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26 mai 1999 : Suisse ( rapport - première lecture )

 

Accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif aux personnes en situation irrégulière

MASSON (Paul)

RAPPORT 379 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 379

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière ,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 315 (1998-1999).



Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France et la Suisse ont signé à Berne le 28 octobre 19987 un accord de réadmission des personnes en situation irrégulière. Ce texte a pour objet de permettre, sur une base de réciprocité, le retour d'une personne en situation irrégulière sur le territoire du pays partie où elle a d'abord séjourné en transit.

Le présent accord se substitue à un texte signé à Berne le 30 juin 1965. Il revêt toutefois aujourd'hui une nouvelle dimension liée à la participation de la France à l'Espace Schengen.

En effet, la France prend en charge désormais la surveillance d'une partie des frontières extérieures de l'Espace Schengen. Elle est comptable vis-à-vis de ses partenaires Schengen de la qualité du contrôle dont dépend leur sécurité. Les frontières de la France avec la Suisse, qui n'est pas signataire des accords de Schengen, constituent une frontière extérieure de l'Espace Schengen. Dans la mesure où le présent accord permettra de favoriser la procédure de réadmission entre les deux pays et devrait ainsi améliorer la sécurité aux frontières, il s'inscrit dans les engagements que notre pays se doit d'assumer vis-à-vis de ses partenaires au sein de l'Espace Schengen.

Avant de procéder à l'analyse du dispositif de cet accord, votre rapport évoquera la situation de la Suisse au regard des problèmes de l'immigration.

I. UN PAYS SOUMIS A UNE PRESSION MIGRATOIRE CROISSANTE

· Une très forte population étrangère.

La Suisse comprend une très forte proportion de population étrangère : 1,5 million de personnes sur 7,2 millions d'habitants -soit 19 % de la population suisse.

Cette situation s'explique pour une large part par le caractère très restrictif du droit de naturalisation suisse en comparaison avec celui des autres pays européens -ainsi la proportion des étrangers en Suisse chuterait à 10 % si tous les étrangers établis depuis plus de dix ans dans le pays obtenaient leur naturalisation.

Parmi la population étrangère, il faut toutefois préciser que 1,37 millions de personnes résident en Suisse au titre de la main d'oeuvre étrangère et détiennent un permis de séjour -dit " C "- qui leur confère, à l'exception du droit de vote et d'éligibilité, la quasi-égalité des droits avec les citoyens suisses.

Il faut rajouter par ailleurs que la Suisse apparaît désormais depuis 1997, proportionnellement à sa population, comme le pays d'asile le plus sollicité de l'occident (453 demandes d'asile déposées pour 100.000 habitants) -9,5 % de ces demandes ont abouti à une décision d'octroi du statut de la convention de Genève.

Les événements dans les Balkans ont une répercussion directe sur la pression migratoire aux frontières suisses : une immigration irrégulière a ainsi été enregistrée en 1997 du fait du départ d'immigrés albanais d'Italie à l'expiration de leur droit de séjour dans ce pays. Des mouvements comparables ont été observés au cours de l'an passé.

· La Suisse, frontière extérieure de l'Espace Schengen.

Depuis la mise en oeuvre de la convention d'application de Schengen par l'Autriche en décembre 1997, la Suisse est enclavée dans l'Espace de libre circulation de Schengen.

Bien que n'étant pas partie à la convention de Schengen, la Suisse est soucieuse de ne pas devenir pour autant " un îlot d'insécurité " au coeur de l'Europe. Dans cet esprit, elle a lancé la négociation d'accords de coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière avec ses quatre voisins.

Les autorités suisses ont également fait des propositions pour intégrer progressivement leur pays dans la coopération Schengen. Ces propositions se sont heurtées à l'opposition de plusieurs Etats Schengen au Comité Exécutif du 16 septembre 1998.

Les Pays Bas, la Grèce, l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg ont rejeté toute forme de coopération avec la Suisse en mettant en avant les arguments suivants :

- tout avantage donné à la Suisse en dehors d'une adhésion à l'Union Européenne prive celle-ci de raisons d'adhérer ;

- la possibilité donnée à la Suisse de participer à Schengen créerait un précédent dont les PECO pourraient s'inspirer.

Ces objections, en vérité, ne paraissent guère fondées : la Norvège et l'Irlande ont été associées à la coopération nouée dans le cadre de Schengen, alors même que ces deux pays ne sont pas membres de l'Union européenne.

La France, pour sa part, prône un développement graduel de la coopération avec la Suisse dans les domaines couverts par la convention de Schengen.

· Les progrès de la coopération franco-suisse.

La Suisse n'étant pas signataire de la convention de Schengen, la frontière avec ce pays est une frontière extérieure au sens de l'article 1er de ladite convention qui ne peut être franchie que par les points de passage autorisés (PPA) énumérés dans l'annexe 1 du manuel commun de contrôle aux frontières extérieures de l'Espace Schengen. Ceux-ci sont au nombre de 44.

