Proposition de loi relative au service minimum

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Saisie d'une proposition de loi de plusieurs collègues du groupe de l'Union centriste, tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services et entreprises publics, votre commission a procédé à un large programme d'auditions -dont une journée d'auditions publiques- afin d'entendre sur cette question les organisations syndicales, les dirigeants des principales entreprises publiques et les représentants des usagers.

Les auditions publiques ont donné lieu à un compte rendu intégral qui est publié en annexe du présent rapport.

De même en est-il de l'étude réalisée en janvier 1999 par le service des affaires européennes du Sénat (division des études de législation comparée) sur " l'organisation d'un service minimum dans les services publics en cas de grève " analysant les règles en vigueur dans cinq pays de l'Union européenne et au Québec.

Ce faisant, votre commission a souhaité mettre à la disposition de chacun, un grand nombre de points de vue et une information complète propre à éclairer la réflexion sur un problème lancinant : celui des conflits sociaux dans le secteur public et leurs conséquences sur la continuité d'un service public auquel chacun est naturellement attaché.

Elle a souhaité le faire à un moment où le secteur public fait l'objet d'études et d'analyses propres à assurer une meilleure transparence : étude de la Cour des Comptes sur les rémunérations dans la fonction publique, travaux du Commissariat général du Plan sur les régimes spéciaux de retraite, préparation, en application de la loi du 13 juin 1998, d'un rapport " sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique ", précédé d'un " bilan d'entrée " réalisé par l'Inspection des finances qui a reçu un large écho dans la presse.

Un grand journal du soir concluait ainsi récemment son éditorial ^{1( * )} : " Comment faut-il réorganiser l'Etat pour que les services qu'il rend aux citoyens soient de qualité telle qu'ils justifient le niveau de prélèvement fiscal dans le pays ? De la réponse à cette question dépend le maintien du service public à la française, auquel une majorité de Français sont légitimement attachés. Faute de se réorganiser (...), c'est l'Etat qui portera lui-même le plus mauvais coup à la notion de service public . "

C'est cette démarche qui a inspiré les travaux de votre commission.

Votre rapporteur est parti d'un triple constat.

Premier constat : les services publics se trouvent dans une situation paradoxale : une contrainte constitutionnelle qui est aussi un principe fondateur -la continuité du service- s'impose à eux ; ils affichent néanmoins un taux de grève sans commune mesure avec celui observé dans le secteur privé.

Deuxième constat : la grève est un échec, l'échec du dialogue social dans le secteur public.

Le Sénat, au travers des travaux de sa commission des finances, avait constaté l'échec de " l'Etat actionnaire ". Il n'a guère été démenti par les sinistres qui ont affecté depuis lors le secteur public et la politique de privatisation qui s'est développée au-delà des alternances politiques en est une conséquence.

Il est temps désormais de porter remède à l'échec de " l'Etat employeur ".

Votre rapporteur estime indispensable que soit entreprise une modernisation du service public, notamment, de ses méthodes de gestion des ressources humaines et souhaite favoriser toutes les procédures permettant de favoriser le dialogue et l'évolution d'une culture qui, aujourd'hui, est encore trop souvent marquée par l'affrontement.

Troisième constat : le service minimum est un pis-aller dont on ne saurait se satisfaire. Il est urgent que soient dépassées l'opposition entre le respect du droit de grève et le respect du principe de continuité du service qui se traduit par la querelle sur la nature et l'ampleur d'un service minimum.

Aujourd'hui, on trouve rarement dans le discours des entreprises publiques la référence à l'usager ou à la continuité du service. M. Louis Gallois, lorsqu'il évoque les grèves à répétition à la SNCF, ne s'inquiète pas d'abord de l'embarras des usagers ou du respect d'un principe constitutionnel, il déplore leurs " conséquences sérieuses en termes de recettes et d'image commerciale " et annonce que la SNCF " (va) très vite répartir à la conquête de (ses) clients " ^{2( * )} .

De fait, il n'est guère de " muraille de Chine " qui puisse désormais protéger durablement le service public des évolutions économiques et sociales. Le consommateur, sollicité par la diversité de l'offre, exprimant des exigences croissantes en matière " d'excellence " mais confronté parfois à une plus grande précarité professionnelle, ne peut se muer en usager fataliste d'un " service minimum ".

