Proposition de résolution présentée par M. Hubert HAENEL sur la proposition de règlement du Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté et la République d'Afrique du Sud.
CESAR (Gérard)
RAPPORT 64 (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
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Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. L'ÉCONOMIE SUD-AFRICAINE : UNE CROISSANCE PROMETTEUSE OFFRANT D'IMPORTANTES OPPORTUNITÉS
- II. L'ACCORD DE COMMERCE, DE DÉVELOPPEMENT ET DE COOPÉRATION ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'AFRIQUE DU SUD
- III. LE DISPOSITIF DU TEXTE N °E 1303 ET LA PROPOSITION DE RESOLUTION N °35
- IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
- PROPOSITION DE RÉSOLUTION
N° 64
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 10 novembre 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Hubert HAENEL sur la proposition de règlement du Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l' accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté et la République d' Afrique du Sud (E-1303) ,
Par M.
Gérard CÉSAR,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir
les numéros :
Sénat
:
35
(1999-2000).
|
Union européenne . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La proposition de résolution n° 35, présentée
par M. Hubert Haenel au nom de la délégation du Sénat pour
l'Union européenne, porte sur la proposition de règlement (CE) du
Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de
l'accord entre la Communauté et la République d'Afrique du Sud
(COM (1999) 402 final).
Le texte n °E 1303, déposé le 21 septembre dernier au
Sénat, a trait à l'ouverture et à la gestion de
contingents tarifaires pour les fleurs, les fruits, les fromages, la
caillebotte et les vins -avec notamment un quota annuel d'entrée sur le
territoire de l'Union à droits nuls pour 320.000 hectolitres de
vins sud-africains- ainsi qu'aux modalités de calcul des droits
préférentiels et à la surveillance des importations
préférentielles.
Cette proposition de règlement communautaire est le troisième
document déposé sur le Bureau des Assemblées en moins de
six mois relatif à l'accord de libre échange entre la
Communauté et la République d'Afrique du Sud (RAS).
La complexité de ce dossier, tant sur la forme que sur le fonds,
nécessite, avant d'examiner la proposition de résolution de M.
Hubert Haenel, Président de la délégation du Sénat
pour l'Union européenne, de présenter brièvement
l'état des relations commerciales entre l'Union européenne, la
France et l'Afrique du Sud, d'analyser en détail l'accord de libre
échange finalisé le 24 mars dernier et enfin de
" décortiquer " le processus de négociation qui a
conduit, à juste titre, la Délégation du Sénat pour
l'Union européenne à alerter la Commission des Affaires
économiques sur les difficultés que soulèvent ce
dossier.
I. L'ÉCONOMIE SUD-AFRICAINE : UNE CROISSANCE PROMETTEUSE OFFRANT D'IMPORTANTES OPPORTUNITÉS
A. DONNÉES GÉNÉRALES SUR L'ÉCONOMIE SUD-AFRICAINE
1. Une réalité contrastée
Avec
environ 25 % du PIB du continent africain et 80 % du PIB de l'Afrique
australe,
l'Afrique du Sud
, composé de 43 millions
d'habitants, est souvent
présentée comme " le
géant de l'Afrique "
1(
*
)
.
Néanmoins, l'économie de la République d'Afrique du Sud
soulève une difficulté permanente de classement pour les experts,
puisqu'elle est à la fois une économie industrialisée dans
certains secteurs (équipements collectifs, technologies modernes,
production et distribution d'électricité, liquéfaction du
charbon, maîtrise de l'énergie nucléaire) et en même
temps un pays celle d'un pays en développement lorsqu'on examine le
revenu de la population.
Placée sous le signe de la continuité après les
élections du 2 juin 1999, l'Afrique du Sud a maintenu une certaine
rigueur budgétaire, a poursuivi la restructuration des engagements de la
Reserve Bank et maîtrisé durablement les fondamentaux
macro-économiques intérieurs (inflation à 3,2 %,
réduction du déficit budgétaire...).
Ainsi,
malgré des problèmes structurels importants - pauvreté
endémique, économie vulnérable aux tensions
internationales, emploi déstructuré-, les performances
macro-économiques de ce grand pays sont globalement satisfaisantes.
2. Une ouverture progressive
L'ouverture de l'économie sud-africaine s'est
soldée
par une augmentation très rapide des exportations, mais aussi des
importations.
Le commerce extérieur représente une
activité essentielle de l'économie sud-africaine, les
exportations constituant en 1997 32,8 % du PIB.
L'Afrique du Sud
, ayant choisi d'intégrer les grandes organisations
mondiales du commerce,
conduit un scénario de
démantèlement progressif des barrières douanières
et tarifaires
. Les industries sud-africaines sont néanmoins encore
insuffisamment concurrentielles au niveau international. Les industries du
textile, de l'habillement et de l'automobile doivent donc s'adapter et se
trouvent dans l'obligation, depuis 1995, de se moderniser sous l'effet du
retrait progressif des protections douanières. Des aides
gouvernementales tentent de faciliter l'ouverture du marché, mais les
coûts sociaux sont très élevés.
