Projet de loi de finances pour 1999 : Défense : dépenses ordinaires

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; TRUCY (François), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 44 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 44

DÉFENSE

^• DÉPENSES ORDINAIRES

Rapporteur spécial : M. François TRUCY

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Observations générales

Le projet de budget pour 1999 traduit, selon la présentation qu'en fait le gouvernement, la priorité accordée à la professionnalisation des armées.

Les crédits du titre III sont marqués par cette transformation capitale dans le format de nos armées et dans la nature de leurs effectifs.

La programmation pour les années 1997 à 2002 visait à donner les moyens de réaliser cet objectif, à tenir le " pari " de la professionnalisation. Or ces moyens déjà strictement mesurés vont se trouver fragilisés par deux séries de facteurs, les uns d'ordre strictement budgétaire, les autres factuels.

2. La fragilisation budgétaire de la professionnalisation

Elle résulte, globalement d'une diminution en francs constants du titre III.

S'y ajoute, structurellement , à l'intérieur du titre III, une accentuation du déséquilibre entre les dépenses de rémunérations et charges sociales qui vont, en grossissant, et les dépenses de fonctionnement qui, corrélativement, se trouvent écrasées. L'accroissement des dépenses de rémunérations traduit, sans doute, l'insuffisance de l'appréciation du coût de la professionnalisation d'une armée sur ce point.

L'amoindrissement des dépenses de fonctionnement outre qu'il pèse sur l'entraînement des forces risque d'influer défavorablement sur les recrutements en raison de la lassitude qu'engendre inéluctablement la dégradation des conditions de vie et de travail. Or, l'appréciation que les militaires portent sur leur situation, par sa diffusion, a une répercussion directe sur l'attrait que peuvent présenter les armées pour des jeunes gens éventuellement candidats à un engagement.

3. La fragilisation factuelle de la professionnalisation

Elle résulte des effets convergents de deux constatations et d'une crainte :

• plus de 5 000 postes de personnel civil ne sont pas pourvus dans les armées. Il en résulte des difficultés de fonctionnement importantes notamment dans les forces. Des appelés ont pu, dans une certaine mesure, pallier ces absences. Cela sera de moins en moins possible et si les armées doivent affecter à ces emplois indispensables à la vie des unités, des militaires du rang engagés ce seront des emplois de combattants qui ne seront plus tenus ;

• un amoindrissement notable de la ressource en appelés va résulter de l'élargissement des possibilités de report d'incorporation et des mesures prises en faveur des jeunes gens titulaires d'un CDD ou d'un CDI ;

• 4 750 volontaires doivent être recrutés en 1999, dont 3 000 pour la seule Gendarmerie. Une incertitude pèse sur leur venue et sur la durée de leur service et le risque existe qu'une partie des emplois prévus pour cette catégorie de personnel ne soit pas pourvue. Il en résulterait des difficultés supplémentaires pour les forces mais c'est dans la Gendarmerie qu'elles seraient les plus notables. Celle-ci est en effet soumise au paradoxe suivant : attirer des volontaires en leur faisant miroiter la possibilité de devenir ultérieurement gendarmes tout en les contraignant à rester suffisamment longtemps sous le statut de volontaire.

4. La réussite de la professionnalisation des armées n'est pas acquise

Une armée, a fortiori lorsqu'elle est professionnelle, pour être en mesure de remplir les missions opérationnelles que lui confie le pays, doit disposer, en quantité et en qualité, de l'effectif qui lui est reconnu nécessaire, du matériel correspondant aux missions qui lui sont dévolues et de possibilités permanentes d'entraînement et d'activités.

Ces conditions ne sont pas réunies car de nombreux emplois de soutien ne sont pas pourvus par du personnel civil ce qui, d'une part rend la vie courante plus difficile et, d'autre part, distrait des combattants de leur fonction première. En outre, la réduction continue des crédits de fonctionnement aboutit au paradoxe difficilement admissible que les possibilités d'activités et d'entraînement de l'armée professionnelle deviennent inférieures à ce qu'étaient celles de l'armée mixte. Seul un redressement sensible des crédits de fonctionnement permettra d'éviter le risque de confinement de soldats de métier dans leur caserne, leur port ou leur base.

INTRODUCTION

La professionnalisation des armées est en cours. Du personnel militaire engagé et du personnel civil remplacent progressivement les appelés.

Le titre III devrait être profondément marqué par cette mutation fondamentale. Elle consiste en effet à substituer des personnes ayant choisi un lien durable avec les armées à d'autres qui étaient contraintes d'y rester quelques mois. Des professionnels, tirant leurs ressources de leur métier, remplacent des assujettis pris en charge pour la seule satisfaction de leurs besoins élémentaires.

Les conditions de rémunération de vie et d'exercice des fonctions ne peuvent donc plus être les mêmes.

Le titre III, qui régresse en francs constants, est-il à même d'assurer correctement la part de l'année 1999 de ce processus qui ne se terminera qu'en 2002 ?

PREMIÈRE PARTIE


PRÉSENTATION GÉNÉRALE
DES CRÉDITS DU TITRE III
CHAPITRE I


LE TITRE III
ET LE BUDGET DE LA DÉFENSE

I. MONTANT DU BUDGET DE LA DÉFENSE

Le budget de la défense s'élève à 243 524 millions de francs, pensions comprises, ou 189 959 millions de francs hors pensions.

La part dans le budget général des moyens disponibles pour la défense est de 11,7 % et dans le produit intérieur brut de 2,2 %.

Hors pensions le budget en projet progresse de 2,9 %. Le titre III quant à lui progresse de 0,2 % en francs courants.

II. MONTANT DU TITRE III

Le montant du titre III s'élève à 157 524 millions de francs. Sur ce montant les pensions comptent pour 53 565 millions de francs.

Le montant du titre III hors pensions atteint donc 103 959 millions de francs.

Le tableau ci-dessous retrace son évolution par rapport à 1998.

(En millions de francs)

Loi de finances initiale 1998	Loi de finances initiale 1999	Évolution 1999/1998 en pourcentage
103 722	103 959	+ 0,2

En francs constants les crédits du titre III ont évolué comme suit :

(En milliards de francs constants 1998)

Titre III hors pensions	L.F.I. en francs courants	Crédits de paiement ouverts en francs courants	Crédits de paiement ouverts en francs constants
1992	92,3	93,2	101,5
1993	94,9	97,8	103,4
1994	99,8	98,1	102,5
1995	99,8	102,3	105,1
1996	100,6	100,6	102,1
1997	102,2	102,2	102,2
1998	103,7	103,7	102,4
1999	103,9	103,9	102,9

En francs constants, le titre III diminue de 0,9 % par rapport à 1998.

La comparaison entre l'année 1999 et l'année 1998 doit toutefois tenir compte d'une modification dans la construction du budget. En effet, 400 millions de francs de crédits d'entretien programmé du matériel ont été transférés du titre III au titre V.

III. PART DU TITRE III DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE

L'évolution des deux titres au sein du budget de la défense est retracée dans le tableau ci-contre.

Le titre III minoritaire jusqu'en 1995 est maintenant majoritaire. Cependant, du fait de la progression des crédits des titres V et VI pour 1999, sa part repasse au-dessous de 55 %.

TITRES III, V ET VI DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE DEPUIS 1988

	Crédits 1988	Pourcentage du total	Crédits 1989	Pourcentage du total	Crédits 1990	Pourcentage du total	Crédits 1991	Pourcentage du total	Crédits 1992	Pourcentage du total	Crédits 1993	Pourcentage du total
crédits de paiement:
• Titre III ^1( * ) ................	83 429	47,9	84 360	46,3	87 343	46,1	91 400	46,98	92 334,5	47,23	94 975,7	47,99
• Titres V et VI........	90 847	52,1	98 000	53,7	102 100	53,9	103 148	53,02	103 148	52,77	102 934	52,1
Total ...........	174 276	100	182 360	100	189 443	100	194 548	100	195 482,5	100	197 909,7	100
	Crédits 1994	Pourcentage du total	Crédits 1995	Pourcentage du total	Crédits 1996	Pourcentage du total	Crédits 1997	Pourcentage du total	Crédits 1998	Pourcentage du total	Crédits 1999	Pourcentage du total
crédits de paiement:
• Titre III ^1 ...............	98 912	49,6	99 323	49,2	100 652	51,4	102 223	53,5	103 722	56,1	103 958,9	54,7
• Titres V et VI........	100 416	50,4	102 430	50,8	94 941	48,6	88 699	46,5	81 000	43,9	86 000	45,3
Total ...........	199 328	100	201 753	100	195 593	100	190 922	100	184 722	100	189 958,9	100

CHAPITRE II


LES CRÉDITS DU TITRE III

Confirmant l'évolution des années précédentes, le poids des rémunérations à l'intérieur du titre III continue à s'accroître (79,7 %) contre 77,5 % en 1998).