Les marges de plus en plus étroites des entreprises qui affrontent une concurrence nationale et internationale toujours plus vive ne peuvent dépendre des aléas du climat social dans telle entreprise publique.

Le service public lui-même est confronté, notamment dans le cadre des directives européennes, à une forme accrue de concurrence.

Le service public doit donc évoluer et, de fait, la RATP, par exemple, en a déjà pris conscience, alors même que la situation de ses " clients " est pourtant l'une des plus captives.

*

* *

Aussi, votre commission a-t-elle souhaité mettre l'accent sur ce qui importe avant tout : la prévention des conflits.

Elle considère que tout service public doit se doter d'un accord en bonne et due forme prévoyant les procédures d'alerte, de dialogue et de transparence propres à prévenir le recours à la grève.

Elle estime qu'il appartient au législateur de donner cette impulsion, et dans certains cas de légitimer les progrès accomplis, dans un domaine où l'Etat a des responsabilités toutes particulières.

Il est en effet paradoxal que les pouvoirs publics se soucient, au travers de la réduction du temps de travail, de donner des leçons d'organisation aux entreprises privées, mais omettent de se pencher sur ses propres carences dans le secteur public : rigidité des rapports sociaux, sclérose des structures, centralisation des organigrammes et confusion des responsabilités.

Appel à la négociation, mesures concrètes ayant trait au préavis pour favoriser le temps du dialogue, évaluation des résultats obtenus. Telle a été la démarche retenue par votre commission. A l'issue de cette étape, il appartiendra au législateur de tirer, le cas échéant, les conséquences de la carence du service public à se réformer.

I. LA CONFLICTUALITÉ DANS LES SERVICES PUBLICS : UN PROBLÈME LANCINANT

La multiplicité des grèves dans les services publics est paradoxale dans un secteur régi en principe par le principe de continuité. Le législateur a toujours hésité à tenter de réconcilier les deux principes malgré de multiples initiatives.

A. UNE SITUATION PARADOXALE

1. La continuité au coeur du service public

L'ampleur et le caractère répétitif des grèves dans les services publics sont à l'évidence troublants dans un pays -le nôtre- qui a théorisé à son plus haut niveau la notion de service public, comme si le principe de réalité se jouait avec ironie de la force des principes.

En germe dans l'arrêt Blanco du Conseil d'Etat de 1873, la notion de " service public " qui recouvre, aux termes de la jurisprudence administrative, toute activité d'intérêt général assurée par une collectivité publique ou assurée sous son contrôle par une personne de droit privé, est en quelque sorte la " pierre angulaire du droit administratif " pour reprendre l'expression de Gaston Gèze.

De fait, le service public en France n'est pas seulement un concept juridique mais aussi un instrument de politique économique, voire une conception du lien social.

En témoigne la diversité des significations de l'expression : " Dans la tradition française, on use indifféremment de la notion service public pour désigner la substance d'une activité (le service public de l'énergie), des impératifs sociaux ou d'aménagement du territoire (les missions de service public), un statut (la fonction publique assimilée au service public), un mode de propriété et de gestion (l'entreprise publique), une éthique (servir) : pluralité d'usages qui permet toutes les appropriations. " ^{3( * )} .

Pour Léon Duguit, la caractéristique de l'Etat républicain, c'est de se fonder sur le service public qui est l'instrument qui permet à l'intérêt général de transcender les intérêts particuliers et d'assurer la cohésion sociale. " L'exception française se nourrit du mythe de l'unicité, de la singularité et de l'excellence du service public " ^{4( * )} .

La tradition juridique républicaine confortée par le compromis passé avec les syndicats en position dominante à la Libération, crée une identification forte entre les statuts, les services publics et la notion de monopole.

Dans cette perspective, le principe de continuité est l'un des éléments fondateurs du service public .

Traditionnellement, la jurisprudence administrative considère que le service public se caractérise par trois principes : principe d'adaptation au changement imposé par la puissance publique, principe d'égalité de traitement des usagers et enfin principe de continuité .