Les barrières douanières sont progressivement levées dans
la zone de la South African Development Community (SADC) ; près de
70 % des échanges au sein de cette zone étant aujourd'hui
soumis à des tarifs douaniers inférieurs à 5 %.
L'orientation des activités économiques vers l'exportation est
avantagée par la dépréciation constante du rand (la
monnaie sud-africaine), qui devrait se poursuivre en 1998.
Enfin,
l'ouverture sur l'extérieur se traduit par l'appel aux
investisseurs étrangers
. De 1985 à 1994, le pays avait
enregistré un départ important de capitaux (51,7 milliards
de rands) que commence à compenser le flux qu'il reçoit depuis
l'élection du nouveau gouvernement en 1994 (35 milliards de rands).
Pour atteindre la croissance espérée de 6 % en l'an 2000 et
afin de financer ses besoins en investissements, compte tenu de la faiblesse
actuelle de l'épargne intérieur (16 % du PIB),
l'économie sud-africaine a besoin d'un montant d'investissements
extérieurs nets égal à 4-5 % de son PIB, soit environ
22 à 28 milliards de rands en 1997
. Jusqu'à
présent, elle a réussi à attirer des investissements
directs en quantité significative mais encore insuffisante.
L'assouplissement du contrôle des changes, encore accru dans le budget
1998-1999 devrait faciliter l'entrée de ces investissements, d'autant
que les privatisations envisagées vont offrir de nouvelles
opportunités aux investisseurs étrangers.
3. L'agriculture sud-africaine : un secteur fortement exportateur
Le
secteur agricole, qui représente en 1996 5,73 % du PIB et emploie
10 % de la population, est structurellement excédentaire
. Il
fournit un complément
d'exportations important
, notamment en
maïs, sucre, laine, bois à tanins, pâte à papier et
élevage.
L'agro-alimentaire constitue en 1996 plus de 10 % des exportations
sud-africaines et 8 % des importations.
ÉVOLUTION DU POIDS DU SECTEUR AGRICOLE DANS LE PIB
SUD-AFRICAIN
(EN %)
Source
: d'après South African Reserve
Bank,
décembre 1997.
Dans le secteur plus spécifique des vins, la production sud-africaine
est la suivante :
|
Vins |
Vins 1993 |
Vins 1994 |
|
(en hectolitres) |
9.183.098 hl |
9.124.086 hl |
|
Spiritueux |
1993/1994 |
1994/1995 |
|
|
1.024.900 hl |
1.027.000 hl |
|
Cidres |
1993/1994 |
1994/1995 |
|
|
564.000 hl |
890.000 hl |
L'Afrique du Sud
, avec trois siècles d'histoire
viticole,
est le huitième plus grand producteur de vin au monde.
La consommation
en 1994 était de
8,78 de litres de vins par
an et par habitant,
0,85 litres de spiritueux et 54 litres de
bières.
Le commerce extérieur constitue, dans ce secteur, une activité
essentielle :
|
|
IMPORTATIONS
|
VALEUR
|
EXPORTATIONS
|
VALEUR (en ZAR) |
|
Vins
mousseux
|
200.331
|
10.614.840 |
1.568.660
|
20.607.588 |
|
Vins
|
19.496.487
|
55.631.842 |
100.457.532
|
846.973.044 |
|
Vermouth
& vins aromatisés
|
98.909 |
966.146 |
55.919 |
137.527 |
|
Autres
boissons fermentées
|
4.469.538
|
23.101.629 |
2.515.907
|
6.731.669 |
|
Alcool
Éthylique (80 %)
|
51.799.970
|
110.956.168 |
406.525.908
|
444.153.840 |
|
Spiritueux de raisin ou marc
|
417 242
|
15.607.245 |
580.004
|
9.734.712 |
|
Whisky
|
19.338.436
|
384.759.653 |
2.052.959
|
9.734.712 |
|
Rhum et
Tafia
|
1.572.608
|
29.945.356 |
66.414 |
1.063.316 |
|
Gin et
Genièvre
|
102.968 |
1.055.504 |
537.227 |
8.209.031 |
|
Vodka
|
228.154 |
2.331.816 |
230.124 |
2.805.492 |
|
Liqueurs
et Cordials
|
64.021 |
1.552.372 |
276.212 |
1.692.896 |
|
Divers
|
2.784.747 |
43.647.004 |
1.883.913 |
29.788.139 |
Source
: CFCE
Principaux pays destinataires ou fournisseurs :
JP : Japon, GB : Grande-Bretagne, NL : Pays-Bas, DE :
Allemagne, TW : Taiwan, US : Etats-Unis, IT : Italie, CL :
Chili, AR : Argentine, JM : Jamaïque, CA : Canada,
PT : Portugal.
B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES ENTRE LA FRANCE ET L'AFRIQUE DU SUD
Au
cours des 9 premiers mois de 1998,
la France était le
5
ème
fournisseur
(4,12 % des importations) et
11
ème
client
(1,9 % des exportations avec plus de
6 milliards de francs) de l'Afrique du Sud.
