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27 octobre 1998 : Budget ( rapport - première lecture )

 

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REPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS

POSEES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

QUESTION N° 1

ARTICULATION ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES

ET LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Dans sa réponse rédigée l'année dernière, la Cour présentait un certain nombre de remarques sur cette articulation, mais estimait manquer de recul suffisant pour porter une appréciation d'ensemble. La Cour est-elle en mesure aujourd'hui d'affiner son jugement ? Estime-t-elle en particulier que l'institutionnalisation de deux procédures concomitantes d'élaboration de la loi fiscale est de nature à permettre une gestion optimale des finances publiques ?

RÉPONSE

Dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de 1997, la Cour a présenté une première analyse des problèmes relevant de l'articulation entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (pages 26 à 30).

Il est rappelé à cet égard que parmi les recettes de sécurité sociale figurent :

- des versements de l'Etat employeur au titre principalement des cotisations maladie et du solde des prestations familiales des fonctionnaires civils et militaires ;

- des transferts de l'Etat aux régimes de sécurité sociale (prise en charge d'exonérations de cotisations, remboursement de prestations non contributives, subventions d'équilibre, transferts de compensation) ;

- des impôts et taxes affectés.

Les deux premières catégories de recettes relèvent à la fois de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Les impôts et taxes affectés font l'objet d'un partage entre les deux.

Il importe donc que les deux procédures soient articulées, tant sur le plan de la cohérence des données que sur celui de la compatibilité des calendriers.

C'est ainsi que les évaluations des transferts sont faites par la direction du budget en concertation avec le ministère de l'emploi et de la solidarité et avec les autres ministères concernés, la fixation définitive des hypothèses macro-économiques du projet de loi de finances, que retient également le projet de loi de financement de la sécurité sociale, pouvant donner lieu à la mise à jour des évaluations de transferts et de prélèvements affectés.

Les calendriers de dépôt et donc de préparation des deux projets sont suffisamment proches pour que ceux-ci puissent comporter les mêmes évaluations pour toutes les données communes.

La Cour avait toutefois souligné, dans le rapport précité, que les difficultés rencontrées lors de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année n+1 ne sont pas liées à l'articulation avec la loi de finances mais à la production tardive des comptes des régimes et au calendrier des réunions de la commission des comptes de la sécurité sociale d'automne et de la commission de compensation chargée d'examiner les transferts définitifs pour l'année n-1. En effet, au mois de septembre, seuls les comptes du régime général sont connus. Quant aux commissions, elles se réunissent, la Commission des comptes de la sécurité sociale à la fin du mois de septembre, et la commission de compensation en novembre ou décembre.

Dans son rapport sur la sécurité sociale de 1998, la Cour poursuivra son analyse des questions posées par l'articulation entre les procédures d'élaboration des deux lois et s'attachera notamment à la clarification de la présentation des transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale.

QUESTION N° 2

PRÉSENTATION D'UN ÉTAT MENSUEL D'EXÉCUTION DU BUDGET

La présentation de cet état mensuel, désormais officialisée, représente un progrès certain dans l'information du Parlement. Il apparaît toutefois que ce document n'est pas facile à interpréter. Des controverses sur ce point se sont fait jour en 1997. Il semble en effet que des opérations lourdes n'obéissent pas à un calendrier précis (versements au budget communautaire, versement de la CADES, dotations aux entreprises publiques) ou obéissent à un calendrier très spécifique (compte d'avances aux collectivités locales). La Cour est-elle, conformément à sa mission constitutionnelle, en mesure d'aider les commissions des finances à suivre cette exécution mensuelle des lois de finances ? Dans l'affirmative, quelles méthodes de travail pourraient être mises en oeuvre ?

RÉPONSE

La mission constitutionnelle de la Cour d'assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances (article 47 de la Constitution) est précisée par l'article L.O.132-1 du code des juridictions financières qui prescrit à la Cour d'établir, d'une part un rapport sur chaque projet de loi de règlement, d'autre part une déclaration générale de conformité, annexée au projet de loi de règlement, entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat.

