire internationale dans le livre quatrième du code de procédure pénale, qui porte sur les procédures particulières. Ce titre serait composé de trois articles.

· Le texte proposé pour l'article 694 du code de procédure pénale tend à prévoir que les demandes d'entraide émanant des juridictions étrangères sont exécutées, selon les cas, dans les formes prévues par le code de procédure pénale pour l'enquête, l'instruction ou le jugement. Il n'existe actuellement aucune disposition particulière dans le code de procédure pénale en cette matière. L'objectif de cette disposition est de faire en sorte que certains actes puissent être accomplis en France à la demande d'autorités étrangères en respectant le stade de la procédure où se trouve l'affaire dans le pays étranger. D'après les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la Chancellerie, il semble que la France reçoive depuis quelque temps des demandes visant à l'interrogatoire d'un témoin, alors que l'affaire se trouve déjà à la phase du jugement dans le pays demandeur d'entraide. Il convient donc que l'interrogatoire puisse avoir lieu dans les formes prévues pour le jugement. Rien ne l'interdit actuellement, mais cette possibilité n'est pas utilisée.

Le texte proposé pour l'article 695 du code de procédure pénale donne compétence au procureur général du ressort pour transmettre les demandes d'entraide auprès des autorités judiciaires compétentes et assurer le retour des pièces d'exécution pour l'application de l'article 53 de la convention d'application de l'accord de Schengen.

Article 53
de la convention d'application de l'accord de Schengen
signée le 19 juin 1990

1. Les demandes d'entraide judiciaire peuvent être faites directement entre les autorités judiciaires et renvoyées par la même voie.

2. Le paragraphe 1 ne porte pas préjudice à la faculté de l'envoi et du renvoi des demandes de ministère de la justice à ministère de la justice ou par l'intermédiaire des bureaux centraux nationaux de l'organisation internationale de police criminelle.

3. Les demandes de transfèrement temporaire ou de transit de personnes qui sont en état d'arrestation provisoire ou de détention ou qui sont l'objet d'une mesure privative de liberté, et l'échange périodique ou occasionnel de données relatives au casier judiciaire doivent se faire par l'intermédiaire des ministères de la justice.

4. Au sens de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, on entend par le ministère de la justice, pour la république fédérale d'Allemagne, le ministre fédéral de la justice et les ministres ou sénateurs de la justice des Etats fédérés.

5. Les dénonciations aux fins de poursuites pour des infractions à la législation relative au temps de conduite et de repos, effectuées conformément à l'article 21 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 ou à l'article 42 du Traité Benelux d'extradition et d'entraide judiciaire en matière pénale du 27 juin 1962 tel qu'il est modifié par le Protocole du 11 mai 1974, peuvent être adressées par les autorités judiciaires de la partie contractante requérante directement aux autorités judiciaire de la partie contractante requise.

Actuellement, les demandes passent par le ministère de la justice, ce qui alourdit la procédure à un moment où les demandes d'entraide sont de plus en plus nombreuses.

Dans son rapport remis au Président de la République en juillet 1997, la commission de réflexion sur la justice a considéré " que la transmission directe des demandes d'enquêtes d'autorité judiciaire à autorité judicaire constituerait un progrès important dans le fonctionnement de l'entraide judiciaire internationale notamment dans le cadre de l'Europe "13(*).

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

· Le texte proposé pour l'article 696 du code de procédure pénale tend également à confier au procureur général du ressort certaines compétences pour l'application de l'article 15 § 2 de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale de 1959, dans les relations entre les autorités judiciaires françaises et les autres Etats parties à la convention d'application de l'accord de Schengen.

L'article 15 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, signée à Strasbourg le 20 avril 1959, prévoit dans son premier paragraphe que les commissions rogatoires prévues par la Convention et les demandes de transfert d'une personne détenue sont adressées par le ministère de la justice de la partie requérante au ministère de la justice de la partie requise. Le deuxième paragraphe de cet article stipule qu'en cas d'urgence, les commissions rogatoires peuvent être adressées directement " par les autorités judiciaires de la partie requérante aux autorités judiciaires de la partie requise ". L'attribution par le projet de loi de compétences au procureur général du ressort en matière de demandes d'entraide précise utilement ce dispositif et devrait accélérer les procédures et faciliter la coopération judiciaire.

En mars dernier, en réponse à une question écrite de notre collègue Emmanuel Hamel, Madame le Garde des Sceaux indiquait : " le projet de convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale, actuellement en cours de négociation au sein de l'Union européenne, retient que les demandes d'entraide seront faites directement entre autorités judiciaires, sans condition d'urgence, et surtout qu'il y sera répondu par la même voie ". Elle ajoutait " les intérêts essentiels de la France continueront à être préservés, dans la mesure où le projet de convention considéré ne remet pas en cause la faculté actuellement reconnue aux Etats parties de refuser d'exécuter une demande d'entraide judiciaire lorsque son exécution est de nature à porter atteinte notamment à la souveraineté, à la sécurité ou à l'ordre public de l'Etat requis "14(*).

