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Projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux

GIROD (Paul)

RAPPORT 95 (98-99) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières





N° 95

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE, relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 975, 993 et T.A. 168.

Commission mixte paritaire : 1152.

Nouvelle lecture : 1142, 1177 et T.A. 200.

Sénat : Première lecture : 524 (1997-1998), 17 et T.A. 1 (1998-1999).

Commission mixte paritaire : 40 (1998-1999).

Nouvelle lecture : 81 (1998-1999).

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 3 décembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, en nouvelle lecture, sur le rapport de M. Paul Girod, le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

La commission des Lois a constaté que l'Assemblée nationale, tout en reprenant, en nouvelle lecture, la plupart de ses dispositions de première lecture, avait néanmoins aggravé certaines d'entre elles relatives aux seuils retenus pour le mode de scrutin.

Elle a considéré que l'abaissement de 5 % à 3 % du seuil d'admission à la répartition des sièges et de 10 % à 5 % du seuil d'accès au deuxième tour susciterait l'émergence de listes catégorielles dont les préoccupations seraient étrangères à l'intérêt de la région, faciliterait la représentation des extrêmes et institutionnaliserait les triangulaires, voire les quadrangulaires, en contradiction avec l'objectif initialement affiché d'établir des majorités stables.

Dans une matière aussi grave et compte tenu des réserves exprimées sur ces seuils par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale lors du débat de nouvelle lecture, il lui est apparu indispensable de donner la possibilité à l'Assemblée nationale de corriger ces dispositions avant l'adoption définitive éventuelle.

Or, l'article 45 de la Constitution ne laisse le choix à l'Assemblée nationale, si le Gouvernement lui demande de statuer définitivement, que de reprendre " le dernier texte adopté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ".

Les propositions de la commission sont donc uniquement destinées à focaliser le débat sur la question déterminante des seuils pour permettre à l'Assemblée nationale de revenir sur les dispositions approuvées par elle en nouvelle lecture.

La commission des Lois propose l'organisation du scrutin sur deux tours dans le cadre de circonscriptions régionales mais en instituant des sections départementales.

Une prime majoritaire égale au quart des sièges serait attribuée à la liste ayant obtenu sur l'ensemble de la région la majorité absolue au premier tour ou la majorité relative au deuxième tour.

Les sièges attribués au titre de la prime seraient répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne entre les sections départementales de la liste bénéficiaire en fonction des suffrages exprimés dans chaque département.

Dans chaque département, les sièges restant après l'attribution de la prime seraient répartis entre toutes les listes, sauf celles n'ayant pas obtenu 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

La représentation de chaque département dans les conseils régionaux serait ainsi inchangée et garantie par la loi.

Seules les listes ayant recueilli 5 % des suffrages exprimés dans la région au premier tour pourraient fusionner avec d'autres listes au deuxième tour.

Le maintien d'une liste au deuxième tour serait réservé aux listes ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés dans la région et 5 % des suffrages exprimés dans chaque département de la région.

Comme lors de la première lecture et pour les mêmes motifs, la commission propose, par ailleurs, au Sénat de ne pas accepter l'ensemble des dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, qui figurent dans le titre III du projet de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement ayant déclaré l'urgence sur le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, le Sénat aborde donc, après l'échec de la commission mixte paritaire, son examen pour une nouvelle lecture, qui serait la dernière dans le cas où le Gouvernement demanderait à l'Assemblée nationale de se prononcer définitivement.

Ce texte déterminant pour une collectivité territoriale -il concerne à la fois le mode de scrutin et le fonctionnement des conseils régionaux- aura ainsi été étudié par le Parlement dans une précipitation qu'aucune raison objective ne rendait nécessaire.

Le Sénat, représentant des collectivités territoriales aux termes de la Constitution, avait, dès le départ, été privé par la déclaration d'urgence de la possibilité de voir examinées par l'Assemblée nationale les propositions qu'il aurait pu formuler.

En dépit de cette situation, votre commission des Lois, tout en dénonçant cet usage abusif de la procédure d'urgence, avait estimé, dans un premier temps, utile de présenter des amendements à ce projet de loi.

Le débat en séance publique ayant fait apparaître clairement que le ministre se refuserait à prendre en considération les propositions de votre commission des Lois, le Sénat a finalement décidé, avec l'avis favorable de la commission, d'adopter une question préalable.

Dans ces conditions, l'échec de la commission mixte paritaire était prévisible.

Or, en nouvelle lecture, si l'Assemblée nationale a maintenu la plupart de ses positions initiales, elle les a cependant modifiées sur des points importants.

Ainsi, pour ce qui est du mode de scrutin, a-t-elle abaissé de 5 % à 3 % des suffrages exprimés le seuil permettant à une liste de participer à la répartition des sièges et ramené de 10 % à 5 % des suffrages exprimés celui permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour.

Ces dispositions, en encourageant l'émiettement de la représentation et surtout en institutionnalisant les triangulaires sont manifestement destinées à répondre à des préoccupations partisanes très éloignées de l'objectif affiché initialement de dégager des majorités stables dans les régions, susceptible d'être atteint par l'institution d'une " prime majoritaire ".

Accessoirement, par une décision qui se veut symbolique, alors qu'elle serait, si elle était adoptée, normative, l'Assemblée nationale a, de plus, maintenu les dispositions anticipant sur l'adoption éventuelle du projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes.

L'inconstitutionnalité de cette disposition est pourtant établie.

I. LES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A. LES PROPOSITIONS INITIALES DE LA COMMISSION DES LOIS

1. La réforme du mode de scrutin

Votre commission des Lois n'avait pas contesté l'opportunité de procéder à une révision du mode de scrutin pour les élections régionales, afin de faciliter le dégagement de majorités stables de gestion, susceptibles d'être atteintes par l'instauration d'une " prime majoritaire ".

En revanche, elle avait mis en cause les solutions proposées ainsi que la procédure suivie, tendant au vote précipité sur des dispositions essentielles à la vie d'une collectivité territoriale, et ce, en l'absence de toute contrainte objective.

Rien ne démontre ni qu'un mandat de six ans ait contribué en quoi que ce soit au blocage du fonctionnement de certaines régions, ni que le mandat de cinq ans proposé convienne mieux à la démocratie locale.

S'agissant du choix de la circonscription électorale, le cadre de la région, sans garantie d'une représentation équitable et identifiée de tous les départements, ne parait pas de nature à rapprocher l'élu de l'électeur. Il contribuerait à une politisation accrue de l'élection, dont les enjeux locaux seraient occultés et risquerait de provoquer une progression préoccupante du taux d'abstention (42 % en 1998).

