II. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE SOUTENIR LA FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE
A. LE DÉCLIN DE LA FLOTTE DE COMMERCE NE S'ENRAYE PAS
1. La chute du nombre de navires
La
flotte de commerce française s'établit à 210 navires au
1er janvier 1998, en stabilité en nombre par rapport à 1997, mais
avec une capacité d'emport supérieure de 3,6% (soit 6,5 millions
de tonnes de port en lourd, TPL). La progression de capacité s'explique
par une transformation de la structure de la flotte avec un accroissement de la
flotte pétrolière. Cependant, au 1er juillet 1998, il semble que
le nombre de navires ait de nouveau diminué, aussi bien en nombre qu'en
tonnage (206 navires pour 6,4 millions de TPL).
Quoiqu'il en soit, depuis 1970, la flotte de commerce française n'a
cessé de chuter en unités.
Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
Ce n'est que courant 1998 et 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal des quirats devrait entrer en flotte. Sur 28 projets agréés au 31 décembre 1997, correspondant à 62 navires, dont 53 navires neufs, seuls 16 navires concerneront la flotte de transport. Il faut toutefois noter que l'ensemble des acquisitions de navires neufs et d'occasion représente 11% de l'effectif de la flotte au 1er janvier 1998.
Bilan du dispositif des quirats
•
Au 31 août 1997
,
25 navires (10 en 1996 et 15 en 1997) ont
fait l'objet d'un agrément dont 16 navires neufs et 9 navires
d'occasion.
• Au 31 décembre 1997, 62 navires ont fait l'objet d'un
agrément dont 53 navires neufs et 9 navires d'occasion.
- 53 navires neufs
:
16 pour le secteur des transports
(4 navires
à passagers, 12 navires de charge, porte-conteneurs et vracquiers), le
reste (37 navires) concernaient des navires de travaux et de services qui
n'entrent pas dans la composition de la flotte de commerce.
- 9 navires d'occasion
:
7 pour les navires de charge
(4 navires
polyvalents et 3 pétroliers), le reste (2 navires) concernant les
navires de travaux et de service.
L'ensemble des nouveaux navires de transport (16+7) soit 23 navires,
représente 11% de la flotte de commerce (210 navires au 1er janvier
1998).
Cette évolution signifie :
- que la très grande majorité des agréments
délivrés l'a été au second semestre 1997, pour des
dossiers en attente (37 navires).
- que les nouveaux dossiers agréés au second semestre 1997 sont
tous des dossiers concernant des navires neufs. Ainsi le bilan qui était
tiré au 31 août 1997 (2/3 de navires neufs, 1/3 de navires
d'occasion) est très différent du bilan définitif (85 % de
navires neufs, 15% de navires d'occasion).
- que le bilan des quirats montre que seulement 23 navires sur 62
agréés concerneront la flotte de commerce (le reste étant
des navires de travaux ou de service).
Par ailleurs, outre sa diminution inquiétante, la flotte de commerce
française est vulnérable car très
hétérogène en structure.
Les principales composantes de la flotte française sont les suivantes :
- les fractions de la flotte les plus nombreuses concernent
les petits
cargos et les pétroliers caboteurs
. Cependant, ces navires, qui
effectuent des transports maritimes sur courte distance sont les plus
vulnérables à la concurrence qui est ouverte depuis le 1er
janvier 1997.
-
la flotte à passagers
est composée d'une petite
quarantaine d'unités. Elle sera directement concernée par
l'ouverture définitive à la concurrence du cabotage
intracommunautaire au 1er juillet 1999.
- la flotte de commerce française comprend
18 grands
pétroliers
. Ce nombre respecte le critère de 5,5% entre la
capacité de transport maritime (en tonnes de ports en lourd) et les
quantités en tonnes de pétrole brut traitées par les
raffineries.
|
FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE Nombre de navires et tonnes de port en lourd (tPL) au 1er janvier 1997 |
||
|
|
Pavillon
français
|
|
|
|
nombre |
tPL |
|
Navires
à passagers et transbordeurs
|
38
|
102 298
|
Source : Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
B. UN NOUVEAU RÉGIME DE SOUTIEN A LA FLOTTE DE COMMERCE EST INDISPENSABLE
Dans ce contexte, le maintien d'un régime de soutien important à la flotte de commerce est indispensable et a d'ailleurs été réaffirmé lors du comité interministériel de la mer du 1er avril dernier. Ce comité a pris des décisions qui entraînent une modification substantielle du régime de soutien à la flotte de commerce.
