Projet de loi de finances pour 2000 : Environnement

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 5 - Aménagement du territoire et environnement : II. Environnement

ADNOT (Philippe), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 5 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

II. - ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1- Une augmentation spectaculaire des crédits pour une logique de pouvoir au détriment d'une logique d'action

Pour 2000, le ministère de l'Environnement connaît une augmentation spectaculaire de ses crédits de 8,6 %.

Cette évolution pourrait être favorable s'il s'agissait avant tout de mettre en place de nouvelles actions en faveur de l'environnement. En réalité, cette augmentation sert à créer une armature administrative qui se traduit par des dépenses de fonctionnement en très forte hausse. Le pouvoir du ministère de l'Environnement s'en trouve renforcé sans que les crédits supplémentaires soient intégralement affectés à des actions répondant pleinement aux attentes des citoyens.

2- Le financement de la politique nationale de l'eau par les agences de l'eau

Le Gouvernement propose de créer un compte d'affectation spéciale regroupant l'actuel fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) et un nouveau fonds national de solidarité pour l'eau (FNE). Celui-ci serait doté en 2000 de 500 millions de francs prélevés sur les recettes des agences de l'eau pour financer la politique nationale de l'eau.

Il semble étrange de créer un tel compte d'affectation spéciale à double section. En outre, pourquoi la ministre n'a-t-elle pas attendu l'examen de son projet de loi sur l'eau dont le dépôt est prévu en 2001 ? Enfin, il est inquiétant de constater que le prélèvement sur les agences de l'eau, ainsi institutionnalisé, sera déterminé chaque année en loi de finances, sans plafond, au gré des besoins de financement de la direction de l'eau du ministère.

3- La TGAP ou le détournement de la fiscalité écologique

Le Gouvernement a prévu, en projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'affecter le produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), au fonds de financement des allégements de charges patronales de sécurité sociale créé dans le cadre du financement de la seconde loi sur les 35 heures.

Cette affectation sonne le glas de la taxation " écologique " : la TGAP est désormais un impôt de rendement, destiné à apporter des recettes et non pas à inciter à des comportements moins polluants. Le choix de taux bas et d'assiettes larges pour des produits calibrés pour le financement de la seconde loi sur les 35 heures est bien la preuve que les motifs environnementaux sont oubliés.

CHAPITRE I

UN BUDGET EN PROGRESSION DE 8,6 %

Les crédits consacrés par le Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement à l'environnement s'élèvent pour 2000 à 4,3 milliards de francs . Ce budget représente environ 0,3 % du budget civil de l'Etat. Cette part a triplé depuis 1993. Ces crédits sont en progression de 8,6 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement par rapport à 1999, alors qu'en application du pacte de stabilité européen, les dépenses globales de l'Etat n'augmentent pas en moyenne de plus 0,9 %. Les autorisations de programme s'établissent à 2,7 millions de francs, en hausse de 5,9 % par rapport à l'an dernier.

Cette évolution traduit la volonté du Gouvernement de faire de l'environnement l'une de ses priorités.

I. UN BUDGET EN EXPANSION SPECTACULAIRE

A. UNE ÉVOLUTION SPECTACULAIRE DES CRÉDITS DEPUIS 1993

Le budget de l'Environnement a plus que doublé en huit ans (+ 166 % entre 1993 et 2000). Celle-ci correspond notamment à la réforme de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui a entraîné en 1999 un doublement des crédits du ministère (+ 108 % et + 14,8 % hors impact TGAP) par intégration des nouvelles subventions budgétaires versées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, ADEME.

Entre 1993 et 1998, il a augmenté de 18 %. Cette augmentation est de 126 % sur les trois dernières années. On observe donc une accélération de la montée en puissance du ministère de l'Environnement depuis trois ans.

Schématiquement, si l'on exclut l'impact de la TGAP, on observe que le budget de l'environnement passe de 1,8 milliard de francs en 1998, à 2,2 milliard en 1999 et à 2,4 en 2000, soit une augmentation à périmètre constant d'environ 30 % sur deux ans.

Evolution des crédits de l'environnement et de leur part dans le budget général
de l'Etat depuis 1993 (y compris impact de la TGAP)

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Crédits LFI	1 614	1 653	1 756	1 758	1 868	1 899	3 956	4 297
Evolution	10,6%	2,4%	6,3%	0,1%	6,3%	1,6%	108,3%	8,6 %
Crédits ouverts	1 510	1 688	1 681	1 759	1 775	1 881	-	-
Evolution	15,5%	11,8%	-0,4%	4,6%	0,9%	6,0%	-	-
Crédits à structure constante	1 563	1 653	1 757	1 758	1 869	1 886	3 957	4 298
Evolution	8,6%	5,8%	6,3%	0,1%	6,3%	0,9%	109,8%	8,6%
Environnement / budget de l'Etat	0,13 %	0,13 %	0,14 %	0,14 %	0,14 %	0,14 %	0,28 %	0,30 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

B. LE BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT POUR 2000 : LA TROISIÈME PLUS FORTE HAUSSE DE TOUS LES BUDGETS CIVILS DE L'ETAT

Les évolutions pour 2000 sont très marquées : une augmentation de 8,6 % des crédits demandés par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, qui avait déjà été fort généreuse. Pour 2000, le budget de l'Environnement connaît ainsi la troisième plus forte hausse des fascicules budgétaires après l'audiovisuel et l'outremer.

Il convient également d'intégrer aux calculs, le nouveau « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) doté de 500 millions de francs par prélèvement sur les recettes des agences de l'eau. La création de ce fonds à partir de deux fonds de concours existants correspond à une augmentation des moyens du ministère de l'ordre de 250 millions de francs supplémentaires.

Quelques modifications de nomenclature et de clarification budgétaires sont à souligner. Il faut notamment relever une refonte des agrégats qui modifie la présentation habituelle de ce budget. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les rémunérations d'ingénierie publique dont bénéficient certains personnels présents au ministère de l'Environnement sont réintégrées à ce budget pour un montant de 49,8 millions de francs. Des transferts d'emplois prévus en 2000 correspondent à des régularisations de mises à disposition en provenance d'autres ministères. Enfin, des dépenses du titre V destinées à financer des études ont été redéployées vers le titre III, plus conforme à la destination de ces crédits.

II. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN AUGMENTATION TRES FORTE

L'examen de la répartition des évolutions de crédits par titre fait apparaître un très fort déséquilibre :

les dépenses de fonctionnement explosent (les moyens des services du titre III augmentent de 22 %),

tandis que les dépenses d'investissement augmentent relativement peu (+ 2 % pour les investissements des titres V et VI).

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Il est instructif de s'attarder sur les crédits de personnel et de fonctionnement du titre III qui augmentent de 29,4 % en 2000, passant de 799,5 millions de francs à plus d'un milliard de francs l'année prochaine.

Dans cet ensemble, ce sont les crédits de personnel qui augmentent le plus, de 24,6 %. Cette évolution est principalement liée :

• à l'augmentation de 210 emplois budgétaires des effectifs du ministère dont 70 transferts d'emplois ^{1( * )} et 140 créations d'emplois ^{2( * )} ,

• aux mesures relatives à l'amélioration des conditions de promotion, aux rémunérations et aux transformations d'emplois ;

• à l'intégration des rémunérations d'ingénierie publique dans ce budget.

Les crédits de fonctionnement courant augmentent quant à eux de 36,6 % pour financer des dépenses informatiques et également de formation (en particulier il est prévu un « verdissement » des formations dans les corps d'ingénieurs existants). Il s'agit également des mesures d'accompagnement des 140 créations d'emplois (fonctionnement courant et formation) pour un montant de l'ordre de 6,3 millions de francs soit 45.000 francs par emploi créé.

Répartition des crédits votés pour 1999 et demandés pour 2000
par titre et évolution

(en millions de francs)

Nature des dépenses	Crédits votés 1999	Crédits demandés 2000	Evolution (en %)
Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV)	1.549	1.842	+ 19 %
. Titre III - Moyens des services	1.038	1.263	+ 22 %
. Titre IV - Interventions publiques	511	579	+ 13 %
Dépenses en capital - CP - (titres V et VI)	2.408	2.455	+ 2 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	284	287	+ 1 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	2.124	2.169	+ 2 %
Total DO + CP	3.957	4.298	+ 9 %
Autorisations de programme - (titres V et VI)	2.544	2.694	+ 6 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	344	342	- 1 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	2.199	2.352	+ 7 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

III. LES PRINCIPALES PRIORITÉS DE LA MINISTRE ET LEUR FINANCEMENT

On remarquera que l'aisance de ce budget est telle que les priorités de la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement concernent tous les agrégats de façon très large : ce sont les moyens du ministère, d'une manière générale, qui sont revalorisés.

Globalement, les priorités pour 2000 s'inscrivent dans la continuité de celles arrêtées l'an dernier pour 1999.

. l'agrégat 1 correspond au soutien aux politiques environnementales (il s'agit essentiellement des dépenses de personnel, de fonctionnement, de recherche et d'action internationale) ;

. l'agrégat 2 regroupe les crédits relatifs à la protection de la nature, des sites et des paysages ;

. l'agrégat 3 est relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques ;

. l'agrégat 4 correspond aux crédits de la prévention des pollutions et des risques.