Ces dispositions ont conduit la Cour à centrer ses travaux sur l'examen a posteriori de l'exécution du budget et des comptes annuels de l'Etat, en vue d'établir le rapport annuel - et, depuis peu, le " rapport préliminaire " - sur l'exécution des lois de finances, ainsi que la déclaration générale de conformité.

A contrario, la Cour n'oriente pas ses investigations sur l'exécution en cours des lois de finances, c'est-à-dire avant achèvement de celle-ci et clôture des comptes définitifs. En effet, les textes en vigueur ne prévoient pas de contrainte particulière d'exécution à l'intérieur de l'année, permettant à la Cour d'asseoir son contrôle.

En outre, comme le souligne la Commission des finances, une partie des variations observées par rapport à la même période de l'année précédente est imputable à " des opérations lourdes qui n'obéissent pas à un calendrier précis... ou obéissent à un calendrier très spécifique ". Or, dans leur présentation actuelle, les situations publiées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se bornent à indiquer les variations chiffrées du solde budgétaire, des recettes et des dépenses, sans les accompagner des explications nécessaires à leur compréhension, sinon sous la forme de " rappels méthodologiques " très généraux, identiques d'une situation à l'autre. Le ministère pourrait peut-être enrichir ces documents d'un commentaire explicatif sur les chiffres et les écarts enregistrés.

Il est cependant un domaine où la Cour a procédé cette année à un examen systématique des opérations enregistrées pendant une période déterminée de l'exécution des lois de finances. Il s'agit des opérations de la fin de gestion 1997. Cette enquête, effectuée au premier semestre de 1998, dans le cadre du contrôle annuel de la Cour sur l'exécution des lois de finances, avait pour objectif d'examiner les conditions dans lesquelles l'exécution du budget de 1997 s'est achevée, notamment les décisions prises en matière de comptabilisation des dépenses et des recettes pendant la période complémentaire. Les conclusions de cette enquête mettent en lumière les choix opérés pour la comptabilisation en fin de gestion des dernières opérations d'un montant élevé, comparables, par leur ampleur, à celles que cite la Commission des finances du Sénat, et leurs conséquences sur le solde budgétaire. Elles feront l'objet, dans le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances pour 1997, d'un développement particulier. Ce contrôle des opérations de fin de gestion sera renouvelé afin de permettre des comparaisons pluriannuelles pour cette période importante de l'exécution budgétaire.

QUESTION N° 3

" CERTIFICATION " DES PROCÉDURES COMPTABLES

· Si la présentation, à structure constante, des projets de loi de finances semble peu envisageable, il n'en demeure pas moins que, par analogie avec la comptabilité d'entreprise, les principales modifications pourraient être répertoriées en annexe aux documents officiels. S'agissant de l'exécution, la Cour s'attache à les retracer ex-post, qu'il s'agisse de la transformation de subventions en dotations en capital, du passage d'opérations budgétaires en opérations de trésorerie, comme de transferts de budget à budget.

· S'agissant de l'exercice 1996, il est donc demandé de récapituler l'ensemble des modifications intervenues, avec leurs incidences budgétaires.

· Quels que soient les obstacles juridiques ou institutionnels, la Cour serait-elle techniquement en mesure d'aider à la réflexion du Parlement sur les modifications contenues dans les projets de lois ?

REPONSE

La Cour est l'auxiliaire du Parlement en matière budgétaire dans le cadre des fonctions qui lui ont été conférées par la Constitution. Conformément à l'article 47 de la Constitution de 1958 qui prévoit que la Cour " assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ", la Cour relève les irrégularités et les dysfonctionnements administratifs. Il s'agit donc d'un contrôle a posteriori, confirmé par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances qui mentionne explicitement le rôle de la Cour dans l'article 36 qui précise que le projet de loi de règlement doit être accompagné par le rapport de la Cour des Comptes.

La Cour aide en particulier à la réflexion du Parlement en répertoriant ex-post chaque année les principales modifications comptables intervenues avec leurs incidences budgétaires, dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances. Dans celui pour l'année 1996, elle a ainsi récapitulé et chiffré l'ensemble des modifications intervenues dans la deuxième partie du rapport consacrée à la gestion des crédits budgétaires, qu'il s'agisse de la transformation de subventions en dotations en capital, du passage d'opérations budgétaires en opérations de trésorerie ou des transferts de budget à budget. (Cf. rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1996 pp. 19 à 21, 263, 265 et 281).