1. Le dispositif d'aides publiques à la marine marchande jusqu'en 1998
Jusqu'à présent, le plan Marine Marchande
1990-1994 a
été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois
volets essentiels:
-
l'aide à l'investissement
: en 1996, il a
été consacré 79,9 millions de francs
représentant des aides pour 12 navires, dont 3 unités
neuves et 9 d'occasion. En 1997, 80,1 millions de francs ont
été consacrés à 4 navires ;
-
l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO)
: 90,7 millions de francs y ont été consacrés en 1997
après 107 millions de francs en 1996.
- le
remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle
.
Bilan des dotations à la flotte de commerce 1995-1997 (en francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
Aide à l'investissement |
49 000 000 |
79 900 000 |
80 100 000 |
|
ACOMO |
102 300 000 |
107 475 000 |
90 700 000 |
|
Remboursement taxe professionnelle |
73 500 000 |
108 200 000 |
90 700 000 |
|
Allégement ENIM |
137 300 000 |
135 600 000 |
134 800 000 |
|
Total |
362 100 000 |
431 175 000 |
385 515 000 |
Il faut
remarquer que les aides publiques à la flotte de commerce ont
très fortement varié depuis 1990 : la forte diminution de l'aide
à l'investissement a été compensée par
l'accroissement des dotations au titre de l'aide à la consolidation et
à la modernisation et du remboursement de la part maritime de la taxe
professionnelle.
Pour 1999,
la rupture sera cependant radicale puisque l'aide à la
consolidation et à la modernisation et l'aide à l'investissement
devront être abandonnées.
2. Le nouveau régime devra compenser la suppression de l'ancien
Dans le
domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a
apporté des modifications à des "orientations communautaires en
matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE 5 juillet
1997), demandant que soit abandonnée la notion de subvention
d'investissement assise sur la valeur du navire.
Le soutien à la flotte de commerce prendra dorénavant
exclusivement la forme de diminution ou d'annulation de charges fiscales et
sociales applicables aux marins des compagnies maritimes.
Le projet de budget pour 1999 intègre donc un dispositif de
remboursement par l'Etat des contributions sociales patronales
afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail
versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur
des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes
chargés du recouvrement de ces cotisations.
Sont éligibles au remboursement les entreprises directement
confrontées à la concurrence internationale
. Après la
suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, des armements
nouveaux deviendront donc éligibles à cette aide, notamment la
Société nationale maritime Corse-Méditerranée
(SNCM).
Le remboursement pourra aller jusqu'à la totalité des charges
patronales, sous condition d'engagements pris à l'échelle du
secteur et entreprise par entreprise. A l'échelle du secteur, l'effort
des entreprises devra porter sur un plan de formation professionnelle continue
ainsi que sur la formation professionnelle initiale (embarquement des marins et
officiers). Les engagements concernant la formation devront être traduits
entreprise par entreprise.
Ce lien est très intéressant, notamment si l'on tient compte
des exigences de la qualification professionnelle maritime. Toutefois serait-il
bienvenu d'avoir des explications complémentaires sur les
critères exacts sur lesquels s'appuieront les décisions d'octroi
des compensations de charges sociales.
Dans le projet de budget pour 1999, 81 millions de francs sont prévus
pour ce nouveau dispositif. Or,
l'aide à la consolidation et à
la modernisation
et l'aide à l'investissement représentaient
173 millions de francs l'an dernier
2(
*
)
. Cependant, il est annoncé
que
des crédits supplémentaires figureront dans le projet de
loi de finances rectificative pour 1998
, ces crédits étant
reportés en 1999. Si cette annonce permet de rassurer quant au maintien
des dotations, elle est toutefois surprenante du strict point de vue de la
sincérité budgétaire.
Les dispositions européennes permettent par ailleurs à l'Etat de
reconduire le dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe
professionnelle et le financement des cessations anticipées
d'activité au profit des marins du commerce. Chaque année, le
collectif budgétaire propose l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une
dotation légèrement supérieure à 100 millions
de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la
taxe professionnelle.
Il faut ensuite relever que les dotations budgétaires
précédemment mentionnées ont été
complétées en 1997 et 1998 par le régime fiscal en faveur
de l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce.
Dans ce cadre, 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997) ont été
acquis, pour un montant d'investissement de 8,1 milliards de francs,
correspondant à un coût fiscal de 734,4 millions de francs en 1996
et 1,5 milliard de francs en 1997.
