Projet de loi constitutionnelle révision de la Constitution relative au traité d'Amsterdam

ANNEXES

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ANNEXE N° 1


LES TRAVAUX DE LA COMMISSIONAUDITION DE MME ELISABETH GUIGOU,
GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE,
ET DE M. PIERRE MOSCOVICI,
MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES

Mardi 8 décembre 1998

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice , a tout d'abord rappelé que le Président de la République et le Premier ministre avaient saisi conjointement le Conseil constitutionnel afin qu'il statue sur la conformité du traité d'Amsterdam à la Constitution. Elle a souligné que le Conseil constitutionnel avait estimé que le passage éventuel au vote à la majorité qualifiée au sein du conseil de l'Union et à la procédure de codécision dans les matières liées à la libre circulation des personnes impliquait une révision de la constitution. Elle a indiqué que le Gouvernement et le Président de la République avaient choisi de présenter un projet de loi constitutionnelle limité, visant à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel.

Le garde des sceaux a alors observé que l'Assemblée nationale avait souhaité améliorer le contrôle du Parlement sur la politique européenne du Gouvernement. Soulignant qu'il était logique que le Parlement veuille donner son point de vue sur les actes de l'Union, elle a rappelé qu'un protocole annexé au traité d'Amsterdam invitait au renforcement du rôle des Parlements nationaux, mais a fait valoir qu'il convenait cependant de respecter les équilibres institutionnels prévus par la Constitution. Elle a indiqué que l'Assemblée nationale avait finalement adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant la soumission aux assemblées de tous les projets et propositions d'actes relevant des trois piliers de l'Union européenne, dès lors qu'ils comportaient des dispositions de nature législative. Elle a ajouté que l'amendement permettrait en outre au Gouvernement de soumettre tout projet, proposition ou documents émanant des institutions de l'Union.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice , a souligné que le Gouvernement était ouvert à un renforcement du droit de regard des assemblées en matière européenne, dès lors qu'il ne concernerait que les propositions comportant des dispositions de nature législative.

Le garde des sceaux a enfin commenté certains amendements déposés à l'Assemblée nationale, mais finalement écartés par les députés. A propos du vote éventuel d'une loi d'habilitation préalablement à la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision dans les matières liées à la libre circulation des personnes, elle a souligné que la révision constitutionnelle avait précisément pour objet de permettre au Gouvernement, après une période de cinq ans, d'approuver éventuellement au sein du Conseil une décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision. Elle a observé que certains articles du traité de Maastricht, comme l'article K9 concernant le troisième pilier, stipulaient pour leur part une approbation par les Etats, selon leurs procédures constitutionnelles, de décisions visant à modifier les procédures. Elle en a conclu que dans les domaines où une telle approbation n'était pas explicitement prévue, la ratification du traité valait acceptation par un État membre d'un éventuel passage à la majorité qualifiée par simple décision du Conseil de l'Union sans habilitation législative.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice , a alors rappelé que les assemblées pourraient, le moment venu, voter des résolutions sur les propositions d'actes visant à permettre le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision.

A propos de l'introduction d'un éventuel contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, le garde des sceaux a tout d'abord estimé qu'un tel contrôle serait inopérant, dans la mesure où un constat de contrariété entre une proposition communautaire et la Constitution ne pourrait empêcher l'adoption de la proposition en cause dans les cas où le Conseil de l'Union statue à la majorité qualifiée. Elle a en outre souligné qu'il existait un risque très limité de contrariété entre les actes de l'Union et la Constitution. Elle a précisé que le Conseil constitutionnel vérifiait la conformité à la Constitution des traités et que la Cour de justice des Communautés européennes pouvait être saisie pour statuer sur la conformité au traité des actes de droit communautaire dérivé. Elle a ajouté que, lorsqu'il avait un doute sur la constitutionnalité d'une proposition, le Gouvernement pouvait consulter le Conseil d'Etat. Elle a enfin fait valoir qu'un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé risquerait de conduire à un blocage du fonctionnement de l'Union européenne, surtout si les autres Etats membres mettaient en place un mécanisme similaire.