La France n'est donc encore qu'un partenaire économique de second
rang de la République d'Afrique du Sud
2(
*
)
.
Les investissements français sont estimés
, en
République d'Afrique du Sud, à
9 milliards de francs
,
la France se plaçant derrière le Royaume-Uni, l'Allemagne et les
Etats-Unis. La présence française reste relativement modeste avec
125 implantations par rapport aux 200 à 300 du Royaume-Uni ou de
l'Allemagne.
Dans le secteur agricole et agro-alimentaire, la France occupe une place
intéressante
malgré l'absence de véritables
" locomotives ". L'entreprise Danone est néanmoins
présente dans le secteur de la grande consommation puisqu'elle
détient environ la moitié du marché des produits laits
frais.
Ce marché agro-alimentaire n'est pas réservé aux
multinationales, la moitié des exportations françaises vers
l'Afrique du Sud étant réalisée par des PME.
C. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'AFRIQUE DU SUD
Actuellement, l'Union européenne
fournit les 2/3 de l'aide totale
extérieure que reçoit l'Afrique du Sud,
soit environ
2 milliards de francs
(304 millions d'euros)
par an
.
L'Europe occupe aussi le premier rang dans les relations commerciales
sud-africaines
(avec 40 % du total) et dans
le volume des
investissements
(78 % des investissements en RAS).
L'Europe est donc le premier partenaire de la République d'Afrique du
Sud
.
Les relations
entre ces deux partenaires
se développent
,
notamment dans le
secteur agricole
. Le vin reste, néanmoins, peu
représentatif de ces échanges puisqu'il constitue 0,1 % de
l'ensemble des exportations de l'Union européenne vers la
République d'Afrique du Sud et 0,5 % du total des exportations de
l'Afrique du Sud vers le marché communautaire.
COMMERCE DE L'UNION EUROPÉENNE AVEC L'AFRIQUE DU SUD DANS LE DOMAINE AGRICOLE
|
|
1994 |
1997 |
|
IMPORTATIONS |
(en millions d'euros) |
|
|
Total |
8 751,2 |
9 088,6 |
|
Agriculture |
827,7 |
1 158,5 |
|
dont : |
|
|
|
Fruits frais |
427,3 |
596,9 |
|
Vins et spiritueux |
42,9 |
144,2 |
|
Fruits transformés |
78,5 |
95,4 |
|
Laine |
106,5 |
89,6 |
|
Cuirs et Peaux |
44,1 |
70,5 |
|
EXPORTATIONS |
|
|
|
Total |
7 097,2 |
9 745,5 |
|
Agriculture |
273,9 |
425,7 |
|
dont : |
|
|
|
Vins et spiritueux |
69,9 |
118,5 |
|
Viande |
70,3 |
64,3 |
|
Produits laitiers |
8,9 |
35,5 |
|
Farines |
22,1 |
31,3 |
|
Préparations de céréales |
8,1 |
23,4 |
|
Céréales |
0,8 |
22,9 |
Source
: Eurostat
.
La République d'Afrique du Sud, avec laquelle l'Europe a signé,
dès le 10 octobre 1994, un accord de coopération,
représente 1,5 % des exportations et des importations de l'Union
européenne.
Ces deux partenaires ont souhaité, parallèlement avec
l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé
effective en avril 1997, engager des négociations pour aboutir à
un accord plus vaste.
II. L'ACCORD DE COMMERCE, DE DÉVELOPPEMENT ET DE COOPÉRATION ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'AFRIQUE DU SUD
A. LE FRUIT DE LONGUES NÉGOCIATIONS
Cet
accord a nécessité
vingt-cinq cycles de négociations
et
près de quatre années de discussions
.
Plusieurs raisons expliquent cette durée extrêmement longue
: tout d'abord,
le contenu de l'accord couvre l'ensemble des relations
commerciales
et porte sur 10.000 références. En outre,
un volet développement a été inclus
. Par ailleurs,
si la quasi-totalité des marchés industriels européens
pouvait être libéralisée rapidement, pour les produits
sud-africains,
la République d'Afrique du Sud souhaitait surtout des
ouvertures dans le domaine agricole
.
Cette négociation d'un accord de libre échange touchant le
domaine agricole -et ce pour la première fois dans l'histoire de
l'Union-, ne pouvait pas ne pas soulever de difficultés.
Les participants au sommet de Vienne, en décembre 1998, ont
appelé de leurs voeux la conclusion d'un accord avant la fin du mois de
mars 1999
afin d'éviter que les négociations ne se retrouvent
prises dans la campagne pour les élections générales de
juin 1999 en Afrique du Sud.
L'accord paraphé le 29 janvier à Davos entre l'Union
européenne et l'Afrique du Sud
a suscité, dès le mois
de février,
les plus vives réserves
de la part de
l'Espagne, du Portugal, de la France et de l'Italie.