L'analyse a posteriori des principes comptables effectuée par la Cour peut s'appuyer sur les rapports de gestion des ministres. Le projet de loi de règlement est en effet également accompagné des rapports de gestion des ministres qui comportent en annexe la présentation du système comptable de l'Etat et les principes présidant à la passation des écritures dans chaque classe de comptes.

Cette analyse des principes comptables peut-elle être menée a priori ? La Cour des Comptes contribue certes depuis trois ans à la préparation d'un " débat d'orientation budgétaire " sous la forme d'un document d'information intitulé " rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances ". Elle y commente de façon synthétique les premiers résultats du budget dont les comptes viennent d'être clos. Les travaux de la Cour continuent de se situer dans le cadre d'une analyse a postériori des comptes de l'Etat.

En revanche il n'est pas dans les missions de la Cour, telles que les textes en vigueur les définissent, d'intervenir trop en amont.

Même si elle est techniquement en mesure d'aider à la réflexion du Parlement sur les modifications contenues dans les projets de lois de finances, il n'appartient pas à la Cour, dans le contexte juridique actuel, d'être mêlée plus avant au travail parlementaire.

Dans la limite de ses responsabilités, la Cour apporte déjà aux parlementaires des renseignements utiles à un contrôle efficace et à une discussion documentée du budget de l'Etat, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances et dans sa contribution en vue du débat d'orientation budgétaire.

Un autre apport de la Cour consiste à clarifier les présentations budgétaires et comptables. A cet égard la Cour estime souhaitable que les changements de nomenclature budgétaire, lorsqu'ils sont importants, apparaissent plus clairement dans la présentation du projet de loi de finances de l'année, qui devrait alors comporter des comparaisons à structure constante.

QUESTION N° 4

SECTION D'INVESTISSEMENT ET SECTION DE FONCTIONNEMENT

Il est demandé à la Cour de présenter la méthodologie comptable qui lui semble la mieux à même de permettre une distinction entre les crédits d'investissement et les crédits de fonctionnement inscrits dans la loi de finances. Dans cette problématique, il lui est demandé de fournir les chiffres correspondants pour l'exécution 1996 et d'examiner les éventuels écarts de méthode entre la présentation qu'elle aura retenue et celle utilisée par le ministère des finances (pages 57 et 58 du rapport de mai 1996 pour le débat d'orientation budgétaire).

RÉPONSE

I - Les méthodes qui permettent de mesurer les investissements de l'Etat

Des approches différentes permettent de mesurer les investissements publics, en particulier ceux de l'Etat. Elles correspondent chacune à des exigences propres, parfois peu conciliables, auxquelles la pratique comptable doit s'efforcer de répondre.

1) Ces approches sont les suivantes:

- l'approche budgétaire, qui consiste à considérer, par convention, comme dépense d'investissement toutes les dépenses en capital imputées sur les budgets d'équipement;

- l'approche par la comptabilité nationale, qui évalue l'investissement de manière classique comme la formation brute de capital fixe, en excluant notamment les dépenses d'équipement militaire considérées comme une consommation intermédiaire;

- l'approche à travers le plan comptable de l'Etat, qui regroupe dans les comptes de classe 2 les immobilisations corporelles et incorporelles ainsi que les immobilisations financières.

Or ces approches, qui sont complémentaires, présentent des difficultés dues principalement à l'identification des bénéficiaires des dépenses en capital, à la nature économique particulière de l'investissement public ou encore à l'appréhension comptable des immobilisations, éléments matériels constitutifs de l'investissement.

2) Les limites de la comptabilité budgétaire en matière d'investissement

La méthode d'analyse apparemment la plus simple des investissements de l'Etat consiste à répertorier les dépenses des titres V " Investissements exécutés par l'Etat " et VI " Subventions d'investissement accordées par l'Etat ". Or cette méthode souffre d'imprécisions.