A la frontière terrestre franco-suisse, la police aux frontières assure le contrôle transfrontalier des personnes sur quinze PPA et la douane sur les vingt-neuf autres. Là où elle assure seule la responsabilité du contrôle, la douane peut prendre des décisions de refus d'entrée, délivrer des visas de régularisation, des sauf-conduits et des laissez-passer, après avis de la police aux frontières, et s'opposer à la sortie des mineurs dépourvus des documents exigibles.

Sur plusieurs points de passage autorisés, les contrôles transfrontaliers français et suisses sont mis en oeuvre dans le cadre de bureaux à contrôle nationaux juxtaposés (BCNJ), institués par des arrangements pris sur la base de la convention du 28 septembre 1960, relative aux bureaux à contrôle nationaux juxtaposés. Dans le domaine aéroportuaire, les arrangements des 26 janvier et 19 octobre 1993 créent respectivement les BCNJ de Bâle-Mulhouse, situé en territoire français, et de Genève-Cointrin, situé en Suisse, qui permettent la réalisation des contrôles transfrontaliers par les agents des deux Etats.

La coopération avec la Suisse a d'abord pris la forme de réunions informelles, auxquelles participaient des fonctionnaires de la police aux frontières des départements frontaliers.

Ainsi, en 1995, le directeur départemental de la police aux frontières de Haute-Savoie a participé à la première réunion sur la coopération transfrontalière en matière de lutte contre la délinquance avec des représentants de la police genevoise.

Dans un cadre plus élargi, des réunions franco-suisses entre les autorités concernées des deux pays (direction centrale de la police aux frontières, gendarmerie, douanes pour la France, police, gardes-frontières, douanes pour la Suisse), ont eu lieu le 13 décembre 1996 à Genève, 17 avril 1998 à l'Ecole nationale supérieure de police de Saint-Cyr- au-Mont-d'Or et le 16 avril 1999 à Bâle, sur la coopération transfrontalière en matière judiciaire et douanière.

Ces rencontres ont permis de recenser les problèmes qui se posent à la frontière entre les deux pays, et de proposer des solutions adaptées au contrôle des flux migratoires et des filières d'immigration clandestine.

Par ailleurs, la convention du 28 septembre 1960 relative aux BCNJ permet une collaboration directe entre les services français et suisses sur de nombreux sites frontaliers.

En outre, un accord non encore ratifié, relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière, visant notamment à lutter contre l'immigration clandestine, a été signé le 11 mai 1998 à Berne et prévoit l'installation d'un centre commun à l'aéroport de Genève-Cointrin.

Cette coopération témoigne de la détermination des autorités suisses à développer une collaboration frontalière, déjà ancienne, et leur volonté de lutter contre l'immigration irrégulière.

II. L'ACCORD DE READMISSION DE 1998 : UN DISPOSITIF PLUS EFFICACE

La négociation de l'accord de réadmission de 1965 s'est imposée pour deux raisons :

- d'une part, les dispositions relatives à l'admission de personnes en transit, qui font l'objet d'une mesure d'éloignement vers un pays tiers, ne permettaient pas de prévenir les litiges susceptibles d'intervenir au cours de ces opérations (refus d'embarquement de la personne à éloigner, infraction subie ou commise par les agents d'escorte dans l'exercice de leurs fonctions) ;

- d'autre part, l'accord de réadmission de 1965 prévoyait la réadmission sans formalités dans des conditions restrictives : la personne dont la réadmission était sollicitée devait être présentées dans les quinze jours suivant le passage de la frontière commune, ou être en possession d'une autorisation de séjour en cours de validité ou périmée depuis moins de deux mois, délivrée par l'Etat requis. Ce caractère restrictif se révélait particulièrement inadapté aux nouvelles responsabilités qui incombaient à la France au regard de la surveillance des frontières extérieures de l'Espace Schengen.

Les nouvelles dispositions de l'accord de réadmission signé en 1998 permettent de corriger ces lacunes. Elles conduisent en effet, d'une part, à améliorer le dispositif de transit et, d'autre part, à poser le principe de la réadmission sans formalités des ressortissants des Etats tiers.

1. L'amélioration du dispositif de transit

En premier lieu, l'accord définit pour la première fois les modalités de l'escorte : l'étranger peut être escorté par des agents de la partie requérante sur le territoire de la partie requise. Les agents d'escorte sont alors placés sous l'autorité des services compétents de la partie requise (article 10). Ils assurent leur mission en civil et sans armes, et effectuent le transit par voie terrestre dans un véhicule banalisé (article 12).

En second lieu, l'accord fixe les principes applicables en cas d'incidents survenus lors du transit. Ainsi, il assimile le refus d'embarquement sur le territoire de la partie requise au refus d'embarquement sur le territoire de la partie requérante (article 14). Il précise de même le statut des agents de l'escorte, ainsi que leur responsabilité en matière civile et pénale lors du transit (article 16 à 19).

2. Le principe de la réadmission sans formalité des ressortissants d'Etats tiers en situation irrégulière

L'article 6 prévoit la réadmission de ces personnes dès lors qu'il est établi qu'elles ont séjourné ou transité sur le territoire de la partie requise ou qu'elles disposent d'une autorisation de séjour en cours de validité délivrée par la partie requise.