Ces pays ont concentré leurs reproches, notamment, sur
l'étiquetage des vins
-les dispositions de l'accord étant
trop vagues pour les appellations Porto et Xerès et trop
" généreuses " pour l'accès en franchise du vin
sud-africain sur les marchés européens-,
sur le secteur de la
pêche maritime et sur les fruits en boîte.
B. LE CONTENU DE L'ACCORD DU 24 MARS 1999
1. L'Accord général
En
marge des négociations de Berlin, un accord de commerce et de
coopération a été signé entre l'Union
européenne et l'Afrique du Sud
. Qualifié
" d'historique " par les Quinze -puisqu'il s'agit du premier accord
de libre échange conclu par l'Union européenne- cet accord, en
conformité avec les dispositions de l'OMC, doit renforcer les liens
entre les deux parties.
Cet
accord politique
prévoit
quatre mesures :
- l'établissement progressif d'une zone de libre échange
entre les deux partenaires ;
- le renforcement de l'aide au développement fournie par l'Union
européenne à l'Afrique du Sud ;
- l'intensification de la coopération dans les domaines
économique et social ;
- l'instauration d'un dialogue permanent structuré portant sur des
sujets d'intérêt commun.
•
Le volet commercial a été la partie la plus
délicate des négociations. L'Union européenne a exclu de
l'accord une liste de 300 produits
-parmi lesquels les fruits et jus,
les confitures, le bétail, les bovins, le lait, la crème, le
maïs doux, le gluten de blé, les tomates, le riz et le sucre non
raffiné- et a obtenu qu'une quarantaine d'autres fassent l'objet de
contingents d'importation.
L'Afrique du Sud, de son côté, a
maintenu la protection pour un grand nombre de produits
" sensibles ".
En dépit de ces exemptions, l'accord couvrira, à terme,
environ 90 % des échanges commerciaux entre les deux parties (d'une
valeur de 17 milliards d'euros en 1996),
ce qui représente le
seuil que fixe l'OMC pour pouvoir qualifier cet arrangement d'accord de libre
échange.
Cette libéralisation est néanmoins plus marquée du
côté de l'Union européenne,
compte tenu du poids
économique de cette dernière : ainsi, dans dix ans,
95 % du commerce avec l'Union européenne (d'une valeur d'environ
74 milliards d'euros) sera totalement libéralisé pour les
produits sud-africains, contre 72 % actuellement. En ce qui concerne la
République sud-africaine, une libéralisation totale de 86 %
des importations (d'une valeur de 72 milliards d'euros) originaires de l'Union
européenne sera mise en place dans un délai de douze ans, contre
60 % aujourd'hui.
Sur le plan agricole, 75 % des exportations sud-africaines vers l'Union
européenne sont concernés.
•
L'accord pérennise
, en outre,
l'aide de l'Union
à la République sud-africaine,
puisque le " programme
européen pour la reconstruction et le développement de l'Afrique
du Sud " constitue l'aide la plus importante reçue par ce pays. Ce
programme est axé sur le soutien des secteurs sociaux, la santé,
l'éducation et la lutte contre la pauvreté. Le programme en
cours, 1997-1999, est centré sur l'amélioration des services de
base (éducation et santé), le renforcement de l'administration et
des institutions (Parlements, syndicats), la poursuite de la
démocratisation, le développement du secteur privé et
l'intégration régionale.
• L'aide de l'Union européenne prévue dans l'accord du
24 mars s'élève à 127,5 millions d'euros par ans
,
auxquels s'ajoutent des prêts de la Banque européenne
d'investissement, dont le montant annuel se chiffre à 150 millions
d'euros.
• Par ailleurs,
un accord scientifique et technologique signé
en 1996 et une adhésion partielle à la Convention de Lomé
(conclue en avril 1997) doivent compléter cet accord
général.
2. Les secteurs des vins et de la pêche maritime
Outre le
secteur des fruits (agrumes, jus et produits dérivés) pour
lesquels l'Union européenne a souhaité la mise en place de quotas
majorés,
deux points ont focalisé l'attention des
négociateurs
:
Il s'agit, en premier lieu
, de la pêche maritime
: ce sujet
s'est très vite avéré conflictuel, le Gouvernement de
Prétoria redoutant " l'invasion " des pêcheurs espagnols
dans les zones de pêche sud-africaines, mettant ainsi en péril les
ressources halieutiques de la RAS.
La Commission s'est engagée à assurer la protection et le
développement des activités de pêches locales en Afrique du
Sud.
Rappelons que les produits de la pêche constituent à peine
0,1 % des exportations de l'Union européenne vers l'Afrique du Sud
et 1,3 % de ses importations.
Finalement, en mars dernier, les négociateurs ont
entériné le principe selon lequel un accord sur la pêche
devrait être conclu avant la fin 2000.
La question est restée posée de savoir si cet accord devait
être une clause suspensive de l'accord global.
Entre-temps, l'Union européenne a décidé de ne pas
appliquer de concessions tarifaires pour les produits de la pêche en
provenance d'Afrique du Sud. Celle-ci devrait supprimer ses tarifs douaniers
sur ses produits, au fur et à mesure que l'Union européenne
éliminera les siens sur les positions tarifaires correspondantes.
