Projet de loi de finances pour 2000 : Affaires européennes

B. UN MAUVAIS DÉBAT

Les exigences d'une réduction de leurs contributions posées par l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche, et la Suède se sont exprimés sur la base de conceptions erronées qui sont une menace pour l'ensemble de l'édifice budgétaire européen et, à travers lui, la construction européenne.

Il est démontrable par ailleurs qu'une vigilance sans failles à l'égard de la dépense européenne et de l'exigence d'une meilleure équité contributive peuvent soulager beaucoup les finances publiques de pays dont la prétention se centre sur la fiction commode des soldes nets .

1. Un débat qui repose sur des données comptables erronées

Les données comptables sur lesquelles ce débat est construit sont biaisées.

L'approche comptable comporte d'abord des biais du fait de la prise en compte de certaines recettes pour calculer les soldes nets.

A tout le moins, les " ressources propres traditionnelles " qui sont des ressources communautaires devraient être exclues du calcul des soldes nets. En 1996, ces ressources s'étaient élevées à près de 13,6 milliards d'écus soit environ 19,1 % des ressources propres totales. Au terme d'une correction des données avancées pour exprimer les soldes nets pour tenir compte du caractère communautaire de ces ressources, les soldes de chacun des Etats sont modifiés comme indiqué plus bas.

Pays	Ecart	Solde biaisé	Solde corrigé
Belgique	1.000,6	-746,2	254,4
Danemark	272,0	193,4	465,4
Allemagne	-3.291,2	-10.894,4	-7.603,2
Grèce	163,2	3.932,7	4.095,9
Espagne	612,0	7.218,1	7.830,1
France	1.4824,0	-459,8	1.022,6
Irlande	217,6	2.260,3	2.477,9
Italie	1.074,4	-1.402,3	-327,9
Luxembourg	27,2	-79,3	-52,1
Pays-Bas	1.659,2	-2.446,8	-787,6
Autriche	244,8	-905,1	-660,3
Portugal	149,6	2.381,1	2.530,7
Finlande	136,0	27,1	163,1

Les soldes ainsi corrigés font apparaître une situation très différente de celle, fictive, sur la base de laquelle est aujourd'hui conduit le débat.

Le montant des contributions nettes est fortement réduit, passant de 19,3 milliards d'écus à 9,8 milliards . Certains Etats passent ainsi d'une situation de contributeurs nets à une situation de bénéficiaires nets, tel le Royaume-Uni.

Surtout, tous les contributeurs nets voient leur situation améliorée.

En valeur, la contribution nette de l'Allemagne est réduite de 30 %, passant de 10,9 milliards à 7,6 milliards d'écus, celle des Pays-Bas est diminuée de près de 68 %, passant de 2,4 milliards à 787,6 millions d'écus.

L'écart entre l'Allemagne, le plus important contributeur net, et l'Espagne, le plus important bénéficiaire net, passe de 18,1 à 15,4 milliards d'écus.

En bref, la reconnaissance juridiquement et économiquement fondée du caractère communautaire des ressources propres traditionnelles réduit considérablement la portée des données comptables usuellement apportées au débat.

D'autres biais comptables proviennent du champ des dépenses prises en compte.

L'on relèvera d'abord que les données utilisées laissent de côté quelques 9 % du budget communautaire correspondant pour l'essentiel à des crédits d'action extérieure et aux dépenses administratives dont une partie considérable revient à des intervenants appartenant à des Etats de l'Union.

Il en va ainsi tout particulièrement des programmes PHARE et TACIS dont chacun sait combien leur mise en oeuvre doit à des " conseils ", cabinets ou entreprises, dont les sièges sociaux sont localisés dans les Etats les plus développés d'entre les 15.

Compte tenu de la présence relative des entreprises allemandes ou des cabinets anglo-saxons ou nordiques dans ces pays, il est évident que les dépenses versées en dehors de l'Union et donc non prises en compte dans les calculs qui forment la base des exigences de certains de nos partenaires leur profitent plus qu'à d'autres.

De la même manière , le défaut de prise en compte des dépenses administratives interdit qu'on puisse apprécier sérieusement les retours des certains Etats, la Belgique, le Luxembourg notamment, à partir de données fragmentaires retenues.

