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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture deux propositions de loi de MM. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, et Jean-Paul Bret, adoptées par l'Assemblée nationale lors de la séance publique du 19 novembre 1998.

La proposition de loi ordinaire n° 76 (Sénat, 1998-1999) tend à instituer un Médiateur des enfants, tandis que la proposition de loi organique n° 77 (Sénat, 1998-1999) tend à prévoir son inéligibilité.

Ces deux propositions de loi sont issues des conclusions adoptées en mai 1998, sur le rapport de M. Jean-Paul Bret, par la commission d'enquête sur " l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité ", constituée à l'Assemblée nationale et présidée par M. Laurent Fabius.

Votre rapporteur tient à saluer cette initiative, qui s'inscrit dans un mouvement plus vaste de reconnaissance des droits de l'enfant. En particulier, la recommandation du Conseil de l'Europe n° 1121 (1990) relative aux droits de l'enfant, adoptée en février 1990, tend à " inviter les Etats membres à envisager, s'ils ne l'ont pas encore fait, de nommer un médiateur spécial pour les enfants, qui pourrait les informer de leurs droits, les conseiller, intervenir et, éventuellement, ester en justice des poursuites en leur nom ".

Votre commission des Lois souhaite que les améliorations du texte qu'elle vous soumettra permettent de faciliter et de hâter la création d'un Médiateur des enfants.

En effet, la proposition de loi ordinaire instituant un Médiateur des enfants, issue des travaux de l'Assemblée nationale, pourrait ne pas donner toute sa mesure si elle devait créer une concurrence entre le Médiateur des enfants et le Médiateur de la République, autorité dont la qualité des travaux et des interventions n'est plus à démontrer.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous proposera une solution permettant de donner toute sa signification à la création d'un Médiateur des enfants, afin que celui-ci n'exerce pas sa mission au détriment de celle du Médiateur de la République, et dispose immédiatement des réels moyens de fonctionnement qui sont ceux de la Médiature.

I. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE CRÉENT UN MÉDIATEUR DES ENFANTS CALQUÉ SUR LE MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

A. LE MÉDIATEUR DES ENFANTS, AUTORITÉ INDÉPENDANTE, AU STATUT COMPARABLE À CELUI DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE.

a) Le statut du Médiateur des enfants.

Les dispositions relatives au Médiateur des enfants s'inspirent largement de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

L'article 1er de la proposition de loi ordinaire vise à conférer au Médiateur des enfants le statut d'autorité indépendante.

L'article 2, qui organise la nomination solennelle du Médiateur des enfants par décret en Conseil des ministres, lui confère une légitimité équivalente à celle du Médiateur de la République. Elle lui garantit qu'il ne pourra être mis fin à ses fonctions qu'en cas d'empêchement dûment constaté. Enfin, son mandant n'étant pas renouvelable, il ne sera pas soumis au pouvoir politique qui l'aura nommé.

Les articles 9 à 11 tendent à limiter l'exercice conjoint des fonctions de Médiateur des enfants et des mandats de conseiller municipal, conseiller général ou conseiller régional. Cependant, une certaine souplesse est maintenue, le Médiateur des enfants ayant la possibilité de présenter à nouveau sa candidature s'il était détenteur d'un mandat local au moment de sa nomination. L'article unique de la proposition de loi organique régit l'inéligibilité du Médiateur des enfants aux élections législatives, sénatoriales et européennes. Ces dispositions sont identiques à celles applicables au Médiateur de la République.

b) Un champ de compétences identique à celui du Médiateur de la République.

D'après l'article 1er de la proposition de loi ordinaire, le Médiateur de la République et le futur Médiateur des enfants auront un champ de compétences identiques, celui de la médiation institutionnelle.

Ils seront tous les deux compétents pour recevoir les réclamations individuelles concernant le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales et de tout autre organisme investi d'une mission de service public.

Le Médiateur de la République a déjà eu l'occasion de traiter des affaires concernant des mineurs. En effet, la rédaction actuelle de la loi du 3 janvier 1973 ne lui interdit pas de connaître des difficultés que peuvent rencontrer des enfants dans leurs relations avec les administrations.

A titre d'exemple, le Médiateur de la République a suggéré, dans la proposition de réforme n° 98-R013 du 22 juillet 1998, un aménagement du dispositif organisant actuellement le partage amiable d'une succession, lorsqu'un des copartageants est un mineur.

Par ailleurs, le Médiateur des enfants serait, comme le Médiateur de la République, compétent sur l'ensemble du territoire de la République1(*).

c) Une saisine facilitée.

L'article 1er de la proposition de loi ordinaire permet la saisine directe du Médiateur des enfants par les mineurs ou leurs représentants légaux. L'absence de filtre parlementaire pour la saisine du Médiateur des enfants distingue celui-ci du Médiateur de la République.

De même, l'absence de recours préalable obligatoire auprès de l'autorité administrative constitue la seconde innovation de nature à élargir la saisine du Médiateur des enfants.

d) Les relations entre les deux Médiateurs ne sont pas clairement définies.

La proposition de loi ordinaire, dans sa rédaction initiale, ne comportait aucune disposition régissant les relations entre les deux Médiateurs.

Or, le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale2(*) a bien mis en évidence le conflit de compétences entre les deux Médiateurs : " si elle venait à concurrencer directement le Médiateur de la République, la nouvelle institution porterait préjudice aux intérêts mêmes des enfants, puisque ceux-ci ou leurs représentants auraient à s'interroger sur le choix de l'autorité compétente ".

Le rapporteur ajoute même que " la similitude des pouvoirs que détient le Médiateur de la République et de ceux qu'il est proposé de donner au Médiateur des enfants peut conduire à se demander s'il n'aurait pas été envisageable d'élargir simplement les compétences du Médiateur de la République ".

Cependant, cette solution a été écartée par l'Assemblée nationale, qui a considéré que la mise en place d'une institution nouvelle " s'inscrivait mieux dans la dynamique " créée par la Convention de New York.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale a tenté de préciser les relations entre les deux Médiateurs, afin de préserver l'efficacité des deux institutions ainsi placées en concurrence.

Elle a donc proposé que le Médiateur des enfants confie au Médiateur de la République les dossiers entrant dans le champ de ses attributions et lui signale les dysfonctionnements administratifs auxquels les enfants ou leurs représentants légaux auraient été confrontés. La procédure réciproque est prévue, selon laquelle le Médiateur de la République saisit le Médiateur des enfants des dossiers relevant exclusivement de la compétence de ce dernier.

e) L'évaluation de la loi.

Consciente des difficultés d'application que ne manquera pas de soulever le dispositif ainsi proposé, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a souhaité organiser l'évaluation du dispositif dans un délai de trois ans suivant la promulgation de la loi instituant un Médiateur des enfants.

Cette évaluation devrait permettre d'ajuster le dispositif en fonction des difficultés rencontrées. Selon une procédure pour le moins inédite, elle serait confiée par la loi à l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, créé par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996.

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