Le secteur des vins et spiritueux a constitué un point de blocage
dans les négociations entre les nouveaux partenaires
. La Commission
européenne voulait supprimer l'usage des appellations sud-africaines
" Porto " et " Sherry " pour décrire des vins
simplement cuits. Ces appellations ne s'appliquent, en effet, qu'aux produits
portugais et espagnols ; leurs importations auraient ainsi nui à la
réputation des appellations européennes.
Þ
En vertu du compromis dégagé au début de
cette année, l'Afrique du Sud doit supprimer progressivement
l'utilisation des dénominations Porto et Sherry dans les
exportations
vers les pays tiers entre cinq et huit ans : la
période de transition est étendue à douze ans en ce qui
concerne le marché sud-africain et régional. A l'issue de ce
moratoire, une nouvelle dénomination, mutuellement approuvée,
doit être utilisée.
En échange,
l'Union européenne a autorisé la libre
entrée de 32 millions de litres de vin ordinaire, à droit
zéro
, ce contingent étant actuellement importé et
taxé à 10 % par l'Union européenne.
Il a été pris acte, au début de l'année, que ce
compromis devait déboucher sur un accord, au plus tard au mois de
septembre 1999, afin que ce dernier entre en vigueur au 1
er
janvier
2000.
Þ Par ailleurs,
l'Union européenne s'est engagé
à accorder aide de 15 millions d'euros
pour appuyer
une
restructuration du secteur sud-africain des vins et spiritueux et pour aider le
secteur de la commercialisation et de la vente au détail.
C. LE SUIVI D'UN PROCESSUS COMPLEXE
L'aval donné par le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 à l'accord général de commerce et de coopération avec l'Afrique du Sud n'a constitué qu'un accord politique . Restait à en rédiger la version finale.
1. Le texte E °1264 du 8 juin 1999
La
Commission a préconisé
, dans un premier temps, que
cet
accord soit de la compétence communautaire exclusive
, afin d'en
accélérer les procédures d'adoption. Comme le souligne le
Président Hubert Haenel, "
après signature entre le
Conseil et les autorités sud-africaines, et après approbation du
Parlement européen, l'accord aurait pu entrer en vigueur et la
coopération se mettre aussitôt en place. Il aurait alors fait
partie de l'acquis communautaire et n'aurait pas été susceptible
de négociations distinctes avec les futurs membres de l'Union
européenne
".
Ainsi,
le Sénat a été saisi le 8 juin 1999
de deux
propositions de décision du Conseil et de la Commission concernant la
conclusion et la signature de l'accord de libre échange sur la base
d'une compétence exclusive de la Communauté (n °E
1264).
2. Le texte E °1282 du 23 juillet 1999
Néanmoins,
en juillet 1999, la grande partie des
Etats-membres a souhaité faire prévaloir la solution de
" l'accord mixte ", engageant à la fois la Communauté
et chacun des Etats-membres
.
A la suite de cette décision, la Commission a présenté, le
8 juillet,
une proposition de décision d'application provisoire
des dispositions commerciales de l'accord
-de nature communautaire-. Compte
tenu du symbole que constitue l'échéance du 1
er
janvier 2000 pour l'entrée en vigueur de l'accord, -la ratification par
chacun des Etats-membres exigeant un délai assez long-,
la
proposition de la Commission a été soumise à la
Délégation du Sénat pour qu'elle se prononce en urgence
sur ce texte n° E 1282, inscrit à l'ordre du jour du Conseil
des Affaires générales du 29 juillet
.
Le Président de la délégation a procédé
lui-même à l'examen de ce texte, conformément à la
procédure prévue en de tels cas.
Sur la forme, le Président de la Délégation, dans sa
décision, "
a regretté que la Délégation du
Sénat ne dispose pas du temps nécessaire pour un examen
détaillé lui permettant d'apprécier, de manière
précise, l'impact sectoriel de multiples dispositions de cet accord que
le commissaire responsable qualifiait lui-même d'accord extrêmement
complexe
".
Rappelant que cet accord provisoire ne devrait entrer en application
qu'à compter du 1
er
janvier 2000, il s'est, en outre,
"
étonné du délai extrêmement restreint
entre le dépôt de cette nouvelle proposition et son adoption par
le Conseil et s'est interrogé sur les raisons qui amènent
à ne pas respecter le délai de six semaines inscrit dans le
protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union
européenne, annexé au traité d'Amsterdam
".
"
Sur le fond, le Président de la délégation s'est
inquiété de constater que les accords séparés
relatifs, d'une part, aux vins et spiritueux et, d'autre part, à la
pêche, aient été renvoyés à une date
ultérieure alors que le mandat de négociation prévoyait
qu'ils devaient être négociés et conclus en même
temps que l'accord général. En tout état de cause, il ne
lui a pas paru acceptable que les dispositions de l'accord
général relatives aux vins (notamment le contingent tarifaire
à droit zéro de 32 millions de litres ouvert au vin
sud-africain et l'assistance financière communautaire de
15 millions d'euros)
puissent entrer en vigueur tant que l'accord
spécifique sur les vins et spiritueux ne sera pas conclu. Il doit en
aller de même pour les dispositions relatives à la pêche qui
doivent être subordonnées à la conclusion de l'accord
indépendant sur la pêche
".