I. VENTILATION DES CRÉDITS PAR SECTION

L'évolution de 1998 à 1999 est retracée par le tableau ci-dessous :

VENTILATION PAR SECTION

(En millions de francs)

	Crédits de paiement		Variation
	1998	1999	en %
Air ....................................................	15 713	15 559	- 1
Terre ................................................	30 591	30 700	+ 0,4
Marine ..............................................	13 086	12 908	- 1,4
Gendarmerie .....................................	19 972	20 490	+ 2,6
Section commune .............................	24 360	24 302	- 0,2
Total .................................	103 722	103 959	+ 0,2

Ces évolutions sont liées à celles des crédits de rémunérations de chacune des sections

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS
ET DE CHARGES SOCIALES

(En millions de francs)

	1998	1999	Évolution en %
Air ..........................................	11 888,4	12 230	+ 2,9
Terre .......................................	23 816,1	24 645,3	+ 3,5
Marine ....................................	10 076,9	10 264,4	+ 1,9
Gendarmerie ...........................	16 182,4	16 737,4	+ 3,4
Section commune ....................	18 507,4	18 942,4	+ 2,3
Total ............................	80 471,2	82 819,5	+ 2,9

L'importance du remplacement d'appelés par des engagés explique, notamment, les différences d'évolution des crédits de rémunérations et de charges sociales

II. ANALYSE DES DÉPENSES PAR NATURE

Les crédits du titre III, ventilés par nature de dépenses apparaissent dans le tableau ci-dessous :

ANALYSE DES DÉPENSES PAR NATURE

(En millions de francs)

	Crédits de paiement			Autorisations de programme
	1998	1999	Variation en %	1998	1999	Variation en %
Rémunérations et charges sociales	80 741	82 820	+ 2,6	-	-	-
Alimentation ................................	2 752	2 432	- 11,6	-	-	-
Carburants ....................................	2 734	2 370	- 13,3	-	-	-
Entretien programmé des matériels	1 807	1 323	- 26,8	1 837	1 323	- 27,9
Fonctionnement ............................	15 958	15 014	- 5,9	-	-	-
TOTAL DÉPENSES ORDINAIRES .............	103 722	103 959	+ 0,2	1 837	1 323	- 27,9

A. LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET DE CHARGES SOCIALES

Ils s'élèvent à 82,8 milliards de francs et représentent 79,7 % du titre III. Ils augmentent de 2,6 %.

Cette évolution résulte du bilan net des suppressions et des créations d'emplois et du coût des mesures d'accompagnement de la professionnalisation en augmentation de 6,8 %.

B. LES AUTRES CRÉDITS

Ils représentent, au total 20,3 % des crédits du titre III et s'élèveront à 21,1 milliards de francs, en diminution (- 9 %) par rapport à ceux de 1998 (23,2 milliards de francs).

Cette diminution est proportionnellement supérieure à celle des effectifs (- 5 %). Mais alors que la diminution des effectifs se réalisera progressivement tout au long de l'année, la diminution des crédits pèsera d'emblée sur le budget de fonctionnement des unités.

III. LE NÉCESSAIRE ÉQUILIBRE ENTRE CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

A. UNE RÉPARTITION DE MOINS EN MOINS ÉQUILIBRÉE

Représentant désormais près de 80 % du titre III, les crédits de rémunérations écrasent de plus en plus les autres crédits.

Leur part relative dans le budget évolue comme suit :

	1990	1998	1999
Crédits de rémunérations et charges sociales..........	70 %	77,6 %	79,7 %
Crédits de fonctionnement	30 %	22,4 %	20,3 %

Cette évolution concerne les crédits initiaux. Mais le coût des opérations extérieures est lié en grande partie aux suppléments de rémunérations qu'elles provoquent ; ainsi se trouve encore aggravé le déséquilibre entre ces deux grandes masses de crédits.

En outre, une partie des crédits de fonctionnement pourtant réduits d'année en année doivent en fait faire face à des dépenses de rémunérations : celles nécessitées par la sous-traitance de certaines tâches, notamment une partie de celles confiées jusqu'à présent à des appelés.

B. DES CONSÉQUENCES DE PLUS EN PLUS REGRETTABLES

La diminution des crédits de fonctionnement (- 5,9 %) est plus que proportionnelle à la diminution des effectifs. En outre, le rétrécissement du format des armées et la dissolution corrélative d'unités ou la fermeture d'établissements ne sont pas sources d'économies massives immédiates.

Cette réduction persistante des crédits de fonctionnement a des effets directs dans les unités des armées. Elle entraîne un durcissement des conditions de vie et elle rend les conditions de travail plus difficiles. Enfin, elle réduit notablement les possibilités d'entraînement et d'activité des unités. Ainsi, paradoxalement, l'armée professionnelle se trouve-t-elle dans une situation dégradée par rapport à l'armée " mixte ".

DEUXIÈME PARTIE



LES PERSONNELS :


DIFFICULTÉS ET INCERTITUDES
D'UNE PÉRIODE DE TRANSITION

La réforme du service national est entrée en vigueur depuis le vote de la loi du 28 octobre 1997.

Elle implique la mise en place de nouvelles cohérences : les liens entre la Nation et les Armées doivent prendre de nouvelles formes et il est souhaitable de mettre rapidement fin aux hésitations sur le rôle et la condition des futures réserves ; l'importance accrue donnée au personnel civil dans les formations militaires ne peut sans risque continuer à engendrer de profondes difficultés.

Par ailleurs, l'année 1999 devrait permettre d'avoir une meilleure idée des possibilités de réussite de la formule du volontariat.

La réussite de la professionnalisation des armées n'est donc pas acquise.

CHAPITRE I



LES EFFECTIFS MILITAIRES ET CIVILS

En l'espace de 10 ans, les effectifs du ministère de la défense, militaires et civils confondus, seront passés de 680 000 à 520 000.

Cette décroissance est encore appelée à se poursuivre du fait de la réduction du format de ses armées. A la fin de la période couverte par la programmation, en 2002, le ministère de la défense ne comptera plus que 440 000 personnes.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES
DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988	1989	1990
710 953	719 805	821 123	712 656	703 791	699 746	699 460	694 059	685 791	679 248
1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2002
670 137	634 905	613 809	609 902	605 977	600 508	572 796	547 467	518 389	442 206

Pour 1999 la répartition des effectifs sera la suivante :

	Terre	Marine	Air	Gendarmerie	Services communs
Militaires :
• Active................ • Contingent.........	119 214 67 530	45 466 8 158	60 015 10 787	83 698 10 476	12 763 1 832
Total militaires .....	419 939
Civils ....................	98 450
Total 1999 ............	518 389
Total 1998 ............	548 280

L'évolution des effectifs par armée ou par catégorie de personnels sera la suivante :

	Effectifs 1997	Effectifs 1998	Effectifs 1999	Évolution 1999/1998
Personnels civils :	98 968	98 945	98 450	- 495
Titulaires civils ....................	33 879	35 195	37 121	+ 1 926
Contractuels civils ................	6 973	6 951	6 823	- 128
Ouvriers ...............................	58 116	56 799	54 506	- 2 293
Militaires :	475 147	449 335	419 939	- 29 396
• Terre ..............................	219 966	203 214	186 744	- 16 470
• Marine ............................	60 326	57 016	53 624	- 3 392
• Air ..................................	83 460	78 149	70 802	- 7 347
• Gendarmerie ...................	92 905	93 654	94 174	+ 520
• Autres sections ................	18 490	17 302	14 595	- 2 707
dont Appelés ........................	169 520	137 667	98 766	-38 901
Total général ......................	574 115	548 280	518 389	-29 891

Au total la réduction nette d'emplois (- 29 078) résultera de divers mouvements de sens contraire, notamment :

- une diminution du nombre des appelés (- 38 901) et des sous-officiers d'active (- 2 656) ;

- une création de 8 289 postes d'engagés et de 4 751 volontaires.