C'est notamment ce dernier principe qui justifie que les salariés de droit privé des entreprises chargées d'un service public industriel et commercial bénéficient d'éléments statutaires tels que la garantie de l'emploi.

C'est le principe de continuité qui a justifié la création d'avantages sociaux spécifiques : les caisses de retraite des cheminots ont été créées au XIX ^ème siècle, car les sociétés de chemins de fer y voyaient un élément attractif de nature à retenir des salariés alors naturellement mobiles et à favoriser la stabilité nécessaire à la formation d'une main-d'oeuvre qualifiée.

2. Une conflictualité anormalement élevée

Il est donc aujourd'hui particulièrement paradoxal que les journées de grève soient d'une manière prépondérante, le fait de personnels opérant dans des secteurs où devrait s'appliquer le principe de continuité.

L'évolution de la conflictualité peut être analysée à travers le nombre de journées individuelles non travaillées (JINT).

A l'exception de l'année 1995, marquée par une explosion du nombre de journées de grèves du fait des événements du mois de décembre (6 millions de journées de grève), on assiste depuis 10 ans à une diminution tendancielle du nombre des jours de grève qui passent de 1,8 million en 1985 à 800.000 jours en 1997.

Il est alors frappant de constater que la fonction publique, entendue au sens large dans les statistiques disponibles ^{5( * )} , qui représente environ le quart de la population active, est à l'origine respectivement de 64 % et de 61 % des jours de grève en 1995 et en 1996, c'est-à-dire de la majorité de ces conflits sociaux.

Les grèves dans la fonction publique et les entreprises (privées et nationalisées)

en JINT (*)

Années	Fonction publique (**)	Entreprises privées et publiques nationalisées	Total	Secteur privé et nationalisé par rapport au total (en %)
1982	126.000	2.327.200	2.453.200	95
1983	333.000	1.483.500	1.816.500	82
1984	974.900	1.357.000	2.331.900	58
1985	341.000	884.900	1.225.900	72
1986	853.000	1.041.500	1.894.500	55
1987	784.900	969.000	1.753.900	55
1988	686.000	1.242.200	1.928.200	64
1989	2.322.000	904.400	3.226.400	28
1990	573.900	693.700	1.267.600	55
1991	239.000	665.500	904.500	74
1992	218.000	490.500	708.500	69
1993	368.500	533.200	921.700	58
1994	226.600	521.000	747.600	70
1995	3.762.700	2.120.500	5.883.200	36
1996 (***)	685.916	447.775	1.133.691	39
1997	382.916	455.099	838.015	54

(*) : Journées individuelles non travaillées à l'occasion de conflits localisés et généralisés.

(**) : Il s'agit des jours de grève dans la Fonction publique d'Etat (y compris France-Télécom), à l'exclusion de la Fonction publique territoriale et de la Fonction publique hospitalière (les chiffres de 1988 ne comprennent donc pas la grève des infirmières, et ceux de 1997, la grève des internes des CHU).

(***) : En 1996 les chiffres de la Fonction publique sont donnés sans France-Télécom ni La Poste.

Source : MES-DARES, DGAFP in Premières synthèses 99-01 n° 02-1.

Les conflits du travail tous secteurs confondus ⁽¹⁾

Champ : Ministère de l'emploi et de la solidarité et Fonction publique de l'Etat

(1) Hors Fonction publique hospitalière et territoriale, et pour 1996, hors Poste et France-Télécom.

Source : MES-DARES, DGAFP.

A lui seul, ce chiffre est révélateur, encore ne recouvre-t-il qu'une partie de la réalité tant les statistiques disponibles sur les grèves dans le secteur public sont imparfaites.

Tout d'abord, comme le souligne la DARES, ces statistiques ne portent que sur les conflits collectifs qui donnent lieu à cessation totale du travail. D'autres formes d'action comme les grèves perlées ou les grèves du zèle ne sont pas comptabilisées.