Le Président de la Délégation a conclu que
"
compte tenu de toutes ces réserves, il n'a pu que laisser
le Gouvernement apprécier s'il convenait d'accepter que l'adoption de ce
texte soit inscrite à l'ordre du jour du Conseil le 29 juillet
prochain et, en ce cas, la position qu'il conviendra alors d'adopter, au vu des
dernières négociations sur l'application de cet
accord
".
Durant l'été, et comme le souligne la Délégation de
l'Assemblée nationale, la République d'Afrique du Sud a peu
à peu remis en cause le compromis de Berlin sur le " Porto "
et le " Sherry ". La RAS estime, en effet, que son champ
d'application ne porte que sur l'origine géographique et non sur les
marques. En conséquence, elle n'entend pas prendre les mesures
nécessaires pour éliminer maintenant ou après la
période de transition les noms Porto et Sherry de la cinquantaine de
marques qui les utilisent déjà, aussi bien pour le marché
local que pour l'exportation.
Le non-respect par l'Afrique du Sud de ses engagements dans ce domaine devrait
entraîner une suspension des concessions faites par l'Union
européenne sur le vin sud-africain lors de l'application provisoire de
l'accord de commerce et de coopération. La Commission européenne
a d'ailleurs adopté cette position.
C'est dans ce contexte que votre commission est appelée à
examiner le texte n °E 1303 déposé le 21 septembre
dernier.
III. LE DISPOSITIF DU TEXTE N °E 1303 ET LA PROPOSITION DE RESOLUTION N °35
A. LE TEXTE N °E 1303
La
proposition de règlement (CE) du Conseil, déposée au
Sénat le 21 septembre 1999, porte sur certaines procédures
de mise en oeuvre de l'accord signé avec la République d'Afrique
du Sud
.
Elle comprend
sept articles
. L'article premier a trait aux
modalités de calcul des droits préférentiels. L'article 2
porte sur la réduction des droits de douanes pour certains produits
visés dans l'annexe de la proposition de règlement. L'article 3
ouvre un contingent tarifaire annuel à droit nul pour les fromages et la
caillebotte. Les articles 4 et 5 permettent à la Commission d'adopter,
d'une part, les modifications et les adaptations techniques au présent
règlement, entraînées par des modifications futures de la
nomenclature et des codes et, d'autre part, les adaptations requises par la
conclusion d'accords, de protocoles ou d'échanges de lettres entre la
Communauté et la République d'Afrique du Sud. L'article 6
organise la surveillance des importations préférentielles. Enfin,
l'article 7 porte sur les modalités d'application du présent
règlement.
Les produits visés dans l'annexe de la proposition de
règlement du Conseil
sont notamment les fleurs, les fraises
congelées pour 250 tonnes, les poires, les pommes et les abricots,
sans addition d'alcool pour 40.000 tonnes, les mélanges de fruits,
les jus, les vins mousseux pour 450.000 litres,
et surtout
" d'autres vins " pour 32 millions de litres pour lesquels le
pourcentage de réduction de droits de douanes est de 100 %.
La Commission, dans son exposé des motifs
, après avoir
rappelé le souhait de voir l'accord de commerce, de développement
et de coopération entre l'Union européenne et la
République d'Afrique du Sud entrer en vigueur dès le
1
er
janvier 2000,
incite fortement le Conseil à
adopter les mesures proposées rapidement, pour permettre leur
publication au Journal Officiel avant le 31 octobre 1999.
La Délégation du Sénat pour l'Union européenne et
la Commission des Affaires économiques
ont donc souhaité
examiner
cette proposition de règlement
dans les délais
les plus brefs,
afin
d'alerter le Gouvernement avant que
celui-ci ne
soit amené à se prononcer sur le texte de la Commission
européenne.
B. L'EXAMEN DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N°35
La
délégation du sénat pour l'Union européenne
constate qu'"
en application du E 1282 -adopté en
urgence- sur la base du E 1264 non encore accepté, le document
E 1303 fixe des règles de calcul de droits de douanes et des quotas
pour certains produits agricoles, en vertu d'un accord commercial non encore
signé, à l'époque
".
Ce simple constat suffit à démontrer
, s'il en était
encore besoin, non seulement
la complexité du dispositif
, mais
aussi
la précipitation
avec laquelle la Commission tente de faire
entrer cet accord en vigueur à tout prix.
•
Les événements récents
renforcent le bien
fondé des critiques émises à l'encontre de cette
proposition de règlement.
En effet,
moins d'un mois après
le dépôt du document
E 1303 sur le bureau des Assemblées parlementaires,
l'accord de
libre échange entre l'Europe et l'Afrique du Sud a été
approuvé
par le Conseil -le Parlement européen ayant
donné un avis favorable le 6 octobre-.