Ainsi les dépenses du titre V ne se traduisent pas directement par une augmentation du patrimoine de l'Etat et ne recouvrent pas totalement la notion d'immobilisation, notamment parce que les impôts et taxes afférents à leur acquisition sont aussi imputés au titre V. Elles ne retracent pas uniquement les acquisitions d'immobilisations corporelles ou incorporelles (en particulier le chapitre 54-90 du budget des charges communes " Apport au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d'économie mixte " correspond à des acquisitions d'immobilisations financières). Enfin elles ne retracent pas toutes les opérations d'acquisition d'immobilisations de l'Etat, en particulier celles effectuées à travers les comptes spéciaux.

Pour le titre VI, la notion d'investissement de l'Etat est plus ambiguë. Les dépenses de ce titre regroupent en effet des subventions d'investissement. Pour leurs bénéficiaires, l'investissement peut, le cas échéant, être réalisé sur plusieurs années et la comptabilisation par l'Etat d'une dépense d'investissement peut ne pas correspondre à un investissement effectivement réalisé.

Une seconde source d'imprécision réside dans la nature des biens dont l'achat est comptabilisé comme investissement. On trouve ainsi dans certains paragraphes du titre V (chapitre 57-71 Urbanisme et services communs) des dépenses de " biens de consommation ". La classification budgétaire ne tient généralement pas compte de la nature des biens et services acquis. On trouve par exemple, en 1996, au chapitre 56-20 article 91 " Etudes " du budget de la Culture un paragraphe destiné aux achats de livres, alors que sur le même budget, les achats de livres pour la bibliothèque de France figurent au titre IV. Sont également inscrits au titre IV les achats d'oeuvres d'art, qui, par nature, ne sont pas susceptibles de se déprécier avec le temps ni d'être consommées. Cette question de la nature des achats ou des immobilisations acquises par l'Etat se pose également pour le titre III. En effet, l'Etat considère l'acquisition de biens durables alternativement comme des charges d'exploitation ou des investissements. Ainsi l'achat ou le renouvellement de mobilier de bureau, normalement durable et qui participe directement à la " capacité de production " des services, est imputé le plus souvent au titre III.

En outre, la distinction entre les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP), inscrite dans l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, tend à perdre de sa rigueur, comme la Cour l'a déjà relevé, notamment sous l'effet de la régulation des crédits d'investissement, qui privilégie les paiements annuels par rapport aux engagements pluriannuels (" régulation des AP par les CP ").

Enfin, les assouplissements apportés à l'annualité budgétaire par l'ordonnance organique de 1959 en matière de dépenses d'investissement peuvent conduire à l'imputation de certaines dépenses ordinaires parmi les dépenses en capital (cf. par exemple le soutien des programmes de recherche).

Face aux insuffisances de la comptabilité budgétaire, l'instauration depuis 1988 d'une comptabilité de l'Etat proche du plan comptable général, présentant notamment un compte d'exploitation et un bilan, pourrait être de nature à permettre de mesurer non pas la totalité de l'effort d'investissement de l'Etat puisque dans ce cadre, les subventions d'investissement sont comptabilisées à juste titre comme des charges d'exploitation, mais tout au moins celui consenti à son propre profit.

3) Les limites de la comptabilité patrimoniale de l'Etat en matière d'investissement

L'approche patrimoniale, telle qu'elle apparaît dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances (cf. annexe ci-jointe), est naturellement plus proche de la définition comptable de l'investissement, c'est-à-dire de la variation de l'actif immobilisé de l'Etat au sens strict. Comme la comptabilité budgétaire, mais pour d'autres raisons, elle présente des limites, surtout dans la manière dont elle a été mise en oeuvre depuis 1988.

La comptabilité patrimoniale retrace en effet dans les comptes de classe 2:

- les immobilisations corporelles,

- les immobilisations incorporelles,

- les prêts,

- les dotations, participations et créances rattachées,

- les avances et autres participations financières,

ainsi que les amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles.