Alors que l'élection dans le cadre de la région, sans règles garantissant la représentation de chaque département, risquerait de conduire à une sous-représentation des départements les moins peuplés, la circonscription départementale, maintenue dans les propositions de la commission des Lois, garantit de la manière la plus simple et la plus équitable la représentation de chaque département.

En ce qui concerne le mode de scrutin proprement dit, votre commission des Lois avait accepté le maintien du scrutin de liste proportionnel, avec l'introduction d'une " prime majoritaire " qu'elle proposait de porter au tiers des sièges (50 % pour les élections municipales) et accepté l'organisation du scrutin sur deux tours, cherchant à assurer ainsi une quasi certitude de majorité stable.

Elle avait préconisé, comme l'Assemblée nationale en première lecture, de fixer à 5 % des suffrages exprimés le seuil pour pouvoir participer à la répartition des sièges et à 10 % le minimum pour le maintien d'une liste au deuxième tour.

Votre commission des Lois, revenant au texte initial du Gouvernement, avait souhaité maintenir à 5 % des suffrages exprimés le seuil permettant à une liste de fusionner avec une autre liste au deuxième tour, que l'Assemblée nationale avait abaissé à 3 %.

Il y avait d'évidence, là, trois points d'accord potentiels. Cette potentialité a été ruinée par les députés en nouvelle lecture malgré les réserves du Gouvernement.

En revanche, elle n'avait pu que constater l'inconstitutionnalité manifeste de la proposition d'assurer la parité entre les femmes et les hommes dans les listes de candidats aux élections régionales.

2. Le fonctionnement des conseils régionaux

A l'occasion de la première lecture, votre commission des Lois vous avait proposé de supprimer les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, qui figurent au titre III du projet de loi.

En premier lieu, il lui avait semblé qu'il était prématuré de modifier la procédure d'adoption sans vote du budget de la région (article 22). Instituée très récemment par la loi du 7 mars 1998, cette procédure -il est vrai fort complexe et peu conforme aux principes régissant habituellement les collectivités locales- ne saurait être modifiée dans l'urgence pour des motifs purement circonstanciels, découlant de péripéties qui n'ont rien à voir avec les dispositions de la loi mais qui résultent uniquement du comportement de deux présidents de conseil régional qui ont méconnu le texte et son esprit.

La nouvelle procédure de " vote bloqué " (article 21) parait, par ailleurs, difficilement conciliable avec les principes régissant constitutionnellement les collectivités territoriales. Ces dernières -faut-il le rappeler- sont administrées librement par des conseils élus.

Enfin, votre commission des Lois vous avait proposé de supprimer les ajouts de l'Assemblée nationale (articles 22 bis à 22 quater) qui, soit conduisaient à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux en imposant que les séances des commissions permanentes soient publiques, soit bouleversaient les règles de composition du bureau et le régime des délégations de fonctions.

B. L'ADOPTION PAR LE SÉNAT D'UNE QUESTION PRÉALABLE

La tonalité des débats en séance publique a, d'une part, révélé le vrai motif de la déclaration d'urgence et, d'autre part, démontré qu'il n'existait aucune volonté de prise en compte des préoccupations du Sénat, comme le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale l'a ensuite confirmé.

En effet, la déclaration d'urgence ne pouvait pas être justifiée par la réforme du mode de scrutin, les prochaines élections régionales étant prévues pour 2004.

La teneur des débats a démontré que la déclaration d'urgence ne se justifie que par l'espoir, grâce à la partie du projet de loi sur le fonctionnement des conseils régionaux, de bloquer suffisamment un conseil régional pour aboutir à sa dissolution par décret en Conseil des ministres et se servir, en conséquence, du nouveau mode de scrutin pour procéder à l'élection du nouveau conseil.

Encore faudrait-il, là aussi, s'interroger sur la situation que cela générerait. Serait-il constitutionnel de voir les régions fonctionner simultanément avec des conseils élus selon des modes de scrutin différents ?

La déclaration d'urgence privait en tout état de cause l'Assemblée nationale de la possibilité, dans une deuxième lecture, de prendre connaissance des propositions qu'aurait pu formuler le Sénat, représentant des collectivités territoriales, sur un texte concernant le mode d'élection et le fonctionnement de l'une d'entre elles.

Il est vrai que la teneur et la tonalité des réponses du ministre de l'Intérieur par intérim à l'issue de la discussion générale au Sénat ne laissait à la Haute assemblée aucune perspective de prise en considération des positions proposées par votre commission des Lois.

Qu'il s'agisse de la durée du mandat de conseiller régional, du maintien du cadre départemental pour l'élection, de la fixation au tiers des sièges de la " prime majoritaire ", ou à 5 % du seuil permettant à une liste de fusionner avec une autre liste au deuxième tour ou encore de la parité, le ministre de l'Intérieur par intérim a opposé un refus catégorique, laissant mal augurer d'une marge de discussion.

Quant à la volonté manifestée par le Sénat de contenir les pouvoirs du président du conseil régional pour préserver le pouvoir délibérant du conseil régional, elle a été manifestement ignorée.

Aussi, votre commission des Lois a-t-elle renoncé à défendre point par point ses propositions et a-t-elle soutenu la question préalable qui avait été déposée par MM. de Rohan, Arthuis et de Raincourt à l'issue de la discussion générale.

II. L'EXAMEN DU PROJET DE LOI EN NOUVELLE LECTURE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. La réforme du mode de scrutin

L'Assemblée nationale a repris, en nouvelle lecture, le dispositif adopté par elle en première lecture, sauf pour deux points essentiels sur lesquels ses positions se sont encore éloignées de celles exprimées par votre commission des Lois.

Elle a confirmé l'institution d'un scrutin proportionnel à deux tours dans une circonscription régionale avec une prime majoritaire de 25 % pour la liste arrivée en tête et l'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du minimum pour fusionner avec une autre liste.

La première modification apportée par l'Assemblée nationale par rapport à son texte initial tend à ramener de 5 % à 3 % le seuil permettant à une liste de participer à la répartition des sièges (sauf pour l'Assemblée de Corse où le seuil de 5 % serait maintenu).

Le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale a indiqué " que cette disposition était le résultat de négociations internes à la majorité et devrait permettre l'adoption du projet de loi dans son ensemble ", reconnaissant ainsi les considérations politiques à l'origine de cette modification.

Cette disposition ne pourrait qu'accroître la parcellisation de la représentation au sein des conseils régionaux. Dans ses motivations, comme dans ses conséquences, elle serait une inacceptable cause de confusion.

En second lieu, l'Assemblée nationale a ramené de 10 % des suffrages exprimés à 5 % le seuil permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour.