Evolution des crédits par agrégat depuis 1995 et progressions annuelles

(en millions de francs et %)

Agrégat	1995	1996	1996/95	1997	1997/96	1998	1998/97	1999	1999/98	2000	2000/99
1	737	734	-0,3%	718	-2,3%	733	2,1%	837	14,2%	996	18,9%
2	492	498	1,2%	505	1,4%	536	6,3%	662	23,5%	747	12,8%
3	264	272	3,2%	263	-3,5%	230	-12,5%	266	15,6%	264	-0,8%
4	264	254	-4,0%	384	51,3%	387	0,8%	2 193	466,7%	2 291	4,5%
Total	1 757	1 758	0,1%	1 869	6,3%	1 886	0,9%	3 957	109,8%	4 298	8,6%

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

A. RENFORCER LES CAPACITÉS D'EXPERTISE ET DE CONTRÔLE DU MINISTÈRE

L'agrégat 1 augmente globalement de 18,9 %. Si l'on considère les seules dépenses de personnel et de fonctionnement, l'augmentation est de 22,6 %. Ces dépenses s'établissent à 995,5 millions de francs.

1. Un renforcement des effectifs du ministère

Cet axe se traduit essentiellement par des créations d'emplois. En effet, 140 créations de postes sont proposées pour 2000, à raison de 50 en administration centrale et 70 en services déconcentrés, auxquelles s'ajoutent 70 transferts, dont 60 pour l'administration centrale et 10 pour les services déconcentrés.

Le tableau suivant fait apparaître le tournant de 1998 , année à partir de laquelle le mouvement de création d'emplois s'est nettement accéléré et de façon continue.

Evolution des effectifs du ministère de l'Environnement depuis 1995

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Créations d'emplois	21	0	0	34	139	139
Transferts d'emplois	0	0	27	0	0	70
Effectifs totaux ^3( * )	2.351	2.351	2.378	2.412	2.551	2.760
Augmentation / n-1	+ 0,9 %	-	+1,1 %	+ 1,4 %	+ 5,8 %	+ 8,2 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

Le tableau suivant fait apparaître la priorité donnée au renforcement de l'administration centrale dont les effectifs vont augmenter de près de 20 % l'an prochain alors que les directions régionale de l'environnement (DIREN) connaîtront une progression limitée à 3 %.

Répartition des effectifs du ministère de l'Environnement et évolution

	1999	2000	Evolution 2000/99
Administration centrale	566	675	+ 19,3 %
DIREN	1.210	1.246	+ 3,0 %
DRIRE ^4( * )	775	819	+ 5,7 %
DSV ^5( * )	0	20	-
TOTAL	2.551	2.760	+ 8,2 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

En administration centrale, ces 50 emplois créés permettront notamment :

1- de créer un service du contrôle financier et une cellule comptable propres (fonctions qui sont actuellement assurées par le ministère de l'équipement),

2- de mettre en place une inspection générale de l'environnement à partir de la mission d'inspection spécialisée de l'environnement,

3- de développer les capacités d'expertise du ministère avec notamment la création d'une nouvelle direction d'administration centrale : la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) qui sera transversale aux autres directions du ministère. Elle constituera une direction de conseil, d'expertises et d'aides à la décision en matière économique et environnementale. Elle sera notamment chargée de l'évaluation des politiques publiques au regard des critères touchant l'environnement et le développement durable du territoire. 8 millions de francs sont prévus au budget pour assurer son démarrage.

Le coût attendu des 50 créations d'emplois est de 13,9 millions de francs en dépenses de personnel et de 2,25 millions de francs en dépenses induites de fonctionnement. Le coût des 60 transferts d'emplois au bénéfice de l'administration centrale s'établit à 13,8 millions de francs.

En services déconcentrés , les 70 créations d'emplois et les 10 transferts d'emplois visent essentiellement à renforcer les effectifs en faveur de l'inspection des installations classées ^{6( * )} . Pour 2000, s'agissant des emplois inscrits au budget du ministère de l'Environnement, dans le cadre d'un plan triennal de renforcement de ces services, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) sont renforcées de 34 postes et les directions des services vétérinaires (DSV) de 20 postes. En outre, 10 emplois en provenance du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont transférés pour le contrôle des installations classées. Enfin, les directions régionales de l'environnement (DIREN) sont renforcées de 36 postes.

Le coût attendu des 70 créations d'emplois est de 20,5 millions de francs en dépenses de personnel et de 4,05 millions de francs en dépenses induites de fonctionnement. Le coût des 10 transferts d'emplois au bénéfice de l'administration centrale est prévu à 1,3 million de francs.

2. Le renforcement des moyens de l'IFEN

Par ailleurs, l'Institut français de l'environnement (IFEN), chargé d'élaborer et de diffuser la documentation et l'information sur l'environnement, voit également ses moyens renforcés. Pour 2000, comme en 1998 et 1999, la progression de ses dotations est particulièrement forte.

Evolution des dotations de l'IFEN en provenance du ministère de l'Environnement
et de ses emplois (1998-2000)

(en millions de francs et %)

	1998	1999	Evolution 1999/98	2000	Evolution 2000/99
Dotation en fonctionnement (DO)	23,1	28,5	+ 23 %	30,8	+ 8 %
Dotation en investissement (CP)	4,0	7,5	+ 88 %	8,3	+ 11 %
Dotation en investissement (AP)	5,0	8,0	+ 60 %	9,5	+ 19 %
Créations d'emplois (unités)	9	9	-	5	-
Effectif total	34	43	+ 27 %	48	+ 12 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

3. L'augmentation très sensible des dépenses d'action internationale

Sont également retracés dans l'agrégat 1, les dépenses pour l'action internationale du ministère. Ces crédits s'établissent pour 2000 à près de 23 millions de francs, en progression de 11 % par rapport à 1999.

L'action internationale du ministère sera marquée en 2000 par une série de rendez-vous : présidence de l'Union européenne au second semestre, sixième conférence des Etats parties aux conventions " climat " et " biodiversité ", négociation de la convention sur les polluants organiques persistants, etc.

4. La recherche est moins favorisée

Les crédits en faveur de la recherche connaissent une progression très faible :

. 82,4 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en stabilité par rapport à 1999 (+ 0,9 % ^{7( * )} ) ;

. 14,6 millions de francs en autorisations de programme, soit une légère augmentation de 4,5 %.

Crédits en faveur de la recherche, 1999 et 2000

(en millions de francs et %)

	1999	2000	Evolution
Dépenses ordinaires (titres III et IV)	14,45	14,6	+ 1,3 %
Personnel du ministère (titre III)	7,6	7,65	+ 1,3 %
Fonctionnement (titre III)	0,7	0,75	+ 7,4 %
Encouragements et interventions (titre IV)	1,05	1,05	+ 0 %
Personnel de l'INERIS ^8( * )	5,1	5,15	+ 1,3 %
Fonds de la recherche scientifique et technique - crédits de paiement (titre VI)	67,25	67,8	+ 0,8 %
Fonds de la recherche scientifique et technique - autorisations de programme (titre VI)	67,0	70,0	+ 4,5 %
TOTAL (dépenses ordinaires et crédits de paiement)	81,7	82,4	+ 0,9 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

Outre la revalorisation " standard " des salaires des personnels (+ 1,3 %), la seule mesure nouvelle porte sur l'augmentation du titre III (50.000 francs, soit + 7,4 %) pour renforcer le recours à des experts étrangers pour évaluer les projets de recherche soutenus par le ministère.

Actions programmées du Fonds de la recherche scientifique et technique en 1999 et 2000

(en millions de francs)

Actions de recherche	1999	2000
Prévenir la pollution atmosphérique	8	7
Gérer les ressources en eau et solution	9,5	10
Préserver et gérer la biodiversité et le patrimoine naturel	6	8
Maîtriser les risques	9	9
Protéger la santé humaine	10	10
Améliorer l'environnement urbain	3	3
Mobiliser les sciences économiques et sociales	9	10
INERIS	9	13
Contrats de plan Etat-région	3,5	0
TOTAL	67	70

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

B. ACCROÎTRE L'EFFORT EN FAVEUR DE LA PRÉVENTION DES RISQUES

La prévention des pollutions et des risques connaît une augmentation de 4,5 % de ses crédits (et de 8,5 % en autorisations de programme). Ces dépenses s'établissent pour 2000 à 2.290,6 millions de francs. Ce domaine bénéficie de 77 % des mesures nouvelles inscrites à ce budget. Si l'on considère le seul fonctionnement, l'augmentation des dépenses est de 22 %.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) constituent les deux établissements pivots de cette politique. Ils avaient connu en projet de loi de finances pour 1999 des moyens nouveaux. Ceux-ci sont confirmés et amplifiés en 2000.