La mesure de l'investissement de l'Etat à travers l'évolution des éléments constitutifs de ce compte reste cependant peu fiable et présente peu de signification pour diverses raisons, principalement les suivantes:

- compte tenu des difficultés d'évaluation des actifs de l'Etat, les comptes de classe 2 ne retracent que les immobilisations acquises depuis 1981;

- l'ensemble des immobilisations corporelles et incorporelles est amorti en totalité dans l'année par écriture d'ordre. De ce fait, l'augmentation, d'un exercice sur l'autre, de l'actif net immobilisé au bilan de l'Etat ne correspond qu'aux acquisitions de terrains, la notion de variation des immobilisations nettes a donc une signification très relative et ne peut rendre compte du niveau d'investissement;

- ainsi, dès lors que la dotation aux amortissements correspond exactement aux dépenses de l'année, la valeur patrimoniale reste inchangée et la mesure de l'enrichissement ou de l'appauvrissement de l'Etat est rendue très malaisée.

La mesure de la variation de l'actif net immobilisé n'a donc guère de sens et le résultat patrimonial est très proche du résultat budgétaire. Dans ces conditions, la comptabilité patrimoniale souffre encore de trop d'incertitudes pour s'avérer fiable en tant qu'instrument de mesure de la variation du patrimoine de l'Etat en général et de son effort d'investissement en particulier. Il n'en reste pas moins que seule l'amélioration de cette comptabilité, qui a d'ailleurs été entreprise, pourra permettre à terme d'améliorer le suivi de l'effort réel d'investissement de l'Etat.

4) Le cas particulier des dotations en capital

Pour l'essentiel, l'effort de l'Etat en faveur des entreprises publiques peut être appréhendé à travers les recettes et les dépenses des comptes 902-24 et 904-09 (compte de gestion des titres du secteur public) où transitent les dotations financées soit par cession de titres soit par dotations budgétaires.

Les rapports de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour 1994, 1995 et 1996 décrivent le fonctionnement de ces comptes et les opérations qu'ils retracent. Leurs principales observations sont les suivantes:

- ces comptes étant alimentés par des dotations budgétaires mais surtout par des recettes de privatisation, on peut considérer d'un strict point de vue économique, qu'à l'exception de l'ulilisation des dotations budgétaires, ces opérations sont assimilables à des arbitrages d'actionnaire qui n'ont pas pour effet d'augmenter l'actif financier immobilisé de l'Etat;

- par ailleurs, en dépit des remarques récurrentes de la Cour, on observe que des versements assimilables à des subventions d'investissement ou de fonctionnement sont également imputées sur le compte 904-09 au lieu d'être retracées au budget général.

Il en résulte que dans leur montant, si ce n'est dans leur nature, les dotations en capital versées aux entreprises publiques ne traduisent pas en totalité une dépense en capital de l'Etat.

En conclusion, la comptabilité patrimoniale fournit une mesure de la variation des immobilisations financières et correspond mieux à la notion d'investissement. Les participations de l'Etat dans les sociétés et les dotations financières aux établissements publics ont été répertoriées et suivies sur un plan patrimonial depuis 1970. Ces éléments font l'objet d'une récapitulation annuelle (développement des soldes du compte 26) qui distingue les principaux éléments de variation de la valeur des actifs financiers. Mais dans son état actuel, la comptabilité patrimoniale de l'Etat souffre de nombreuses imprécisions et appelle des réserves d'ordre méthodologique et comptable, en particulier dans la prise en compte du concept d'amortissement.. Les travaux en cours pour améliorer sa fiabilité devraient donner dans les années à venir une image plus précise de la variation de l'actif patrimonial de l'Etat et donc des parts relatives des dépenses de fonctionnement et d'investissement.

*

II - La présentation du budget en deux sections, l'une pour le fonctionnement, l'autre pour l'investissement

La Cour ne dispose pas d'une présentation du budget exécuté de 1996 reclassant les dépenses et les recettes entre une section de fonctionnement et une section d'investissement, comme le précédent gouvernement l'avait fait pour le budget initial, au mois de mai 1996, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire. Cette présentation s'inspirait des normes applicables aux collectivités territoriales, plus précisément aux départements (instruction M51). Elle visait à démontrer que l'Etat n'était pas " en mesure de respecter la règle de l'équilibre réel qui s'impose aux collectivités locales et dont le respect justifie le cadre comptable contraignant qui leur est imposé " (cf. rapport précité p.35). Elle recourait à des conventions et opérait des reclassements que la Cour n'a pas été en mesure de vérifier. Au demeurant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à la Cour qu'il avait abandonné cette approche.