ÉCARTS ENTRE LA LOI DE FINANCES 1999
ET LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

(Hors comptes de commerce)

			Annuité 1999
	Effectifs 1997	Effectifs 1998	Loi de programmation		Effectifs L.F.I. 1999	Écart
			Évolution prévue	Effectif programmé
Officiers..............	38 584	38 931	+ 456	38 475	38 760	+ 286
Sous-officiers......	214 003	212 312	- 3 470	208 842	209 661	+ 819
MdR ...................	51 796	59 634	+ 9 009	68 643	68 023	- 620
Appelés et volontaires ..........	169 495	137 645	- 34 149	103 496	103 495	- 1
Total ..................	473 828	448 522	- 35 026	419 456	419 939	+ 483

Les écarts sont dus essentiellement à des mesures d'ajustement intervenant en dehors du périmètre de la programmation militaire comme la création de gendarmes d'autoroute ou d'évolutions de structures tel le remplacement du " rendez-vous citoyen " par la journée d'" appel de préparation de défense ".

I. LES EFFECTIFS MILITAIRES

Les effectifs militaires passeront de 449 335 à 419 939. Le solde net s'établit à - 29 396.

Cette diminution des effectifs frappera les trois armées : l'armée de Terre (- 16 470), la Marine (- 3 392), l'armée de l'Air (- 7 347), ainsi que le Service de santé des armées (- 1 438).

La Gendarmerie, pour sa part, verra ses effectifs augmenter de 520 personnes.

Cette réduction nette des emplois recouvre deux mouvements en sens contraire retracés dans le tableau ci-dessous :

	Terre	Marine	Air	Gendar-merie	DGA	Autres	Total
Militaires :	- 16 470	- 3 392	- 7 347	+ 520	- 457	- 1 437	- 28 583
• Officiers ................	- 230	+ 21	- 60	+ 231	- 125	- 8	- 171
• Sous-officiers ........	- 1 220	- 213	- 725	- 543	- 12	+ 62	- 2 651
• Militaires du rang ..	+ 5 879	-	+ 2 371	-	- 20	+ 159	+ 8 389
• Appelés .................	- 22 260	- 3 340	- 9 144	- 2 168	- 300	- 1 589	- 38 901
• Volontaires	+ 1 361	+ 140	+ 211	+ 3 000	-	+ 39	+ 4 751

A la diminution du nombre des appelés, sur toute la période de la programmation et du nombre de sous-officiers, c'est-à-dire de leur encadrement, doit répondre une augmentation du nombre de militaires du rang d'active. Il s'agit donc d'un mouvement " en biseau " dont dépend le maintien des capacités opérationnelles de nos armées. Toute diminution plus rapide que prévue du nombre des appelés devrait donc être compensée par une augmentation corrélative de celui des militaires du rang engagés.

A. LA SUPPRESSION DE POSTES D'APPELÉS ET DE SOUS-OFFICIERS

Les trois armées verront disparaître 2 158 postes de sous-officiers :

- 1 220 pour l'armée de Terre ;

- 725 pour l'armée de l'Air ;

- 213 pour la Marine ;

- 543 pour la Gendarmerie.

Quant au Service de santé, il obtient la création de 166 emplois de militaires d'active.

Pour les appelés , l'effectif va passer de 137 700 à 98 766 soit une accélération de près de dix points de leur taux de réduction par rapport à 1998 (1998/1997 : - 18,76 % ; 1999/1998 : - 28,27 %).

B. LA CRÉATION D'EMPLOIS NOUVEAUX DE MILITAIRES D'ACTIVE

Au total 5 567 postes seront créés.

• Recrutement de 8 389 engagés supplémentaires

Le projet de budget pour 1999 prévoit le recrutement de 8 389 engagés dont :

- 5 879 engagés volontaires (EVAT) pour l'armée de Terre ;

- 2 371 emplois nouveaux de militaires techniciens de l'Air (MTA) ;

- 109 au Service des essences.

• Suppression de 171 emplois d'officiers

En 1999, seules la Marine (+ 21) et surtout la Gendarmerie (+ 231) bénéficieront d'un accroissement de leur effectif d'officiers. Pour la Gendarmerie, il s'agit là de la poursuite du plan de requalification. L'armée de Terre (- 230), l'armée de l'Air (- 60) et la Délégation générale pour l'armement (- 125) supporteront l'essentiel des réductions d'effectif d'officiers.

L'effectif des sous-officiers subira une réduction de 2 651, essentiellement dans l'armée de Terre (- 1 220), l'armée de l'Air (- 725), la Gendarmerie(- 543) et la Marine (- 213).

L'accroissement de l'effectif des militaires du rang engagés concerne surtout l'armée de Terre (+ 5 879) et l'armée de l'Air (+ 2 371).

L'année 1999 sera marquée par les premiers recrutements de volontaires, étant précisé que la Gendarmerie a pu bénéficier d'un recrutement anticipé de 800, dès l'automne 1998. Au nombre de 4 751, les volontaires sont principalement destinés à la Gendarmerie (3 000) et à l'armée de Terre (1 361).

II. LES EFFECTIFS CIVILS

A. ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

• Par catégorie (y compris personnels rémunérés sur comptes de commerce)

	Effectifs pour 1997	Effectifs pour 1998	Effectifs pour 1999	1999/1998
Personnels civils .................	98 968	98 945	98 450	- 495
Titulaires civils ....................	33 879	35 195	37 121	+ 1 926
Contractuels civils ................	6 973	6 951	6 823	- 128
Ouvriers ...............................	58 116	56 799	54 506	- 2 293

On constate que la réduction de l'effectif du personnel civil s'accentue sensiblement pour les ouvriers alors que celui des titulaires progresse. Les suppressions et transformations d'emplois sont recensées ci-après.

B. LES CRÉATIONS, SUPPRESSIONS ET TRANSFORMATIONS D'EMPLOIS PRÉVUES POUR 1999

Au total et en solde net 495 emplois seront supprimés en 1999. Ce solde résulte d'une part de la création de 861 postes dans la Marine, 304 dans l'armée de l'Air, 194 dans la Gendarmerie et 174 dans l'armée de Terre et d'autre part de la suppression de 1 533 emplois dont 538 à la Délégation générale pour l'armement, 53 dans les services communs et 1 437 pour les comptes de commerce.

	Marine	Air	Terre	Gendarmerie	DGA	Autres	CC	Total
Civils ..............	+ 861	+ 304	+ 174	+ 194	- 538	- 53	-1437	- 495
• Titulaires.....	+ 947	+ 327	+ 551	+ 202	- 339	+ 238	-	+ 1 926
• Contractuels	+ 18	+ 8	- 20	-	- 184	- 13	+ 63	- 128
• Ouvriers .....	- 104	-31	- 357	- 8	- 15	- 278	- 1500	- 2 293

III. RÉCAPITULATION GÉNÉRALE

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
ENTRE 1996 ET 2002

(hors comptes de commerce et mesures d'ajustement)

(En milliers)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Militaires d'active .........	298	304	310	316	320	325	330
Appelés du contingent....	201	170	138	103	75	47	27
Civils ............................	74	75	76	78	80	82	83
Total ..................	573	549	524	497	475	454	440

EN NOMBRE DE PERSONNES

Loi de programmation militaire 1997-2002

Source : ministère de la Défense - septembre 1997

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
PAR CATÉGORIES DE PERSONNEL

(Hors comptes de commerce et avec mesures d'ajustement)