1. Les moyens accordés à l'ADEME

Les moyens de l'ADEME sont renforcés (+ 133 millions de francs en autorisations de programme , soit une hausse de 7,9 % ) pour intervenir notamment dans les domaines :

. des déchets ménagers (+ 98 millions de francs, + 12,1 %),

. des huiles usagées (+ 23 millions de francs, + 19,4 %),

. de la dépollution des sols (+ 12 millions de francs, + 11,2 %).

S'agissant des crédits de paiement , l'augmentation est limitée à 2,1 % (+ 35 millions de francs) dont :

. 12 millions de francs (+ 11,2 %) pour les sols pollués,

. 23 millions de francs (+ 19,4 %) pour les huiles usagées.

En outre, l'ADEME reçoit 10 millions de francs supplémentaires de crédits de fonctionnement , soit une augmentation de 6,6 %.

Crédits affectés à l'ADEME par le ministère et évolution

(en millions de francs et %)

	Crédits de paiement		Autorisations de programme
	1999	2000	1999	2000
Subvention de fonctionnement	152	162 (+ 6,6 %)	-	-
Energie	293	293 (+ 0 %)	293	293 (+ 0 %)
Déchets ménagers et assimilés	811	811 (+ 0 %)	811	909 (+ 12,1 %)
Dépollution des sols	107	119 (+ 11,2 %)	197	119 (+ 11,2 %)
Ramassage des huiles	118,5	141,5 (+ 19,4 %)	118,5	141,5 (+ 19,4 %)
Bruit	84,5	84,5 (+ 0 %)	84,5	84,5 (+ 0 %)
Pollution atmosphérique	159	159 (+ 0 %)	159	159 (+ 0 %)
Qualité de l'air	109,6	109,6 (+ 0 %)	115,4	115,4 (+ 0 %)
TOTAL hors fonctionnement	1.682,6	1.717,6 (+ 2,1 %)	1.688,4	1.821,4 (+ 7,9 %)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. Les moyens accordés à l'INERIS

Les moyens de l'INERIS sont également renforcés tant en intervention (+ 15,3 millions de francs) qu'en fonctionnement (+ 12 millions de francs) afin de développer les actions dans le domaine des risques chroniques et accidentels.

Ses capacités d'investissement (autorisations de programme) sont accrues de 24,1 % afin de développer ses actions notamment dans le domaine de l'écotoxicologie.

C. RENFORCER LES ACTIONS DE PÉRÉQUATION ET DE SOLIDARITÉ DANS LE SECTEUR DE L'EAU

L'ensemble des crédits consacrés à la politique de l'eau et des milieux aquatiques augmente de 48,2 % en 2000.

1. Les moyens de la direction de l'eau sont stables

Pourtant, les moyens propres de la direction de l'eau (agrégat 3) diminuent globalement de 0,4 % et s'établissent à 264 millions de francs.

On observe une diminution des crédits de paiement de 4,4 % (pour les autorisations de programme, de 3,9 %) qui n'est pas entièrement compensée par l'augmentation des dépenses ordinaires, de 7,8 % (en particulier, l'augmentation des dépenses de fonctionnement est de 8,5 %).

Cette année, la part du budget du ministère consacrée à l'eau financera exclusivement les dépenses correspondant à des missions régaliennes : police de l'eau, annonce des crues, Plans Loire et Risques. C'est le Fonds national de solidarité pour l'eau ( cf. infra ) qui financera les dépenses relatives aux réseaux de mesure et à la connaissance.

Présentation de l'évolution du budget consacré à la politique de l'eau
en lois de finances initiales (1998-2000)

(en millions de francs)

	1998	1999	2000
Dépenses ordinaires (titres III et IV)	64,5	82,5	89,5
. police et gestion des eaux - annonce des crues	48,8	59,8	70,0
. instances consultatives et remboursements à divers établissements publics	5,8	5,8	1,8
. subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche	0,0	7,0	7,0
. subventions pour la gestion des eaux et des milieux aquatiques	9,9	9,9	10,7
Autorisations de programme (titres V et VI)	191,6	204,2	196,2
. police et gestion des eaux et des milieux aquatiques - réseaux d'annonce des crues et hydrométrie	94,9	102,7	95,5
. subventions d'investissement pour la protection des lieux habités contre les inondations	91	91	91
. subventions pour la gestion des eaux et des milieux aquatiques	5,7	10,5	9,7

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

La majeure partie de ces dotations est consacrée à la mise en oeuvre des deux plans Gouvernementaux de janvier 1994 :

• le " Plan Loire-Grandeur-Nature " : sa réalisation était évaluée en 1994 à 1,8 milliard de francs dont 700 millions de francs de crédits de l'Etat. Entre 1994 et 1998, près de 631 millions de francs ont été engagés dont 600 millions de francs par le budget de l'Environnement. Les financements mis en place pour 1999 se sont élevés à 56,35 millions de francs pour ce budget ; l'enveloppe prévue pour 2000 s'élève à 72 millions de francs .

• le plan décennal de restauration des rivières : entre 1994 et 1998, plus de 2.900 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 4 milliards de francs (50 % du programme prévu sur dix ans) dont 1.500 millions de francs de crédits en provenance du budget de l'Environnement. En 1999, 284,5 millions de francs ont été prévus (dont 110 millions de francs d'un fonds de concours des agences de l'eau) ; en 2000, ce montant s'élève à 271 millions de francs dont 90 millions de francs en provenance du futur fonds national de solidarité pour l'eau, soit 181 millions de francs sur le budget de l'Environnement.

2. La création du Fonds national de solidarité de l'eau

Il existe actuellement deux fonds de concours alimentés par les agences de l'eau qui participent par ce biais au financement d'une partie des actions en faveur de l'eau de niveau national :

• le premier fonds de concours, « Plan - Risques », a été créé en 1997 ; il est abondé par les agences de l'eau ( 110 millions de francs ) et affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues ;

• le second fonds de concours, « Police de l'eau et de la pêche - Réseaux de mesures », a été créé en 1999 ; il est abondé par les agences de l'eau ( 140 millions de francs ) et finance les moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau gérée par l'Etat et de la police de l'eau et des milieux aquatiques effectuée par les gardes-pêche du Conseil supérieur de la pêche.

Cette année, il est prévu de supprimer ces deux fonds de concours et de les remplacer par un nouveau « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE) proposé à l'article 31 du projet de loi de finances, doté de 500 millions de francs en 2000 par prélèvement fiscal sur les recettes des agences et géré par le ministère de l'Environnement. Chaque année, le montant du prélèvement sera fixé en loi de finances.

Répartition du prélèvement par bassin pour 2000 ^{9( * )}

(en millions de francs et %)

Agences de l'eau	Montant du prélèvement	Pourcentage du total
Artois Picardie	38,3	7,7 %
Rhin Meuse	42,3	8,5 %
Adour Garonne	46	9,2 %
Loire Bretagne	79,7	15,9 %
Rhône Méditerranée Corse	115,2	23,0 %
Seine Normandie	178,5	35,7 %
Total	500	100 %

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

Le prélèvement supplémentaire sur les agences représente :

. 250 millions de francs si l'on considère la disparition des fonds de concours,

. 200 millions de francs s'il l'on prend en compte de surcroît les dépenses des agences qui seront reprises par le FNSE (notamment les actions inter-bassins, les études inter-agences, les réseaux de mesure).

Les programmes publics d'intérêt national qui dépassent, selon le ministère, le cadre du bassin versant (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressource en eau, assainissement outre-mer, etc.) seront pris en charge par ce fonds. En outre, il permettra de mener des actions de péréquation entre bassins, notamment par la répartition même du financement proposé.

Le FNSE sera géré par le ministre chargé de l'Environnement, assisté par un comité consultatif dont la composition sera fixée par décret. Ce rattachement au budget de l'Environnement permettra d'augmenter de 48 % les moyens d'intervention de la direction de l'eau.

Les dépenses du FNSE recouvreront donc un champ très large comme l'indique le tableau suivant ^{10( * )} .

Les actions financées par le FNSE en 2000

(en millions de francs)

INVESTISSEMENT	292
Investissements dont assainissement outre-mer	17.5 17,5
Subventions d'investissement dont restauration des rivières et des zones d'expansion des crues dont assainissement outre-mer dont équipement pour l'acquisition de données dont restauration des milieux dégradés dont économies d'eau dans l'habitat collectif social dont protection et restauration des zones humides	274.5 90 70 42,5 32 20 20
FONCTIONNEMENT	208
Etudes et fonctionnement dont fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau dont études dont formation dont remboursement à diverses administrations dont actions de coopération internationale	103,2 12,4 72,8 0,7 16,5 0,8
Subventions de fonctionnement à divers établissements publics, etc. dont moyens techniques du Conseil supérieur de la pêche dont établissements publics, associations et organismes techniques compétents	93,3 50 43,3
Interventions relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins, etc. dont dépenses relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau dont dépenses de restauration des zones humides	11,5 8,5 3
TOTAL	500

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Fascicule " Comptes spéciaux du Trésor " annexé au projet de loi de finances pour 2000.

