III. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 1999 : LE GOUVERNEMENT SE CONTENTE D'ENGRANGER LES FRUITS DE LA CROISSANCE SANS PRÉPARER L'AVENIR

A. LES INCERTITUDES ÉCONOMIQUES MENACENT LA PRÉVISION D'UN ÉQUILIBRE GLOBAL DU RÉGIME GÉNÉRAL EN 1999

1. Les prévisions économiques du Gouvernement sont optimistes

Le 9 septembre 1998, le Gouvernement a revu très légèrement à la baisse sa prévision de croissance pour 1999 (2,7 % contre 2,8 % au printemps dernier).

Cette hypothèse, ainsi que l'ensemble des paramètres l'accompagnant (masse salariale, cours du dollar), apparaît optimiste.

a) Les certitudes : un environnement international perturbé et difficilement prévisible

La crise financière est apparue en Asie dès l'été 1997. La demande intérieure et la production se sont affaissées et le taux de chômage a rapidement augmenté. Au Japon, la situation économique était déjà fortement dégradée. Les mesures exceptionnelles décidées par le gouvernement nippon au printemps 1998 pourraient aider l'activité à repartir, mais très progressivement. Elles n'empêcheraient pas l'économie japonaise de connaître une baisse du PIB sur l'année 1998.

La baisse de la demande asiatique a des conséquences directes sur l'économie américaine. Si l'activité reste soutenue aux Etats-Unis en raison d'une demande intérieure très ferme, elle devrait ralentir progressivement.

Au Royaume-Uni, dès la fin de l'année 1997, l'activité a amorcé un net ralentissement.

La crise russe n'a fait qu'amplifier l'effet de la crise asiatique. Si la France n'est pas touchée directement 48( * ) , son principal partenaire commercial, l'Allemagne est plus vulnérable.

La crise des pays émergents apparaît, aux yeux des observateurs, beaucoup plus grave. Les conséquences d'une crise financière affectant des pays comme le Brésil pourraient être catastrophiques sur l'économie américaine.

Dans cet environnement économique particulièrement incertain, tout au plus peut-on affirmer que :

- les pays européens sont entrés dans une phase de croissance, entretenue par la vigueur de leur demande interne ;

- les pays européens sont et seront touchés par les perturbations extérieures ;

- l'ampleur de ces perturbations extérieures est difficile à déterminer.

b) L'économie française : une reprise constatée dès 1997

L'enquête de conjoncture de l'INSEE de juin 1998 montrait que la reprise était intervenue en 1997, entraînant un redressement de la situation de l'emploi :

" En France, bénéficiant rapidement de la reprise de l'activité, l'emploi a amorcé son redressement en 1997. Dans les secteurs marchands non agricoles, environ 160.000 emplois nets ont été créés. "

En conséquence, l'argumentation actuelle du Gouvernement selon laquelle il aurait été à l'origine de la reprise économique, notamment par le basculement cotisations/CSG, apparaît fallacieuse.

c) Les hypothèses retenues pour 1999 : une croissance de la masse salariale exagérée

Le cadrage macro-économique des lois de financement de la sécurité sociale est rigoureusement identique à celui des lois de finances ; les prévisions gouvernementales annoncées le 9 septembre 1998 fondent ainsi les hypothèses du présent projet de loi.

Dans le cadre des finances sociales, trois chiffres attirent plus particulièrement l'attention :

- la masse salariale ;

- la prévision de l'inflation ;

- la croissance du Produit Intérieur Brut (PIB).


La masse salariale

L'étude des prévisions successives de la croissance de la masse salariale 49( * ) en 1997 et en 1998 permet de mieux apprécier la pertinence de l'évolution prévue en 1999.

Prévisions successives de la croissance
de la masse salariale en 1997

 

mars

1997

septembre 1997

septembre 1998

Salaire moyen par tête en valeur

2,2

2,3

2,7

Effectifs

0,5

0,4

0,4

Masse salariale en valeur

2,7

2,7

3,2

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - Comptes et budgets économiques de la nation

La croissance de la masse salariale en 1997 a été sous-évaluée, du fait d'une mauvaise estimation du salaire moyen par tête (SMPT).