M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a présenté le contenu du traité d'Amsterdam, en observant tout d'abord que celui-ci avait été signé en octobre 1997 et ratifié par la plupart des Etats membres de l'Union européenne. Il a souligné que l'absence de réforme des institutions européennes constituait une lacune majeure de ce traité, mais que celui-ci comportait néanmoins des avancées intéressantes.

Le ministre a observé que le traité d'Amsterdam constituait un correctif au traité de Maastricht, dans la mesure où il prenait mieux en compte les préoccupations quotidiennes des citoyens. Il a indiqué que le traité contenait en particulier un chapitre sur l'emploi, notamment sur la coordination des politiques nationales dans ce domaine, et qu'il prévoyait l'intégration dans le traité instituant la Communauté européenne du protocole social, qui n'y figurait pas jusqu'à présent en raison du refus du Royaume-Uni de s'y associer. Il a ajouté que le traité contenait également des dispositions permettant de lutter contre l'exclusion, ainsi que des dispositions relatives à la santé, à l'environnement, à la reconnaissance de la spécificité des services publics. Le ministre a en outre souligné le renforcement prévu par le traité des dispositions relatives aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, de la clause de non-discrimination et du principe d'égalité entre hommes et femmes.

M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a ensuite fait valoir que le traité d'Amsterdam constituait un complément utile au traité de Maastricht dans les matières relevant de la justice et des affaires intérieures, d'une part, de la politique étrangère et de sécurité commune, d'autre part. A propos de la justice et des affaires intérieures, il a souligné que les instruments et procédures prévus dans le cadre du troisième pilier ne permettaient pas d'avoir une action efficace, en particulier face à la pression des flux migratoires. Il a souligné que l'Allemagne avait proposé la " communautarisation " des matières liées à la libre circulation des personnes dès l'ouverture de la Conférence intergouvernementale et que la France avait donné son accord à cette " communautarisation " sous réserve que toutes les conditions soient remplies pour que la sécurité soit assurée au sein de cet espace de libre circulation.

Le ministre a alors observé que la révision constitutionnelle visait à ouvrir par anticipation la possibilité, pour le Conseil de l'Union européenne, d'arrêter, à l'unanimité, après une période de cinq ans, que les décisions dans les matières liées à la libre circulation des personnes seraient prises à la majorité qualifiée et selon la procédure de codécision. Il a estimé qu'il ne serait pas conforme au traité d'envisager l'introduction d'une procédure de ratification de cette décision, pas plus que le recours à une procédure d'habilitation. Il a ajouté que si le traité d'Amsterdam avait prévu une procédure de ratification par les Etats des décisions de changement de procédure, il n'aurait marqué aucune évolution par rapport au traité de Maastricht, qui contenait une clause évolutive avec ratification par les Parlements nationaux. Il a souligné qu'en matière d'immigration, il ne pouvait y avoir de solutions que communes et que les Etats tireraient avantage de la " communautarisation ". Le ministre a enfin indiqué que les assemblées pourraient voter des résolutions, éventuellement en séance publique, et qu'il était difficile d'imaginer que le Gouvernement, sur un tel sujet, puisse passer outre des résolutions qui lui demanderaient de s'opposer au passage à la majorité qualifiée.

Evoquant la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a souligné que le traité tendait à doter l'Union de nouveaux moyens qui renforceraient sa capacité d'agir sur la scène internationale. Il a cité l'institution d'un Haut représentant pour la PESC, la création d'un nouvel instrument juridique, la stratégie commune, dont les dispositions d'application pourraient être adoptées à la majorité qualifiée, la mise en place d'une structure d'analyse et de prévision, enfin le renforcement des dispositions relatives à la défense.