Un compromis sur les vins
et spiritueux a été finalisé
par M. Paul NELSON,
Commissaire européen en charge des questions de coopération et de
développement et M. Alec ERWIN, Ministre du commerce sud-africain,
dans la nuit du 10 au 11 octobre. Ce texte
prend la forme
d'une
déclaration conjointe sur l'accord spécifique pour les vins et
spiritueux
. Il souligne que
les deux parties sont satisfaites des
progrès accomplis
sur la protection des indications
géographiques, les pratiques oenologiques, l'étiquetage, la
certification et le contrôle, les règlement des litiges et les
clauses de sauvegarde.
Les négociateurs s'engagent à poursuivre leurs discussions sur
les bases suivantes
: l'accord global intégrera celui sur le
" Porto " et le " Sherry " dans les termes exacts convenus
en mars dernier, à savoir que l'Afrique du Sud s'engage à
renoncer progressivement à ces deux dénominations dans un
délai de cinq ans sur les marchés d'exportation non
européens (comme cela est déjà le cas sur le marché
de l'Union européenne) et qu'elle pourra continuer à les utiliser
pendant encore douze ans sur son propre marché et huit ans dans les pays
de la Communauté de développement sud-africaine (SADC), non
membres de l'Union douanière sud-africaine (SACU) : à
l'issue de cette période transitoire, l'utilisation des
dénominations " Porto " et " Sherry " par l'Afrique
du Sud devra faire l'objet d'un accord entre les deux parties, ce qui
confère aux Européens un droit de veto ; en contrepartie,
l'Afrique du Sud bénéficiera d'une aide de 15 millions
d'euros pour procéder au réétiquetage de ses produits,
ainsi que d'une franchise de droits de douane pour 32 millions de litres
de vin, avec un taux de croissance de 3 % de ce quota.
Le texte de l'accord spécifique sur les vins et spiritueux devait
être complété le plus rapidement possible, avant fin
octobre, afin d'entrer en vigueur le 1
er
janvier 2000 au plus
tard, en même temps que l'accord général.
L'Union européenne et l'Afrique du Sud ne sont pas parvenues à
mettre au point, à l'échéance prévue de la fin
octobre, l'accord sur les vins et spiritueux.
Votre rapporteur s'interroge
sur le point de savoir si les divergences persistantes sur cet accord
spécifique ne pourraient pas hypothéquer la mise en oeuvre de
l'accord global de commerce, de développement et de
coopération.
En outre, alors que le différend portait jusqu'à présent
sur la protection des appellations porto et sherry
, il concerne
désormais d'autres types de dénomination typiques, comme la
grappa et l'ouzo, ou traditionnelles (vin de paille, grand cru, etc...).
• Dans sa proposition de résolution,
la
Délégation du Sénat se félicite, sur le fond, de
l'aboutissement de cet accord de libre échange, survenu en octobre
.
Néanmoins,
-
elle regrette d'avoir dû se prononcer en urgence au mois de
juillet
dernier sur le texte E 1282
, alors même
qu'elle ne disposait pas de l'accord spécifique sur les vins et
spiritueux ;
-
elle s'étonne du silence des négociateurs sur l'accord
prévu dans le secteur de la pêche
, alors même que cet
accord " constituait, à l'origine, un élément
indissociable de la négociation de l'accord global " ;
-
elle remarque que le texte sur l'accord global et celui sur les
vins
, qui sont
d'application provisoire
à partir du
1
er
janvier 2000,
ne comportent pas de limite d'application
dans le temps
. Est-ce à dire qu'en cas de ratification tardive ou de
non ratification ces texte trombones continueront à s'appliquer ?
-
elle s'interroge sur l'opportunité d'ouvrir automatiquement un
contingent de 320.000 hectolitres de vins à partir du
1
er
janvier 2000, sans avoir pour autant d'assurances, de la
part des Sud-africains, sur le respect du volet relatif aux appellations
d'origine.
Ce pacte, quelque peu déséquilibré,
pourrait, selon le Président Hubert Haenel, faire jurisprudence et
mettre l'Europe en position de faiblesse vis-à-vis de la
République d'Afrique du Sud et de l'ensemble des autres pays
nouvellement producteurs de vins.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
•
Votre rapporteur approuve sans réserves la proposition de
résolution du Président Hubert Haenel.
Il souhaite, à cet égard :
-
réaffirmer solennellement que l'accord de libre échange
entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud est indissociable des
accords sur le pêche et sur les vins et spiritueux.
En
conséquence, il n'est pas admissible de pratiquer une négociation
au coup par coup, qui rappelle les pratiques que la Commission avait mises en
oeuvre lors des accords du cycle d'Uruguay. La Commission aurait dû
procéder avec l'Afrique du Sud comme elle souhaite le faire lors du
cycle du Millénaire. Il n'y a pas d'accord global tant qu'il n'y a pas
d'accord sur chacun des secteurs concernés ;
-
il est essentiel que le principe général de protection
des indications géographiques, ainsi que des dénominations
incluant des noms de pays soit reconnu et inscrit
clairement dans
l'Accord ;
- pour certains produits, des périodes transitoires ont
été négociées. Il doit être clair
qu'après les délais fixés
dans l'annexe X, reprise
dans l'Accord général,
la protection exclusive
pour
" Porto " et " Sherry "
s'appliquera
immédiatement,
qu'il y ait accord ou non sur les nouvelles
dénominations.