Prévisions successives de la croissance
de la masse salariale en 1998

 

septembre

1997

mai

1998

septembre

1998

Salaire moyen par tête en valeur

2,6

2,3

2,2

Effectifs

1,3

1,5

1,8

Masse salariale en valeur

3,9

3,8

4,0

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Sur 1998, le salaire moyen par tête progresse de façon moins importante que prévu, alors que l'évolution tenant aux effectifs a été nettement sous-évaluée. L'enquête de conjoncture de l'INSEE de juin 1998 indiquait que " les salaires progresseraient légèrement moins que l'an passé " et que " leur évolution a été modérée en début d'année par la faiblesse des négociations salariales et la prise en compte du bas niveau de l'inflation ". Il est fort possible d'y voir un effet pervers de la loi d'orientation sur la réduction du temps de travail, les entreprises ayant été fortement tentées de conserver un " atout ", afin de négocier les 35 heures dans de meilleures conditions. Le pari d'une augmentation plus importante du salaire moyen par tête au second semestre 1998 ne semble pas tenu, alors que cet élément avait été moteur en 1997. En revanche, la croissance des effectifs a été plus importante que prévue .

Evolution de la masse salariale 1997 - 1999

 

1997

1998

1999

Salaire moyen par tête en valeur

2,7

2,2

2,5

Effectifs (évolution en moyenne)

0,4

1,8

1,8

Masse salariale en valeur

3,2

4,0

4,3

Source : Projet de loi de finances

Le Gouvernement prévoit, pour 1999, une croissance de la masse salariale de 4,3 %.

L'hypothèse d'une croissance en 1999 du salaire moyen par tête de 2,5 %, après 2,2 % en 1998, ne paraît pas réaliste. Elle est contradictoire avec la tendance de fond observée depuis l'annonce de la réduction du temps de travail. Les premiers accords signés montrent que cette modération est la condition même de ces accords . M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie et des finances, pouvait déclarer à ce sujet : " Les salariés devront accepter des restrictions salariales. Bien que le Premier ministre ait dit que les salaires ne doivent pas être baissés, il a dit aussi que les augmentations devraient être contrôlées. Un gel des salaires nominaux pour une période donnée et un gel des salaires pour une période plus longue sont des possibilités. " 50( * ) .

Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances est encore plus précis lorsqu'il parle du pouvoir d'achat du salaire par tête : " Une certaine modération devrait intervenir en 1999 (+ 1,2 %), sous l'effet de la mise en place de la réduction du temps de travail. Celle-ci s'accompagnerait d'un partage de la masse salariale favorable à l'emploi, et un peu moins favorable au salaire mensuel. En termes de salaire horaire, en revanche, une légère amélioration devrait être enregistrée " 51( * ) . Dans le contexte de la réduction du temps de travail, et selon la logique même du Gouvernement, l'augmentation des effectifs s'acquiert au prix d'une modération salariale.

Comme en 1998, la croissance de la masse salariale peut être " sauvée " en 1999 par l'augmentation des effectifs.

Cette augmentation est estimée à 1,8 point. Elle ne prend pas en compte les emplois créés par la réduction du temps de travail, en raison de la non compensation intégrale 52( * ) . Selon le Gouvernement, le marché de l'emploi resterait extrêmement dynamique, avec la création de 240.000 emplois dans les secteurs marchands (260.000 en 1998). Le nombre total de créations d'emplois serait -en comptant 100.000 emplois-jeunes- de 340.000 en 1999. La croissance est plus riche en emplois, en raison d'un ralentissement tendanciel de la productivité du travail. Le seuil de croissance au-delà duquel l'économie française crée des emplois semble se situer désormais aux alentours de 1,5 %. Les efforts accomplis en matière d'allégements de charges sur les bas salaires produisent leurs effets .

Mais l'évolution des finances sociales dépend fortement de la croissance. Les créations d'emplois envisagées en 1999 ne seront atteintes que si la croissance reste celle prévue par le Gouvernement.

Cette prévision de croissance peut être affectée par une baisse importante du dollar, qui peut avoir des effets sur l'inflation.

