B. LES DISPOSITIONS À CARACTÈRE NORMATIF
L'accord interinstitutionnel du 6 mai dernier comporte une série de dispositions qu'il faut mentionner pour leur caractère novateur ou pour l'éclairage qu'elles apportent sur le sens de la programmation financière.
1. Un renforcement des prérogatives du Parlement
Un volet
important des accords interinstitutionnels consiste à consolider les
relations entre le Parlement et le Conseil. De ce point de vue, l'accord
intervenu le 6 mai 1999 étend les procédures de
concertations à toutes les étapes de la procédure
budgétaire et à toutes les catégories de crédits.
Cet accord accroît principalement deux aspects des compétences
budgétaires du Parlement :
- Le contrôle du Parlement sur les dépenses non obligatoires
(DNO) est réaffirmé, et le champ de ces dépenses est
étendu à une partie de la rubrique I du budget qui porte sur
les crédits agricoles. Désormais, le Parlement et donc
compétent pour fixer en dernier ressort le montant d'une partie des
crédits inscrits sous la rubrique 1 du budget communautaire. Les
dépenses agricoles relevaient traditionnellement du pouvoir
budgétaire du Conseil en tant que des dépenses obligatoires. Mais
les dépenses de développement rural, dont le transfert de la
rubrique 2 du budget vers la rubrique 1 a été
entériné par l'accord interinstitutionnel, ont été
classifiées en dépenses non obligatoires. Cette solution permet
ainsi au Parlement européen de contrôler le montant des
crédits d'une partie de la politique agricole commune.
- La généralisation de la procédure de concertation
à tous les stades de la procédure et sur toutes les rubriques
budgétaires renforce l'influence du Parlement sur la conduite de la
procédure budgétaire. Des trilogues vont désormais
être réunis à chaque étape de la procédure
(APB
2(
*
)
, vote en
première lecture, vote en deuxième lecture) permettant ainsi au
Parlement de faire connaître ses revendications avant qu'il ne soit saisi
officiellement du projet de budget voté en première lecture par
le Conseil.
2. Quelques déclarations d'intention
Plusieurs déclarations d'intention éclairent
le
sens donné en théorie à la programmation financière
adoptée à Berlin.
Il est d'abord rappelé que les perspectives financières visent
à assurer, sur une période de moyen terme, une évolution
ordonnée, par grandes catégories, des dépenses de l'Union
européenne, dans les limites des ressources propres.
Il est également indiqué que les institutions reconnaissent que
chacun des montants établis en valeur absolue par les perspectives
financières 2000-2006 représente un plafond annuel des
dépenses à charge du budget général des
Communautés européennes. Une exception est toutefois
prévue pour les plafonds figurant à la rubrique 7 des
perspectives financières (aide de préadhésion) qui ont un
caractère indicatif, les deux branches de l'Autorité
budgétaire pouvant décider d'un commun accord , au cours de la
procédure budgétaire, d'en modifier la répartition.
La rigueur des plafonds est renforcée, sauf pour la rubrique 2 des
perspectives financières (actions structurelles), par la
déclaration selon laquelle, par souci d'une bonne gestion
financière, les institutions veillent à laisser, dans la mesure
du possible, lors de la procédure budgétaire et de l'adoption du
budget, des marges suffisantes disponibles sous les plafonds des
différentes rubriques.
Toutefois, la procédure des taux maximaux d'augmentation des
dépenses non obligatoires est reconduite et le Parlement européen
et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits
d'engagement prévues dans les perspectives financières pour les
actions structurelles.
Celles-ci demeurent ainsi privilégiées.
3. Quelques innovations
Plusieurs innovations visent à assurer davantage de
souplesse budgétaire.
La première concerne les actions structurelles puisqu'il est
prévu qu'à l'occasion de l'exercice d'adaptation
réalisé en 2001 et en cas de retard dans l'adoption des
programmes relatifs aux actions structurelles, les deux branches de
l'Autorité budgétaire s'engagent à autoriser, sur
proposition de la Commission, le transfert sur les années
ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de
dépenses, des dotations correspondantes non utilisées au cours de
l'exercice 2000.