•
Votre rapporteur souhaite compléter la proposition de
résolution de la Délégation du Sénat pour l'Union
Européenne en soulignant que :
- une clause de progression est prévue en sus de
l'ouverture
d'un contingent à droit nul de 320.000 hectolitres de
vins ;
-
l'ouverture d'un contingent à droit nul de
320.000 hectolitres de vins représente la quasi-totalité des
exportations européennes de vins en Afrique du Sud.
Avant de rendre
automatique cette disposition, il aurait été nécessaire de
s'assurer du respect par l'Afrique du Sud de ses propres engagements ;
-
le versement d'une aide de 15 millions d'euros destinée
à la restructuration du secteur viti-vinicole sud-africain et à
renforcer le marketing et la distribution des vins et spiritueux sud-africains
est quelque peu choquante
, et ce pour trois raisons :
Un tel versement constitue un dangereux précédent dans une
négociation commerciale, particulièrement lorsqu'il s'agit d'un
accord " asymétrique " comme c'est le cas dans la
négociation avec l'Afrique du Sud ;
En outre, cette aide revient à financer notre propre concurrence pour
renforcer la position des vins sud-africains sur le marché communautaire
qui représente à lui seul les deux tiers de la consommation
mondiale. Cette aide est d'autant plus contestable qu'elle vient se surajouter
à des concessions commerciales significatives déjà
accordées en matière tarifaire ;
Rappelons enfin que la Commission a présenté une proposition de
règlement relative à la promotion des produits agro-alimentaires
communautaires sur les marchés tiers, dont l'enveloppe est de
15 millions d'euros (dont 6 pour le secteur de l'huile). Comment peut-on
envisager d'aider davantage un pays tiers pour qu'il puisse
pénétrer sur le marché de l'Union européenne quand
les producteurs communautaires eux-mêmes ne jouissent pas d'un tel
soutien ?
- toute concessions tarifaires pour les produits de la pêche en
provenance d'Afrique du Sud doit être exclue dans l'attente de la mise en
oeuvre de l'accord sur la pêche entre les deux partenaires.
*
* *
Réunie le mercredi 10 novembre 1999, la Commission des Affaires économiques a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution ci-après :
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le
Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la proposition de décision du Conseil et de la Commission E 1264
relative à la conclusion de l'accord de commerce, de
développement et de coopération entre la Communauté
européenne et ses membres et la République d'Afrique du Sud,
Vu la proposition de décision du Conseil E 1282 approuvée le
30 juillet 1999 et relative à l'application provisoire de certaines
des dispositions dudit accord à compter du 1
er
janvier
2000,
Vu la proposition de règlement E 1303 relative à la mise en
oeuvre provisoire dudit accord à compter du 1
er
janvier
2000,
Considérant que ce dernier texte prévoit l'ouverture de certains
contingents d'importations sud-africaines à droits nuls, et notamment
l'entrée sur le territoire de l'Union sans droits de douane de
32 millions de litres de vins chaque année, avec une clause de
progression ;
Considérant que ce quota de 32 millions de litres représente
la quasi-totalité des exportations de vins d'Afrique du Sud vers l'Union
européenne ;
Considérant que l'accord " vins et spiritueux " qui devait
expressément accompagner le texte définitif de l'accord global
n'est pas encore formellement conclu ; que, de ce fait, la protection et
la reconnaissance des appellations d'origine des produits communautaires par la
République d'Afrique du Sud ne sont pas encore assurées ;
qu'il est admis que la suppression des droits de douane accordée aux
productions sud-africaines constitue bien la contrepartie du respect de ses
engagements par la République d'Afrique du Sud ;
Demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption de la proposition de
règlement E 1303 tant qu'un accord ne sera pas formellement acquis
entre les parties et de conditionner sa mise en oeuvre ultérieure au
respect des engagements qui en résulteront,
Souhaite que le versement de l'aide communautaire de 15 millions d'euros
destinée à la restructuration du secteur viti-vinicole
sud-africain et à renforcer le marketing et la distribution des vins et
spiritueux sud-africains soit suspendu,
Considérant qu'un second accord relatif au secteur de la pêche
devait également être joint à l'accord global ; qu'en
l'état actuel des choses, cet accord est remis à une date
ultérieure, sans précision de durée et de contenu,
Demande au Gouvernement d'obtenir de ses partenaires la négociation et
la conclusion rapides de cet accord,
Souhaite, qu'entre temps, l'Union européenne n'applique pas de
concessions tarifaires pour les produits de la pêche en provenance
d'Afrique du Sud.
1
RAMSES - 1999.
2
Afrique du Sud - Les éditions du CFCE - 1997.