A propos des institutions de l'Union, le ministre a regretté l'absence de réforme d'ensemble. Il a souligné la nécessité de reprendre la discussion sur certaines questions, en particulier la réduction du nombre de commissaires, l'extension du vote à la majorité qualifiée, la révision de la pondération des voix au sein du Conseil de l'Union.

M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a fait valoir que le traité d'Amsterdam comportait néanmoins quelques avancées, notamment le renforcement de l'autorité politique du Président de la Commission européenne, grâce à son investiture par le Parlement européen, l'extension de la procédure de codécision, enfin l'adoption d'un protocole sur les Parlements nationaux visant à améliorer leur information et à renforcer le rôle de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires).

Concluant son propos, le ministre a souligné que le traité d'Amsterdam n'était pas le grand traité fondateur de l'Europe politique et sociale que l'on pouvait souhaiter, mais qu'il réalisait des avancées et que le Gouvernement proposerait sa ratification avec lucidité mais sans états d'âme.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a tout d'abord souligné que la commission n'était appelée à intervenir que sur les dispositions du traité d'Amsterdam déclarées contraires à la Constitution et qu'il reviendrait à la commission des affaires étrangères d'examiner le traité dans son ensemble. Il s'est interrogé sur l'emploi de l'expression " peuvent être consentis des transferts de compétences " dans le projet de loi constitutionnelle, rappelant que la loi constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht prévoyait : " la France consent aux transferts de compétences ".

Le rapporteur a souligné que le souhait du Parlement d'être associé aux décisions de passage à la majorité qualifiée et à la codécision ne remettait pas en cause les équilibres institutionnels. Il a observé que la révision constitutionnelle aurait pour effet, non seulement de rendre conforme à la Constitution le passage à la majorité qualifiée et à la codécision, mais encore de déposséder le Parlement de compétences appelées désormais à être exercées par le Gouvernement au sein du Conseil de l'Union européenne. Il a fait valoir que les approfondissements successifs de la construction européenne s'accompagnaient d'un transfert de certaines matières du Parlement au Gouvernement et que les résolutions prévues par l'article 88-4 de la Constitution n'apportaient qu'une réponse partielle à cette évolution.

A propos de l'article 88-4, M. Pierre Fauchon, rapporteur , a souhaité savoir pour quelles raisons le projet de loi constitutionnelle ne prévoyait pas la soumission, aux assemblées, des documents de consultation de la Commission européenne, alors que celle-ci était prévue par un protocole annexé au traité d'Amsterdam. Il a jugé curieux que le projet de loi constitutionnelle amendé par l'Assemblée nationale ouvre en outre au Gouvernement une faculté de soumettre certains documents. Il a estimé que cette précision était en tout état de cause inutile et a souligné que lorsqu'il votait des résolutions, le Parlement n'agissait pas en tant que législateur et qu'il n'y avait donc guère de raison de limiter la soumission des propositions d'actes à celles comportant des dispositions de nature législative. Il a rappelé que le Parlement disposait d'un pouvoir général de contrôle de l'action du Gouvernement.

M. Patrice Gélard a tout d'abord évoqué l'éventualité d'une loi d'habilitation avant la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision, en soulignant que le traité ne contenait aucune disposition sur la manière dont chaque État le mettrait en oeuvre et que la France demeurait libre de prévoir des modalités particulières en vue de cette décision.

Il a ensuite rappelé que les traités de droit international classique n'impliquaient pas de transferts de compétences et qu'il était donc normal qu'ils relèvent du pouvoir exécutif, sous réserve d'autorisation de la ratification ou de l'approbation de certains traités ou accords par le Parlement. Il a souligné que le processus communautaire européen était très différent et que, dans ce cadre, l'idée d'une autorisation législative donnée au Gouvernement préalablement à certaines décisions importantes était justifiée. Il a fait valoir que le Parlement incarnait la souveraineté nationale et ne pouvait se dépouiller totalement de ses prérogatives.

Estimant qu'il n'était pas possible d'envisager un passage subreptice au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision, il a souligné que si l'on ne prévoyait aucune disposition spécifique, l'Assemblée nationale, en cas de désaccord avec la décision du Gouvernement, ne disposerait que de l'instrument disproportionné de la motion de censure.