Données chiffrées en gras
annuité 1999 de la programmation

	526 240
			498 599
Officiers	38 931	- 171			440 206
			38 760
				- 571	38 189
Sous-officiers	212 312
		- 2 651	209 661
				- 10 365	199 296
Militaires du rang engagés	59 634	+ 8 389	68 023	+ 24 504	92 527
	137 645
Appelés et volontaires		- 34 150	103 495
				- 76 324	27 171
Civils	77 718	+ 942	78 660	+ 4 363	83 023

L.F.I. 1998 L.F.I. 1999 Annuité 2002 de la programmation

Source : ministère de la Défense - septembre 1998

RÉCAPITULATION DES CRÉATIONS DE POSTES

+ 252 officiers :

+ 231 à la Gendarmerie

+ 21 à la Marine

+ 116 sous officiers :

+ 56 gendarmes d'autoroute

+ 60 élèves-médecins au Service de santé

+ 8 409 militaires du rang engagés :

+ 2 371 à l'armée de l'Air

+ 5 879 à l'armée de Terre

+ 50 au Service de santé

+ 109 au Service des essences

+ 2 394 civils :

+ 2 308 fonctionnaires dans les armées et services

+ 86 à la Direction générale de la sécurité extérieure

+ 4 751 volontaires du service national :

+ 3 000 à la Gendarmerie

+ 1 751 dans les armées et services

CHAPITRE II



LES MESURES FINANCIÈRES RELATIVES AU PERSONNEL

I. LE PERSONNEL MILITAIRE

Les mesures relatives au personnel d'active concernent essentiellement le financement des mesures applicables à l'ensemble de la fonction publique. Leur importance et leur augmentation par rapport à celles de 1998 (multiplication par plus de 13) illustrent parfaitement le poids des crédits de rémunérations pour une armée professionnelle.

(En millions de francs)

DÉSIGNATION DES MESURES	1999
Mesures acquises • Revalorisations indemnitaires .............................................	0,300
Mesures nouvelles :
• Revalorisations indemnitaires ...................................	59,500
• Accord salarial :
- Attribution de points uniformes à l'ensemble du personnel	109,000
- Mesures de revalorisations des bas salaire...........................	317,600
• Revalorisations des primes des ingénieurs de l'armement	1,000
• Plan de requalification de la Gendarmerie ..........................	3,000
• Pyramidage des militaires engagés (Marine, Essences).......	0,300
Total .........................................................................	490,700

Les mesures de revalorisations des bas salaires ont permis une nouvelle amélioration de la solde nette minimale des militaires du rang qui est passée de 4 100 francs par mois en 1997 à 6 250 francs en 1998.

Quant aux mesures d'accompagnement de la professionnalisation au bénéfice du personnel militaire, elles s'élèveront à 843 millions de francs qui, sous forme de pécules, permettront le départ anticipé de 200 officiers et de 2 000 sous-officiers. La baisse de cette dotation correspond à l'application de la règle de dégressivité mise en oeuvre pour accélérer les départs en début de période de programmation. Ainsi, le nombre de départs aidés restera stable.

II. LE PERSONNEL CIVIL

La place du personnel civil au sein des armées est appelée à s'étendre.

Au total, son effectif doit passer du début à la fin de la programmation de 74 000 en 1997 à 83 000 en 2002. D'un peu plus de 10 %, le personnel civil va représenter ainsi près de 20 % des effectifs de la défense.

Mais l'accroissement global du volume du personnel civil recouvre une décrue dans les établissements de la Délégation générale pour l'armement, conséquence des restructurations en cours.

C'est dire que l'évolution des effectifs du personnel civil appelle une attention particulière et certaines mesures spécifiques.

Les mesures financières relatives au personnel civil de l'administration centrale et au personnel civil extérieur sont les suivantes :

A. MESURES EN FAVEUR DU PERSONNEL DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

(En millions de francs)

DÉSIGNATION DES MESURES	1999
I. MESURES CATÉGORIELLES
Administration centrale
Revalorisation de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) et de la prime de rendement ..............	0,500
Pyramidage du corps des attachés d'administration centrale ...	0,183
Sous-total I ..........................................	0,683
II. MESURES D'EFFECTIFS
Administration centrale
création d'un poste de directeur d'administration centrale......	- 0,051
Sous-total II .........................................	- 0,051
TOTAL ADMINISTRATION CENTRALE........	0,632
III. INCIDENCE BUDGÉTAIRE
Chapitre 31-11.........................................................................	0,091
Chapitre 31-12 ........................................................................	0,535
Chapitre 31-51 ........................................................................	0,000
Chapitre 33-90.........................................................................	0,012
Chapitre 33-91 ........................................................................	- 0,006
TOTAL .................................................................	0,632

B. MESURES EN FAVEUR DES PERSONNELS CIVILS EXTÉRIEURES

(En millions de francs)

DÉSIGNATION DES MESURES	1999
I. MESURES CATÉGORIELLES
Personnels civils extérieurs
Pyramidage des techniciens supérieurs d'études et de fabrication ..............................................................................	1,000
Pyramide des agents des services hospitaliers .........................	0,032
Pyramide des aides-soignantes ................................................	0,020
Pyramide des ouvriers d'Etat ..................................................	6,154
Transformation et création d'emplois fonctionnels (CAS) ......	0,016
Revalorisation de l'IFTS des attachés des services déconcentrés servant en centrale .............................................	0,600
Sous-total I ..........................................	7,822
II. MESURES D'EFFECTIFS
Personnels civils extérieurs
Création d'agents sur contrat de catégorie spéciale ou hors catégorie (Spécialistes de haut niveau) ...................................	- 0,670
Banque de groupes .................................................................	0,716
Transformation de postes d'enseignants de la DEFFSA ..........	- 3,319
Revue de programme Marine ..................................................	- 11,000
Transfert d'emplois au budget du SGDN ................................	- 1,200
Déflation consécutive à la suppression du service national ....	- 50,000
Sous-total II .........................................	- 65,473
TOTAL PERSONNELS CIVILS EXTÉRIEURS	- 57,651
III. INCIDENCE BUDGÉTAIRE
Chapitre 31-11.........................................................................	- 5,337
Chapitre 31-12 ........................................................................	- 4,721
Chapitre 31-51 ........................................................................	- 42,038
Chapitre 33-90.........................................................................	- 3,421
Chapitre 33-91 ........................................................................	- 2,134
TOTAL .................................................................	- 57,651

C. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUTURATIONS

Les restructurations à la Délégation générale pour l'armement, et particulièrement à la Direction des constructions navales, doivent se traduire par une réduction des effectifs permettant d'adapter ceux-ci aux flux de charge prévisionnels. Cette déflation des effectifs est accompagnée de diverses mesures destinées à atténuer les conséquences.

Elles ne comprennent aucune mesure autoritaire mais uniquement des mesures favorisant les départs et la mobilité.

Le fonds d'adaptation des structures industrielles de la Direction des constructions navales (DCN), doté de 736 millions de francs, financera les mesures destinées à favoriser les départs et la mobilité du personnel de cette direction. Par ailleurs, 211 millions de francs permettront de financer les mêmes actions dans le cadre des restructurations des armées et des services.

CHAPITRE III



LE PERSONNEL MILITAIRE AUTRE QUE D'ACTIVE

I. LA DISPARITION PROGRESSIVE DES APPELÉS

La loi portant réforme du servie national , en date du 28 octobre 1997 :

• rappelle que le service national universel " comprend des obligations : recensement, appel à la préparation de défense, appel sous les drapeaux " et qu' il comporte aussi des volontariats " ;

• suspend l'appel sous les drapeaux " pour tous les Français qui sont nés après le 31 décembre 1978 et ceux qui sont rattachés aux mêmes classes de recensement " ;

• accorde un report d'incorporation aux jeunes gens titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée.

