Allez au contenu, Allez à la navigation



 

Retour Sommaire Suite

II. L'ADHÉSION DES TROIS PAYS NORDIQUES A SCHENGEN, LA PARTICIPATION DE LA NORVÈGE ET DE L'ISLANDE : LES RISQUES DE LA COMPLEXITÉ

L'adhésion des pays nordiques aux accords de Schengen tendra plutôt à conforter la sécurité des frontières extérieures de l'espace Schengen dans la mesure où ces Etats exercent à leurs frontières des contrôles reconnus comme efficaces. Elle introduit toutefois un élément de complexité supplémentaire dans le dispositif actuel compte tenu du souci manifesté par ces Etats de préserver la coopération nouée dans le cadre de l'Union nordique des passeports (Danemark, Suède, Norvège, Finlande, Islande).

Cette préoccupation a conduit à la signature d'un accord de coopération entre les Etats signataires des accords de Schengen d'une part et la Norvège et la Finlande d'autre part. Ces deux Etats n'appartenant pas à l'Union européenne, ils n'ont pas vocation à intégrer l'espace Schengen. C'est pourquoi, aux termes du présent accord, ils obtiennent le statut d'Etats associés. Toutefois ce texte lui-même n'a pas prévu les conséquences de l'intégration de l'acquis de Schengen aux traités européens. Le traité d'Amsterdam supposera ainsi la négociation d'un nouvel accord appelé à se substituer à l'accord de coopération aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat.

A. DES ADHÉSIONS DE NATURE À CONFORTER LA SÉCURITÉ DE L'ESPACE SCHENGEN

Le dispositif des accords d'adhésion prévu pour le Danemark, la Finlande et la Suède ne s'écarte pas du régime commun. Par ailleurs, ces Etats remplissent déjà, pour une large part, les conditions fixées par la convention d'application de l'accord de Schengen. L'élargissement de l'espace Schengen à ces trois pays ne soulève donc guère d'objection de principe.

1. Un dispositif classique

. Un dispositif classique

L'adhésion des Etats a pour conséquence la suppression des contrôles aux frontières communes des Etats signataires de la convention d'application de l'accord de Schengen et, en contrepartie, la mise en place des mesures compensatoires afin d'assurer les conditions de sécurité nécessaires au sein de l'espace Schengen.

A cet égard, le dispositif des accords d'adhésion prévoit une application des accords de Schengen en deux phases : l'entrée en vigueur et la mise en vigueur. L'entrée en vigueur dont les conditions sont déterminées par les accords d'adhésion intervient le premier jour du deuxième mois qui suit le dépôt des instruments de ratification par les Etats pour lesquels la convention de 1990 est entrée en vigueur et chacun des nouveaux pays signataires. La mise en vigueur constitue l'étape la plus importante. Elle décide en effet de l'intégration effective de l'Etat concerné au sein de l'espace Schengen. Elle est en conséquence subordonnée d'une part, au respect des conditions préalables à l'application de la convention de 1999 et, d'autre part, à la mise en place de contrôles effectifs aux frontières extérieures.

Le Comité exécutif a présenté lors d'une réunion du 19 juin 1992 les conditions préalables à l'entrée en vigueur de la convention :

- contrôle aux frontières extérieures et rédaction d'un manuel commun ;

- modalités de délivrance du visa uniforme et instruction consulaire commune ;

- traitement des demandes d'asile ;

- réalisation du SIS ;

- respect des dispositions de la convention relative au trafic des stupéfiants ;

- respect de la convention en matière de protection des données ;

- régime de la circulation des personnes dans les aéroports.

Il appartient au Comité exécutif, par une décision unanime, de constater le respect de ces conditions préalables. L'autorisation de ratification accordée par le Parlement n'a pas ainsi pour effet, comme c'est l'usage, de permettre l'application des accords une fois les instruments de ratification déposés par tous les Etats signataires. Elle donne au gouvernement la faculté d'apprécier si les conditions de mise en vigueur sont ou non remplies.

Par rapport au dispositif traditionnel de Schengen, les accords d'adhésion présentent quelques traits particuliers liés à la spécificité de certains territoires.