Une inflation surestimée

Pour bon nombre d'observateurs, la prévision d'inflation établie par le projet de loi de finances est étonnante. La hausse des prix à la consommation serait censée passer de 0,9 % en 1998 à 1,3 % en 1999 (1,2 % hors tabac).

Il est tout d'abord possible de constater que les prix au détail n'enregistrent, sur les neuf premiers mois de 1998, qu'une progression de 0,3 % (en glissement annuel : 0,5 %) 53( * ) . De plus, dans une période de crise extérieure déflationniste, une légère accélération de l'inflation en France ne semble pas se justifier. Les prix des matières premières, notamment du pétrole, n'ont aucune raison d'augmenter. Les monnaies européennes ont tendance à s'apprécier, notamment par rapport au dollar 54( * ) , ce qui signifie que les produits importés sont moins chers. " L'inflation sera probablement inférieure à 1 % l'an prochain " , estime Hervé Goulletquer 55( * ) , qui résume l'opinion de la plupart des économistes.

Cette hypothèse est loin d'être neutre en termes de recettes fiscales, mais également sociales. En effet, la progression du PIB en valeur, prévue à 3,8 % par le Gouvernement, risque d'être alors très différente.

La croissance du PIB

Evolution du PIB en volume - années 1997 - 1999

1997 (réalisation)

1998 (estimation)

1999 (prévision)

2,2

3,1

2,7

L'hypothèse d'une croissance du PIB de 2,7 % est jugée par le ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn, " vraiment prudente et réaliste " . La croissance est " tirée " par la demande intérieure : consommation et investissement.

Le caractère désormais endogène de la croissance n'apparaît pas contestable.

La note de conjoncture de l'INSEE d'octobre 1998 note ainsi : " Sensible dès l'été 1997, la reprise de l'investissement des entreprises s'est accentuée début 1998 portant sa progression à un rythme annuel de l'ordre de 10 %. A l'été 1998, les taux d'utilisation des capacités sont toujours nettement supérieurs à leur moyenne de longue période et, malgré un léger tassement, les anticipations de demande restent favorables. Après la forte accélération du début d'année, l'investissement devrait donc rester soutenu au second semestre. Malgré l'extrême modération des prix, la situation financière des entreprises est restée favorable du fait de la maîtrise des coûts. Si la demande des entreprises a contribué nettement à la croissance depuis l'été 1997, la reprise de la demande des ménages est encore plus flagrante. Depuis le printemps 1997, les anticipations des ménages n'ont cessé de s'améliorer . "

Cette prévision " révisée " demeure optimiste. Beaucoup d'observateurs, et les principaux instituts de conjoncture décrivent une croissance se situant au-dessous. Une " moyenne " s'établit à 2,5 %.

Le cours du dollar peut affecter la prévision de croissance. Selon les calculs de l'INSEE, une baisse de 10 % du dollar ampute d'un demi-point la croissance française. Cette prévision est néanmoins à nuancer, en raison principalement du contexte de la baisse des taux d'intérêt. Des experts économiques avancent l'hypothèse d'une baisse de 0,2 point 56( * ) .


Organisme de prévision

Hypothèse de croissance en France en 1999

Morgan Stanley

2,0

Société Générale

2,3

Rexecode

2,3

CCF

2,4

Caisse des dépôts

2,5

BNP

2,5

Paribas

2,5

Crédit Lyonnais

2,5

Golden Sachs

2,5

Deutsche Bank

2,5

Commission européenne

2,6

OFCE

2,7

Natexis

2,7

BIPE

2,8

Société Française d'Assurance

3,0

Les experts techniques de la Commission des comptes de la Nation, réunie le 1er octobre 1998, ont retenu le chiffre de 2,4 %.

La réponse du ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn, est habile ; il rappelle le grief d'optimisme adressé lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998. La prévision du Gouvernement -jugée à l'époque surévaluée- serait finalement dépassée (3,1 % au lieu de 3,0 %).

Le Gouvernement fonde cette prévision sur un environnement extérieur stabilisé. Le débat ne se situe pas sur les composantes internes de la croissance (consommation /investissement), qui apparaissent bien orientées, mais sur l'ampleur du choc externe.

Les prévisions gouvernementales sur la croissance des zones OCDE et Euro apparaissent optimistes.