A. LES INCORPORATIONS ET LA RÉPARTITION DES APPELÉS

La dernière classe d'âge appelée sera donc la classe 1998. Les incorporations jusqu'à la classe 1998 sont récapitulées dans le tableau ci-dessous :

LES INCORPORATIONS PENDANT LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION

(Ressour c e exprimée en milliers)

classes d'âge (année de	Ressource utile prévue par classes	ressource non encore incorporée	Années d'incorporation prévisibles
naissance + 20 ans)	d'âge (pour mémoire)	au 01.07.1998	2 ^ème semestre 1998	1999	2000	2001	2002
1988	289,7	0,3	0,3
1989	299,6	0,7	0,3
1990	310,5	1	0,6	0,4
1991	319,8	1,7	0,6	0,7	0,4
1992	320,1	4,8	1,7	2,0	0,7	0,4
1993	313,7	19	132	3,0	2,0	0,7	0,4
1994	303,4	56	38,3	12	3,0	2,0	0,7
1995	278,0	87	13,8	56,7	11,5	3,0	2,0
1996	270,2	144	32	40,1	58,9	10,5	2,5
1997	237,3	180	15,2	52,9	40,7	60,2	11,0
1998	271,0	215	13,5	21,7	59,7	46,0	67,8
Total			129,8	189,5	176,9	122,8	84,4

Il; s'agit là d'un schéma théorique. La question se pose, en effet, des conséquences d'une part des reports d'incorporation dont bénéficient, sous certaines conditions, les jeunes gens titulaires de contrats de travail à durée indéterminée ou déterminée, d'autre part, du report de 24 à 26 ans de l'âge d'incorporation des jeunes gens qui poursuivent des études.

La répartition des appelés du service national a été la suivante pour 1996 et 1997.

RÉPARTITION DES APPELÉS DU SERVICE NATIONAL

	Réalisés		Prévisions	Estimations
	incorporés en 1996	Incorporés en 1997	Prévus au plan de gestion 1998*	Estimés pour 1999
TOTAL DES APPELÉS ...........	258 476	210 678	155 970	149 300
TOTAL SERVICE MILITAIRE	207 074	163 842	117 676
FORMES CIVILES
• Coopération ........................	5 158	5 712	6 132
• Aide technique ....................	923	595	885
• Sécurité civile .....................	945	996	990	NON
• Police nationale ...................	9 311	7 885	7 000	DÉTERMINÉ
PROTOCOLES ........................	13 437	13 235	6 037
OBJECTEURS .........................	9 998	5 847	6 000
GENDARMERIE .....................	11 309	12 234	11 250

* Effectifs à incorporer déterminés par le plan de gestion 1998.

La suspension du service militaire obligatoire n'aura pas la même portée selon les armées.

L' armée de Terre est la plus touchée. Elle doit plus que doubler, en 6 ans son effectif engagé.

Pour la Marine et l'armée de l'Air , la disparition des appelés ne sera pas sans conséquences - notamment pour les appelés dits " de haut niveau " - mais celles-ci seront de moindre ampleur.

Enfin la Gendarmerie devra faire face à la disparition des 12 000 gendarmes auxiliaires.

II. LES RÉSERVES

La réforme de nos armées repose sur un dispositif législatif comprenant trois textes :

• une loi sur le service national ;

• une loi relative aux mesures concernant le personnel (départ - reclassement etc.) ;

• une loi sur la réserve.

Deux de ces lois ont été votées :

• la loi du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation ;

• la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

Il reste à adopter la loi sur les réserves. Elle est délicate à mettre au point car elle touche, fondamentalement, au lien entre l'armée et la Nation et aux relations de travail entre les réservistes et leurs employeurs.

Il s'agit à la fois de contribuer à la cohérence d'ensemble du nouveau modèle d'armée et de construire le " pont " entre celle-ci et la société civile. La loi devra modifier non seulement le statut général des militaires, mais aussi le code du travail, le code de la sécurité sociale et le code des pensions civiles et militaires.

De surcroît, il faudra financer le passage à la nouvelle organisation pour lequel la loi de programmation prévoit, au total, plus de 2 200 millions de francs.

La tâche est difficile ce qui explique sans doute qu'après plusieurs années d'études et de réflexion le Parlement n'en ait pas encore été saisi malgré l'annonce faite il y a un an de son dépôt au milieu de l'année 1998.

Votre Rapporteur voudrait à nouveau attirer l'attention sur deux points :

La nécessité de définir et de mener une véritable politique d'emploi des réserves. Une armée professionnelle doit être appuyée par une réserve, elle aussi " professionnelle ", c`est-à-dire véritablement apte à tenir des emplois précisément définis. Cela suppose que les réservistes soient disponibles et donc qu'ils obtiennent des garanties de leurs employeurs et qu'ils bénéficient d'incitations. Garanties et incitations ont un coût qu'il faudra accepter de payer et qui fait partie du coût global de la professionnalisation. Cela suppose aussi que les armées utilisent réellement et fréquemment les réservistes dans l'esprit adopté par les armées étrangères professionnalisées depuis longtemps.

Dans la nouvelle organisation des réserves, il importe de porter une grande attention à l'apport - essentiel - des réservistes spécialisés dans les domaines qui concernent le relèvement économique des pays où nous sommes militairement engagés (travaux publics, distribution de l'énergie et de l'eau, santé publique, etc.).

Nous avions déjà souligné l'importance de cette question dans notre rapport sur les opérations de maintien de la paix de 1944.

III. L'ARRIVÉE DES PREMIERS VOLONTAIRES

Un décret du 1 ^er septembre 1998 a défini le statut des jeunes gens qui décident de souscrire un contrat de volontaires dans les armées

Ils participent, comme les militaires d'active, en tout temps et en tout lieu, à l'accomplissement des missions des forces armées. Ils souscrivent un contrat d'un an renouvelable dans la limite de cinq années. Leur solde nette de 5 164 francs par mois pour un aspirant à 4 354 francs pour un soldat est inférieure à celle des engagés mais largement supérieure à celle des appelés.

Leur effectif, au terme de la loi de programmation sera de 27 171. 4 751 emplois de volontaires sont créés au budget 1999.

Cette nouvelle catégorie de personnel suscite une double crainte :

• les volontaires pourront chaque année librement demander ou non le renouvellement de leur contrat. Cette incertitude annuelle rendra complexe la gestion des volontaires ;



• la Gendarmerie nationale, qui devra remplacer ses 12 000 gendarmes auxiliaires par 16 000 volontaires, qualifiés de gendarmes adjoints, est placée dans une situation particulière et difficile. Pour attirer les volontaires de bonne qualité et en nombre suffisant, elle doit faire apparaître que la souscription de ce contrat est une des meilleures voies pour devenir ensuite sous-officier de gendarmerie. Mais ensuite, elle ne peut trop tarder à réaliser cet espoir ce qui entraînera la déception rapide de ceux qui auront échoué aux tests de sélection. On peut donc craindre que la durée moyenne de trois ans du volontariat jugée nécessaire pour maintenir l'effectif élevé de 16 000, soit difficile à réaliser.

TROISIÈME PARTIE



LE FONCTIONNEMENT

Les crédits de fonctionnement sont destinés à la vie courante et à l'activité des forces. Ils appellent une attention particulière dans le contexte de la professionnalisation de nos armées.

En effet, s'ils sont voués à baisser dans la mesure où les effectifs doivent diminuer, ils doivent néanmoins rester à un niveau suffisant pour :

- attirer et fidéliser une nouvelle " population " : celle des engagés dont l'entraînement doit être soutenu et les conditions de vie attrayantes ;

- ne pas engendrer la déception des cadres déjà en place et qui verraient leur situation se dégrader.

Or, le titre III, on l'a noté, subit une tendance lourde : celle de l'écrasement des crédits de fonctionnement par les crédits de rémunérations dont la part relative dans le titre III s'accroît d'année en année.

Ainsi, pour 1999, les crédits de fonctionnement subissent une nouvelle fois une diminution (- 5,9 %) plus que proportionnelle à la diminution des effectifs (- 5 %).

CHAPITRE I



LES CRÉDITS DE VIE COURANTE

L'incidence financière des crédits de vie courante est inégale d'une catégorie à l'autre et d'un organisme à l'autre. Au total ils dépassent 17 milliards de francs.

Mais ils ont également un impact qui pour être non chiffrable n'en est pas moins essentiel. Crédits de la vie quotidienne, ils contribuent, en effet, directement au " moral ", facteur de cohésion et d'efficacité d'autant plus indispensable dans la période de mutation difficile et exigeante, que traversent les armées.

I. LES CRÉDITS D'ALIMENTATION

Leur régression (- 11,6 %) par rapport à 1998 est liée à la baisse des effectifs et plus particulièrement à la diminution du nombre d'appelés.