Récapitulatif de la dépense publique accordée à la marine marchande pour 1997 ( en MF)
|
Aide à l'investissement |
200 à répartir |
|
ACOMO |
|
|
Taxe professionnelle (chiffre 1996) |
108 |
|
Exonération des charges patronales ENIM (différence entre le taux plein et le taux réduit chiffres de 1996) |
137 |
|
Subvention pour équilibre de l'Etat au régime de l'ENIM (estimation de la part du déficit provenant des marins inscrits au commerce à partir du budget primitif de 1997) |
1520 |
|
Subvention au titre de la continuité territoriale |
650 |
|
Quirat (estimation du 05/07/96 au 01/07/97) |
1540 |
|
Total |
4155 |
Cependant, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a permis la création d'un nouveau dispositif fiscal en faveur de l'investissement maritime . Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire instauré par la loi du 5 juillet 1996.
Le dispositif des quirats et les GIE fiscaux : une comparaison
•
Le dispositif dit des "quirats" autorisait les personnes physiques à
déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans la flotte de
commerce française,
dans la limite annuelle d'un plafond de 500.000
francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple
marié
.
Les personnes physiques pouvaient procéder à de telles
opérations directement ou par l'intermédiaire d'une
société de personnes ou d'un fonds de placement quirataire.
Les sociétés étaient autorisées à
déduire de leur bénéfice imposable
l'intégralité des sommes investies.
En 1998, le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des
politiques publiques a estimé que la loi quirataire conduisait à
diminuer le coût d'achat d'un navire sur 5 ans de près de
25 %
pour l'armateur
.
La loi de finances pour 1998 a supprimé ce dispositif.
• Le gouvernement a proposé
un nouveau dispositif fiscal
en faveur de la marine marchande, qui a été adopté par le
Parlement dans le cadre de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier, et qui est
légèrement moins incitatif (à peu près les deux
tiers de l'avantage précédent).
Ce dispositif prévoit un régime privilégié de
financement par crédit-bail ouvert, sur agrément, aux projets
présentant un intérêt économique et social,
notamment en matière d'emploi.
Il consiste en une majoration du coefficient d'amortissement
pour les
biens d'une durée de vie supérieure à 8 ans et en
une
exonération des plus-values
lorsque la cession du bien est
effectuée au profit de l'utilisateur.
Ce régime ne s'applique donc pas uniquement aux navires, mais il a en
réalité été conçu principalement pour
eux.
3. Il est nécessaire de prendre en compte les importants soutiens publics dont disposent les flottes de commerce des autres pays
Tous les
pays ayant une ambition maritime disposent de nombreux dispositifs publics en
faveur de leur flotte de commerce.
Source : office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
La France doit renoncer à l'aide à l'investissement qu'elle
était la seule à pratiquer. De plus, elle a arrêté
régime fiscal des quirats. En revanche, en raison du nouveau
système des GIE fiscaux, les armateurs peuvent bénéficier
d'exonération de plus-values comme dans l'immense majorité des
pays européens.
|
|
Etats-Unis |
Japon |
Corée du Sud |
|
Aide à l'exploitation |
oui |
|
|
|
Aide à l'investissement |
oui |
|
|
|
Défiscalisation des salaires |
|
|
oui |
|
Amortissement spécifique |
|
oui |
oui |
|
Exonération de plus-values de cession |
|
oui |
|
|
Bonification d'intérêt |
|
|
oui |
|
Subvention à la démolition |
oui |
oui |
|
(source : OCDE)
C. LA POLITIQUE MENÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE POURRAIT AVOIR DE SÉRIEUSES RÉPERCUSSIONS SUR CERTAINS SEGMENTS D'ACTIVITÉ
1. La politique menée par l'Union européenne vise à la libéralisation des échanges maritimes sans imposer de vision stratégique
Le
traité de Rome a conféré au transport maritime un
caractère spécifique en le soumettant à l'article 84.2 qui
dispose "le Conseil, statuant à la majorité qualifiée,
pourra décider dans quelle mesure et par quelle procédure, des
dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation
maritime et aérienne".
•
La première étape de la politique maritime
communautaire a été axées sur la libéralisation
avec l'adoption de quatre règlements le 22 décembre 1986.
L'ouverture, étalée jusqu'au 1er janvier 1993 de l'ensemble des
trafics à l'exception des cabotages nationaux a été
acquise au bénéficie des navires non communautaires. Le
règlement 3577/92 a programmé le démantèlement des
protections nationales existantes entre le 1er janvier 1993 et le 1er janvier
1999 avec des mentions spéciales pour le trafic des produits
pétroliers (1er janvier 1997) et les dessertes régulières
des îles (1er janvier 1999).
•
La commission européenne a délivré une
communication le 29 avril 1998 relative à une politique communautaire
concernant l'équipage des navires assurant des services réguliers
de transport de passager de transport par transbordeur
. La Commission
européenne relève que l'emploi de marins communautaires est en
baisse constante depuis 1985 (en 10 ans, le nombre de ressortissants
communautaires employés à bord de navires battant pavillon d'un
État membre est passé de 206.000 à 129.000, soit -37%).
