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N° 380

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives,

Par M. René GARREC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Sénat : 269 (1998-1999).

Juridictions administratives.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie les 12 et 26 mai 1999, sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois, après avoir entendu M. Daniel Labetoulle, président de la section du contentieux du Conseil d'État, a examiné en première lecture le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives, sur le rapport de M. René Garrec.

Le rapporteur a exposé les principaux aspects du projet de loi, tendant à donner valeur législative à l'existence du juge administratif des référés, juge du provisoire qui n'est pas saisi du principal, puis il a détaillé les mesures de référé en urgence : référé-suspension, référé-injonction et référé conservatoire. Il a indiqué la procédure applicable, puis les aménagements apportés aux sursis à l'exécution des actes des collectivités territoriales, enfin les simplifications du droit existant et les dispositions relatives à l'applicabilité de la loi en outre-mer et à son entrée en vigueur.

Outre sept amendements rédactionnels, la commission a adopté douze amendements tendant à :

- limiter à un an la durée de la suspension de l'exécution d'une décision administrative dans les cas où le juge du fond n'aurait pas statué dans ce délai (article 3) ;

- supprimer la mention expresse selon laquelle le représentant de l'Etat pourrait saisir le juge des référés d'une demande de référé-injonction à l'encontre d'une collectivité territoriale (article 4) ;

- supprimer la faculté pour le juge de se ressaisir d'office d'une demande en référé pour la modifier au vu d'éléments nouveaux (article 6) ;

- prévoir pour les mesures de référé-injonction en matière de libertés fondamentales, la possibilité de faire appel devant le président de la section du contentieux du Conseil d'État (article 7) ;

- organiser une audience publique contradictoire pour modifier les mesures prononcées au titre du référé suspension et du référé-injonction (article 7) ;

- limiter le rejet pour irrecevabilité des demandes de référé aux cas d'irrecevabilité manifeste (article 9) ;

- limiter à vingt jours la durée pendant laquelle le juge des référés pré-contractuels pourra enjoindre à l'administration de différer la signature d'un contrat en cas de manquement aux obligations de publicité ou de mise en concurrence (article 10) ;

- rappeler que le juge des référés n'examine pas la requête principale tendant à la résolution au fond d'un litige (article 16) ;

- aligner complètement sur le droit commun du référé-suspension les dispositions relatives aux actes des fédérations sportives (article 17) ;

- rendre applicables en Nouvelle-Calédonie les dispositions de l'article 12 du projet de loi, relatives au contrôle de légalité des actes des communes exercé par le représentant de l'Etat (trois articles additionnels après l'article 19).

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis à votre examen a pour objet de donner au juge administratif les moyens juridiques de traiter les situations d'urgence, en conférant au juge des référés administratifs des pouvoirs, sinon équivalents, du moins proches de ceux du juge des référés en matière civile.

Ce projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 17 mars 1999, sous l'intitulé " projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives ". La principale justification de l'intervention du juge des référés est l'urgence attachée à certaines matières ou à certains litiges.

Le présent projet de loi s'appuie sur les conclusions du " groupe de travail sur les procédures d'urgence " constitué au Conseil d'Etat en novembre 1997. Ce groupe de travail, présidé par M. Labetoulle, président de la section du contentieux, était composé de membres de tribunaux administratifs, de cours administratives d'appel et du Conseil d'Etat ainsi que de professeurs d'université.

Le rapport du groupe de travail souligne tout d'abord les insuffisances de l'état actuel des procédures d'urgence, concernant tant les pouvoirs dont dispose le juge administratif que la procédure conduisant au prononcé de mesures d'urgence. Après avoir écarté la généralisation du recours suspensif devant les juridictions administratives, il propose des réformes qui nécessitent l'intervention du législateur.

Au nom de l'urgence, il vous est proposé un infléchissement de la conception de deux principes fondamentaux du droit public français, le caractère exécutoire des décisions administratives et l'interdiction faite au juge d'adresser des injonctions à l'administration.

De plus, les droits de la défense seront moins bien garantis que lors du jugement d'un litige au fond.