(En millions de francs)

	Budget voté 1998	Projet de budget pour 1999
Marine	557,4	464,0
Air .....................................	482,5	404,1
Terre .................................	1 415,4	1 245,5
Gendarmerie ......................	212,1	222,7
Essences ...........................	4,8	4,9
Santé .................................	66,4	48,2
D.G.A. ...............................	13,4	9,6
D.S.N. ...............................	-	33,5
Total .....................	2 752	2 432,5

L'ajustement des crédits d'alimentation se fait en fonction d'une actualisation des prix d'une part, de l'évolution des effectifs d'autre part. Cet ajustement en quelque sorte " mécanique " n'appelle pas d'observations particulières.

II. LES AUTRES CRÉDITS DE VIE COURANTE

Ils diminuent de 8 % et passent de 15 370 millions de francs à 14 143 millions de francs.

CRÉDITS DE VIE COURANTE

(Hors alimentation et entretien programmé des matériels)

(En millions de fran c s)

Directions, services, armées	Budget voté 1997	Budget voté 1998	Projet de budget 1999	1999/1998
Administration centrale ........................	285	273	279	+ 2,1 %
D.G.A. ..................................................	1 336	1 254	1 131	- 9,8 %
Service de santé ....................................	677	490	317	- 35,3 %
Direction du Renseignement militaire ...	37	36	37	+ 2,8 %
Direction protection sécurité défense ....	46,2	44	44	-
D.G.S.E. ...............................................	167,8	159	160	+ 0,6 %
Essences ...............................................	138,2	138	139	+ 0,7 %
Marine ..................................................	1 747	1 753	1 821	+ 3,8 %
Armée de l'Air .....................................	2 359	2 453	2 272	- 7,4 %
Armée de Terre ....................................	5 375	5 141	4 656	- 9,4 %
Gendarmerie .........................................	3 159	3 309	3 177	- 3,9 %
DIRCEN ^2( * )	542	320	110	- 65,6 %
Total ..........................................	16 018,2	15 370	14 143	- 8 %

Les crédits de l'armée de Terre et de l'armée de l'Air sont en diminution. La baisse du coût des carburants participe à cette réduction mais, dans l'ensemble, le montant des dotations est recentré à la baisse et va peser sur le fonctionnement courant des unités et partant sur les conditions de vie et de travail. Certaines dépenses, en effet, sont sans lien direct avec les effectifs : ainsi celles de soutien direct ou d'entretien immobilier des locaux, qui, même désaffectés, restent sous la main des armées.

En outre, le budget de fonctionnement des unités devra supporter les surcoûts liés aux dépenses de sous-traitance générées par la baisse du nombre des appelés et la lenteur du recrutement du personnel civil.

Le Service de santé quant à lui contribue fortement à la baisse des crédits de vie courante : - 173 millions de francs.

La diminution des effectifs, le resserrement du dispositif hospitalier, d'une part, l'évolution des recettes provenant de la prise en charge de malades ne bénéficiant pas de soins gratuits d'autre part, expliquent cette diminution. Mais l'engagement du Service de santé dans les opérations extérieures accroît à la fois ses dépenses de fonctionnement et diminue momentanément sa capacité hospitalière et, partant, la possibilité d'élargir sa clientèle.

L'arrêt des essais nucléaires s'est traduit par la dissolution de la DIRCEN. Les crédits relatifs à ses missions résiduelles et aux activités de surveillance des sites sont, naturellement, en baisse sensible : - 210 millions de francs.

Votre Rapporteur regrette l'accroissement des dépenses de l' administration centrale.

Egalement en baisse, les crédits de fonctionnement de la Délégation générale pour l'armement dont l'évolution doit être replacée dans le cadre de la rationalisation des méthodes et des procédures en vue de diminuer le " coût d'intervention " des services de la Délégation générale pour l'armement.

CHAPITRE II



L'ACTIVITÉ DES FORCES

Nos forces sont présentes et actives sur tous les continents. Hors du territoire métropolitain dans les D.O.M. et T.O.M., en tant que forces de souveraineté. Hors du territoire national, comme forces de présence ou comme forces temporaires déployées sur mandat international.

Mais l'activité des forces est aussi, celle moins spectaculaire peut-être, mais néanmoins indispensable, visant à instruire et à entraîner ; c'est cette activité qui conditionne, du reste, la capacité à répondre aux besoins des engagements sur le terrain.

I. LES CRÉDITS DE CARBURANTS

Leur évolution est retracée dans le tableau ci-dessous :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CARBURANTS OPÉRATIONNELS

(En millions de francs)

	Budget voté de 1998	Projet de budget pour 1999	Évolution en pourcentage
Marine ....................................	411	340	- 17,3
Armée de l'Air ........................	903	827	- 8,4
Armée de Terre .......................	469	393	- 16,2
Gendarmerie ...........................	243	218	- 10,3
Total ............................	2 026	1 778	- 12,2

Ils sont en sensible diminution. Cependant, une économie de 253 millions de francs étant attendue de la baisse du cours du dollar, les volumes de carburant disponibles ne devraient pas être affectés.

A noter que l'armée de Terre et la Marine subiront une diminution des crédits de carburant supérieure à la moyenne.

II. LES DOTATIONS POUR LES MUNITIONS

Elles figurent au titre V mais sont étroitement liées aux activités des forces et sont donc mentionnées dans ce cadre.

Les crédits sont stables par rapport à l'année précédente.

CRÉDITS DE MUNITIONS

(En millions de francs)

	Budget voté 1998		Projet de budget 1999		1999/1998
	A.P.	C.P.	A.P.	C.P.	A.P.	C.P.
Marine ...............................	1 672	936	848	1 032	- 49,28	+ 10,26
Armée de l'Air ...................	1 333	1 557	2 118	1 692	+ 58,89	+ 8,67
Armée de Terre .................	913	1 296	907	1 109	- 0,66	- 14,43
Gendarmerie ......................	47	44	79	56	+ 68,08	+ 27,27
Total .......................	3 965	3 833	3 952	3 889	- 0,32 %	+ 1,46 %

Cette stagnation des crédits ne laisse pas d'être préoccupante. Elle ne permet pas la reconstitution des stocks et a des conséquences néfastes sur l'instruction, l'entraînement et les capacités de feu en cas d'engagements.

III. L'ENTRETIEN DES MATÉRIELS

Sur le titre III, les crédits baissent de près de 27 %.

(En millions de francs)

	Budget voté 1998	Projet de budget 1999	1999/1998 en %
Marine .......................................	640	505	- 21,1
Air .............................................	889	628	- 29,3
Terre ..........................................	219	149	- 31,9
Aéronautique navale ...................	59	41	30,5
Total ...............................	1 807	1 323	- 26,8

L'instabilité des rattachements des crédits de l'espèce à l'un ou l'autre des deux grands titres du budget de la Défense conduit, toutefois, à prendre une vue de l'ensemble des crédits d'entretien figurant au budget. C'est l'objet du tableau ci-après :

ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS

(En millions de francs)

	Budget voté 1997	Projet de budget 1998	Projet de budget 1999	1999/1998 en pourcentage
Nucléaire - Services communs ..	3 508	3 388	3 508	+ 3,5
Nucléaire-Marine ......................	1 405	1 188	1 188	-
Nucléaire-Air ............................	412	400	460	+ 15
Sous-total matériels nucléaires	5 325	4 976	5 156	+ 3,6
Marine " Classique " .................	4 833	4 521	4 418	- 2,3
• Titre III ................................	961	960	546	- 43,1
• Titre V .................................	3 872	3 561	3 872	+ 8,7
Air " Classique " .......................	4 990	5 246	5 344	+ 1,9
• Titre III ................................	949	889	629	- 29,3
• Titre V .................................	4 041	4 357	4 715	+ 8,2
Terre .........................................	2 764	2 347	2 220	- 5,4
• Titre III ................................	229	218	149	- 31,8
• Titre V .................................	2 535	2 129	2 071	- 2,7
Sous-total matériels classiques	12 697	12 214	11 982	- 1,9
Total ..............................	17 912	17 190	17 138	- 0,30
Gendarmerie ............................	110	140	153	+ 9,3
Espace ......................................	431	400	417	+ 4,25
Total général .................	18 453	17 730	17 708	- 0,1

Globalement les crédits sont stables.