A propos de l'introduction éventuelle d'un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, M. Patrice Gélard a reconnu que les risques de contrariété étaient limités, mais qu'il convenait de les prévoir. Il a indiqué que si le Conseil constitutionnel constatait qu'une proposition n'était pas conforme à la Constitution, celle-ci pourrait être modifiée avant que l'acte de l'Union européenne concerné n'entre en vigueur sur notre territoire.

Répondant aux orateurs, Mme Elisabeth Guigou , garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord indiqué que l'expression " peuvent être consentis les transferts de compétences " utilisée dans le projet de loi constitutionnelle avait pour objet de marquer que les transferts n'auraient lieu que dans cinq ans et qu'il y avait une possibilité de les refuser. Elle a souligné que le transfert de certaines compétences à la Communauté ne dépouillait pas le Parlement de ses prérogatives, dans la mesure où, lorsque le Conseil de l'Union statuait sur des matières relevant du domaine de la loi, les décisions donnaient lieu à une transposition par voie législative.

Le garde des sceaux a rappelé que le Gouvernement transmettait aux assemblées, à titre d'information, tous les documents de l'Union dans le cadre de la loi de 1990, dite loi Josselin. Elle a estimé que la possibilité éventuelle pour le Parlement de se saisir lui-même, dans le cadre de l'article 88-4, de documents ne comportant pas de dispositions législatives pourrait aboutir, par exemple, à ce que les assemblées veuillent donner un mandat impératif au Gouvernement sur la négociation des prix agricoles. Elle a souhaité que le Gouvernement garde la possibilité de décider de la soumission des documents et a estimé qu'une bonne intelligence avec les assemblées était préférable, sans qu'il soit indispensable de l'inscrire dans la Constitution.

Répondant à M. Patrice Gélard, le garde des sceaux a indiqué que le traité distinguait clairement les cas dans lesquels la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision ne nécessitait aucune autre intervention parlementaire que la ratification du traité et ceux dans lesquels cette décision impliquait une approbation par les Etats selon leurs procédures constitutionnelles respectives. Elle a estimé que ces procédures avaient été voulues par les rédacteurs du traité. Elle a ajouté qu'en tout état de cause, les parlementaires défavorables aux dispositions du traité demeuraient libres de voter contre le projet de loi autorisant la ratification.

A propos de la veille constitutionnelle, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice , a observé qu'il serait difficile de prévoir les modalités d'un tel système dans l'avenir et qu'il existait un risque de blocage du processus décisionnel de l'Union européenne.

M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a alors précisé que l'implication du Parlement dans les matières liées à la libre circulation des personnes continuerait à être forte. Il a souligné que les assemblées pourraient adopter des résolutions sur les propositions en discussion et qu'elles seraient appelées à transposer les directives adoptées par le Conseil de l'Union et le Parlement européen.

A propos de la soumission éventuelle aux assemblées des documents de consultation de la Commission européenne, le ministre a indiqué que le protocole annexé au traité d'Amsterdam ne précisait pas les conditions dans lesquelles ces documents étaient transmis. Il a alors rappelé que le Gouvernement les transmettait aux délégations pour l'Union européenne dans le cadre de la loi de 1990.

Evoquant l'éventualité du vote d'une loi d'habilitation avant la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision, M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a observé qu'il convenait de prendre garde à la perception par nos partenaires de l'insertion d'une telle clause dans la Constitution française. Il a souligné qu'aucun des Etats membres de l'Union n'avait prévu une telle procédure et a indiqué que le Parlement néerlandais avait décidé au contraire de renforcer ses propres prérogatives jusqu'à ce que la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen soit prise.

Répondant à une question de M. Pierre Fauchon, rapporteur, M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes , a déclaré que le projet de loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam comporterait un article 2, s'ajoutant à l'article premier autorisant la ratification.