Cette disposition constituerait une institutionnalisation déguisée de triangulaires, voire de quadrangulaires, ce qui serait de nature à obscurcir le choix des électeurs.

Pareille innovation aurait supposé à tout le moins que des simulations sérieuses soient faites sur l'impact de la mesure.

On remarquera que ces deux modifications par rapport au texte adopté en première lecture portent sur des points sur lesquels votre commission des Lois avait pris une position identique à celle de l'Assemblée nationale en première lecture.

Favorisant ouvertement un émiettement des suffrages et les extrêmes, quels qu'ils soient, ces modifications ont, en réalité, aggravé le texte et révélé ses motivations essentiellement politiques allant bien au-delà de l'objectif affiché de permettre un fonctionnement normal des conseils régionaux.

2. Le fonctionnement des conseils régionaux

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé pour l'essentiel, sous réserve de certaines précisions rédactionnelles, les dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture.

Elle a néanmoins apporté à la procédure d'adoption sans vote du budget régional trois précisions : le recours à cette procédure sera conditionné par le rejet de ce projet par l'assemblée délibérante ; la motion de renvoi devra être assortie d'une déclaration écrite de politique générale présentée par le candidat aux fonctions de président ; l'adoption de la motion devra avoir lieu au scrutin secret.

A la demande de sa commission des Lois, elle a également supprimé l'article 22 quater -ajouté par elle en première lecture sur la proposition de sa commission- qui rendait obligatoire les délégations de fonctions par le président du conseil régional. Elle a ainsi bien voulu admettre, sur ce point, le bien fondé des analyses de votre commission des Lois qui avait notamment fait valoir qu'une telle disposition n'apparaissait pas compatible avec le régime traditionnel des délégations, lequel repose au contraire sur le libre choix du président du conseil régional, seul organe exécutif de la région.

III. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

1. La réforme du mode de scrutin

La position adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne saurait être assimilée à un simple aménagement technique.

Elle constitue au contraire une véritable manoeuvre politique faisant courir le risque d'encourager les extrêmes de tous les bords.

Dès lors que le projet de loi tendait à l'établissement d'une " prime majoritaire " -que votre commission des Lois avait acceptée dans son principe, proposant même de la porter au tiers des sièges, au lieu du quart-, l'impératif de dégagement d'une majorité stable était acquis.

Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, résultant de négociations internes à la majorité, sont donc étrangères à l'objectif affiché de rendre les régions "gouvernables" et motivées par des considérations purement politiques et électoralistes.

Avec une abstention de 50 % (42 % en 1998), l'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du seuil pour la répartition des sièges permettrait à une liste ayant obtenu 1,5 % des voix des électeurs inscrits de bénéficier d'une représentation.

L'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du seuil d'admission à la répartition des sièges susciterait l'émergence de listes catégorielles, dont les préoccupations seraient étrangères à l'intérêt de la région et faciliterait la représentation des extrêmes dans la région.

Cet abaissement réduirait à due concurrence la représentation de l'opposition au conseil régional et conduirait à la " balkanisation " des minorités régionales.

Plus grave encore, la fixation à 5 % des suffrages exprimés (au lieu de 10 %) du seuil permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour provoquerait, dans la plupart des cas, des triangulaires, voire des quadrangulaires.

Cet assouplissement contredit absolument l'objectif de transparence qui devrait guider le gouvernement car il induira nécessairement des manoeuvres en dehors du regard des électeurs.

De manière subreptice mais nette, le système proposé vise à condamner les formations politiques de l'actuelle opposition soit à des alliances impossibles, soit à un échec assuré. Il constituerait un obstacle probablement très efficace à l'alternance régionale.

M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, avait dès la première lecture, devant le Sénat le 20 octobre 1998, marqué des réserves à une telle éventualité en déclarant que "la liste doit avoir obtenu 10 % des suffrages pour être présentée au deuxième tour. Elle peut fusionner avec des listes qui ont recueilli jusqu'à 3 % des suffrages, mais il faut 10 % pour aller au deuxième tour, nous sommes bien d'accord sur ce point. Si nous abaissons le seuil, par exemple à 5 %, nous nous trouvons dans un système proportionnel et, dès lors, nous ne sommes plus dans une logique qui permet de dégager des majorités. Nous sommes dans la logique qui conduit à l'émiettement, au fractionnement des forces politiques ".

Devant l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture le 19 novembre 1998, le ministre a réagi aux deux amendements en déclarant que : " s'agissant du mode de scrutin, la commission des Lois propose d'abaisser à 5 % des voix le seuil à partir duquel une liste peut être admise à figurer au second tour, et à 3 % des voix le seuil à partir duquel une liste peut être admise à la répartition des sièges.

" Je me dois, dans cette affaire où la sagesse de l'Assemblée devra prévaloir, d'appeler l'attention sur les innovations qu'entraîneront ces abaissements de seuils. Vous ne devez pas mésestimer le risque d'émiettement de la représentation, même s'il est limité en raison de la prime majoritaire.

" J'appelle également votre attention sur le fait qu'une liste pourra obtenir des sièges alors même qu'elle n'aura pas droit au financement de sa campagne électorale, puisque les seuils seront différents. Cette distorsion est inévitablement liée à l'adoption de l'amendement proposé à l'article 3 du projet. Je souhaite que l'Assemblée dispose de tous ces éléments pour se prononcer en pleine connaissance de cause
 ".

Sur une question aussi importante, le Gouvernement n'a cependant utilisé aucune de ses prérogatives constitutionnelles pour tenter de convaincre de manière décisive l'Assemblée nationale, se contentant d'émettre un avis de " sagesse ".

Par l'aggravation qu'il a subi, ce texte a, en réalité, changé de nature
.

En première lecture, admettant la nécessité de répondre à un problème réel (l'absence de majorité stable dans plusieurs conseils régionaux), le Sénat avait souhaité ouvrir la discussion selon une procédure normale, ce que le Gouvernement a refusé d'avance en déclarant l'urgence sur ce texte puis en répondant négativement à ses suggestions.

Le projet de loi dont le Sénat est saisi en nouvelle lecture apparaît comme une " machine de guerre " politique et électoraliste, susceptible de déboucher sur des compromissions, de favoriser les intérêts de la majorité à l'Assemblée nationale et de constituer un obstacle sérieux à l'alternance régionale.

Il ne s'agit donc plus, pour les auteurs des amendements, de garantir une majorité stable, mais la majorité de leur choix.

Le texte soumis au Sénat en nouvelle lecture apparaît donc, en réalité, comme un nouveau projet de loi.


Votre commission des Lois disposerait donc de raisons sérieuses pour proposer au Sénat le vote d'une question préalable.