L'on relèvera ensuite que la répartition des dépenses entre Etats qui est effectuée sur la base des versements de la Commission ne peut prendre en compte la destination finale des fonds. Compte tenu de l'internationalisation des agents économiques européens qui concerne tout particulièrement les entreprises des Etats les plus développés il y a là un obstacle sérieux à une appréciation correcte du circuit de la dépense européenne et donc une limite considérable à la validité comptable des soldes nets.

2. l'absence de prise en compte de la dimension économique de l'intervention budgétaire

Comptablement erronées, les données sont dénuées de toute prise en compte de la dimension économique du sujet.

a) La question du point de vue des recettes

S'agissant des recettes, l'on fait comme s'il était légitime d'exclure du débat toute référence aux données économiques qui, pourtant, influencent beaucoup la variation des versements de chaque Etat.

A structure et niveau de dépenses inchangés, la dégradation du solde d'un pays peut d'abord provenir d'un différentiel de croissance favorable à ce pays. Ce facteur a joué de façon importante s'agissant des Pays-Bas dans un passé récent.

De la même manière, le poids du prélèvement effectivement supporté par les Etats dépendait avant l'adoption de l'euro pour onze d'entre eux et continuera de dépendre pour les Etats ne participant pas à la troisième phase de l'Union économique et monétaire des variations du change de leur monnaie face à l'écu et désormais à l'euro.

Il est surtout facile de démontrer que la hiérarchie des contributeurs est, dans l'ensemble, conforme à la hiérarchie des capacités contributives.

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire

(En %)

	1995 ^(1)	1996 ^(2)	1997 ^(3)	1998 ^(3)	1999 ^(4)
Belgique	4,0	3,9	3,9	3,7	3,9
Danemark	1,9	1,9	2,0	2,0	2,0
Allemagne	31,4	29,2	28,2	27,3	26,4
Grèce	1,5	1,6	1,5	1,6	1,5
Espagne	5,4	6,4	7,1	6,5	6,9
France	17,5	17,5	17,5	17,0	17,2
Irlande	1,0	1,0	0,9	1,0	1,0
Italie	9,5	12,6	11,5	12,8	13,0
Luxembourg	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2
Pays-Bas	6,4	6,2	6,4	5,9	6,0
Autriche	2,6	2,6	2,8	2,5	2,7
Portugal	1,3	1,4	1,4	1,3	1,4
Finlande	1,3	1,4	1,4	1,3	1,4
Suède	2,4	2,8	3,0	2,8	2,9
Royaume-Uni	13,6	11,6	11,8	14,0	13,5

(1) Rapport Cour des comptes des CE

(2) Compte de gestion et bilan financier de la Commission pour 1997

(3) Budget 1998

(4) Projet de budget pour 1999

Le tableau qui précède rappelle que la France est le deuxième contributeur au budget européen (17,2 % du total), loin derrière l'Allemagne (26,4 %), mais aussi loin devant le Royaume-Uni (13,5 %) et l'Italie (13 %). Ces quatre Etats financent plus de 70 % du budget communautaire. Il est intéressant de rapprocher ces résultats de la part prise par le PIB de ces Etats dans le PIB communautaire. Elle s'élevait en 1997 à quelque 73,5 %.

Il faut également apprécier l'évolution des contributions des Etats membres dans le temps. L'entrée de trois nouveaux Etats membres s'est traduite en 1995 par un allégement mécanique de la part contributive des Etats déjà membres. On constate que la contribution de l'Allemagne s'allège rapidement entre 1995 et 1999. La part de sa contribution dans le total se replie de 5 points alors qu'à l'inverse, la part contributive de notre pays est stable. La contribution du Royaume-Uni évolue au gré des fortunes diverses de la livre et d'écarts de croissance plus ou moins favorables. Quant à l'Italie sa contribution a connu un ressaut du fait de la montée en charge de la " ressource-PNB ".

En tout état de cause, les données disponibles pour 1997 démontrent que, dans l'ensemble, la hiérarchie des contributeurs est conforme à la hiérarchie économique des Etats appréhendée au moyen de leurs parts dans le PIB européen.