Sous la même réserve et à condition de ne pas en abuser, votre rapporteur ne peut qu'approuver ces mesures destinées à améliorer la coopération judiciaire, tout en constatant que cette question mérite une réflexion d'ampleur et que l'internationalisation du crime organisé nécessite une réponse faite dans le cadre européen.

Votre rapporteur estime en effet indispensable d'envisager la création d'un véritable espace judiciaire européen afin de lutter efficacement contre certains formes de criminalité. Il souhaite rappeler les propositions qu'il a formulées en 1997 dans un rapport adopté par la délégation du Sénat pour l'Union européenne : " Face au danger commun grandissant, l'instauration d'un commandement unique n'est pas moins nécessaire en ce domaine qu'elle le fut au temps des conflits armés. A la communautarisation du crime peut seule répondre la communautarisation de la répression .

A partir du moment où les nations européennes ont décidé de s'unir, l'unité des règles de droit, de la jurisprudence et de l'organisation judiciaire, dans les domaines où le principe de subsidiarité entendu positivement le justifie, n'est-elle pas la réponse la plus naturelle en même temps que la seule efficace des " Etats de droit ? "15(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22
Application dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article prévoit l'application de la loi dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. Cette application est justifiée, la procédure pénale relevant de la compétence de l'Etat et non de celle des territoires ou collectivités concernés.

Il convient de rappeler qu'en 1996, par la loi d'habilitation n°96-2, le législateur a autorisé le Gouvernement à adapter par ordonnances aux territoires d'Outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte le code pénal et certaines dispositions de procédure pénale, en particulier celles introduites par la loi du 4 janvier 1993. Il s'agissait notamment de dispositions relatives à la garde à vue et au régime des nullités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

Convention de Schengen

Art. 53. -

1/ Les demandes d'entraide judiciaire peuvent être faites directement entre les autorités judiciaires et renvoyées par la même voie.

2/ Le paragraphe 1 ne porte pas préjudice à la faculté de l'envoi et du renvoi des demandes de ministère de la Justice à ministère de la Justice ou par l'intermédiaire des bureaux centraux nationaux de l'Organisation internationale de police criminelle.

3/ Les demandes de transfèrement temporaire ou de transit de personnes qui sont en état d'arrestation provisoire ou de détention ou qui sont l'objet d'une mesure privative de liberté, et l'échange périodique ou occasionnel de données relatives au casier judiciaire doivent se faire par l'intermédiaire des ministères de la Justice.

4/ Au sens de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, on entend par le ministère de la Justice, pour la République Fédérale d'Allemagne, le ministre fédéral de la Justice et les ministres ou sénateurs de la Justice des Etats fédérés.

5/ Les dénonciations aux fins de poursuites pour des infractions à la législation relative au temps de conduite et de repos, effectuées conformément à l'article 21 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 ou à l'article 42 du Traité Bénélux d'extradition et d'entraide judiciaire en matière pénale du 27 juin 1962 tel qu'il est modifié par le Protocole du 11 mai 1974, peuvent être adressées par les autorités judiciaires de la partie contractante requérante directement aux autorités judiciaires de la partie contractante requise.

Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale

Art. 15. -

1. Les commissions rogatoires prévues aux articles 3, 4 et 5 ainsi que les demandes prévues à l'article II seront adressées par le ministère de la Justice de la partie requérante au ministère de la Justice de la partie requise et renvoyées par ma même voie.

2. En cas d'urgence, lesdites commissions rogatoires pourront être adressées directement par les autorités judiciaires de la partie requérante aux autorités judiciaires de la partie requise. Elles seront renvoyées accompagnées des pièces relatives à l'exécution par la voie prévue au paragraphe 1er du présent article.




1 Décision n° 95.360 DC.

2 article 35 du projet de loi relatif à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative adopté définitivement le 22 décembre 1994 et déclaré inconstitutionnel par la décision 95-360 DC.

3 Texte du projet de loi.

4 Rapport Sénat n° 49 (1996-1997) - " Quels moyens pour quelle justice ? "

5 Proposition de loi n° 270 du 4 février 1998.

6 J.O. Sénat, Séance du 23 octobre 1985, p. 2393.

7 C.A Colmar, 19 mars 1987.

8 Rapport n° 44 de M. Jean-Marie Girault (1992-1993).

9 Cass. 4 juin 1996, BC 1996 n° 230.

10 Cf. annexe.

11 Rapport pour avis n° 431 de M. Lucien Lanier (1997-1998)

12 Quels moyens pour quelle justice ? - Rapport n° 49, 1996-1997.

13 Rapport de la commission de réflexion sur la justice, La documentation française, p. 55

14 JO du 19 mars 1998, p. 918.

15 " Vers la construction d'un espace judiciaire européen ", rapport n° 352, 1996-1997.