. La reconnaissance de certaines particularités

En premier lieu, l'accord d'adhésion du Danemark ne s'applique pas aux îles Féroé et au Groenland. En effet, ces territoires bénéficient d'un statut d'autonomie au sein du Royaume du Danemark et ne font pas partie de la Communauté européenne.

Toutefois, il n'était pas envisageable pour le Danemark d'introduire un contrôle des personnes voyageant entre le Royaume et ces régions insulaires qui bénéficieront en conséquence des dispositions relatives à la libre circulation des personnes. Une telle dérogation n'aurait pas été admissible si elle ne s'était accompagnée de la mise en place des mesures compensatoires nécessaires. C'est pourquoi une déclaration commune incluse dans l'acte final subordonne la mise en vigueur de l'accord d'adhésion au constat par le Comité exécutif de Schengen du respect des règles nécessaires à un contrôle efficace sur les frontières extérieures des îles Féroé et du Groenland ainsi que de l'ensemble des "mesures compensatoires nécessaires y compris l'application du SIS".

Par ailleurs, de façon plus accessoire, une déclaration de la Finlande relative aux îles d'Aland maintient pour les voyageurs entrant ou sortant de ce territoire le régime de contrôle des bagages prévu par le traité d'adhésion de la Finlande à l'Union européenne.

2. Une préparation satisfaisante à l'intégration au sein de l'espace Schengen

Les trois pays nordiques ont mis au service de la sécurité intérieure d'importants moyens humains et matériels ; le ratio des forces de sécurité rapporté au nombre d'habitants donne à cet égard une indication intéressante : il s'élève à 1 pour 500 habitants au Danemark, 1 pour 600 habitants en Finlande, 1 pour 470 habitants en Suède (moyenne de l'Union européenne 1 pour 310 habitants).

. Les frontières extérieures terrestres

Si les frontières extérieures de la Suède et de la Finlande (le Danemark ne dispose pas de frontières extérieures terrestres au sens de la convention de 1990) se caractérisent par leur grande longueur, les éventuelles difficultés ne peuvent réellement se poser que pour la frontière entre la Finlande et la Russie (1 269 kms).

Le niveau actuel des contrôles apparaît satisfaisant. En Finlande, les intervalles de la frontière extérieure situés entre les postes frontières sont contrôlés par des unités mobiles. Au total le service de surveillance des frontières finlandais compte quelque 3 300 personnes dont 1 800 déployées à la frontière avec la Russie. Les douanes, quant à elles, chargées de la surveillance de la frontière terrestre avec la Russie ainsi que des frontières maritimes avec la Russie et l'Estonie dans le golfe de Finlande regroupent plus de 2 200 agents.

. Politique d'immigration

Les législations danoises, finlandaises et suédoises sur les étrangers prévoient des sanctions pénales à l'égard des immigrés clandestins, des passeurs et des employeurs d'étrangers en situation irrégulière. La loi sur les étrangers finlandaise fait actuellement, il importe de le souligner, l'objet d'une révision dans le sens d'une plus grande rigueur ; ainsi, l'impossibilité d'infliger une sanction à une personne morale et, partant, de sanctionner une entreprise responsable d'entrées illégales, pourrait se trouver remise en cause à la faveur de la réforme.

. La lutte contre la drogue

La législation des trois pays nordiques en matière de lutte contre le trafic des stupéfiants présente les garanties nécessaires.

Ainsi, au Danemark, la loi sur les stupéfiants interdit d'introduire, d'exporter, de vendre, d'acheter, de fournir, de se procurer, de fabriquer, de transformer ni de posséder des stupéfiants. Le non respect de ces dispositions est passible d'une peine pécuniaire ou d'une peine privative de liberté pouvant aller jusqu'à deux ans. En outre, le code pénal danois comporte des dispositions spécifiques relatives au trafic des stupéfiants pratiqué à des fins professionnelles et prévoit à ce titre des peines plus lourdes (peine privative de liberté de six ans maximum pour les livraisons de drogues dures à un grand nombre de personnes et de dix ans maximum pour les livraisons de quantités importantes de stupéfiants présentant un caractère particulièrement dangereux).