Quote-parts des Etats membres dans le financement de l'Union européenne
et dans le PNB de l'Union européenne à 15

(en pourcentage du total, données pour 1997, y compris la correction
en faveur du Royaume-Uni)

	B	DK	D	GR	E	F	IRL	I	L	NL	A	P	FIN	S	UK
Part du PNB de l'UE	3,1	1,9	26,0	1,5	6,6	17,2	0,8	14,2	0,2	4,5	2,6	1,2	1,4	2,7	16,1
Part dans le financement du budget de l'UE	3,9	2,0	28,2	1,6	7,1	17,5	0,9	11,5	0,2	6,4	2,8	1,4	1,4	3,1	11,9
Dont ressources propres traditionnelles	7,4	2,0	24,2	1,2	4,5	10,9	1,6	7,9	0,2	12,2	1,8	1,1	1,0	2,6	21,5
Dont contributions TVA et PNB	3,1	2,0	29,1	1,7	7,8	19,0	0,8	12,4	0,2	5,1	3,0	1,5	1,5	3,2	9,6

La situation de quelques pays doit toutefois être mise en évidence. L'Italie et, plus encore, le Royaume-Uni contribuent moins que leur situation de richesse le justifierait . La "correction britannique" explique ce phénomène pour le Royaume-Uni. Pour l'Italie, la modicité des recettes prélevées au titre des ressources propres traditionnelles (prélèvements agricoles et droits de douane) "justifient" une partie de l'écart tandis qu'il faut probablement trouver dans les "particularités" de son assiette-TVA l'explication du reste de l'écart.

En contrepartie, l'Allemagne et, à un moindre degré, les Pays-Bas contribuent plus que leur part dans le PIB européen . Pour les Pays-Bas, l'essentiel de cet écart provient des recettes de droit de douane, ce qu'on appelle "l'effet-Rotterdam". Pour l'Allemagne, cet effet ne joue pas mais ce pays doit assumer une part importante des effets de la réforme des contributions TVA et PNB et de la correction britannique, même si l'Allemagne bénéficie en la matière d'un plafonnement particulier.

b) La question du point de vue des dépenses

S'agissant des dépenses, l'on peut évoquer les crédits non répartis. Une part importante de ces crédits concerne, on l'a dit, les crédits de politique extérieure de l'Union, parmi lesquels les crédits consacrés aux programmes PHARE et TACIS.

Outre les observations mentionnées plus haut, il faut ajouter que l'aide ainsi prodiguée se traduit par un supplément de croissance dans les pays qui en bénéficient, supplément de croissance qui, à son tour, engendre un courant d'importations.

Or, ces phénomènes sont susceptibles de " profiter " très inégalement aux 15.

L'exemple du commerce extérieur est particulièrement éclairant. La place toute particulière de l'Allemagne dans les échanges de l'Union européenne avec les pays d'Europe centrale et orientale doit être soulignée. Les exportations allemandes vers ces pays représentent 41 % des exportations des 15 et, avec 35,4 milliards d'écus en 1997, plus de 5 fois les exportations françaises ou encore plus de 19 fois les exportations espagnoles. Elles se sont par ailleurs accrues sur un rythme très élevé de 20 % l'an.

Exportations vers les pays d'Europe centrale et orientale

(en millions d'écus)

Pays	1994	1995	1996	1997
Europe des 15	48.053	58.722	70.828	87.291
Europe des 11		51.785	62.121	76.281
Belgique/Luxembourg	1.7520	2.122	2.710	3.422
Danemark	1.038	1.198	1.438	1.685
Allemagne	20.155	24.797	29.053	35.387
Grèce	765	887	1.135	1.437
Espagne	865	1.050	1.439	1.872
France	3.349	4.077	5.265	6.525
Irlande	165	314	407	486
Italie	7.412	9.101	11.508	13.215
Pays-Bas	2.647	3.033	3.199	4.220
Autriche	4.480	5.484	6.227	8.200
Portugal	57	83	135	161
Finlande	1.602	1.725	2.178	2.792
Suède	1.373	1.780	2.225	2.936
Royaume-Uni	2.393	3.071	3.909	4.953

Ces observations ne sont pas anodines. Les coûts budgétaires de la préparation à l'élargissement et ceux à venir de l'adhésion effective des nouveaux membres peuvent, objectivement, être considérés comme un investissement dont tout laisse à penser que les retours ont profité et profiteront certes aux Etats concernés mais aussi, à titre principal, parmi les 15 à l'Allemagne et aux petits pays fortement exportateurs de l'Union européenne.