D. RENFORCER LE RÉSEAU DE PROTECTION DES ZONES NATURELLES SENSIBLES

Les crédits destinés à la protection de la nature (agrégat 2) augmentent de 13 % en 2000, passant de 661,5 à 747,4 millions de francs. Si l'on observe les seuls crédits de fonctionnement, l'augmentation est de 24 %.

La forte progression de cet agrégat ne s'est pas démentie sur ces dernières années puisque l'augmentation était de 8,3 % en 1998 et de 19,7 % en 1999. Un effort tout particulier porte sur la poursuite de la constitution du réseau de Natura 2000.

Le fonds de gestion des milieux naturels ^{11( * )} (FGMN), qui assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique, a été doté pour la première fois en 1999 de 191,5 millions de francs. Ses crédits atteignent 242 millions de francs en 2000, soit une augmentation de plus de 26 %.

Sur les 52 millions de francs de moyens nouveaux dont il disposera en 2000,

27 millions de francs seront consacrés à la poursuite de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 ^{12( * )} ,

3 millions de francs à la mise en oeuvre du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux,

et 8,35 millions de francs aux nouveaux parcs régionaux et à ceux dont la charte sera renouvelée.

Le développement du réseau d'espaces naturels protégés (parcs nationaux, réserves naturelles, etc.), réseau de sites placés sous la responsabilité de l'Etat et gérés en partie par des établissements publics, bénéficie d'un budget de 436,5 millions de francs dont 23,76 millions de francs de moyens nouveaux.

Sur ce total, les parcs nationaux ^{13( * )} disposeront de 10,21 millions de francs supplémentaires (avec la création de 19 emplois dont 13 pour le futur parc marin de Corse), les réserves naturelles ^{14( * )} de 8,6 millions de francs.

CHAPITRE II

LE BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT EN PERSPECTIVE

I. LE BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT DANS L'ENSEMBLE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENVIRONNEMENT

Le budget de l'Environnement n'est qu'une source parmi d'autres de financement de la politique de l'environnement en France.

A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ENVIRONNEMENT

1. Les collectivités locales, acteurs majeurs de la protection de l'environnement

Les dépenses de protection de l'environnement réalisées par les collectivités locales ont représenté en moyenne 57 % du total des dépenses d'environnement en France sur les trois dernières années et ces dépenses sont en augmentation constante.

Les collectivités locales apparaissent ainsi comme les acteurs majeurs de la protection de l'environnement.

Dépenses de protection de l'environnement des collectivités locales (1996-1998)

(en millions de francs)

Domaines d'intervention	1996	1997	1998
Eau, assainissement et épuration	43.975	46.908	48.493
Déchets	26.345	27.157	28.347
Nettoyage des rues	5.470	5.697	5.885
Bruit	579	553	631
Protection du patrimoine écologique	2.034	2.114	1.934
Mobilisation de la ressource en eau	56.827	58.320	59.216
Amélioration du cadre de vie	8.780	9.100	9.465
TOTAL	144.010	149.849	153.871

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

2. L'environnement dans les contrats de plan Etat-régions

On remarque que les contrats de plan Etats-régions mobilisent des sommes croissantes en faveur de l'environnement.

Pour l'actuel contrat de plan Etat-régions (1994-1998 avec étalement sur une année supplémentaire), 1.336 millions de francs ont été mobilisés par le ministère ^{15( * )} . A ces crédits se sont ajoutés ceux en provenance des établissements publics placés sous la tutelle du ministère.

Pour le prochain contrat de plan (2000-2006), l'enveloppe prévue est de 2.618 millions de francs . Les actions proposées à la contractualisation s'articuleront autour de six axes :

• connaître et faciliter l'accès à la connaissance de l'environnement ;

• définir et mettre en oeuvre une gestion partenariale de l'espace ;

• prévenir et maîtriser les risques, les nuisances et les pollutions ;

• maîtriser l'énergie ;

• s'attacher à une gestion durable de l'eau ;

• veiller à l'éco-conditionnalité des programmes d'action.

B. LES AUTRES ACTEURS DE LA POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT EN FRANCE

1. Le budget général de l'Etat

De très nombreux ministères participent aux dépenses en faveur de l'environnement comme l'indique le tableau ci-dessous.

Ce tableau traduit également une prise en compte accrue des questions environnementales dans les politiques publiques et témoigne du caractère transversal, interministériel de la politique de l'environnement. Il est intéressant de réaliser que le ministère de l'environnement ne représente qu'un tiers du total des dépenses consacrés à l'environnement.

Récapitulation des crédits du budget général de l'Etat consacrés à l'environnement,
par département ministériel en 1999 et 2000

(en millions de francs et en %)

	1999		2000
	Montant	Pourcentage du budget	Montant	Pourcentage du budget
Affaires étrangères et coopération	255	1,18 %	240	1,14 %
Agriculture et pêche	2.664	9,45 %	3.198	11,40 %
Aménagement du territoire et environnement	3.957	68,73 %	4.298	69,01 %
Culture et communication	61	0,39 %	69	0,43 %
Economie, finances et industrie	91	0,12 %	95	0,10 %
Education nationale, recherche et technologie	3.250	0,80 %	3.280	0,90 %
Emploi et solidarité	247	0,10 %	262	0,10 %
Equipement, transports et logement	983	0,70 %	925	0,66 %
Intérieur et décentralisation	235	0,27 %	215	0,27 %
Jeunesse et sports	33	1,09 %	31	0,99 %
Outre-mer	60	1,06 %	66	1,04 %
Défense	49	0,03 %	50	0,03 %
TOTAL	11.875	1,03 %	12.729	1,08 %

Source : Etat récapitulatif de l'effort financier consenti en 1999 et prévu en 2000 au titre de l'environnement, annexe au projet de loi de finances pour 2000

2. Les établissements publics sous tutelle

Aux dépenses inscrites au budget général, il convient d'ajouter les dépenses des établissements publics financées sur leurs ressources propres. On remarque d'emblée que l'effort le plus important est réalisé par les agences de l'eau (plus de 90 % du total).

Récapitulation des crédits en faveur de l'environnement dépensés par les établissements publics sous tutelle du ministère de l'Environnement

(en millions de francs et %)

	Réalisations 1998	Réalisations 1999	Evolution
Agences de l'eau	12.780	13.070	+ 2,3 %
ADEME	1.446	84	- 94 % ^16( * )
ANDRA ^17( * )	247	247	0 %
Conseil supérieur de la pêche	276	310	+ 12 %
Conservatoire du littoral	4	5	+ 10 %
IFEN	6	5	- 10,5 %
INERIS	131	139	+ 6,1 %
ONC ^18( * )	674	531	- 21,2 %
Parcs nationaux	15	16	+ 9,5 %
TOTAL	15.579	14.407	- 7,5 %

Source : Etat récapitulatif de l'effort financier consenti en 1999 et prévu en 2000 au titre de l'environnement, annexe au projet de loi de finances pour 2000

II. L'EXÉCUTION ET LA GESTION DES CRÉDITS POUR 1998 ET 1999

A. VUE D'ENSEMBLE

1. Les dotations effectivement disponibles sont largement supérieures à celles prévues en loi de finances initiale

Le budget du ministère de l'Environnement est traditionnellement fortement affecté par diverses mesures intervenant en cours d'exercice. cela s'est également vérifié en 1998.

S'agissant des autorisations de programme, les dotations effectivement utilisables en 1998 excèdent sensiblement celles ouvertes en loi de finances initiale (+ 25 %).

S'agissant des crédits de paiement, les ressources disponibles in fine sont également plus importantes que celles prévues en loi de finances initiale (amélioration de l'ordre de 28 % hors dépenses de personnel ^{19( * )} ).

Evolution des autorisations de programme et des crédits de paiement en 1998

(en millions de francs)

	Autorisations de programme	Crédits de paiement
Loi de finances initiale	800	1.899
Reports	104	225
Fonds de concours	110	138
Loi de finances rectificative	16	30
Annulations	34 ^20( * )	5
Dotations effectivement disponibles	996	2.297

Source : Rapport du contrôleur financier

2. La consommation des crédits de paiement est faible

Si le taux de consommation des autorisations de programme ne demande pas de commentaire particulier, celui des crédits de paiement peut être jugé globalement faible, notamment sur les titres V et VI (69,6 % sur le titre V et 63,7 % sur le titre VI ^{21( * )} ). On remarque d'ailleurs qu'il est en chute sensible par rapport à l'année précédente : globalement le taux de consommation des crédits de paiement est de 77,3 % en 1998 alors qu'il était de 85 % en 1997 et de 88 % en 1996.

Votre rapporteur spécial n'estime pas qu'une faible consommation des crédits soit en soi scandaleuse, notamment si elle permet des économies de crédits. Mais d'une manière générale, elle traduit une mauvaise prévision des besoins réels de financement.

B. LES REMARQUES DE LA COUR DES COMPTES

Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 1998 souligne en particulier :

qu'un chapitre, abondé en loi de finances rectificative pour 1997, a fait l'objet de reports très importants sur l'année suivante ^{22( * )} : ces crédits n'avaient donc pas vocation à être dépensés en 1997 ;

que deux chapitres ont bénéficié en loi de finances rectificative pour 1998 de dotations alors qu'au cours du même exercice ils avaient supporté des annulations de crédits ^{23( * )} : les crédits concernés étaient-ils surabondants ou insuffisants ?