La Cour peut seulement situer son contrôle dans le cadre strict des règles qui s'appliquent à l'Etat, en particulier celles de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Elle ne saurait se référer à d'autres règles, notamment à celles qui s'appliquent aux collectivités locales, et qui obéissent à des objectifs et à des exigences nécessairement différents.. Les résultats d'une telle approche ne pourraient que revêtir un caractère théorique. Ils ne permettraient pas d'asseoir des comparaisons incontestables, ni d'aboutir à des conclusions suffisamment étayées.

ANNEXE

Rapport de présentation du Compte général de l'Administration des Finances en 1996

3.0.1.1. Les immobilisations corporelles et incorporelles

Les opérations brutes relatives aux immobilisations incorporelles et corporelles (1 157,2 milliards de  F) correspondent, au 31 décembre 1996, aux flux d'investissements constatés depuis 1981 (1 076,8 milliards de F) et aux opérations propres à l'année 1996 (80,4 milliards de F).

Celles-ci se répartissent de la façon suivante :



 

Opérations de l'année 1996

Opérations de l'année 1995

Immobilisations incorporelles

-

-

Terrains

1,1

1,3

Constructions

31,1

26,7

Installations techniques, matériel et outillage industriel

38,8

36,0

Autres immobilisations corporelles

9,4

9,4

TOTAL

80,4

73,4

Les investissements, à l'exception des terrains, sont amortis chaque année en totalité par une écriture d'ordre. Cette règle n'a pas été modifiée dans l'attente des réflexions menées actuellement sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat.

3.0.1.2. Les immobilisations financières (ou actif financier)

(Milliards de Francs)



 

1996

1995

%

Dotations, participations et créances rattachées

493,6

619,3

- 20,3

Prêts

134,3

133,2

0,8

Avances et autres immobilisations financières

100,5

68,5

46,7

Créances correspondant aux valeurs du Trésor émises au profit du Fonds de Soutien des Rentes

21,0

18,2

15,4

Total des immobilisations financières

749,4

839,2

- 10,7

QUESTION N° 5

EXHAUSTIVITE DES CREDITS RETRACÉS DANS LE PROJET DE LOI DE REGLEMENT

Selon la Cour, le projet de loi de règlement du budget 1996 décrit-il avec exhaustivité l'ensemble des crédits dépensés au cours de cet exercice ?

La Cour dispose-t-elle d'un bilan permettant de retracer les crédits extra-budgétaires disponibles dans chaque ministère ? A défaut d'un tel bilan, peut-elle communiquer des informations sur ce type de crédits et indiquer les méthodes mises en oeuvre pour les identifier ?

REPONSE

Le projet de loi de règlement pour 1996 ne regroupe pas la totalité des dépenses de cet exercice. La Cour avait déjà noté dans son rapport sur l'exécution du budget de l'exercice 1995 l'existence de recettes " extrabudgétaires " donnant lieu à des dépenses non retracées dans le budget et concernant les services financiers, ceux de l'agriculture ainsi que ceux de l'équipement.

L'article 110 de la loi de finances pour 1996 a prévu la réintégration de ces recettes et dépenses dans le budget de l'Etat. Sa mise en oeuvre a été retardée. La Cour en fera le point dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

La Cour ne dispose pas d'un bilan exhaustif de ce type de dépenses, qui par nature ne sont recensées dans aucun document budgétaire. Elle dispose de certaines informations sur leur montant, leur évolution et le type de dépenses financées. Un certain nombre de comptes de classe 4 contribuent à des dépenses du budget de l'Etat (compte 466-226 ou 451-26 analysés ci-après par exemple), alors qu'en sens inverse certains comptes sont alimentés par le budget de l'Etat (tel le compte 466-171). En outre les données relatives aux activités d'épargne ne sont pas rassemblées en comptabilité au niveau national. Aucune présentation consolidée n'est dans ces conditions disponible.