La Commission européenne fait donc part, dans sa communication, de deux
propositions de directives, dont l'objectif est de faire en sorte que les
conditions de concurrence soient loyales et que tous les prestataires de
services réguliers de transport de passagers par transbordeur entre les
États membres soient sur un pied d'égalité de concurrence.
•
La commission européenne a également souhaité
que des mesures positives soient prises pour les flottes communautaires.
L'instauration d'une véritable politique commune des transports
maritimes, en application de l'article 84-2 du traité, nécessite
en effet l'application de mesures positives.
En août 1989, la Commission a proposé quatre chantiers : la
création d'un registre européen dit EUROS, le renforcement du
contrôle des normes sociales et de la sécurité à
bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté, la
définition du concept "d'armateur communautaire" et l'ouverture des
cabotages nationaux aux navires battant pavillon de l'un des Etats membres.
Cependant, seules les mesures liées à la
sécurité maritime ont été adoptées.
•
Le rapport que la Commission a publié en avril 1996
intitulé "Vers une nouvelle stratégie maritime"
révèle de nouvelles préoccupations intéressantes.
Il s'agit de la sécurité, mais également du soutien
à la formation et de l'attention portée à la situation des
navires à passagers opérant entre les ports.
Il faut toutefois convenir que l'harmonisation européenne en
matière de politique maritime est loin d'être effective, en dehors
des avancées réalisées en matière de
sécurité des navires. En revanche, deux événements
majeurs interviendront en 1999 avec, incontestablement, des effets sur la
marine marchande française et plus particulièrement sur la flotte
des navires à passagers.
2. L'incidence de la suppression des ventes hors taxe pourrait être très néfaste au navires à passagers
Au 1er
janvier 1999 sera achevée la libéralisation du cabotage en
Europe. Celle-ci pourra avoir des répercussions sur certaines lignes
jusqu'à présent protégées, notamment les liaisons
de la Société nationale Corse-Méditerranée.
De surcroît, la suppression des ventes hors taxe pour les liaisons
intra-communautaires entre en vigueur à partir du 1er juillet 1999.
L'autorisation de vendre des produits hors taxe sur les relations
intra-communautaires résulte d'un régime de dérogation
à la réglementation régissant la mise en place du
marché unique au 1er janvier 1993. Le Conseil et la Commission
européenne ont décidé de prolonger cette dérogation
jusqu'au 30 juin 1999 sur la base de possibilités d'exonération
de TVA et de droits d'accises.
Le Conseil des ministres Européens des transports de mars 1998 a
demandé au Conseil des ministres de l'Economie et des Finances de
réaliser une étude de l'impact au niveau européen des
conséquences économiques et sociales de la suppression des ventes
hors taxes. Le Conseil "Ecofin" a rejeté cette demande lors de sa
session du 19 mai 1998.
La suppression du régime de vente hors taxes a été
motivée par la nécessité de mettre en oeuvre le
marché unique. Or, l'harmonisation fiscale concernant les taux de TVA
n'est pas achevée en 1998, si bien que les critères qui serviront
à fixer le régime fiscal à bord des navires ne sont pas
connus.
Les conséquences économiques de la suppression du régime
hors taxes seraient très importantes, notamment pour les
opérateurs maritimes présents sur le marché transmanche.
Le montant des ventes hors taxe représente de 25% à 35% de leur
chiffre d'affaires. Un certain nombre de liaison pourraient être, de ce
fait, menacées : les liaisons partant de Boulogne, Calais, Dunkerque,
Dieppe, Le Havre et Roscoff.
Selon les évaluations du ministère de l'Equipement, la
suppression des ventes hors taxe pourraient induire la perte de 20.000 emplois
directs en Europe et au maximum 3.000 emplois en France (soit plus de la
moitié des emplois de la filière passagers).
Le rapport du député André Capet remis le 23 juillet
dernier au Premier ministre suggère un "lissage" fiscal dans le temps :
la TVA s'appliquerait intégralement aux produits vendus hors taxes au
sein de l'Union européenne dès le 1er juillet 1999, mais les
droits d'accises frappant les alcools et les tabacs ne seraient
appliqués que progressivement, sur six ans, afin de permettre aux
compagnies de s'adapter.
Ces propositions semblent toutefois peu susceptibles de recueillir l'accord de
la commission européenne, qui propose le recours aux fonds structurels.
Votre rapporteur estime impératif, qu'en l'absence de report de la
date de suppression du commerce hors-taxe, une solution rapide soit
trouvée pour compenser le très important manque à gagner
dont souffriront certaines compagnies maritimes.