Cependant, dans une matière aussi grave et compte tenu des réserves exprimées par le Gouvernement, votre commission des Lois ne veut pas fermer définitivement la porte à toute évolution, mais plutôt se montrer résolument positive.

En effet, le rejet en bloc du projet de loi par le Sénat en nouvelle lecture contraindrait l'Assemblée nationale, en lecture définitive, selon l'article 45 de la Constitution, à reprendre le dernier texte voté par elle-même, puisqu'elle ne pourrait, faute de texte sénatorial, le modifier le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat "1(*).

La seule possibilité de permettre la suppression des dispositions les plus négatives du texte consiste donc, pour le Sénat, comme votre commission des Lois vous le propose, à amender le texte transmis.

Votre commission des Lois tient ainsi solennellement à formuler une ultime mise en garde.

Les propositions présentées -différentes sur plusieurs points de celles qu'elle avait, dans un premier temps, formulées en première lecture- ne résultent pas d'un changement de position de votre commission des Lois qui, en particulier, demeure très attachée à la juste représentation de chaque département.

Celles-ci sont seulement destinées à permettre in extremis la suppression, dans le texte définitif, des dispositions les plus préoccupantes.

A cet effet, votre commission des Lois a recherché à se rapprocher autant que faire se peut des positions de l'Assemblée nationale afin de centrer le débat sur l'abaissement inquiétant des seuils.

Pour autant, elle n'a pas renoncé à une représentation garantie par la loi de tous les départements.

Dans ce but, votre commission des Lois a accepté l'organisation du scrutin sur deux tours dans le cadre de circonscriptions régionales, mais en proposant l'institution de sections départementales pour assurer à chaque département une représentation identique à celle dont il bénéficie actuellement.

L'électeur pourrait alors continuer à identifier les candidats à la représentation de leur département au conseil régional.

Une prime majoritaire égale au quart des sièges, attribuée à la liste qui aurait obtenu, sur l'ensemble de la région, la majorité absolue au premier tour ou la majorité relative au second tour garantirait une majorité stable à la région.

Les sièges attribués au titre de cette prime seraient répartis entre les sections départementales de la liste bénéficiaire, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne en fonction des suffrages exprimés en sa faveur dans le département.

Dans chaque département, les sièges restants seraient répartis entre toutes les listes, sauf celles n'ayant pas obtenu 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.


Seules les listes ayant recueilli 5 % des suffrages exprimés dans la région au premier tour pourraient fusionner au deuxième tour.

Le maintien d'une liste au deuxième tour serait soumis à la double condition d'avoir obtenu 10 % des suffrages exprimés dans l'ensemble de la région et 5 % des suffrages exprimés dans chaque département de la région.

La représentation du conseil régional dans le collège électoral des sénateurs serait assurée par les conseillers élus dans la section départementale.

Enfin, votre commission vous propose de supprimer la réduction du mandat à cinq ans et d'opposer une exception d'irrecevabilité constitutionnelle au dispositif imposant la parité.

2. Le fonctionnement des conseils régionaux

Pour les mêmes motifs que ceux qu'elle vous avait exposés lors de la première lecture, votre commission des Lois ne peut que vous suggérer, de nouveau, de supprimer les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux qui figurent au titre III du projet de loi.

Elle tient à souligner en particulier une nouvelle fois que la procédure de vote bloqué, prévue par l'article 21, aboutirait à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante en contradiction avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, posé par l'article 72 de la Constitution. En effet, quand bien même l'assemblée délibérante aurait adopté l'ensemble des chapitres ou articles du budget, adoption valant approbation du budget sans vote sur l'ensemble, l'exécutif pourrait lui demander de se prononcer par un vote unique sur le projet de budget initial, le cas échéant légèrement modifié par quelques amendements qu'il serait seul à choisir (avec l'accord du bureau).

Il ne s'agirait donc pas, dans cette hypothèse -comme l'envisageait la loi du 7 mars 1998- de surmonter un blocage du fonctionnement de la région afin d'" assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'éviter le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " selon les termes de la décision du Conseil Constitutionnel (n° 98-397 DC du 6 mars 1998). Il s'agirait, en fait, de faire prévaloir le point de vue de l'exécutif sur celui librement exprimé par l'assemblée délibérante.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose, en application de l'article 44, alinéa 2, du règlement du Sénat d'opposer une exception d'irrecevabilité constitutionnelle aux dispositions de cet article.

En outre, les modifications apportées par l'article 22 du projet de loi au dispositif de la loi du 7 mars 1998 -plus particulièrement son extension à deux autres délibérations budgétaires- ne peuvent être appuyées sur le motif qui, selon la décision précitée du Conseil constitutionnel, fondait le caractère constitutionnel de la procédure d'adoption sans vote prévue par la loi du 7 mars 1998, à savoir " assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AU MODE D'ÉLECTION
DES CONSEILLERS GÉNÉRAUX
ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DE CORSE

Article 1er
(article L. 336 du code électoral)
Durée du mandat de conseiller régional

L'article 1er du projet de loi, abaissant de 6 ans à 5 ans la durée du mandat des conseillers régionaux a été rétabli par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission des Lois ne peut que réitérer les observations qu'elle avait faites en première lecture.

La durée du mandat des conseillers régionaux n'a jamais été citée comme un facteur de dysfonctionnement des conseils régionaux, auquel le projet de loi porterait remède.

De plus, il n'est pas démontré que sa réduction à 5 ans constituerait un progrès pour la démocratie.

Enfin, une éventuelle fixation à 5 ans de la durée de tous les mandats, envisagée par le Gouvernement, à supposer qu'elle soit opportune, devrait être opérée dans un texte particulier afin de ne pas provoquer de distorsions, même temporaires, entre mandats locaux.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle, comme en première lecture, par amendement, de supprimer l'article 1er du projet de loi.

Article 2
(article L. 337 du code électoral)
Effectif des conseils régionaux

L'article L. 337 en vigueur du code électoral renvoie au tableau n° 7 annexé au code électoral pour la fixation de l'effectif des conseils régionaux et la répartition des sièges entre les départements et prévoit une actualisation de ces chiffres après chaque recensement.

L'article 2 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, tirant les conséquences de l'organisation de l'élection dans le cadre régional, tend à supprimer la mention de la répartition des sièges entre les départements.

Il ne modifierait pas l'effectif des conseils régionaux.

Par ailleurs, l'article 23 de ce texte remplacerait, dans le titre du tableau n° 7 et de sa dernière colonne, la référence à la répartition des sièges entre les départements par celle du nombre des conseillers régionaux à désigner pour faire partie des collèges électoraux sénatoriaux.