Cependant, pour la Marine et surtout pour l'armée de Terre, la réduction des crédits d'entretien programmé des matériels est sensible. Pour cette dernière, votre Rapporteur a pu constater que la réduction des forces n'avait pas pour conséquence une réduction des matériels à entretenir. En effet, il a relevé, au cours d'une visite, qu'un régiment avait la charge d'entretenir des véhicules blindés transférés d'unités dissoutes. Cette situation serait d'autant plus inquiétante si elle était généralisée à l'ensemble de l'armée de Terre, que ce régiment n'avait pas l'emploi du matériel qui lui avait été ainsi reversé.

IV. LES PRÉVISIONS D'ACTIVITÉ

La loi de programmation, dans le rapport qui lui était annexé annonçait " une réduction temporaire des activités et de l'entraînement des forces ", conséquence de la priorité donnée au financement des mesures de réorganisation et de fonctionnement.

Sur ce point, malheureusement, le budget en projet ne démentira pas la programmation ... Les activités de l'armée de Terre et de la Marine seront, en effet, très en deçà des normes : 100 jours de sortie sur le terrain pour l'armée de Terre, 100 jours de navigation pour la Marine.

L'armée de Terre

De 100 jours passés sur le terrain, l'activité continuera à décliner selon les prévisions de 1999, jusqu'à 68 jours dont seulement la moitié avec le matériel organique.

La Marine

La situation des crédits nécessite de fixer des allocations de potentiel de navigation modulées selon la nature et l'emploi des bâtiments, mais la poursuite du ralliement au format entraînera en 1999 une baisse du volume global d'activité qui devrait s'établir à moins de 90 jours.

L'armée de l'Air

Pour 1999, les prévisions correspondent au maintien de l'activité aérienne à la norme de 180 heures.

Pour les trois armées, les activités dépendront, bien entendu, de l'état des matériels, de leur disponibilité, eux-mêmes tributaires de crédits d'entretien en baisse sensible pour l'armée de Terre et la Marine, comme nous l'avons noté précédemment.

V. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Elles s'inscrivent dans un scénario d'emploi identifié par le Livre blanc comme l'un des six scénarios majeurs d'emploi de nos forces.

Elles sont décidées soit à l'échelon national, c'est le cas, plus particulièrement, de nos interventions en Afrique, soit dans le cadre d'organisations internationales.

Leur coût est en diminution. Les dispositions prises en 1998 ont permis de le réduire.

A. UN COÛT EN DIMINUTION

En 1997 les opérations extérieures ont coûté - en termes de surcoût par rapport aux activités habituelles - 3 451 millions de francs.

Pour 1998, le coût estimé au 31 mai 1998 s'élevait à 2 094 millions de francs.

ESTIMATION POUR 1998 DU SURCOÛT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
(à la date du 31 mai 1998

(En millions de francs)

	Titre III	Titre V	Total
Opérations extérieures sous mandat international ........	1 222	199	1 421
Opérations extérieures sous responsabilité française ....	625	48	673
Total ................................................................	1 847	247	2 094

RÉCAPITULATION DU COÛT PAR PAYS

(En millions de francs)

Ex-Yougoslavie	1 096,4
Tchad-R.C.A.	547,3
Liban	65,2
Autres	385,1
Total	2 094

Les effectifs moyens déplacés sur les différents théâtres d'opérations s'élèvent à 4 251 pour les forces sous mandat international (dont pour l'ex-Yougoslavie : 3 799, le Liban : 279 et l'Arabie saoudite : 169) et à 2 441 pour les forces sous commandement national (R.C.A. : 1 512, Tchad : 929).

EFFECTIFS MOYENS DÉPLOYÉS
SUR LES DIFFÉRENTS THÉÂTRES D'OPÉRATIONS

	1993	1994	1995	1996	1997	1998 ^3( * )
Ex-Yougoslavie ............	8 570	7 779	8 653	8 835	3 799	3 366
Tchad-Centrafrique .......	2 248	2 250	2 297	2 836	2 441	1 942
Liban ............................	538	490	303	283	279	245
Divers ...........................	2 605	1 890	2 153	2 495	2 712	2 299
Total ..................	13 961	12 409	13 406	14 449	9 231	7 852

Le tableau ci-dessous détaille les coûts des opérations extérieures depuis 1993.

	Coûts en 1993	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1993	Coûts en 1994	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1994	Coûts en 1995	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1995	Coûts en 1996	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1996	Coûts en 1997	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1997	Coûts en 1998 (a)	Crédits addition-nels ouverts en 1998
Rémunérations ..............	2 556	2 599	2 166	2 180	2 184	2 209	2 542	2 558	1 960	1 300	1 272	1 000
Alimentation .................	122	121	97	100	82	49	173	80	131	-	91	-
Fonctionnement ............	838	853	1 312	56	567	690	1 100 (b)	600	589	-	436	-
Entretien programmé des matériels .................	911	400	482	-	227	-	116	-	72	-	48	-
Total Titre III ...	4 427	3 973	4 057	2 736	3 060	2 948	3 931	3 238	2 752	1 300	1 847	1 000 (b)
Entretien programmé des matériels .................	301	-	348	-	361	-	239	-	95	-	74	-
Fabrications ..................	566	-	533	-	406	-	610	-	366	-	44	-
Munitions .....................	744	-	672	-	289	-	190	-	105	-	127	-
Infrastructures ...............	36	-	25	-	29	-	172	-	133		2
Total Titre V .....	1 647	-	1 578	-	1 085	-	1 211	-	699	-	247	-
Total général .....	6 074	3 973	5 635	2 736	4 145	2 948	5 142	3 238	3 451	1 300	2 094	1 000

(a) Estimation au 31 mai 1998.

(b) Décret d'avance du 21 août 1998.

Par armée et compte tenu des effectifs engagés, c'est l'armée de Terre qui supporte l'essentiel des dépenses - 1 198 millions de francs - suivie par l'armée de l'Air - 634 millions de francs - la Gendarmerie - 134 millions de francs - la section commune (Service de santé et Service des essences - 68 millions de francs - et la Marine - 59 millions de francs.

RÉPARTITION ENTRE LES TROIS ARMÉES ET LA GENDARMERIE
DES DÉPENSES LIÉES AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 1998

(En millions de francs)

	Air	Terre	Marine	Gendar-merie	Services communs	Total*
Dépenses totales Titre III	458	1 136	59	134	60	1 847
Dépenses totales Titre V .	176	62	-	-	8	247
Total général .......	634	1 198	59	134	68	2 094

* Estimation au 31 mai 1998.

B. LES MESURES EN VIGUEUR DEPUIS UN AN ONT PERMIS DE LE RÉDUIRE

Les opérations extérieures sont, depuis 1998, distinguées en opérations courantes - prises en charge intégralement sous enveloppe budgétaire - et les opérations exceptionnelles - expressément reconnues comme telles par décision du Chef de l'Etat, chef des armées - qui seules peuvent donner lieu à couverture supplémentaire par voie de collectif budgétaire.

Une dotation prévisionnelle de 260 millions de francs avait été inscrite dans le budget de 1998 pour financer les opérations courantes. En raison des mesures de désengagement de nos forces en République centrafricaine, cette dotation est ramenée à 160 millions de francs en 1999.

Par ailleurs, la révision du régime de solde à l'étranger , mise en vigueur par un décret en date du 1 ^er octobre 1997 s'est traduite par une diminution assez sensible des soldes précédemment perçues (- 15 % environ par rapport aux soldes perçues en Bosnie, - 20% par rapport à celles perçues en République centrafricaine).

CONCLUSION

La réussite de la professionnalisation des armées n'est pas certaine.

Le projet de budget du ministère de la défense, pour 1999, est marqué, comme le précédent, par la priorité donnée à la professionnalisation.

Cette mutation des armées et de la Gendarmerie est complexe et tous ses aspects ne pouvaient être appréhendés en détail au moment où son principe a été adopté. Cependant, les multiples rouages qui la constituent sont intimement dépendants les uns des autres et le grippage de quelques uns peut compromettre le fonctionnement de l'ensemble.