Ces recettes et ces dépenses sont pour partie retracées dans des comptes de classe 4 de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor, mais certaines ressources (telles qu'une partie des salaires des conservateurs des hypothèques, la rémunération des conseils aux collectivités locales et les indemnités des agents huissiers du Trésor) ne font pas l'objet d'une inscription comptable dans les comptes des trésoriers payeurs généraux et sont affectées directement dès leur réception à des emplois de rémunération de personnels de l'Etat ou à des dépenses de fonctionnement.

Dans les deux cas, l'utilisation de ces fonds est dérogatoire à l'ordonnance du 2 janvier 1959 et notamment son article 18 qui pose le principe de l'unité et de l'universalité du budget de l'Etat.

I. - LES SERVICES FINANCIERS

Les services financiers bénéficient traditionnellement de ressources de nature extrabudgétaire pour financer certaines dépenses de rémunération et de fonctionnement.

Les chiffres dont dispose la Cour ont été communiqués par le ministère des finances. Ils sont donnés par exercice, c'est-à-dire retracent l'ensemble des recettes et des dépenses effectuées au cours de l'année considérée, quelle que soit leur année de rattachement en gestion comptable.

A. LES RECETTES ET DÉPENSES EXTRABUDGÉTAIRES RETRACÉES SUR LES COMPTES 466 DE LA COMPTABILITÉ DES TRÉSORIERS PAYEURS GÉNÉRAUX.

Les comptes concernés sont les comptes 466-17 (sous-comptes 171 et 176), " Frais de service des comptables du Trésor ", 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre", le compte 466-226 " Hypothèques " et le compte 466-24 " Masse des douanes ".

1. - Le compte 466-17 "Frais de services des comptables du Trésor"

La création de ce compte remonte, sous ce libellé, à une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934. Ce texte s'inscrit dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, sont concernés les comptes 466-171 "Frais de services des comptables du Trésor" et le compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie".

Le montant des ressources et des dépenses sur ces comptes au cours des quatre dernières années est retracé ci-dessous.

Compte 466-171



en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

RESSOURCES

 
 
 
 
 
 

Budgétaires

869,5

830,4

809,7

807,6

-0,26%

-2,43%

Extrabudgétaires

399,6

398,0

424,0

452,8

6,79%

4,25%

S/Total

1 269,1

1 228,4

1 233,7

1 260,4

2,16%

-0,23%

Ressources extrabudg / S/Total

31,5%

32,4%

34,4%

35,9%

 
 

Opérations d'ordre en crédit

464,8

494,7

472,6

395,8

-16,25%

-5,22%

Total

1 733,9

1 723,1

1 706,3

1 656,2

-2,94%

-1,52%

DEPENSES

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

5,1

5,2

5,6

5,6

0,00%

3,17%

Fonctionnement

1 149,5

1 233,7

1 466,8

1 292,0

-11,92%

3,97%

Investissement

0,1

0,0

0,0

0,0

 
 

S/Total

1 154,7

1 238,9

1 472,4

1 297,6

-11,87%

3,97%

Opérations d'ordre en débit

464,8

494,7

472,6

395,8

-16,25%

-5,22%


Total

1 619,5

1 733,6

1 945,0

1 693,4

-12,94%

1,50%

Les crédits budgétaires qui alimentent ce compte sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics : OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale... ; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique ;

- remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF ;

Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (cf. plus loin).

- recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor.

Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente (compte 466-1712) par le compte de l'ACCT.

Le fonctionnement de ce compte a été modifié en 1998 et une partie des dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor fait désormais l'objet de procédures budgétaires de droit commun.

En ce qui concerne le compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du budget du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176



en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Ressources

1,8

1,6

3,1

2,3

Dépenses

1,8

1,6

3,1

2,3

2. - Compte 466-21 "Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux"

Le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21



en MF

1 993

1 994

1 995

1 996

Evolution 1996/1995

Evolution moyenne 1996/1993

Ressources

24,4

38,5

62,1

49,5

-20,2%

26,7%

Dépenses

24,4

38,5

57,4

45,7

-20,2%

23,4%

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

3. - Comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre"

Sur ces comptes est retracée une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n°46-1949 du 5 septembre 1946 à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes sont recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette fait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde est porté en recette du compte 466-223 (compte départemental - le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations sont fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224


en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

Ressources

65,4

64,0

68,5

68,7

0,28%

1,68%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

59,4

65,7

58,5

39,0

-33,32%

-13,09%

Fonctionnement


2,7

2,6

2,7

2,6

-3,40%

-1,64%

Total

62,1

68,3

61,1

*41,6

-32,02%

-12,53%

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuent essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoit en effet qu'il peut être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové.