Il fallait intégrer cette perspective au débat. Elle conduisait à s'opposer très fermement aux prétentions à la correction des soldes budgétaires.

Enfin, la construction européenne est productrice d'externalités positives aux premiers rangs desquelles figurent la liberté du commerce et de l'industrie, et la création d'une zone monétaire unique. Ces externalités profitent sans doute à tous mais probablement davantage aux pays les plus prospères les plus industrialisés et les plus exportateurs.

3. Un débat qui joue contre l'Europe

Ce débat est enfin en totale contradiction avec les principes mêmes de l'intervention budgétaire européenne.

Il convient en effet de restituer les choses.

Le budget communautaire dans son volet dépenses est dépendant des politiques communes auxquelles il apporte un soutien financier.

Le débat sur l'opportunité de ces politiques communes et sur leur qualité est un débat légitime. Mais, apprécier ces politiques à partir du critère de la part des retours de chacun des Etats au titre de ces politiques n'est pas légitime. L'introduction d'un tel critère, outre qu'il distrait l'attention du nécessaire examen lucide de la pertinence des options européennes, a nécessairement pour effet de ruiner les politiques communes.

La renationalisation, incontrôlable, de la politique agricole commune un temps évoqué aurait ainsi anéanti la signification même de ce dernier épithète.

Produit d'un manquement au principe de solidarité financière qui anime l'Union européenne, elle aurait également abouti à une remise en question des politiques structurelles dont les mécanismes essentiels consistent précisément à mobiliser cette solidarité et qui, en outre, ne sont pas sans effet sur les conditions même d'existence du monde agricole et rural.

Il est frappant d'observer que dans ce jeu dangereux, l'Europe avait tout à perdre et la France, en tant que telle, rien.

La renationalisation des deux principales politiques de l'Union européenne se traduirait pour la France par une économie de 11,1 milliards d'euros et la nécessité d'inscrire en crédits budgétaires nationaux 11,5 milliards d'euros, perte minime de 0,4 milliard d'euros.

Le montant des dépenses budgétaires nationales à inscrire en France serait légèrement supérieur au montant des dépenses que devrait supporter le budget allemand. La France supporterait 9,6 milliards d'euros au titre de la PAC et 3,8 milliards d'euros au titre des actions structurelles, ce chiffre étant évalué sur la base d'un cofinancement des dites actions à 50 %, soit au total 13,4 milliards d'euros.

Quant à elle, l'Allemagne devrait financer sur une base nationale, 6 milliards d'euros au titre de la PAC et 6,8 milliards au titre des actions structurelles, soit un total de 12,8 milliards d'euros.

Dans un tel scénario-catastrophe pour l'Europe, notre voisin économiserait comptablement 8,7 milliards d'euros, soit 0,48 % de son PIB. On rappelle que les exportations intra-européennes de l'Allemagne expliquaient, en 1997, 14 % de son PIB, soit 250,3 milliards d'écus contre, par exemple, pour la France un niveau d'exportations intra-européennes de 165,3 milliards d'écus, soit 13,8 % de son PIB.

Le débat sur les soldes budgétaires, extrêmement périlleux pour l'Europe, doit donc être considéré par ailleurs comme absurde étant donné les enjeux sous-jacents.

Il ne s'agit en effet de rien moins que de la construction européenne dont, à l'évidence, les apports ne peuvent être réduits aux tristes données comptables mises sur la table.

La construction européenne a toujours été mise en péril lorsque des prétentions de " justes retours " sont venues distraire l'attention de l'essentiel, la définition d'un mode d'intervention adapté aux objectifs essentiels de l'Union, au nom de considérations financières étrangères au principe de solidarité communautaire.

C'est malheureusement ce qu'a démontré la négociation qui a précédé le lit du nouvel accord interinstitutionnel.