Compte tenu de sa proposition concernant la circonscription régionale et les sections départementales, précédemment exposée et détaillée à l'article 3, votre commission des Lois vous propose un amendement précisant que le tableau n° 7 annexé au code électoral fixe l'effectif de chaque conseil régional et la répartition des sièges à pourvoir entre les sections départementales.

Elle vous propose aussi de rétablir l'obligation de réviser l'effectif des conseils régionaux après chaque recensement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(article L. 338 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux

On sait que le texte en vigueur prévoit une élection à un seul tour dans le cadre du département, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Les listes qui n'ont pas obtenu 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci est attribué à celle qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages et, en cas d'égalité, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être élu.

Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, comme en première lecture, prévoit un scrutin de liste à deux tours dans le cadre de la région, à la représentation proportionnelle mais avec l'attribution d'une " prime majoritaire " égale au quart des sièges arrondi à l'entier supérieur pour la liste ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou le plus grand nombre de suffrages au deuxième tour.

Les autres sièges seraient ensuite répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle.

Le " bénéfice de l'âge " reviendrait, pour l'attribution de la prime majoritaire, à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la moins élevée ou, pour celle du dernier siège, au plus jeune des candidats susceptibles d'être élu.

Le seuil d'admission à la répartition des sièges, fixé à 5 % des suffrages exprimés par le projet de loi initial, comme dans le texte en vigueur, puis maintenu à ce taux par l'Assemblée nationale en première lecture, a été abaissé à 3 % par les députés en nouvelle lecture, sur proposition de sa commission des Lois, le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse.

Comme votre rapporteur l'a exposé, cette modification entraînerait l'émergence de listes catégorielles et faciliterait la représentation des extrêmes. Le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a indiqué que cette modification traduisait le résultat des " négociations internes à la majorité ".

Sans remettre en cause sa détermination à préserver une juste représentation de tous les départements, votre commission des Lois vous propose, en nouvelle lecture un amendement tendant à l'organisation du scrutin sur deux tours dans le cadre régional et avec des sections départementales.

Chaque liste serait constituée pour la région entière mais les candidats seraient répartis entre autant de sections départementales que la région comporte de départements. L'appellation de la liste serait donc commune aux candidats de chaque section.

Chaque section départementale serait représentée par autant de conseillers que le département dans le régime en vigueur.

L'électeur pourrait donc clairement identifier les candidats à la représentation de leur département.

La " prime majoritaire ", égale au quart des sièges arrondi à l'entier supérieur, attribuée à la liste ayant obtenu sur l'ensemble de la région la majorité absolue au premier tour ou à celle arrivée en tête au deuxième tour, serait répartie entre les sections départementales à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne en fonction des suffrages exprimés en faveur de la liste bénéficiaire dans chaque département.

Dans chaque département, cette attribution réalisée, les sièges restants seraient répartis entre toutes les listes, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Votre commission vous présente trois amendements en ce sens.

Votre commission vous propose en outre un amendement pour que le bénéfice de l'âge revienne, suivant les cas et selon une règle habituelle en droit électoral, au candidat le plus âgé ou à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée.

En revanche, elle vous propose un amendement tendant à maintenir à 5 % le seuil d'admission à la répartition des sièges afin d'éviter l'émiettement de la représentation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(article L. 346 du code électoral)
Conditions de recevabilité des déclarations de candidature

Cet article définit les conditions de dépôt des candidatures.

En conséquence de sa proposition d'instituer des sections départementales, votre commission des Lois vous propose d'abord un amendement tendant à prévoir que chaque candidat doit mentionner son département de rattachement, son choix devant se porter sur un département dans lequel il est éligible en application de l'article L. 194 du code électoral.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait approuvé la fixation à 10 % des suffrages exprimés dans la région du seuil permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour.

Comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture un amendement de sa commission des Lois tendant à abaisser ce seuil à 5 % des suffrages exprimés, le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse.

Cet assouplissement provoquerait, dans la plupart des cas, des triangulaires, voire des quadrangulaires.

Afin de permettre, au deuxième tour, un choix clair entre listes dont la représentativité est établie dans l'ensemble de la région et dans chaque département sans exception, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à permettre à une liste de se maintenir au deuxième tour si elle a recueilli, d'une part 10 % des suffrages exprimés dans la région et d'autre, part, 5 % des suffrages exprimés dans chaque département.

L'Assemblée nationale a confirmé en nouvelle lecture l'abaissement de 5 % à 3 % des suffrages exprimés du seuil permettant à une liste de fusionner avec une autre liste au deuxième tour, qu'elle avait adopté en première lecture.

Afin d'éviter une parcellisation excessive de la représentation au sein des conseils régionaux, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à rétablir le seuil de 5 % des suffrages exprimés.

Enfin, l'Assemblée nationale a maintenu en nouvelle lecture l'obligation, qu'elle avait établie en première lecture, pour chaque liste d'assurer la parité entre candidats féminins et masculins, disposition qui serait manifestement contraire à l'article 3 de la Constitution et à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, comme l'a constaté le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18 novembre 1982 (n° 82-146 DC du 18 novembre 1982) concernant les dispositions de la loi relative au mode de scrutin pour les élections municipales, tendant à interdire la constitution de listes comportant plus de 75 % de personnes du même sexe.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence, en application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement du Sénat, une exception d'irrecevabilité sur le deuxième alinéa de l'article 4 du projet tendant à instituer la parité pour les élections régionales.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(article L. 347 du code électoral)
Contenu de la déclaration de candidature

L'article 5 du projet de loi, sur lequel l'Assemblée nationale a confirmé en nouvelle lecture son texte de première lecture, concerne le contenu de la déclaration de candidature (titre de la liste, nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile et profession de chacun des candidats). Il adapterait la rédaction du texte en vigueur à l'institution d'une élection dans le cadre régional avec deux tours de scrutin.

Votre commission des Lois vous propose un amendement de coordination avec l'institution de la section départementale.

Elle vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5
(article L. 348 du code électoral)
Candidatures multiples

L'article L. 348 du code électoral interdit à toute personne de se porter candidat sur plusieurs listes.

Par coordination avec la création de sections départementales, il conviendrait de prévoir aussi l'interdiction de figurer sur plusieurs sections départementales d'une même liste.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement tendant à insérer un article additionnel à cet effet.

Article 6
(article L. 350 du code électoral)
Dépôt et enregistrement des déclarations de candidature

L'Assemblée nationale a maintenu en nouvelle lecture les dispositions qu'elle avait retenues en première lecture pour adapter la procédure de dépôt et d'enregistrement des candidatures au mode de scrutin qu'elle préconise.