Une telle gestion des crédits, contradictoire et largement opaque, laisse à désirer.

CHAPITRE III

LA TENTATION DU « MINISTÈRE DE PLEIN EXERCICE »

I. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS AU RYTHME OBSERVÉ N'EST PAS SOUHAITABLE

Les crédits du ministère augmentent pour 2000 de 8,6 %, soit la troisième plus forte hausse de tous les fascicules budgétaires. Faut-il se réjouir de cette augmentation spectaculaire des dépenses de l'Etat consacrées à l'environnement ?

Il ne le semble pas, pour plusieurs raisons :

L'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat est encore insuffisant.

Or, il apparaît que le budget de l'Environnement est exonéré de toute participation à la nécessaire maîtrise des dépenses de l'Etat, en particulier des dépenses de personnel qui sont les plus rigides. Il convient de s'interroger sur les raisons qui expliquent une telle situation au sein des fascicules budgétaires.

La capacité d'absorption de ces crédits nouveaux par le ministère est douteuse.

Face à l'évolution très forte des crédits demandés pour 2000, votre rapporteur spécial s'interroge sur la capacité du ministère à faire face à de telles augmentations de ses moyens. En effet, le budget de l'Environnement se caractérise régulièrement par la faiblesse de son taux de consommation des crédits. Cette situation, qui ne semble pas résulter d'une volonté de rigueur budgétaire, est plutôt le signe que l'augmentation des crédits votés dépassent la capacité de consommation du ministère. L'évolution des crédits sur les dernières années est donc manifestement trop forte et trop rapide.

II. UNE LOGIQUE DE POUVOIR AU DÉTRIMENT D'UNE LOGIQUE D'ACTION

A. UNE MAUVAISE ORIENTATION

Dans le cadre du plan pluriannuel de modernisation du ministère (1999-2002), l'accroissement de ses moyens de fonctionnement est justifié de la façon suivante : « L'augmentation continue du nouvel agrégat 1 sur la période (1997-2000) s'explique par la montée en puissance des questions environnementales au plan international et dans l'opinion publique. (...) Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'affirme comme un ministère de plein exercice . »

Votre rapporteur spécial ne partage pas une telle vision. Qu'attend l'opinion publique ? Que nécessite « la montée en puissance des questions environnementales » ? Non pas tant la mise en place d'une administration spécialisée de l'environnement, que des actions, des interventions du ministère en matière d'amélioration de l'environnement.

Il est à déplorer que l'augmentation de ce budget soit utilisée dans une logique de pouvoir, de mise en place d'une structure administrative capable à terme de concurrencer les autres ministères , plutôt que dans une logique d'action pour l'environnement.

Avec cette politique de renforcement des structures administratives, ce sont les erreurs du passé qui sont à nouveau faites :

. d'une part, l'explosion des dépenses de personnel et de fonctionnement, ce qui entraîne une rigidification des dépenses de l'Etat ;

. d'autre part, le développement de l'administration centrale par rapport aux services déconcentrés, ce qui va à l'encontre de la modernisation de l'Etat .

B. LES ORIENTATIONS À PRIVILÉGIER

Votre rapporteur spécial ne conteste toutefois pas que des besoins en personnels puissent apparaître, en particulier dans les services déconcentrés. Toutefois, il souhaiterait qu'il y soit répondu par des transferts de personnels ou des redéploiements de crédits et non pas par des créations d'emplois et des mesures budgétaires nouvelles.

Il convient de souligner que les négociations lancées en 1999 avec les ministères chargés de l'agriculture et de l'équipement pour aboutir à des chartes précisant le rôle de leurs propres services déconcentrés dans la mise en oeuvre des politiques du ministère de l'Environnement vont dans le bon sens et doivent être encouragées afin que tous les ministères intègrent la dimension environnementale de leurs actions.

Votre rapporteur spécial estime que la politique de l'environnement doit demeurer :

. d'une part, décentralisée , or c'est le mouvement inverse que l'on observe avec par exemple la centralisation des moyens de la politique de l'eau au sein du nouveau FNSE ;

. d'autre part, déconcentrée , ici encore on remarque une évolution contraire comme le prouve la priorité donnée à l'administration centrale dans les augmentations de personnel ;

. enfin, interministérielle , or le ministère de l'Environnement tend à perdre sa dimension transversale légère pour devenir un ministère dépensier " comme les autres ".

CHAPITRE IV

LES POLITIQUES SECTORIELLES MENÉES PAR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT

I. LA POLITIQUE DE L'EAU FINANCÉE PAR LES AGENCES

S'agissant du projet de la ministre de l'Environnement de créer un compte spécial du Trésor dont l'une des sections serait destinée à financer des actions régaliennes de l'Etat par un prélèvement sur les recettes des agences de l'eau ^{24( * )} , votre rapporteur spécial est très réservé.

A. QUELQUES MOTIFS DE SATISFACTION

1. Un " moindre mal"

Il convient de garder à l'esprit que cette solution constitue pour les agences de l'eau « un moindre mal » par rapport aux projets initiaux de la ministre visant à intégrer les redevances des agences de l'eau dans la TGAP sur le modèle de ce qui a été fait pour l'ADEME. Le ministère de l'Environnement y aurait certes trouvé son compte avec une augmentation de son budget de l'ordre de 10 milliards de francs mais cela aurait signifié la fin du système des agences de l'eau.

Votre rapporteur spécial se félicite de l'abandon de ce projet initial qui aurait tout simplement signifié la " nationalisation " des agences de l'eau.

2. L'eau paye pour l'eau

Le dispositif qui nous est proposé permet notamment de conserver le principe fondamental de " l'eau paye pour l'eau " : les ressources issues de l'eau retournent au financement de l'eau (où les besoins sont énormes).

Votre rapporteur spécial se félicite que la ministre se soit rangée en cette matière au principe d'une affectation de la ressource à la dépense correspondante.

3. Un contrôle parlementaire renforcé

La création d'un prélèvement de solidarité pour l'eau affecté à un compte d'affectation spéciale en lieu et place de fonds de concours doit être saluée car elle permettra un meilleur contrôle du Parlement qui pourra désormais approuver chaque année les dépenses et les recettes du compte d'affectation spéciale (alors qu'il n'a connaissance des fonds de concours que par un " jaune " budgétaire).

En outre, elle permet de mettre fin à la procédure des fonds de concours qui en l'occurrence n'était pas exactement conforme aux dispositions de l'ordonnance organique de 1959.

Enfin, elle permettra d'instaurer un comité de gestion officiel et d'assurer la pérennité du financement des actions concernées.

B. DE NOMBREUSES INTERROGATIONS

1. Pourquoi insérer ce dispositif dans un compte d'affectation spéciale existant ?

Votre rapporteur spécial trouve étrange le choix d'un compte d'affectation spéciale commun au fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) et au fonds national de l'eau (FNE).

Il estime en effet que ces deux fonds n'ont pas la même vocation : l'un est fondé sur une solidarité urbain - rural, l'autre vise à développer la péréquation entre bassins et les actions nationales relatives à l'eau.

En outre, il lui semble dangereux pour la pérennité du FNDAE de lui adjoindre ce nouveau FNE.

2. Pourquoi n'avoir pas attendu 2001 ?

Conformément aux communications de la ministre en Conseil des ministres des 20 mai 1998 et 27 octobre 1999, une réforme en profondeur des redevances des agences de l'eau sera proposée dans un projet de loi présenté au Parlement en 2001 pour une application à partir de 2002, année de démarrage du VIII ^e programme.

Votre rapporteur spécial s'interroge donc sur la pertinence de créer le Fonds national de solidarité pour l'eau dès cette année alors que toutes les autres réformes touchant aux agences de l'eau ont été reportées à 2001. Aucune urgence ne contraint le Gouvernement à agir dès cette année et comme le propose notre collègue Yves Tavernier dans son rapport ^{25( * )} , il aurait été tout à fait possible de faire monter en puissance les deux fonds de concours existants et de prévoir ensuite l'instauration du FNE dans le projet de loi prévu.

Cela aurait été d'autant plus légitime que l'on demande cette année aux agences de l'eau, qui sont au beau milieu de leur VII ^e programme, d'abonder le FNSE alors qu'elles n'avaient pas prévu cette contribution supplémentaire de 250 millions de francs. L'exposé des motifs du présent article indique toutefois que les recettes attendues " sont compatibles avec les conditions d'achèvement financier du VII ^e programme d'intervention des agences (période 1997-2001) ". Il ne serait donc pas nécessaire de réformer les programmes en cours.

3. Un droit de tirage illimité pour le Gouvernement ?

Le prélèvement sur les recettes des agences de l'eau est fixé à 500 millions de francs pour 2000. Les années suivantes son montant sera fixé par la loi de finances. La ministre s'est toutefois engagée à ne pas le faire dépasser 8 % des recettes des agences avant 2006. Cette ponction d'année en année ne semble pas cohérente avec la programmation quinquennale dont font l'objet les recettes et les dépenses des agences.