La Finlande (nouveau chapitre 50 sur les infractions relatives aux stupéfiants ajouté au code pénal par une loi entrée en vigueur le ler janvier 1994) et la Suède (loi sur le contrôle des stupéfiants de 1992) disposent également d'un dispositif répressif similaire.

Par ailleurs les trois pays se sont récemment dotés de textes complémentaires en matière de blanchiment d'argent (au Danemark, la loi du 9 juin 1993 relative aux mesures préventives contre le blanchiment d'argent, en Finlande, chapitre 32 du code pénal amendé en 1993 et 1994, en Suède la loi relative au blanchiment d'argent de 1993).

En outre, le Danemark, la Finlande et la Suède ont signé et ratifié les conventions des Nations Unies relatives aux stupéfiants :

- convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 1961 dans la version modifiée par le protocole du 25 mars 1972 ;

- convention des Nations unies du 19 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.

Enfin, compte tenu des risques particuliers soulevés par l'extension de certains trafics à partir de la Russie, il n'est pas indifférent de mentionner ici les accords bilatéraux conclus par la Finlande avec la Russie et l'Estonie dans le domaine de la lutte préventive contre le crime. Ces accords couvent en particulier le crime organisé et le trafic de stupéfiants et de substances psychotropes.

. Respect des dispositions légales en matière de protection des données à caractère personnel

Les trois pays nordiques disposent d'une législation conforme, comme le stipule l'article 117 de la convention de 1990, à la convention du Conseil de l'Europe de 1981 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel.

Toutefois, s'agissant de la Finlande, la participation au SIS requerra quelques compléments au dispositif en vigueur.

. Régime de circulation dans les aéroports

L'adhésion aux accords de Schengen suppose la mise en oeuvre par les Etats signataires des mesures nécessaires à la séparation physique dans les aéroports entre les passagers circulant au sein de l'espace Schengen et ceux en partance ou en provenance d'Etats tiers (art. 4 de la convention d'application de l'accord de Schengen).

Les aménagements d'infrastructure concerneront un nombre réduit d'aéroports (aéroport de Kastrup à Copenhague, aéroport de Helsinki-Vantaa et en Suède les aéroports d'Arlanda près de Stockholm et de Landvetter près de Göteborg. Pour les autres aéroports, la séparation des différents flux de passagers peut être organisée temporairement.

*

Le Danemark, la Finlande et la Suède on achevé leur procédure de ratification des accords d'adhésion. Du côté des Etats membres de l'espace Schengen, l'ensemble des procédures pourraient être conduites à leur terme avant la fin de l'année.

B. LES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR L'ACCORD DE COOPÉRATION ENTRE LES ETATS SIGNATAIRES DE LA CONVENTION DE SCHENGEN D'UNE PART ET L'ISLANDE ET LA NORVÈGE, D'AUTRE PART

La signature d'un accord de coopération s'est imposée comme le moyen de concilier deux exigences contradictoires : d'une part, la volonté manifestée par les Etats nordiques de préserver la liberté de circulation au sein de l'Union nordique des passeports, d'autre part, le principe selon lequel seuls les Etats membres de l'Union européenne peuvent adhérer à la convention d'application de l'accord de Schengen. La solution de compromis repose sur le statut d'associé conféré à l'Islande et à la Norvège.

1. L'Union nordique des passeports : une coopération largement informelle

L'Union nordique des passeports (UNP) constitue l'un des principaux acquis de la coopération nouée par les pays scandinaves depuis la création du Conseil nordique en 1952, composé de représentants des gouvernements, de parlementaires et de hauts fonctionnaires.

Elle a été créée par une convention signée le 12 juillet 1955 (entrée en vigueur le 1er mai 1958) par le Danemark, la Suède, la Norvège et la Finlande.

L'Islande a adhéré plus tardivement, le 24 septembre 1965.

Si, à l'instar des accords de Schengen, l'UNP a institué un espace de libre circulation des personnes, elle présente toutefois plusieurs traits distinctifs. En premier lieu, elle emprunte aux autres formes de coopération nordique leur caractère faiblement institutionnalisé. Elle repose essentiellement sur une concertation informelle mais cependant étroite à tous les niveaux -de la sorte, aucune décision dans les domaines liés au franchissement des frontières n'est prise sans consultation entre les cinq pays.