Les adaptations proposées ne contrevenant pas aux solutions proposées par votre commission des Lois, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7
(article L. 351 du code électoral)
Contentieux de l'enregistrement des candidatures

L'Assemblée nationale a confirmé en nouvelle lecture la modulation des règles relatives au contentieux de l'enregistrement des candidatures, qui résulterait du mode de scrutin qu'elle propose.

Cet article de conséquence n'implique aucune coordination avec les dispositions proposées par votre commission des Lois.

Elle vous propose donc d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
(article L. 352 du code électoral)
Retrait et remplacement de candidats

Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture adapterait les règles relatives au retrait et au remplacement d'un candidat à l'institution d'une élection à deux tours et actualiserait l'article L. 352 du code électoral en conséquence de la suppression du cautionnement par les candidats, opéré par la loi n°95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique.

Pour les mêmes raisons qu'aux deux articles précédents, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
(article L. 353 du code électoral)
Campagne électorale

Cet article, que l'Assemblée nationale n'a pas modifié, supprimerait, dans l'article L. 353 du code électoral, la mention d'une date de clôture de la campagne électorale, comme pour les élections législatives (article L.164 du même code). La campagne électorale serait ouverte le deuxième lundi précédent le scrutin.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10
(article L. 359 du code électoral)
Recensement des votes

L'article 10 tirerait les conséquences pour la procédure de recensement des votes de l'élection dans un cadre régional (recensement dans chaque préfecture de département, puis recensement général dans la préfecture de région).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification cet article, que l'Assemblée nationale avait elle-même rétabli en nouvelle lecture sans en changer les termes initiaux.

Article 11
(article L. 360 du code électoral)
Remplacement des conseillers régionaux

Cet article prévoit que si le tiers des sièges d'un conseil régional était vacant par suite du décès de leurs titulaires, il serait procédé à un renouvellement intégral, sauf si le renouvellement général des conseils régionaux devait intervenir dans les trois mois suivant la dernière vacance.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a repris en nouvelle lecture son texte de première lecture.

Votre commission des Lois vous propose par amendement de prévoir qu'en cas de vacance d'un siège de conseiller général, le remplacement soit assuré par le suivant de liste de la même section départementale.

Elle vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
(article L. 361 du code électoral)
Contentieux des élections régionales

L'article 12, que l'Assemblée nationale a rétabli dans sa rédaction de première lecture, adapterait les règles de contentieux des élections régionales, figurant à l'article L. 361 du code électoral, à l'institution de circonscriptions régionales (droit de contestation ouvert à tout électeur de la région et au représentant de l'Etat dans la région).

L'article L. 361 du code précité prévoit aussi que lorsque l'inéligibilité d'un candidat devenu conseiller régional en remplacement d'un autre conseiller est constatée, l'élection du suivant de liste est proclamée.

Il convient de préciser, par un amendement de coordination, que le remplacement du conseiller inéligible est assuré par le suivant de liste de la même section départementale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(article L. 363 du code électoral)
Conséquence de l'annulation des élections

En raison de l'institution proposée d'une circonscription régionale, l'article L.363 du code électoral concernant les conséquences d'une annulation des opérations électorales, remplacerait la référence au département par celle de la région.

L'article 13 a été adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale dans les mêmes termes qu'en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 sans modification.

Article 14
(article L. 4432-3 du code général des collectivités territoriales)
Abrogation

L'abrogation de l'article L. 4432-3 du code général des collectivités territoriales, confirmée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, aurait pour conséquence d'aligner le mode de scrutin dans les départements d'outre-mer sur celui proposé en métropole.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15
(article L. 364 du code électoral)
Durée du mandat des conseillers à l'Assemblée de Corse

Cet article, dont les dispositions ont été rétablies par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, abaisserait à cinq ans la durée du mandat des conseillers de l'Assemblée de Corse.

Suivant la même logique qu'à l'article 1er pour les conseillers régionaux, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 15.

Article 16
(article L. 366 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des conseillers
à l'Assemblée de Corse

L'article L. 366 en vigueur du code électoral prévoit, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, deux tours de scrutin, l'attribution d'une " prime majoritaire " (limitée à trois sièges) pour la liste ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou la majorité relative au deuxième tour et un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'admission à la répartition des sièges.

L'article 16 du projet de loi initial se limitait à une coordination avec la rédaction proposée par l'article 3 pour l'article L. 338 du code électoral.

Le projet de loi ne modifierait pas le seuil actuel de 5 % des suffrages exprimés pour permettre à une liste de maintenir sa candidature au deuxième tour (article L. 373 du code électoral).

En première lecture, comme en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a proposé d'attribuer le " bénéfice de l'âge ", suivant les cas, à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la moins élevée ou au plus jeune des candidats susceptibles d'être élu.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a aussi maintenu le seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l'admission à la répartition des sièges (dont elle propose, à l'article 3, l'abaissement à 3 % pour les conseils régionaux).

Par coordination avec la position qu'elle a prise sur l'article 3, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à maintenir le " bénéfice de l'âge " à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée ou au plus âgé des candidats susceptibles d'être élu, selon une règle habituelle en droit électoral.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis
(article L. 370 du code électoral)
Parité sur les listes pour l'élection des conseillers
à l'Assemblée de Corse

Pour les mêmes raisons qu'à l'article 4 (parité sur les listes pour l'élection des conseillers régionaux), votre commission des Lois ne peut que constater l'inconstitutionnalité de l'article 16 bis relatif à la parité pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse.

Elle vous propose donc d'opposer, en application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement du Sénat, une exception d'irrecevabilité à l'article 16 bis du projet de loi.

Article 17
(article L. 371 et L. 372 du code électoral)
Abrogations

Cet article tirerait les conséquences pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse de la suppression du versement d'un cautionnement par les candidats.

Il ne s'agirait donc que d'une simple actualisation du code électoral.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article 18
(article L. 380 du code électoral)
Remplacement des conseillers à l'Assemblée de Corse

L'article L. 380 du même code rend l'article L. 360, concernant le remplacement des conseils régionaux, applicable aux conseillers à l'Assemblée de Corse en procédant aux adaptations terminologiques nécessaires.

L'article 18 du projet de loi coordonnerait la rédaction de cet article L. 380 avec celle proposée par l'article 11 du projet de loi pour l'article L. 360 du code électoral, en conséquence du mode de scrutin proposé.

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à une adaptation de cet article à l'instauration de sections départementales.