Il faut en outre remarquer que ce dispositif officialise et alourdit le prélèvement opéré par le ministère de l'environnement sur les recettes des agences de l'eau. C'est une sorte de droit de tirage que le Gouvernement se prévoit sur des organismes en bonne santé financière.

Il s'agit d'une nouvelle atteinte à l'autonomie de gestion des organismes de bassin : d'année en année, ces atteintes se renforcent et se multiplient. Si les agences ont échappé à la nationalisation avec l'abandon du projet d'intégration de leurs redevances dans la TGAP, elles subissent actuellement une " nationalisation rampante " par la recentralisation progressive de la politique de l'eau.

4. Les actions financées par le FNSE relèvent-elles de l'Etat ou des agences de l'eau ?

Le prélèvement opéré sur les agences de l'eau vise à financer des actions existantes (certaines d'entre elles étaient financées par le budget de l'Etat, d'autres relevaient des agences de l'eau) ainsi que de nouvelles actions.

L'ensemble de ces actions est présenté comme étant des actions d'envergure nationale. Si tel était le cas, ne devraient-elles pas en principe être financées par le budget de l'Etat ?

En outre, pour certaines des missions prévues pour ce fonds, la logique d'un regroupement au niveau national n'apparaît pas évidente et il semble au contraire que ces dépenses auraient très bien pu continuer à être financées directement par les budgets des agences de l'eau.

II. UN AN APRÈS LA TGAP : OÙ EN EST L'ADEME ?

A. LES CONSÉQUENCES DE LA TGAP

L'instauration de la TGAP au 1 ^er janvier dernier a considérablement modifié le financement de l'ADEME. Auparavant celle-ci était financée en partie sur crédits budgétaires (environ 30 %) et en partie sur des taxes affectées (environ 70 %). La création de la TGAP qui a regroupé ces taxes au profit du budget de l'Etat a donc entraîné une budgétisation intégrale des recettes de l'ADEME.

Cette évolution comporte certains risques que n'avait pas manqué de souligner votre commission des finances l'an dernier.

• La suppression des taxes affectées, avec l'augmentation de taux des taxes sans répercussion sur les subventions budgétaires de l'ADEME peut s'analyser comme un « détournement » de l'ordre de 400 millions de francs.

Evolution du produit des anciennes taxes affectées à l'ADEME

(en millions de francs)

Assiette	1998	1999	Evol. 98/99	2000 ^26( * )	Evol. 99/2000
Déchets ménagers et assimilés	920	1.294	+ 41 %	1.479	+ 14 %
Déchets industriels spéciaux	99	128	+ 29 %	158	+ 23 %
Bruit	56	66	+ 18 %	83	+ 26 %
Pollution atmosphérique	171	198	+ 16 %	190	- 4 %
Huiles	96	129	+ 34 %	129	-
TOTAL	1.342	1.815	+ 35 %	2.039	+ 12 %

Source : ADEME

En 1999, alors que le produit de la TGAP s'est élevé à 1,82 milliard de francs, la subvention " compensatrice " du budget de l'Etat s'est établie à 1,77 milliard de francs.

En 2000, la subvention à l'ADEME est portée à environ 1,7 milliard de francs alors que le produit de la TGAP correspondant aux anciennes taxes perçues par l'ADEME s'établit à 2,1 milliards de francs.

• A un niveau infra-annuel, l'ADEME est désormais susceptible de voir ses crédits faire l'objet de mesures de régulation budgétaire en cours d'année. Votre rapporteur spécial reconnaît qu'il n'en a pas été ainsi dès cette année.

• A un niveau supra-annuel, les interrogations concernent également la pérennité des subventions budgétaires qui seront allouées à l'ADEME. A cet égard, un contrat d'objectifs devrait être signé entre l'ADEME et l'Etat mais sa négociation tarde à être engagée.

La suppression des taxes affectées a toutefois certains avantages comme par exemple la fongibilité des recettes de l'ADEME qui n'est plus contrainte dans sa gestion financière par des compartiments étanches. Cette situation nouvelle a notamment permis d'opérer cette année des redéploiements internes de crédits, notamment au profit du secteur des déchets. En outre, elle a permis de déterminer une tutelle technique claire : le ministère de l'Environnement.

Un décret est attendu : il devrait modifier les structures de l'ADEME et donner ainsi compétence au Conseil d'administration pour instituer des commissions nationales des aides dans chacun des grandes secteurs d'intervention de l'agence. Ces commissions remplaceront les comités de gestion des anciennes taxes. Elles seront chargées d'examiner les orientations stratégiques, les programmes d'action et les modalités d'intervention de l'ADEME et permettront d'associer pleinement à la marche de l'agence l'ensemble des acteurs concernés (ministères, professionnels, collectivités locales, secteur associatif).

La mise en place de ces comités de gestion avait été promise dans le cadre de la suppression des anciennes taxes affectées, votre rapporteur spécial estime que la publication du décret est tardive, ce qui est d'autant plus critiquable que l'ADEME a pris au premier semestre des décisions lourdes de conséquences, sans aucun contrôle de la commission nationale concernée.

B. LA RÉFORME DU MÉCANISME DES AIDES DANS LE SECTEUR DES DÉCHETS MÉNAGERS

En 1998 et 1999, plusieurs décisions sont venues modifier les conditions économiques de l'élimination des déchets ménagers :

1- le 12 janvier 1998, l'augmentation des taux d'aides de l'ADEME ;

2- au 1 ^er janvier 1998, l'augmentation du soutien des sociétés agréées aux collectivités locales ;

3- au 1 ^er janvier 1999, la réduction du taux de TVA appliqué au service public d'élimination des déchets ménagers à 5,5 % lorsque la collectivité met en oeuvre la collecte sélective et le tri ;

4- le 12 mai 1999, la diminution des taux d'aide de l'ADEME avec effet rétroactif au 1 ^er janvier 1999.

Cette dernière modification, à la baisse, des taux d'aides de l'ADEME se justifie par l'afflux des demandes de soutien financier à des opérations de collecte sélective, de traitement, de recyclage et d'élimination des déchets (3,2 milliards de francs en 1999 contre 1,9 milliard de francs en 1998).

Taux d'aide de l'ADEME

(en %)

Equipements	Conditions d'aides antérieures	Conditions d'aides actuelles
Stations de transfert	50	20
Déchetteries	50	20
Collecte séparative	50	30
Tri	50	20
Compostage individuel	50	30
Collecte et traitement des déchets verts	50	20
Collecte et traitement des autres déchets organiques	50	30
Incinération avec valorisation énergétique	10	5
Aide complémentaire à la valorisation énergétique	15, 25 et 35	10, 15 et 20
Plates-formes de maturation des mâchefers	30 et 50	20

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

La révision du mécanisme des aides de l'ADEME doit certes s'inscrire dans l'ensemble de mesures présenté ci-dessus, globalement favorable aux collectivités locales. Il faut en outre noter que certains projets ont bénéficié d'un taux global d'aide au financement tout à fait déraisonnable, de l'ordre de 80 %, ce qui a contribué à pousser à la hausse le coût moyen des projets.

Toutefois, il convient de remarquer :

• que deux décisions contradictoires ont été prises concernant l'évolution des taux de l'ADEME en 1998 ^{27( * )} et en 1999. Elles témoignent à l'évidence d'un défaut de prévision et sont en partie le reflet de l'absence de président de l'ADEME, faute de nomination, pendant une année, jusqu'au début de 1998 ;

• que l'ADEME ne souffre pas actuellement d'insuffisance de crédits, notamment en crédits de paiement ; c'est sur les autorisations de programme qu'une insuffisance, vraisemblablement en 2002, était prévue en février 1999 sur la base du rythme de consommation observé. C'est en raison de cette non-soutenabilité à moyen terme que le mécanisme a été révisé ;

• que cette diminution des taux d'aide a été concomitante à l'augmentation du produit de la taxe sur les déchets ménagers incluse dans la TGAP et versée au budget général de l'Etat (400 millions de francs supplémentaires qui n'ont pas été versés à l'ADEME en raison de la réforme de la TGAP), ce qui n'a pas été bien interprété par les collectivités locales.

Votre rapporteur spécial déplore que l'Etat (les ministères de tutelle technique et budgétaire) et l'ADEME n'aient pas su mieux gérer cette politique « à durée déterminée » et qu'ils aient par des décisions tardives ou contradictoires parfois contribué à accroître les difficultés existantes et futures.

III. LES NOUVEAUX DÉFIS DE L'ENVIRONNEMENT SONT-ILS BIEN TRAITÉS PAR LE MINISTÈRE ?

A. QUE FAIT LE MINISTÈRE FACE À L'APPROPRIATION PRIVÉE DU PATRIMOINE ENVIRONNEMENTAL COMMUN DE L'HUMANITÉ ?

Le dépôt de brevets protégeant des organismes vivants (végétaux et animaux) et en particulier leur information génétique constitue de plus en plus un préalable indispensable à l'investissement en recherche et développement pour les firmes spécialisées dans les biotechnologies. Cette appropriation privée de ce qui constitue bien le patrimoine commun de l'humanité est problématique.