La prévision de croissance française en 1999 est fondée sur une croissance dans la zone OCDE à 2,6 % (soit une baisse de 0,2 point) et celle de la zone euro à 2,8 %.

Pour la zone OCDE, les deux grandes incertitudes sont relatives à la situation des économies japonaise et américaine.

En ce qui concerne la croissance des pays de la zone euro, les perspectives sont effectivement beaucoup plus rassurantes. L'hypothèse d'une " zone de croissance " en Europe continentale, alors que le reste du monde s'engage dans une phase de récession, est tout à fait possible. L'Europe connaîtrait, avec quelques années de décalage, le mécanisme de la croissance américaine. Mais il n'est pas raisonnable de prétendre qu'elle puisse être à l'abri des perturbations extérieures .

En conclusion, les prévisions du Gouvernement sont optimistes et volontaristes.

Ces prévisions ne sont pas pour autant irresponsables : il est possible que le choc externe ait des effets limités.

Les retournements de conjoncture économique ont des effets aussi importants sur les finances sociales que sur les finances de l'Etat.

2. Les effets d'un retournement de conjoncture économique sur les finances sociales

a) Le rappel historique de 1993 - 1996

Les retournements majeurs de conjoncture restent mal appréciés par les économistes.

Deux exemples historiquement proches montrent l'impact direct d'une moindre croissance sur les finances sociales.

En 1993, alors que le Gouvernement avait construit le projet de loi de finances sur la base d'une croissance de 2,6 %, la France connut la plus sérieuse crise économique de l'après-guerre. La croissance de la masse salariale du secteur privé était prévue à 1,7 % ; elle s'est élevée en définitive à 0,3 %.

Les mesures de redressement de la sécurité sociale mises en oeuvre par le gouvernement Balladur -pourtant particulièrement courageuses- eurent pour seuls effets de neutraliser les conséquences de la dégradation de l'environnement économique.

Pour l'année 1996, le projet de loi de finances retenait une prévision de croissance de 2,8 %. En raison d'une demande intérieure déprimée et d'un environnement international moins porteur, la croissance s'éleva finalement à 1,3 %. La sécurité sociale disposa alors de 29,5 milliards de francs de recettes en moins 57( * ) , ce qui creusa le déficit du régime général (53 milliards de francs).

b) Les effets possibles d'une moindre croissance sur les comptes sociaux en 1999

Dans le cadre des finances sociales, le Gouvernement ne dispose pas, comme pour le budget de l'Etat, de l'effet bénéfique de la baisse des taux d'intérêt. En effet, la prévision de taux d'intérêt pour 1999 est prudente ; le Gouvernement s'est donné une marge, en comptant largement la charge de la dette publique. Si cette prévision prudente jouera éventuellement son rôle pour le déficit budgétaire, elle n'aura pas de conséquences, en revanche, sur l'évolution de la masse salariale.

Même si le financement de la sécurité sociale s'est diversifié, les effets de la masse salariale restent très importants.

Contrairement aux années 1997 et 1998, qui ont été correctement estimées, il apparaît nécessaire d'être d'une grande prudence vis-à-vis des prévisions de croissance. Le Gouvernement actuel a choisi la voie de l'optimisme, en prévoyant une croissance de la masse salariale à 4,3 %.

A l'autre extrême, M. Eric Chaney, de Morgan Stanley, a prévu une croissance de la masse salariale de 3,3 % 58( * ) . Il reste à préciser que Morgan Stanley a prévu la croissance du PIB la plus faible (2 %).

Les effets sont différents suivant la nature de la recette (cotisations ou CSG).

L'impact d'une croissance inférieure d'un point de la masse salariale serait ainsi, pour le régime général, de 7,2 milliards de francs pour les cotisations , à répartir comme suit :

. 2,9 milliards de francs en moins pour la branche maladie ;

. 0,5 milliard de francs en moins pour la branche accidents du travail ;

. 2,5 milliards de francs en moins pour la branche vieillesse ;

. 1,3 milliard de francs en moins pour la branche famille.