La réadmission peut toutefois être refusée dans plusieurs cas, notamment lorsqu'elle concerne des personnes titulaires d'un titre de séjour délivré par les autorités d'un des pays de l'Espace Schengen. Cette disposition traduit le système de responsabilité partagée à l'oeuvre dans l'ensemble des Etats signataires de la convention de Schengen vis-à-vis de la politique migratoire.

Pour le reste, l'accord de réadmission comporte des dispositions classiques qui n'appellent pas de commentaires particuliers.

CONCLUSION

Le présent accord, en favorisant les procédures de réadmission entre la France et la Suisse, constitue le prolongement nécessaire au dispositif de contrôle à la frontière entre nos deux pays. Il donne en effet les moyens juridiques de traiter la situation des étrangers en situation irrégulière.

A cet égard, il constitue l'un des éléments qui participent à la sécurité intérieure du pays, et au-delà, de l'ensemble de l'Espace Schengen.

C'est pourquoi votre Commission vous propose l'adoption du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 26 mai 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est étonné de l'opposition de certains des Etats signataires des accords de Schengen à l'intégration de la Suisse au sein de l'espace Schengen. M. Paul Masson a souligné que cette opposition revêtait en effet un caractère paradoxal, alors même que la Norvège et l'Islande avaient été admises à participer à la coopération nouée dans le cadre de Schengen. Il a rappelé que la France se plaçait, pour sa part, dans une position beaucoup plus ouverte vis-à-vis de la Suisse.

M. Robert Del Picchia a observé que l'objectif d'une intégration progressive de la Suisse au sein de l'espace Schengen s'inscrivait, aux yeux de certains hommes politiques helvétiques, comme une première étape dans un rapprochement avec l'Union européenne.

M. Xavier de Villepin, président, a ajouté qu'une coopération policière avec la Suisse ne pouvait que répondre aux intérêts européens en matière de sécurité.

M. Christian de La Malène est alors revenu sur les profondes modifications apportées par le Traité d'Amsterdam à la conduite des politiques migratoires de chaque Etat membre. Il a relevé que, dans ce domaine, les propositions viendraient dans les faits, pour une très large part, de la Commission européenne. M. Xavier de Villepin, président, a estimé pour sa part, avec M. Paul Masson, que l'immigration représenterait dans les années à venir l'un des principaux défis auxquels l'Union européenne se trouverait confrontée.

La commission a alors approuvé le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, signé à Berne le 28 octobre 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

La France et la Suisse sont liées par un accord de réadmission signé à Berne le 30 juin 1965. Des négociations en vue de le réactualiser ont débuté en 1994, essentiellement en raison de difficultés rencontrées par les deux Parties pour mener à bien les transits pour éloignement des ressortissants d'Etats tiers vers leur pays de destination ainsi que les opérations de réadmission.

S'agissant du transit des ressortissants d'Etats tiers, les dispositions de l'accord de 1965 sont insuffisantes et ne permettent pas de prévenir des litiges susceptibles d'intervenir lors de ces opérations.

En ce qui concerne les réadmissions, l'accord ne précise pas les modes d'administration de la preuve de la nationalité et les conditions dans lesquelles celle-ci peut être présumée. Par ailleurs, il ne prévoit pas de réadmissions directes entre autorités frontalières, la consultation des autorités centrales étant de règle.

Le nouvel accord a été signé à Berne le 28 octobre 1998.

Bénéfices escomptés en matière

. d'emploi : en facilitant l'éloignement des personnes en situation irrégulière, qu'il s'agisse des nationaux des Parties contractantes ou de ressortissants d'Etats tiers, le présent accord fait partie des mesures destinées à lutter contre le travail clandestin.

. d'intérêt général : le présent accord a pour objet de permettre l'éloignement des personnes en situation irrégulière (arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, arrêtés ministériels d'expulsion, interdiction du territoire français). Il est un instrument essentiel de la lutte contre l'immigration irrégulière en France.

. financière : sans objet.

. de simplification des formalités administratives : l'accord est destiné à rendre plus rapide et aisée la réadmission des nationaux et des ressortissants d'Etats tiers en situation irrégulière ainsi qu'à faciliter le transit des ressortissants d'Etats tiers qui font l'objet d'une mesure d'éloignement.

. de complexité de l'ordonnancement juridique :

Les principales innovations ont trait au transit pour éloignement et concernent :

. la possibilité d'escortes mixtes ou d'escortes assurées par la Partie requérante sur le territoire de la Partie requise, sous la responsabilité des services compétents de cette dernière ;

. l'assimilation d'un refus d'embarquement par la personne à éloigner sur le territoire de la Partie requise à un refus d'embarquement sur celui de la Partie requérante ;

. la détermination de la norme juridique applicable en cas d'infraction subie ou commise par les agents d'escorte dans l'exercice de leurs fonctions.

Il est par ailleurs à noter que cet accord est également applicable à la Principauté du Liechtenstein, représentée par la Suisse.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 315 (1998-1999).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.