Votre Rapporteur, à partir des constatations qu'il a personnellement faites dans des unités des armées et de la Gendarmerie, se doit de vous faire part de ses principales inquiétudes.

1. Les appelés continuent à faire preuve de bonne volonté mais il n'est pas avéré que la disparition progressive de l'appel sous les drapeaux se poursuive aussi sereinement.

La possibilité d'obtenir un report d'appel pour les titulaires de contrats de travail à durée indéterminée ou déterminée et le report de 24 à 26 ans de l'âge d'appel " de droit commun " pour ceux qui poursuivent des études, peuvent entraîner une sérieuse pénurie à l'appel des contingents de la fin de l'année 1998 et du début de l'année 1999. La vigilance la plus grande doit être portée dès maintenant sur la satisfaction des besoins des armées. Celles-ci ne seraient en effet pas en mesure de faire face à un effondrement trop brutal de la ressource en appelés.

Par ailleurs, la première journée de l'appel de préparation à la défense, le 3 octobre a été largement célébrée dans les médias comme la marque joyeuse de la fin du service militaire. Une telle présentation ne peut avoir que des effets néfastes sur ceux qui sont actuellement sous les drapeaux et, a fortiori, sur les jeunes gens qui seront encore appelés jusqu'en 2002.

2. Les armées ne connaissent pas aujourd'hui, globalement, de difficultés pour recruter des militaires du rang engagés. Cependant, votre Rapporteur a constaté que cette satisfaction de principe devait être parfois nuancée. Ainsi, l'armée de l'Air n'est-elle pas en mesure de pourvoir tous ses emplois de militaires techniciens de l'air dans les spécialités de fusiliers et de pompiers. De même, convient-il d'être prudent, compte tenu de leur niveau de recrutement, sur l'aptitude de certains engagés de courte durée de la Marine, à remplir certains emplois comme ceux qui impliquent l'utilisation des armes dans les unités de protection des installations.

3. Le transfert du personnel civil de la Délégation générale pour l'armement, où il est en surnombre, vers les armées, ne se déroule pas de façon satisfaisante et il n'y a guère de chance que les choses s'améliorent.

Plus de 5 000 postes de personnel civil sont vacants dans les armées au motif qu'elles devraient accueillir du personnel de la Délégation générale pour l'armement. Cette vue est technocratique, inadaptée. Aucune mobilité obligatoire n'étant imposée au personnel civil comment serait-il possible qu'un ouvrier électronicien de l'arsenal de Brest vienne tenir un poste de cuisinier au camp de Mourmelon ? Géographiquement et professionnellement offres et demandes ne coïncident pas et rien ne pousse véritablement à un effort d'adaptation. Même dans la Marine, dont les installations sont connexes des établissements de la Direction des constructions navales, après un premier temps de transferts satisfaisants, la situation se détériore.

Ce verrou devra sauter sinon, les emplois en cause étant nécessaires à la " vie " des unités, ce sont des combattants qui seront distraits de leurs unités de combat pour les tenir. La capacité opérationnelle des forces s'en trouvera diminuée et l'effort de recentrage des armées " sur leur métier " mis en avant à l'annonce de la professionnalisation, apparaîtra comme un simple slogan.

4. Votre Rapporteur a souligné à quel point le poids des crédits de rémunérations et de charges sociales écrasait, à l'intérieur du titre III, les crédits de fonctionnement. Cette situation a des conséquences très concrètes sur les conditions de vie, de travail et d'entraînement des militaires.

Les conditions de vie dans les unités militaires sont austères car la nécessité de réaliser des économies sur les budgets de fonctionnement s'impose toute l'année. C'est ainsi que les locaux sont mal chauffés en hiver, que leur entretien est insuffisant, que leur adaptation aux besoins des militaires du rang professionnels ne se fait qu'avec lenteur.

Trop souvent, le travail ne peut s'exécuter de façon satisfaisante. Par exemple, le matériel reste longtemps indisponible car les magasiniers sont contraints de substituer des " bons à valoir ", aux pièces de rechange qui manquent sur les étagères et dont le réapprovisionnement peut n'être effectif qu'après un long délai.

Le manque de crédits de fonctionnement explique aussi l'impossibilité fréquente de mener un entraînement correct.

Des déplacements dans les camps de manoeuvre, des exercices avec des unités étrangères doivent être annulés. Dans l'armée de Terre, le " partage " des déplacements outre-mer entre les troupes de Marine et la Légion étrangère d'une part et les autres armes d'autre part, aboutit à ce que les premières perdent une partie de leur expertise sans que les secondes accroissent véritablement leur compétence. Seule une augmentation des crédits de fonctionnement de celles-ci aurait pu porter leur attractivité au niveau de celles-là.

Les militaires participent à la professionnalisation de leurs armées respectives sans état d'âme. Cependant, le risque est grand que la professionnalisation telle qu'elle est actuellement menée, conduise à une armée de métier paradoxalement moins bien entraînée, confinée plus longtemps dans ses casernements, ses ports ou ses bases où elle sera contrainte à l'inactivité ou à la tenue d'emplois qu'on ne voulait plus donner au personnel militaire. Une certaine lassitude du personnel en résulterait. Elle aurait des conséquences néfastes sur le recrutement.



Votre Rapporteur continuera, en 1999, à porter particulièrement son attention sur les conditions dans lesquelles les unités des armées poursuivent leur professionnalisation et sur les conséquences de tous ordres que la faiblesse des crédits de fonctionnement fait peser sur elles.

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999



ARTICLE 47

Texte de l'article

Mesures nouvelles : dépenses ordinaires des services militaires

I. Il est ouvert au ministre de la défense, pour 1999, au titre des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires, des autorisations de programme s'élevant à la somme de 1 322 692 000 F, applicables au titre III "  Moyens des armes et services ".

II. Pour 1999, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III " Moyens des armes et services " s'élèvent au total à la somme de 1 031 676 000 F.

Exposé des motifs

La comparaison des crédits ouverts en 1998 et ceux prévus pour 1999 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie " Analyses et tableaux annexes " du présent projet de loi.

Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe " Services votés - Mesures nouvelles " relative au budget de la défense.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé le mercredi 4 novembre 1998 à l'examen des crédits de la défense : dépenses ordinaires (titre III), sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial .

M. François Trucy, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que le projet de budget pour le titre III s'élevait à 104 milliards de francs, ce qui correspond à une baisse de 0,9 % en francs constants. Par ailleurs, il a noté qu'à l'intérieur du titre III, le poids des crédits de rémunérations et de charges sociales continuait à s'alourdir alors que ceux du fonctionnement et de l'entraînement étaient de plus en plus contraints. Cette situation aura des répercussions importantes sur le maintien des capacités opérationnelles des forces. En outre, les conditions de vie courante des militaires dans les unités s'en trouveront dégradées. On peut craindre, pour ces deux raisons, que le moral du personnel militaire ne se dégrade.

En ce qui concerne les effectifs, M. François Trucy, rapporteur spécial, a noté deux difficultés principales : le personnel ouvrier ne rejoint pas les unités militaires dans la proportion prévue, puisque plus de 5.000 postes ne sont pas pourvus. Il faut donc le remplacer par des militaires engagés, distraits des unités de combat, ou faire appel à une sous-traitance coûteuse ; les militaires volontaires, qui commenceront à remplacer une partie des appelés en 1999, auront la liberté de choisir la durée de leur service dans les armées. Il résultera de cette incertitude une importante difficulté pour les gestionnaires du personnel militaire, notamment dans la Gendarmerie.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a déclaré que les chefs des armées seront contraints d'assumer leurs missions avec des crédits en réduction. Si cette tendance se maintenait, il serait nécessaire d'envisager une réduction des capacités des armées ou de leur format.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la défense (dépenses ordinaires) ainsi que de l'article 47 du projet de loi de finances pour 1999.

1. Hors pensions.

2. Direction des centres d'expérimentation nucléaire, missions résiduelles et surveillance des sites de tir à compter de 1999.

3. Données arrêtées au 31 mai 1998.