Pour la CSG et les autres ressources fiscales, les pertes sont beaucoup plus complexes à déterminer, du fait des clefs de répartition affectant les 5,1 points de CSG maladie, mais peuvent s'évaluer à 1,8 milliard de francs pour le seul régime général de sorte qu'un point de masse salariale en plus ou en moins représenterait 9 milliards de francs de recettes supplémentaires ou perdues pour le seul régime général.

Votre commission ne fait pas grief au Gouvernement de son optimisme en matière de prévisions économiques mais elle déplore qu'il n'en tire pas toutes les conséquences : présenter des comptes qui ne sont à l'équilibre que de l'épaisseur d'un trait, revient à se priver de toute marge d'erreur pour 1999 et de tout marge de manoeuvre pour les années suivantes.

3. L'évolution tendancielle montre un équilibre global de la sécurité sociale, qui n'est pas atteint par toutes les branches du régime général

a) Evolution tendancielle des objectifs de dépenses et de recettes

A la différence des comptes du régime général, la Commission des comptes de la sécurité sociale ne présente pas l'évolution tendancielle des objectifs de dépenses et de recettes des comptes de la sécurité sociale, ce qui est regrettable.

Votre rapporteur s'est fait communiquer, par le ministère de l'emploi et de la solidarité, les objectifs tendanciels de dépenses 1999, dans le cadre des pouvoirs qu'il tient de l'article 2 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996.

Les principales hypothèses pour déterminer ces évolutions ont été les suivantes :

- évolution de l'ONDAM à 2,6 % ;

- maintien de la mise sous condition de ressources des allocations familiales et non-reconduction de la majoration d'allocation de rentrée scolaire en 1999 ;

- revalorisation de 0,7 % de la BMAF et des pensions vieillesse.

Objectifs tendanciels de dépenses 1999

en milliards de francs

 

Objectifs LFSS 1998

Objectifs tendanciels 1999

Evolution

Maladie

678,5

696,4

+ 2,63 %

Accidents du travail

50,8

52,3

+ 2,95 %

Vieillesse

755,0

779,0

+ 3,18 %

Famille

246,9

251,5

+ 1,86 %

TOTAL

1.731,2

1.779,3

+ 2,76 %

b) Evolution tendancielle des comptes du régime général

Les comptes prévisionnels 1999, annoncés lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 septembre 1998, s'appuient logiquement sur les prévisions macro-économiques retenues pour le projet de loi de finances. Le solde global du régime général serait, en tendanciel, un excédent de 352 millions de francs.

La branche maladie du régime général -la Commission des comptes retenant l'hypothèse d'une progression de l'ONDAM de 2,6 %- serait en léger excédent (324 millions de francs).

Evolution tendancielle par branche
des comptes du régime général

 

1998 (1)

tendanciel 1999

CNAMTS maladie

 
 

Recettes

584.393

602.061

Dépenses

592.909

601.736

Solde

- 8.516

324

CNAMTS accidents du travail

 
 

Recettes

46.083

46.962

Dépenses

44.330

45.008

Solde

1.754

1.953

CNAVTS

 
 

Recettes

380.811

393.092

Dépenses

386.405

399.069

Solde

- 5.593

- 5.977

CNAF

 
 

Recettes

254.141

257.570

Dépenses

255.088

253.518

Solde

- 947

4.052

(1) CCSS Sept. 1998

La branche accidents du travail du régime général serait en excédent (1,9 milliard de francs), alors même que la baisse du taux de cotisation des entreprises est comprise dans les hypothèses tendancielles. Cette baisse du taux représenterait un allégement pour les entreprises de 1 milliard de francs.

La branche vieillesse afficherait toujours un déficit structurel préoccupant (5,9 milliards de francs).

Enfin, la branche famille enregistrerait un excédent de 4 milliards de francs.

Le total tendanciel montre, en conséquence, un équilibre assuré par les excédents de la branche accidents du travail et de la branche famille.

Recettes et dépenses tendancielles
du régime général en 1999

Régime général

1998

tendanciel 1999

Recettes

1.208.321

1.247.391

Dépenses

1.221.624

1.247.039

Solde

- 13.303

352

Contenu de l'excédent tendanciel 1999


CNAM - Maladie

324

CNAM - Accidents du travail

1.953

CNAVTS

- 5.977

CNAF

4.052

Solde global

352


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