La seconde porte sur la révision des perspectives financières. Il
est en effet prévu que la révision des perspectives
financières jusqu'à 0,03 % du PNB de la Communauté
dans la marge pour imprévus est adoptée par décision
commune des deux banches de l'Autorité budgétaire statuant
conformément aux règles de vote allégées de
l'article 272, paragraphe 9, cinquième alinéa, du
traité.
La troisième souplesse résulte de l'instauration d'un instrument
de flexibilité.
L'instrument de flexibilité dont le plafond annuel s'élève
à 200 millions d'euros est destiné à permettre le
financement pour un exercice budgétaire donné, dans la limite des
montants indiqués, de dépenses précisément
identifiées qui ne pourraient être financées dans les
limites des plafonds disponibles de l'une ou de plusieurs des autres rubriques.
La part du montant annuel non utilisée peut être reportée
jusqu'à l'année n+2 . En cas de mobilisation de l'instrument sont
d'abord utilisés, le cas échéant, les montants
reportés, et ce dans l'ordre de leur ancienneté. La part du
montant annuel de l'année n qui n'est pas utilisée au cours de
l'année n+2 est annulé.
Cependant des restrictions d'utilisation sont posées :
- l'instrument de flexibilité ne devrait pas être utilisé,
en règle générale, pour les mêmes besoins au titre
de deux exercices consécutifs.
- le recours à l'instrument de flexibilité n'est proposé
par la Commission qu'après examen de toutes les possibilités de
réaffectation des crédits sous la rubrique concernée par
les besoins de dépenses supplémentaires.
D'autres innovations ont au contraire pour objet de discipliner la gestion
budgétaire.
Ainsi, les institutions veillent à éviter, dans la mesure du
possible, l'inscription au budget de lignes de dépenses
opérationnelles de montants non significatifs.
De même des dispositions financières doivent figurer dans les
actes législatifs concernant des programmes pluriannuels adoptés
selon la procédure de la codécision dans lesquelles le
législateur établit ainsi l'enveloppe financière du
programme pour l'ensemble de sa durée.
De même, l'accord rappelle la nécessité de bases
légales puisqu'en vertu du système du traité,
l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action
communautaire requiert l'adoption préalable d'un acte de base.
Un " acte de base " est un acte législatif de droit
dérivé qui donne un fondement juridique à l'action
communautaire et à l'exécution de la dépense
correspondante inscrite au budget. Cet acte doit revêtir la forme d'un
règlement, d'une directive ou d'une décision. Les recommandations
et les avis, ainsi que les résolutions et déclarations, ne
constituent pas des actes de base.
Toutefois, peuvent être exécutés sans acte de base et pour
autant que les actions au financement desquelles ils sont destinés
relèvent de la compétence communautaire :
- les crédits relatifs à des projets pilotes de nature
expérimentale visant à tester la faisabilité d'une action
et son utilité, les crédits d'engagement y afférents ne
peuvent être inscrits au budget que pour deux exercices
budgétaires, leur montant total ne peut dépasser 32 millions
d'euros ;
- les crédits relatifs à des actions préparatoires,
destinées à préparer des propositions en vue de l'adoption
de futures actions communautaires, les crédits d'engagement y
afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour trois
exercices budgétaires au maximum, le montant total des lignes nouvelles
concernées ne peut dépasser un montant de 30 millions
d'euros par exercice budgétaire et le montant total des crédits
effectivement engagés au titre des actions préparatoires ne peut
excéder 75 millions d'euros ;
- les crédits relatifs aux actions de nature ponctuelle, voire
permanente, menées par la Commission en vertu de tâches qui
découlent de ses prérogatives sur le plan institutionnel autres
que son droit d'initiative législative, ainsi que des compétences
spécifiques qui lui sont attribuées directement par le
traité ;
- les crédits destinés au fonctionnement de chaque institution,
au titre de son autonomie administrative.