Par ailleurs, sur certains points l'UNP va plus loin que les accords de Schengen -ainsi les ressortissants des pays nordiques n'ont pas besoin de pièce d'identité lorsqu'ils se déplacent d'un pays à l'autre. En revanche, en matière de visas, l'UNP ne prévoit ni listes communes, ni instructions communes, ni visas communs.

2. Les modalités d'association de la Norvège et de l'Islande

L'accord de coopération repose sur deux principes clefs :

- la reprise de l'acquis de Schengen par l'Islande et la Norvège ;

- l'association des deux Etats à l'ensemble du processus de décision mais sans droit de vote.

. La reprise de l'acquis de Schengen

L'ensemble du dispositif lié aux accords de Schengen -y compris les décisions du Comité exécutif- s'appliqueront à l'Islande et la Norvège (art. 1er). Un mécanisme de "mise en vigueur" comparable au dispositif prévu dans les accords d'adhésion est également prévu. Il subordonne l'application de l'accord au respect des conditions préalables à l'intégration au sein de l'Espace Schengen et à la mise en place des contrôles effectifs aux frontières extérieures (art. 9 § 3).

En conséquence, l'accord de coopération ne fait pas obstacle à la coopération dans le cadre de l'Union nordique des passeports, dans la seule mesure où elle ne contrevient, ni n'entrave l'application du dispositif Schengen.

L'Islande et la Norvège disposent des moyens adaptés à la défense de leur sécurité intérieure. La Norvège, en particulier, possède une frontière terrestre extérieure avec la Russie longue de 198 kilomètres -le franchissement des frontières est uniquement autorisé aux postes de contrôle déterminés ; des unités mobiles de patrouille surveillent cette frontière. La Norvège et l'Islande sont étroitement associées à la coopération nordique dans le domaine de la lutte contre les stupéfiants : accord de coopération conclu en 1968 permettant des contacts directs entre les services de police nordiques, coopération nordique police-douane-stupéfiants instaurée en 1982 (échanges d'informations, livraisons surveillées de stupéfiants, barrages de police aux frontières, questions de formation, système nordique de fonctionnaires de liaison).

. Une association étroite au processus de décision sans droit de vote

L'Islande et la Norvège participent à la totalité des réunions du Comité exécutif, de l'Autorité de contrôle commune et de tous les groupes de travail liés à la mise en oeuvre des accords de Schengen (art. 2). Si les deux pays peuvent faire valoir "leurs opinions et leurs préoccupations et présenter leurs propositions", ils ne participent pas au vote. Le Comité exécutif n'adopte toutefois de décision qu'après avoir "explicitement considéré" la position des deux pays (art. 3 § 3).

Un refus manifesté par l'un des deux Etats d'une décision adoptée par le Comité exécutif vaut dénonciation de l'accord. Celle-ci est notifiée dans un délai de trente jours par la présidence du Comité exécutif. L'Etat concerné cesse d'être partie à l'accord dans les six mois qui suivent cette notification.

Ainsi l'hypothèse d'une participation "à la carte" au processus de Schengen -acceptée pour le Royaume-Uni dans le cadre du traité d'Amsterdam- a été refusée à l'Islande et la Norvège. La cohérence du dispositif ne souffrira donc pas de l'association des deux pays nordiques. De plus, la perspective d'une dénonciation de l'accord devrait conduire, en principe, les parties à s'entendre. Un désaccord ne pourrait se solder que par la remise en cause de l'Union nordique des passeports.

Trois séries de dispositions méritent en outre un commentaire particulier :

- l'exclusion des îles Spitzberg (art. 5) -placées sous la souveraineté de la Norvège- du champ d'application de l'accord a été reconnue au même titre que les dérogations obtenues par la France et les Pays-Bas pour leurs départements et territoires d'Outre-mer ;

- les dispositions de la convention d'application relatives au transport et à la circulation des marchandises (titre V) et celles relatives aux contrôles des marchandises (art. 2 § 4) ne s'appliquent pas (art. 6 du présent accord) car ces questions ressortent de l'accord sur l'Espace économique européen signé le 2 mai 1992 ;

- la déclaration commune de l'Islande et de la Norvège introduite à la demande de l'Espagne garantit que les conditions pratiquées par la Norvège et l'Islande en matière d'extradition ne seront pas plus restrictives que celles qui prévalent entre les Etats Schengen.