4. - Compte 466-226 "Hypothèques"

Les recettes de ce compte sont constituées d'une partie des "salaires" perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921.

Une partie de cette recette est reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI). Une deuxième fraction est affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde est porté en recettes du compte 466-226.

Est également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Compte 466-226


en MF

1 994

995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

Ressources

148,5

168,1

178,0

183,7

3,20%

7,34%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

73,2

72,9

74,4

77,0

3,48%

1,68%

Reversement au budget général


75,3

95,2

103,7

106,8

3,00%

12,32%

Total

148,5

168,1

178,0

*183,7

3,20%

7,34%

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte sont affectées au financement de deux indemnités :

- la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

- l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence (RSU), servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.


Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale. Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, une partie de ces recettes est reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales, une deuxième fraction est affectée directement à la rémunération des conservateurs, et le solde est porté en recettes du compte 466-226.



En MF

1995

1996

1997

RECETTES

 
 
 

Salaires perçus par les C.H.

1 669,4

1 752,2

1 817,7

DEPENSES

 
 
 

Salaires conservés par les C.H.

213,8

223,9

227,1

Versements au 466-226

168,1

178,0

183,7

Versements au budget général

1 287,5

1 350,2

1 406,9

Total des dépenses

1 669,5

1 752,2

1 817,7

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1453,9 MF en 1996 et 1513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

Les montants reversés par les conservateurs à l'Etat pour concourir à certaines dépenses de fonctionnement des conservations, conformément au décret n°55-22 du 4 janvier 1955 (crédits " de l'article 55 ") sont inclus dans le montant de versements au budget général retracés dans le tableau précédent.

5. - Compte 466-24 "Masse des douanes"

L'origine de la Masse des douanes remonte à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servent à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte proviennent :

- des redevances d'occupation des logements de la Masse, et des redevances diverses (en contrepartie de l'usage de mobilier, d'antennes T.V. collectives, etc.) ;

- de la "première mise de masse" (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

- d'une partie du fonds de concours alimenté par le "Revenu du Travail Supplémentaire" (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.

Enfin, le compte 466-24 est crédité d'une subvention annuelle sur le chapitre 33-61 "Versements au fonds commun de la Masse des douanes".Compte 466-24



en MF

1 993

1 994

1 995

1 996

Evolution 1996/1995

Evolution moyenne 1996/1993

Recettes

 
 
 
 
 
 

Investissement

17,7

20,0

19,7

25,3

28,5%

12,7%

Fonctionnement

59,4

61,4

65,0

69,5

6,9%

5,4%

Trésorerie

33,0

33,1

33,4

34,2

2,5%

1,2%

Mouvements de fonds

8,5

6,5

8,9

7,2

-19,4%

-5,2%

Total

118,5

121,0

127,0

136,2

7,3%

4,7%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Investissement

19,0

21,0

18,3

27,2

48,6%

12,7%

Fonctionnement

58,5

61,4

63,2

64,4

1,9%

3,3%

Trésorerie

32,5

32,9

32,9

36,1

9,7%

3,6%

Mouvements de fonds

6,8

6,8

8,9

7,0

-21,7%

0,8%


Total

116,8

122,1

123,3

134,7

9,2%

4,9%

En 1997, les recettes se sont élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

Les fonds de la Masse des douanes sont utilisés pour acheter, rénover ou louer des logements pour les agents des services extérieurs des douanes.

La Masse des douanes a été transformée en établissement public administratif par un décret du 24 décembre 1997. Les fonds enregistrés au compte 466-24 " Masse des douanes " ont été transférés à l'établissement public au 1er janvier 1998.

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