Elle vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPOSITION
DU COLLÈGE ÉLECTORAL ÉLISANT LES SÉNATEURS

Le titre II du projet de loi tend à modifier les dispositions concernant la représentation des conseils régionaux dans les collèges électoraux départementaux en conséquence de l'organisation des élections régionales dans des circonscriptions régionales telle qu'elle est proposée par le projet de loi.

Article 19
(article L. 280 du code électoral)
Composition du collège électoral des sénateurs

L'article 19 du projet de loi modifierait l'article L. 280 du code électoral concernant la composition du collège électoral des sénateurs.

Il remplacerait les " conseillers régionaux élus dans le département " -puisque ceux-ci ne seraient plus élus dans le département- par " des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse désignés dans les conditions prévues par les articles L. 293-1 à L. 293-3 du même code ", que l'article 20 du projet modifieraient en conséquence.

Ces articles du code électoral ne concernent actuellement que la désignation des représentants de l'Assemblée de Corse au collège électoral des sénateurs.

Il serait logique de prévoir par amendement que les conseillers régionaux de la section départementale participent de plein droit au collège électoral sénatorial du département.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
(articles L. 293-1 à L. 393-3 du code électoral)
Désignation des délégués des conseils régionaux
et de l'Assemblée de Corse dans le collège électoral des sénateurs

Comme le précédent, l'article 20 du projet de loi tend à tirer les conséquences de l'adoption proposée de la circonscription régionale, mais pour fixer les règles de désignation des délégués des conseils régionaux dans le collège électoral sénatorial.

Cet article serait inutile, les conseils régionaux étant directement représentés par leurs membres appartenant à la section départementale du département concerné.

Votre commission des Lois vous propose donc par amendement de supprimer l'article 20.

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

Les dispositions contenues dans ce titre III ont pour objet d'aménager la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi du 7 mars 1998 (article 22) et de prévoir une nouvelle procédure de " vote bloqué " au profit de l'exécutif régional lors de l'examen du budget (article 21).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, en outre, confirmé plusieurs dispositions additionnelles (articles 22 bis à 22 ter) qu'elle avait adoptées en première lecture. Ces dispositions sont destinées à rendre obligatoires, sauf décision contraire, les réunions publiques de la commission permanente (article 22 bis) ainsi que la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional (article 22 ter). En revanche, l'Assemblée nationale a renoncé à la disposition obligeant le président du conseil régional à déléguer une partie de ses fonctions (article 22 quater).

Pour les mêmes motifs que ceux qu'elle vous avait exposés en première lecture, votre commission des Lois vous propose de ne pas accepter l'ensemble des dispositions contenues dans ce titre III.

Elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de cette division et de son intitulé.

Article 21
(article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de vote du budget de la région

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de préciser les modalités d'adoption du budget de la région et, d'autre part -et surtout- d'autoriser le président du conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial en ne retenant que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.

· Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que les modifications au projet initial retenues par le président du conseil régional devrait recevoir l'accord du bureau.

Elle avait, en outre, limité à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice hormis le compte administratif, la faculté de faire usage de cette nouvelle procédure de " vote bloqué ".

· En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé le texte qu'elle avait retenu en première lecture, ne lui apportant que des modifications rédactionnelles.

Votre commission des Lois ne peut que réitérer les plus vives réserves à l'égard d'un tel dispositif.


L'objet de la procédure d'adoption sans vote -issue de la loi du 7 mars 1998- a été de remédier à des situations de blocage. Le Conseil constitutionnel (décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998) a ainsi relevé que cette procédure " en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

Or, il ne s'agit pas par la présente disposition d'" assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'empêcher le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " mais d'éviter que les amendements adoptés par l'assemblée délibérante ne mettent en cause le projet initialement présenté par le président, lequel est pourtant expressément chargé de préparer puis d'exécuter les libres délibérations du conseil régional (article L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales), non de lui imposer quoi que ce soit (article 72 de la Constitution).

La procédure proposée remet ainsi directement en cause la solution retenue très récemment par le tribunal administratif d'Orléans.

Dans sa décision du 7 juillet 1998 annulant le budget de la région Centre, en effet, le tribunal administratif d'Orléans a relevé " que le président du conseil régional ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements retenus par l'assemblée auraient dénaturé son projet de budget pour établir qu'il s'est trouvé dans l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit commun à son terme ; qu'ainsi le défaut d'adoption du budget à la date du 30 avril 1998 a résulté, non du rejet de celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption, mais de la seule décision du président de clore prématurément les débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les dispositions précitées des articles L. 4131-2 et L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales ".

C'est pourquoi, le tribunal a considéré que les conditions requises pour la mise en oeuvre de la procédure dérogatoire d'adoption sans vote, prévue par la loi du 7 mars 1998 n'étaient pas réunies.

Ne pouvant appliquer la procédure de l'article L. 4311-1-1 dans le cas où tous les chapitres ou articles ayant été adoptés, aucune situation de blocage n'est constatée, le président du conseil régional disposera néanmoins -grâce aux nouvelles dispositions prévues par le présent article- d'une arme de procédure lui permettant de faire prévaloir le projet de budget qu'il a initialement soumis à l'assemblée délibérante.

Une telle procédure aboutirait ainsi à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante de son pouvoir de modifier -si elle le souhaite- les chapitres ou les articles du projet de budget. Elle paraît, en conséquence, difficilement conciliable avec les principes régissant traditionnellement les collectivités territoriales.

Pour ces motifs, votre commission des Lois, en application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement du Sénat, vous soumet une exception d'irrecevabilité à l'article 21 tendant à faire reconnaître que les dispositions de cet article méconnaissent les principes constitutionnels au rang desquels figure notamment la libre administration des collectivités locales par des conseils élus.

Article 22
(article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Procédure d'adoption sans vote du budget de la région

Cet article a pour objet de donner une nouvelle rédaction à l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, qui est lui-même issu de la loi du 7 mars 1998, afin, d'une part, d'étendre le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à d'autres délibérations budgétaires ainsi qu'aux délibérations relatives à la fixation des taux des impôts locaux, d'autre part, de prévoir le remplacement du président du conseil régional en cas d'adoption d'une motion de renvoi portant sur le budget primitif et, enfin, de préciser les délais de mise en oeuvre de cette procédure.

· Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité limiter l'utilisation de la procédure de l'article L. 4311-1-1 à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice.

Ayant prévu -par l'article 22 ter- l'existence obligatoire du bureau dans les conseils régionaux, l'Assemblée nationale avait -par anticipation- supprimé au présent article la référence à l'existence éventuelle du bureau.

Elle avait, par ailleurs, précisé au dernier alinéa de l'article L. 4311-1-1 que ses dispositions ne seraient pas applicables à défaut de présentation d'un projet de budget par le président dans les conditions prévues par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales.