Ces dérives mercantilistes doivent être prises au sérieux par le ministère. Une veille intensive et efficace doit être mise en place et déboucher sur des propositions concrètes d'actions.

B. L'INDISPENSABLE RECHERCHE

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite rappeler l'importance qu'il attache à la recherche en matière environnementale pour réduire dans le futur les pollutions. Il estime que c'est dans l'utilisation de matériaux et la mise en oeuvre de processus de production moins polluants que réside la solution à la majeure partie des problèmes environnementaux que nous connaissons aujourd'hui.

C'est pourquoi il estime que les crédits supplémentaires dont disposera l'année prochaine le ministère de l'Environnement auraient pu être mieux employés en venant soutenir la recherche.

Or la recherche fait figure de parent pauvre de cet opulent budget : 82,4 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, en stabilité par rapport à 1999, et 14,6 millions de francs en autorisations de programme, soit une légère augmentation de 1,3 % ^{28( * )} .

CHAPITRE V

LE DÉTOURNEMENT DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

I. LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA TGAP EN 2000 ET 2001

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi de finances pour 1999 par le regroupement de cinq taxes précédemment affectées à l'ADEME.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le Gouvernement envisage pour 2000 ^{29( * )} :

• d'une part d'étendre la TGAP à d'autres assiettes polluantes (lessives et adoucissants, produits phytosanitaires, granulats),

• et d'autre part d'en transférer le produit à un nouvel établissement public : le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale qui serait créé au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Présentation des modifications de la TGAP proposées pour 2000

(en millions de francs)

Compartiment	Modifications 2000	Produit 1999	Produit 2000
COMPARTIMENTS EXISTANTS
Déchets	sans modification	1.422	1.500
Nuisances sonores	sans modification	66	100
Pollution atmosphérique	Augmentation des taux	198	300
Huiles usagées	Augmentation des taux	129	200
COMPARTIMENTS NOUVEAUX
Lessives et adoucissants	Nouvelle taxe	-	500
Produits phytosanitaires	Nouvelle taxe	-	300
Granulats	Nouvelle taxe	-	200
Installations classées	Incorporation de taxes existantes et augmentation des taux	-	100
TOTAL	-	1.815	3.200

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement

Pour 2001, la TGAP devrait conserver cette nouvelle affectation, mais voir son assiette considérablement élargie avec l'intégration de la taxation des consommations intermédiaires des entreprises qui devrait rapporter quelques 9 milliards de francs de recettes supplémentaires.

La montée en puissance de la TGAP (1999-2001)

(en millions de francs)

Evaluations initiales pour 1999	1.935
Evaluations révisées pour 1999	1.800
Evaluations pour 2000 (évolution / 1999)	3.200 (+ 78 %)
- dont effet de l'évolution spontanée	200
- dont aménagement des droits	1.200
Evaluations pour 2001 (évolution / 2000)	12.500 (+ 290 %)

II. LE DÉTOURNEMENT DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE : LA TGAP VA DEVENIR UN IMPÔT DE RENDEMENT

Votre rapporteur spécial considère que la fiscalité écologique peut-être utile pour encourager la modification des comportements polluants. Mais il estime que ce que propose le Gouvernement n'a rien à voir avec une fiscalité environnementale.

Sous couvert de taxation dite écologique, ce qui est proposé est en vérité un impôt de rendement , destiné à produire des recettes pour le financement de la seconde loi sur les 35 heures. En effet, qu'a-t-il été choisi pour la TGAP de l'année prochaine ? Des taux bas et des assiettes larges : en somme, des taxes qui ne dissuaderont aucun comportement polluant et qui par leur large acceptabilité rapporteront les recettes publiques attendues.

La logique de financement a très nettement pris le pas sur les préoccupations écologiques comme en témoignent les arbitrages Gouvernementaux sur cette taxe. A titre d'exemple, il est d'ores et déjà prévu que l'éco-taxe (la taxe sur les consommations intermédiaires d'énergie des entreprises) devra rapporter environ 9 milliards de francs, financement des 35 heures oblige. Seules ses modalités précises (taux, assiette, exonérations, etc.) sont soumises à la concertation entre les entreprises futures assujetties. Il s'agit donc bien ici d'un impôt de répartition.

Votre rapporteur spécial juge inadmissible ce détournement de la fiscalité écologique. Il est au contraire attaché à une fiscalité environnementale, dissuasive des comportements les plus polluants, qui ne mette pas en péril la compétitivité de nos entreprises et qui, le cas échéant, permette de financer par ses produits des actions complémentaires en faveur de l'environnement.

III. UNE TAXATION SUPPLÉMENTAIRE

L'instauration de la TGAP a été présentée comme l'exacte contrepartie de l'allégement des charges sociales pour les entreprises.

C'est oublier :

1) d'une part, que ces allégements de charges sont eux-mêmes la contrepartie d'un alourdissement des coûts de production des entreprises par la politique de réduction du temps de travail, c'est à dire les " 35 heures " ;

2) d'autre part, que le transfert du produit de la TGAP existante au fonds de financement des allégements de charges sociales crée un manque à gagner fiscal pour le budget général de l'Etat de l'ordre de 2 milliards de francs qui a du être compensé par de moindres dépenses ou plus vraisemblablement par des recettes accrues.

ANNEXE

LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. CRÉDITS DE DROIT COMMUN

L'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a majoré les autorisations de programme inscrites au titre VI sur le chapitre 67-30 article 20 " Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - Déchets ménagers et assimilés ", à titre non reconductible, à hauteur de 100 millions de francs . Cette majoration est destinée à aider les collectivités territoriales à réaliser les équipements nécessaires pour le traitement des déchets ménagers avant l'échéance de limitation des mises en décharge fixée à 2002.

II. CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES

Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de l'environnement concernent le titre IV pour un montant de 1,736 millions de francs et le titre VI pour un montant de 3,226 millions de francs (en crédits de paiement et en autorisations de programme).

Les chapitres concernés sont les suivants :

• le chapitre 44-10 article 36 " Protection de la nature et de l'environnement - Gestion des eaux et des milieux aquatiques : crédits non déconcentrés " pour un montant de 0,005 million de francs ;

• le chapitre 44-10 article 40 " Protection de la nature et de l'environnement - Protection de la nature, sites et paysages : crédits déconcentrés " pour un montant de 0,739 million de francs ;

• le chapitre 44-10 article 50 " Protection de la nature et de l'environnement - Actions de partenariat : crédits déconcentrés " pour un montant de 0,295 million de francs ;

• le chapitre 44-10 article 60 " Protection de la nature et de l'environnement - Fonds de gestion des milieux naturels : crédits déconcentrés " pour un montant de 0,337 million de francs ;

• le chapitre 44-10 article 80 " Protection de la nature et de l'environnement - Prévention des pollutions et des risques : crédits déconcentrés " pour un montant de 0,36 million de francs.

• le chapitre 67-20 article 30 " Protection de la nature et de l'environnement. Subventions d'investissement - Gestion des eaux et des milieux aquatiques " pour un montant de 0,06 million de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme ;

• le chapitre 67-20 article 60 " Protection de la nature et de l'environnement. Subventions d'investissement - Protection de la nature, sites et paysages " pour un montant de 1,166 million de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme ;

• le chapitre 67-41 article 10 " Subventions d'investissement à divers établissements publics - Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres " pour un montant de 2 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 17 novembre 1999, sous la présidence de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Adnot , rapporteur spécial , à l' examen des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II. - environnement , pour 2000 .

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a tout d'abord observé que le périmètre de ce budget avait beaucoup évolué sur les deux dernières années, notamment avec les subventions budgétaires accordées à l'Agence pour l'environnement et la maîtrise de l'énergie (ADEME). Il a ajouté qu'il convenait de considérer également la création d'une section d'un nouveau compte spécial du Trésor pour financer la politique de l'eau, dotée de 500 millions de francs.

Il a indiqué qu'en 2000 le budget de l'environnement connaîtrait la troisième plus forte hausse de tous les budgets civils, soit 8,6 % d'augmentation par rapport à 1999, pour un montant global de l'ordre de 4,3 milliards de francs. Il s'est étonné que le ministère de l'environnement soit exonéré de la sorte de tout effort de maîtrise des dépenses de l'Etat. En outre, il a douté de la capacité du ministère à faire face à une telle augmentation de ses moyens.

Il a ensuite souligné l'évolution très déséquilibrée de ce budget entre des dépenses de fonctionnement, qui augmentent de 22 %, et des dépenses d'investissement, en stagnation relative.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que l'augmentation des crédits de fonctionnement était principalement due à l'augmentation des emplois budgétaires, et en particulier à la création de 140 emplois. Il a remarqué que le renforcement global des effectifs, de 210 emplois, bénéficiait essentiellement à l'administration centrale avec une augmentation de plus de 19 % de son personnel pour 2000, alors que l'augmentation pour les directions régionales de l'environnement (DIREN) n'était que de 3 %.