3. Les interrogations liées à un accord menacé de péremption avant la conclusion des procédures de ratification

L'accord de coopération a été négocié avant l'achèvement du processus de révision des traités européens dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Le texte n'avait donc pas prévu l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et, notamment la fusion des instances Schengen au sein des institutions européennes.

Or, si la participation active de l'Islande et de la Norvège se conçoivent dans le cadre d'institutions spécialisées comme celles liées aux accords de Schengen, elle n'apparaît pas compatible avec le fonctionnement de l'Union européenne. Des Etats extérieurs à l'Union ne sauraient en effet interférer dans le processus décisionnel européen.

En conséquence, les modalités d'association des deux Etats nordiques devront être modifiées et les parties seront contraintes de signer un nouvel accord. Dans ces conditions, deux questions se posent, la première relative à l'opportunité pratique de signer le présent accord condamné à être bientôt remplacé, la seconde concernant le contenu possible du nouvel accord.

. L'opportunité pratique de ratification du présent accord apparaît contestable

Une déclaration (n° 47) jointe au traité d'Amsterdam rappelle l'accord des Etats signataires pour "prendre toutes les mesures nécessaires" pour qu'un nouvel accord avec l'Islande et la Norvège puisse entrer en vigueur à la même date que la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Sans doute cet engagement présente-t-il une portée essentiellement politique et ne revêt pas de caractère juridiquement contraignant. Il n'en souligne pas moins la nécessité d'harmoniser rapidement le régime juridique de la participation de l'Islande et de la Norvège aux nouveaux principes fixés par le traité d'Amsterdam afin d'éviter les difficultés pratiques qui, autrement, ne manqueraient pas de se poser.

Le mandat de négociation pour le nouvel accord a été fixé en août dernier. Les négociations pourraient déboucher sur un nouveau texte à la fin du premier semestre 1999.

Aussi, le présent accord de coopération pourrait-il se trouver obsolète avant même l'achèvement des procédures de ratification. Ce risque apparaît d'autant plus réel que l'entrée en vigueur de l'accord apparaît subordonnée à une série de conditions très rigoureuses (art 9) : au traditionnel dépôt des instruments de ratification du texte s'ajoutent l'entrée en vigueur des accords d'adhésion du Danemark, de la Finlande et de la Suède à Schengen, mais aussi l'entrée en vigueur d'accords spécifiques avec la communauté européenne et avec les Etats membres (pour la reprise par l'Islande et la Norvège des dispositions communautaires ou de l'Union qui ont rendu inapplicables les dispositions de la convention de Schengen). Ces différentes conditions rendent tout à fait irréalistes la ratification du présent accord dans un délai rapproché.

. Le contenu possible d'un nouvel accord

L'association de l'Islande et de la Norvège au processus de décision de l'Union européenne pour les questions liées aux accords de Schengen ne manquera pas de soulever une série de difficultés pratiques. Le mandat de négociation adopté par les quinze Etats membres de l'Union européenne en vue de la signature d'un nouvel accord retient le principe d'un comité mixte, sur le modèle de la formule retenue dans le cadre de l'Espace économique européen.

Ce Comité mixte se réunirait avant l'adoption de décisions du Conseil de l'Union européenne dans les domaines visés par la convention d'application de l'accord de Schengen.

La séparation entre les questions liées à la coopération Schengen sur lesquelles l'Islande et la Norvège sont consultées et les autres sujets relatifs à la libre circulation des personnes ou à la coopération policière représente une tâche complexe dans la mesure même où le processus de coopération prévu dan le cadre des accords de Schengen revêtait un caractère évolutif.

Ces difficultés et le principe même d'un Comité mixte ne permettront pas à l'Islande et à la Norvège d'être associés à l'ensemble des discussions sur les questions de circulation. Le dispositif futur pourrait ainsi apparaître en retrait par rapport à la solution d'association complète retenue dans le présent accord.

Retour Sommaire Suite