· En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, outre des modifications rédactionnelles ou de coordination, a apporté à ce dispositif trois précisions :

- le recours à la procédure d'adoption sans vote du projet de budget sera conditionné par le rejet de ce projet par l'assemblée délibérante ( ce qui préviendra le détournement de procédure sanctionné par le tribunal administratif d'Orléans dans sa décision du 7 juillet 1998);

- la motion de renvoi devra être assortie d'une déclaration écrite de politique générale présentée par le candidat aux fonctions de président ;

- l'adoption de la motion devra avoir lieu au scrutin secret.

Votre commission des Lois considère qu'il serait prématuré de modifier dans l'urgence un dispositif encore très récent et qui n'a encore fait l'objet que d'une application limitée et, en outre, incorrecte.

Elle constate par ailleurs que l'extension du champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget ne répond pas aux motifs qui selon le Conseil constitutionnel avaient pu fonder une telle procédure à savoir " assurer le respect du principe de continuité des services publics " et éviter le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " (décision n°98-397 DC du 6 mars 1998).

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22.

Article 22 bis
(article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales)
Déroulement des séances de la commission permanente

Ajouté par l'Assemblée nationale, cet article tend à modifier l'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que les séances de la commission permanente du conseil régional seront obligatoirement publiques, des dérogations à cette règle étant néanmoins admises sous certaines conditions.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé le présent article sans modification.

Votre commission des Lois ne peut qu'observer à nouveau que le règlement intérieur des conseils régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux- peut déjà prévoir une telle publicité.

Une telle disposition conduirait à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux. Elle ne manquerait pas de susciter des difficultés d'ordre matériel. Elle ne serait pas de nature à favoriser la sérénité des débats qui se déroulent au sein de la commission permanente.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 bis.

Article 22 ter
(article L.4133-8 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de constituer un bureau

Ajouté par l'Assemblée nationale en première lecture sur la proposition de sa commission des Lois, cet article a pour objet de modifier l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional.

Le bureau serait constitué du président, des vice-présidents et, le cas échéant, des membres de la commission permanente ayant reçu délégation. En conséquence, le bureau serait, dans tous les cas, au moins composé du président et des vice-présidents.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article qui n'en modifie pas le fond.

La région se verrait ainsi dotée d'un régime spécifique par rapport à celui applicable aux conseils généraux, sans que sa situation le justifie.

Comme l'avait confirmé lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale le rapporteur M. René Dosière, il s'agit par ces dispositions de mettre en place une " direction collégiale " de la région, objectif qui ne peut que susciter des réserves.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 ter.

Article 22 quater
(article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour le président d'accorder des délégations

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois et contre l'avis du gouvernement, cet article tendait à modifier l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoires les délégations d'une partie des fonctions du président aux vice-présidents.

En vertu du présent article, la délégation d'une partie de ses fonctions par le président du conseil régional aux vice-présidents serait devenue obligatoire. Elle serait restée facultative, en cas d'empêchement de ces derniers, pour bénéficier à d'autres membres du conseil régional, lesquels devraient obligatoirement faire partie de la commission permanente.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a en définitive renoncé à cette disposition sur la proposition de sa commission des Lois qui s'est ainsi rangée à l'analyse de votre commission des Lois, laquelle avait notamment fait valoir qu'une telle disposition n'était pas compatible avec le régime traditionnel des délégations qui repose au contraire sur le libre choix du président du conseil régional, seul organe exécutif de la région.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence de maintenir cette suppression de l'article 22 quater.

TITRE IV
DISPOSITIONS FINALES

Article 23
(tableau n° 7 annexé au code électoral)
Coordination

Votre rapporteur a exposé que l'effectif des conseils régionaux, fixé par le tableau n° 7 annexé au code électoral, ne serait pas modifié par le projet de loi (voir commentaire sur l'article 2).

L'article 23 tend à coordonner l'intitulé du tableau et celui de sa dernière colonne avec l'institution d'une circonscription régionale.

L'intitulé du tableau n° 7, " effectif des conseils régionaux et répartition des sièges entre les départements ", deviendrait " effectif des conseils régionaux et répartition des conseillers régionaux entre les collèges électoraux chargés de l'élection des sénateurs dans les départements ".

Le titre de la dernière colonne du tableau n° 7, " conseillers régionaux élus dans le département " serait remplacé par " nombre de conseillers régionaux à désigner pour faire partie du collège électoral sénatorial des départements ".

En conséquence de la participation au collège électoral des conseillers appartenant à la section départementale concernée, il conviendrait de prévoir par amendement que la dernière colonne du tableau n° 7 concerne l'effectif des conseillers régionaux dans chaque section départementale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
Entrée en vigueur de la loi

Cet article, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, prévoit que l'article 1er du projet de loi entrerait en vigueur pour le premier renouvellement des conseils régionaux suivant la publication de la loi.

La réduction de six à cinq ans de la durée du mandat des conseillers régionaux, objet de cet article 1er, serait donc appliquée aux conseillers régionaux élus en 2004, ceux élus en mars dernier accomplissant un mandat de six ans.

On remarquera que, comme en première lecture et malgré les observations de votre rapporteur, l'Assemblée nationale n'a pas songé à reporter en 2004 la réduction de la durée du mandat des conseillers à l'Assemblée de Corse, proposée par l'article 15 du projet de loi, ce qui provoquerait une différence de traitement injustifiée entre les conseillers régionaux et les conseillers à l'Assemblée de Corse.

Il convient aussi de souligner que l'entrée en vigueur immédiate des dispositions concernant le mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux -qui résulterait de l'absence de report explicite de l'application- aurait pour conséquence que des élections régionales organisées -pour quelle que cause que ce soit- dans une région avant l'échéance prévue de 2004 appliqueraient le nouveau mode de scrutin.

Dans cette hypothèse, coexisteraient des conseils régionaux élus selon des modalités différentes.


Cette situation apparaît inacceptable à votre commission des Lois qui s'interroge sur la constitutionnalité de la coexistence éventuelle de conseils régionaux élus selon des modes de scrutin différents.

La nouvelle rédaction de l'article 24 du projet de loi que vous propose votre commission par amendement prévoirait donc le report de l'application des dispositions électorales de ce texte jusqu'au prochain renouvellement des conseils régionaux, soit en 2004.

Elle abroge, en outre la procédure d'adoption sans vote du budget régional, issue de la loi du 7 mars 1998, à compter de la date du prochain renouvellement général des conseils régionaux.

Vote commission des Lois vous soumet l'article 24 ainsi rédigé.

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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.



1 Article 45 de la Constitution : " Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.

" Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

" Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

" Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. "