Une autre difficulté statistique est que, si pour les conflits sociaux localisés, il est assez aisé de multiplier le nombre de jours de grève par celui des grévistes, en revanche pour les conflits généralisés, au niveau national notamment, le nombre de participants est plus difficile à évaluer et le nombre de JINT est alors une approximation : un seul conflit d'une entreprise peut, si celle-ci compte de nombreux établissements, fortement majorer le chiffre des conflits généralisés et altérer les évolutions.

Mais surtout, le chiffre avancé au titre de la fonction publique ne rend pas compte de l'évolution des grèves dans l'ensemble de la fonction publique et des établissements publics ou entreprises publiques chargés d'un service public.

Comme le fait remarquer M. Guy Naulin dans son avis récent du Conseil économique et social ^{6( * )} , il est impossible d'avoir une vision globale de la conflictualité dans les services publics : " tenter de l'analyser peut-être qualifié de véritable gageure ".

" Il n'existe pas de statistiques de conflits dans la fonction publique territoriale. Il faut d'ailleurs souligner la difficulté d'une opération de recensement et tenir compte de la dispersion et de la diversité des communes dont il faut rappeler qu'elles s'administrent librement en vertu de l'article 72 de la Constitution.

" Dans la fonction publique hospitalière, des statistiques sont désormais établies depuis quelques années et publiées dans le bilan annuel soumis au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière.

" De son côté, le ministère du travail recueille et publie les statistiques relatives aux grèves de l'ensemble du secteur privé et des entreprises publiques en établissant une distinction entre conflits généralisés et conflits localisés. De ce fait, il n'est pas en mesure de faire une distinction entre les entreprises publiques selon le critère de la gestion du service public ni d'isoler les conflits des entreprises, établissements et organismes de droit privé assumant une mission de service public. " .

En d'autres termes, les données enregistrées à la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité au titre des " entreprises privées et publiques nationalisées " agrègent les journées de grèves constatées par exemple à la SNCF ou à la RATP avec celles des entreprises de droit privé sans que l'on puisse distinguer les sous-ensembles.

Compte tenu de la part prise par les conflits de la SNCF, c'est dire que la majorité des grèves sont bien le fait des services publics dans leur ensemble.

La dernière note de la DARES en 1997 présente quelques éléments concernant le secteur des transports : il en ressort que les jours de grèves dans le secteur public sont bien prépondérants. Ils représentent 62 % du total répartis essentiellement entre la SNCF (18 %) et la RATP (43 %). Dans le secteur privé, les transports aériens sont à l'origine de 17 % des jours de grève et les transports routiers de 13 %.

Si comme le fait remarquer la DARES, les conflits mobilisent plus dans le secteur privé (24 % de grévistes en moyenne par rapport à l'effectif des établissements en grève) que dans le secteur public (17 %), il convient de se demander si la désorganisation n'est pas toute aussi forte pour l'usager.

Mais il convient de rapporter l'ampleur de ces conflits à la population active en cause pour mesurer le caractère paradoxal de la situation.

Sur une population active de 25,6 millions d'individus, la fonction publique (Etat, territoriale et hospitalière) représente environ 4,5 millions de personnes auxquels il convient d'ajouter près d'1,4 million de salariés travaillant dans le secteur public au sens large (472.000 salariés environ pour La Poste et France Telecom) et 450.000 salariés environ pour l'ensemble des entreprises publiques majoritairement contrôlées par l'Etat.

Comme l'indique M. Louis Gallois, président directeur général de la SNCF, dans un récent entretien au quotidien Le Monde ^{7( * )} :

" Il y a une disproportion entre la situation de l'entreprise et des personnels et le nombre de conflits. Avec moins de 1 % de la population active, rien ne justifie que la SNCF "produise" 20 %, 30 %, voire près de 40 % des jours de conflits en France ".

L'année dernière, les grèves locales dans le sud-est de la France ainsi que les grèves catégorielles des contrôleurs ont effectivement considérablement augmenté le nombre de jours de grèves à la SNCF : M. Louis Gallois a confirmé le mercredi 26 janvier dernier au personnel que 1998 était une " mauvaise année " sociale pour l'entreprise publique avec 180.000 jours de grèves, soit un jour de grève par agent et 40 % des jours de grève en France ^{8( * )} .