Il a ensuite présenté les quatre priorités du ministère de l'environnement pour 2000 et leur financement : le renforcement des capacités d'expertise et de contrôle du ministère, la prévention des risques, les actions de solidarité et de péréquation dans le secteur de l'eau et le renforcement du réseau de protection des zones naturelles sensibles.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a poursuivi son propos en indiquant qu'il n'était pas favorable au renforcement des structures administratives centrales du ministère. En effet, il a indiqué que cette évolution allait déboucher sur une rigidification des dépenses de l'Etat et qu'elle allait à contresens de la logique actuelle de la réforme de l'Etat qui privilégie la déconcentration. Il lui a semblé que le ministère de l'environnement était entré dans une logique de concurrence avec les autres départements ministériels, au lieu de conserver une dimension interministérielle et transversale.

Il a ensuite fait part de son inquiétude à l'égard du détournement de la fiscalité écologique. A ce sujet, il a indiqué que la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), étendue et affectée au financement des allégements de charges sociales dans le cadre de la seconde loi sur la réduction du temps de travail, avait perdu son objectif environnemental pour devenir une simple taxe de rendement. Il a rappelé que les assiettes et les taux choisis n'étaient absolument pas incitatifs à la limitation des pollutions et qu'en particulier un amendement voté à l'Assemblée nationale lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 avait encore réduit la progressivité du barème de taxation des lessives. Il a en outre estimé que les conséquences des récentes intempéries dans le sud-ouest de la France devaient rappeler au Gouvernement, et à la représentation nationale, que les ressources qui pourraient aller à des équipements environnementaux ne devaient pas en être détournées.

Enfin, s'agissant de l'ADEME, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que si la suppression des taxes affectées avait eu au moins l'avantage de donner une plus grande souplesse de gestion à l'établissement, elle n'en devait pas moins s'analyser comme une perte d'autonomie pour l'ADEME, et surtout comme un détournement en sa défaveur.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a conclu son propos en préconisant le rejet de ce budget pour trois raisons principales :

- d'abord, parce qu'il a estimé que l'évolution des crédits était globalement trop forte et que le ministère de l'environnement était exonéré de tout effort de rigueur budgétaire ;

- ensuite, parce qu'il a considéré que les dépenses de fonctionnement, et en particulier de personnel, connaissaient une croissance trop forte, qu'elles contribuaient à la rigidification des dépenses de l'Etat et allaient dans le sens d'une plus grande centralisation de l'administration de l'environnement ;

- enfin, parce qu'il s'est dit opposé au détournement de la fiscalité écologique pour financer la politique de réduction du temps de travail.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, a indiqué qu'il présenterait son propre rapport devant la commission des affaires culturelles dans les semaines prochaines, après l'audition de la ministre de l'environnement.

M. Henri Torre a indiqué que l'accroissement sensible des moyens à la disposition du ministère s'expliquait en partie par un prélèvement de 500 millions de francs sur les recettes des agences de l'eau, qui s'établissait pour 2000, après négociation entre le Gouvernement et les agences, à 500 millions de francs, mais qui par la suite serait déterminé de facto par le Gouvernement. Il a également souligné, s'agissant de la TGAP, qu'il partageait la position du rapporteur spécial et a estimé qu'il y avait un risque que cette taxe soit assimilée à un droit à polluer.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est dit d'autant plus inquiet que l'affectation de ce prélèvement au secteur de l'eau, prévue en 2000, pourrait, a-t-il estimé, ne pas être confirmée les années suivantes.

M. Maurice Blin a estimé que les dépenses d'équipement devaient relever du ministère de l'équipement et que le ministère de l'environnement n'avait pas a priori à s'occuper d'investissement. Par ailleurs, il a souhaité savoir quelles actions le rapporteur spécial privilégierait au sein des dépenses de fonctionnement, hors les dépenses de personnel.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a considéré que peu lui importait quel ministère prenait en charge les projets d'investissement, pourvu que ceux qui sont utiles soient réalisés. S'agissant des dépenses de fonctionnement, il a affirmé que la recherche aurait pu être plus favorisée, car elle constituait la voie principale de résorption des pollutions et des risques.

M. Joël Bourdin a souhaité connaître l'opinion du rapporteur spécial sur l'amélioration de la qualité de l'eau.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que les agences de l'eau avaient la responsabilité de cette importante politique et qu'il fallait donc veiller à ce qu'elles conservent les moyens de leurs missions. Il a ensuite indiqué qu'il fallait être vigilant à l'égard de la présentation de la politique du Gouvernement. En effet, s'agissant de l'ADEME, il s'est dit étonné que le Gouvernement ait justifié, l'an dernier, l'augmentation du taux de la taxe sur les déchets de 50 % par l'accroissement des besoins de l'ADEME, alors que quelques mois plus tard on diminuait les taux d'aide aux investissements des communes de 50 % pour les mêmes motifs.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'environnement .

Réunie le mercredi 17 novembre 1999, sous la présidence de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, à l' examen des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II. - environnement, pour 2000.

Au terme de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'environnement.

¹ 7 en provenance du ministère de l'équipement et 63 en provenance du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

² 50 en administration centrale et 70 en services déconcentrés.

³ Titulaires, contractuels et ouvriers.

⁴ Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

⁵ Directions des services vétérinaires.

⁶ L'inspection des installations classées est actuellement assurée par plusieurs services : les DRIRE, les DSV au sein des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) pour les établissements agricoles et certains établissements agro-alimentaires, les DDAF et les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) pour les décharges d'ordures ménagères.

⁷ Alors que l'ensemble du budget augmente, rappelons-le de 8,6 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 5,9 % en autorisations de programme.

⁸ Dotation spécifique attribuée à l'INERIS pour rémunérer les personnels de recherche travaillant en écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique.

⁹ Cette répartition est fixée pour 2/3 en fonction de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme quinquennal d'intervention des agences et pour 1/3 en fonction de la population recensée dans le bassin.

¹⁰ Ce tableau ne fait pas apparaître les actions non dotées (il s'agit notamment des investissements pour la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, pour la réduction des pollutions diffuses ainsi que pour l'équipement pour l'acquisition de données).

¹¹ Créé par l'article 33 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

¹² La première étape de la constitution de ce réseau, c'est à dire l'établissement de la liste nationale des sites d'importance communautaire, est en cours d'achèvement. Les propositions françaises concernent 1.059 sites représentant 26.772 km ² soit 4,9 % du territoire métropolitain et 4.700 km ² de zones maritimes. La seconde étape qui consiste en l'élaboration des documents d'objectifs pour chaque site est engagée.

¹³ 7 parcs nationaux et 3 projets de parcs supplémentaires (Corse, Guyane et Iroise).

¹⁴ On en compte aujourd'hui 146 et 31 projets.

¹⁵ 675 millions de francs au cours du plan précédent (1989-1993).

¹⁶ Cette diminution drastique s'explique par la baisse des ressources propres de l'ADEME qui est désormais financée presque intégralement par subventions budgétaires (compte tenu de la création de la TGAP en 1999).

¹⁷ Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

¹⁸ Office national de la chasse et de la conservation de la faune sauvage.

¹⁹ Car celles-ci se traduisent par des transferts de dépenses vers les trois ministères gestionnaires.

²⁰ Les annulations d'autorisations de programme en 1998 (34 millions de francs) sont plus faibles que l'année précédente (150 millions de francs en 1997).

²¹ Au chapitre 67-20 par exemple, le taux de consommation n'est que de 53 % et de 27 % à l'article 50 (ADEME, loi sur l'air), 45 % à l'article 30 (gestion des eaux), etc.

²² Il s'agit du chapitre 57-20 " Protection de la nature et de l'environnement - Etudes, acquisitions et travaux d'investissement ".

²³ Il s'agit des chapitres 44-10 " Protection de la nature et de l'environnement - subventions " et 67-20 " Protection de la nature et de l'environnement - subventions d'investissement " ; p. 280 du rapport précité.

²⁴ Article 31 du projet de loi de finances pour 2000.

²⁵ " La fiscalité au secours de l'eau ", par Yves Tavernier, rapport d'information n° 1807 de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, XI ^e législature.

²⁶ Non comprises les modifications apportées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (article 4) sur les assiettes et les taux de la taxe sur les pollutions atmosphériques et celle sur les huiles. Ces modifications prévues pour 2000 portent le produit attendu à 2,1 milliards de francs.

²⁷ En 1998 est mis en oeuvre un nouveau barème, établi en 1996 mais qui n'avait pas pu être voté par le conseil d'administration faute de président. Ce barème de janvier 1998 a été réexaminé dès l'été suivant car l'augmentation des dossiers s'est faite sentir dès juin 1998, les décisions sont intervenues l'année suivante, en 1999.

²⁸ Alors que l'ensemble du budget augmente, rappelons-le de 8,6 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 5,9 % en autorisations de programme.

²⁹ Voir aussi l'avis n° 68 de notre collègue Jacques Oudin, fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. L'extension de la TGAP à de nouvelles assiettes polluantes fait l'objet de l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et son affectation au fonds de financement des allégements de cotisations sociales est prévu à l'article 2 du même projet de loi.