Ces infléchissements sont en partie tempérés par le fait que le juge administratif des référés statue par des mesures qui n'ont qu'un caractère provisoire, qui ne concernent pas le litige au fond et n'ont donc pas au principal l'autorité de la chose jugée.

Ce projet de loi fait suite à une réforme en profondeur de la juridiction administrative, visant à améliorer l'efficacité du juge administratif. Il tend à répondre au constat d'échec des nouvelles procédures, peu utilisées car jugées trop complexes.

I. LA RÉFORME D'AMPLEUR DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE A AMELIORÉ SON EFFICACITÉ

A. LE CONSTAT INITIAL : DES DÉLAIS DE JUGEMENT TROP LONGS ET UNE RÉPONSE INSUFFISANTE AUX SITUATIONS D'URGENCE

a) " La juridiction la plus lente " ?

Les tribunaux administratifs doivent faire face à un afflux important de contentieux : 124 000 affaires enregistrées en données nettes en 1998, soit une augmentation de 21,9 % par rapport à 1997. Plus de 20 000 requêtes concernent la police des étrangers, conséquence de l'opération de régularisation des immigrés clandestins engagée par le Gouvernement.

Il convient de souligner que le nombre d'affaires traitées par les tribunaux administratifs a augmenté de 8,6 % entre 1997 et 1998 en données nettes, pour atteindre le nombre de 104 600 affaires jugées. Ainsi, en huit ans, le nombre annuel d'affaires jugées a augmenté de 60 %.

L'augmentation du nombre d'affaires jugées s'explique par les créations d'emplois, les efforts de productivité réalisés par les magistrats, la rénovation du système informatique (" Skipper ") et les innovations procédurales, en particulier celles de la loi du 8 février 1995.

Ainsi, la procédure des ordonnances du président (article L. 9 du code tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) et l'extension du domaine de compétence du juge statuant seul (article L. 4-1 du même code) ont permis en 1998 le règlement de près de 31 % des affaires devant les tribunaux administratifs.

Cependant, le quotient des affaires réglées par rapport aux affaires enregistrées s'est dégradé, passant de 95,9 % en 1996 à 94,9 % en 1997 et 84,5 % en 1998.

Le délai théorique d'élimination du stock consiste à rapporter le nombre d'affaires en stock au nombre d'affaires jugées dans l'année ; il ne s'agit pas du délai moyen réel de jugement.

Corrigé des séries, le délai théorique d'élimination du stock par les tribunaux administratifs s'établit en 1998 à un an, onze mois et vingt-cinq jours (deux jours de moins qu'en 1997). Le stock, qui n'avait augmenté que de 3 % en 1996 et 1997, a progressé de 10,2 % en 1998.

Les cours administratives d'appel, créées par la loi du 31 décembre 1987, à compter du 1er janvier 1989, ont reçu, par l'effet de transferts de compétence successifs, la quasi-totalité de la compétence d'appel. La loi du 8 février 1995 a confié aux cours l'appel des décisions rendues par les tribunaux administratifs sur les recours en excès de pouvoir formés contre les actes réglementaires. Ces transferts sont à l'origine de l'afflux de contentieux auquel doivent faire face les cours administratives d'appel.

Devant les cours, le nombre de requêtes enregistrées est passé de 12.500 en 1997 à 14.300 en 1998, soit une progression de 14,8 %.

Le nombre des affaires réglées a augmenté de 23,3 % (9.200 dossiers), le stock s'établissant à 29.300 soit un accroissement de 22,1 %.

Le délai théorique d'élimination des stocks, corrigé des séries, s'est allongé devant les cours administratives d'appel : il est actuellement de trois ans, deux mois et sept jours (contre deux ans et trois jours en 1997).

Enfin, le Conseil d'Etat a enregistré 8.400 affaires en 1998 (+ 17,1 % par rapport à 1997) et a rendu 9.400 décisions (en données corrigées des séries), soit une baisse de 15,8 % par rapport au nombre de décisions rendues en 1997. Son stock est de 10.400 affaires.

La situation des juridictions administratives tend donc à s'aggraver. Or, le présent projet de loi, en améliorant les procédures d'urgence, risque d'accroître encore le recours au juge administratif. Il n'est pas souhaitable que le traitement de l'urgence se fasse au détriment du règlement au fond des litiges.