Projet de loi de finances pour 2000 : Commerce extérieur

Rapports législatifs

Rapport général n° 89 (1999-2000), tome III, annexe 14, déposé le

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 14 : Economie, finances et industrie : commerce extérieur

MASSION (Marc), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 14 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières




N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

COMMERCE EXTÉRIEUR

Rapporteur spécial : M. Marc MASSION

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).


Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Un budget guère transparent

Les crédits du commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires : les services financiers, les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor. Or, cet éparpillement ne rend pas la lecture de ce budget aisée, d'autant que de nombreux aspects de la nomenclature budgétaire sont modifiés cette année. En outre, l'analyse purement budgétaire des crédits inscrits aux charges communes et aux comptes spéciaux du Trésor ne permet pas d'appréhender la réalité des aides fournies par l'Etat aux entreprises ou aux Etats étrangers pour encourager l'essor du commerce extérieur français.

Une politique engagée en faveur d'une amélioration du service rendu aux entreprises

Ce projet de budget témoigne d'une volonté forte de poursuivre la rationalisation du dispositif d'aide aux entreprises françaises exportatrices. Votre rapporteur ne peut qu'encourager les réflexions engagées en vue d'une meilleure coordination des aides au commerce extérieur aussi bien au niveau national (grâce au rapprochement entre le Centre français du commerce extérieur - CFCE - et l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises - CFME ACTIM -) qu'au niveau régional (avec le développement des conventions régionales à l'export) et au niveau international (avec le rapprochement des postes d'expansion économique avec les chambres de commerce à l'étranger).

Plusieurs mesures témoignent de la volonté du Secrétariat d'Etat au commerce extérieur d'améliorer et de garantir le service rendu aux entreprises. Le lancement de la campagne de certification " ISO 9001 " pour l'ensemble des postes permettra d'engager le personnel dans une démarche qualité, et d'uniformiser les procédures de travail, afin de garantir le niveau des prestations de service offertes. La mise en place de l'opération " le Fil de l'Export ", pilotée par le CFCE, vise à simplifier l'accès des entreprises à l'information sur les marchés étrangers et les aides au commerce extérieur, notamment pour les PME. Un centre d'appel répond aux questions des entreprises, ou réoriente leurs appels vers les partenaires compétents (administrations, organismes publics et parapublics, associations, organisations professionnelles...). Ce dispositif mis en service au courant du mois de septembre 1999 semble répondre à une demande, puisqu'environ cent appels téléphoniques sont traités chaque jour.

Un contrat d'objectifs ambitieux passé avec la Direction du Budget

La DREE souhaite s'engager dans une démarche ambitieuse portant sur l'ensemble de ses missions pour la période 2000-2002, à travers un contrat d'objectif passé avec la Direction du Budget. Les principaux objectifs sont :

- améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, ainsi que le niveau des prestations offertes aux PME ;

- améliorer la connaissance de la clientèle pour adapter la politique d'offre. La désignation d'experts à vocation régionale sur plusieurs secteurs clés pour l'économie française devra permettre de mieux identifier les besoins des entreprises et de mieux y répondre ;

- développer l'accès à l'information via le réseau Internet, dans le cadre de partenariats avec d'autres administrations ;

- certifier selon la norme ISO 9001 l'ensemble des PEE ;

- développer le socle des PME exportatrices ;

- renforcer l'expertise et le rôle de la DREE sur les questions communautaires et multilatérales, notamment dans le cadre du cycle de négociations de l'OMC à Seattle ;

- poursuivre la régionalisation des expertises avec la désignation de correspondants régionaux pour les questions multilatérales ;

- accroître l'efficience de l'administration et l'utilisation des crédits. La création d'une dotation globale qui rassemble les crédits de l'expansion économique dans quatre chapitres distincts permettra une optimisation de l'utilisation des crédits du fait d'une plus grande fongibilité.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cet ensemble de mesures qui poursuit le mouvement de modernisation de l'administration engagé dès 1991, afin d'améliorer le service rendu aux entreprises.

Une augmentation bienvenue des moyens budgétaires affectés au volet international des contrats de plan Etat/régions

Les aides au commerce extérieur des contrats de plan Etat/régions ont fait la preuve de leur efficacité et de leur intérêt pour les PME. Elles constituent un échelon indispensable dans le dispositif d'aide au commerce extérieur. Votre rapporteur se félicite donc que l'engagement budgétaire de l'Etat soit renforcé, puisque les crédits affectés au volet " commerce extérieur " augmentent de près de 30 % pour les contrats 2000-2006.

Le remplacement des VSNE/CSNE par les volontaires civils

La loi portant réforme du service national supprime le système des coopérants du service national en entreprise, qui offrait à de nombreux jeunes diplômés la possibilité de bénéficier d'une première expérience dans un pays étranger . Votre rapporteur se félicite du vote par le Sénat du projet de loi sur le volontariat civil et espère que les dispositions prévues permettront aux jeunes hommes et aux jeunes femmes qui le souhaitent de bénéficier d'une expérience professionnelle intéressante dans les entreprises françaises à l'étranger.

Cependant, il souligne que des charges supplémentaires pèseront inévitablement sur les PEE et sur le CFME-ACTIM, dont les ressources sont d'ores et déjà insuffisantes, à compter du déclin du nombre de volontaires du service national et dans l'attente d'une montée en puissance incertaine du nouveau dispositif.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits consacrés à l'intervention directe de l'Etat dans le domaine du commerce extérieur s'élèvent à 3,31 milliards en crédits de paiement, en augmentation de 12,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Les autorisations de programme sont en diminution de 11 %, à 4,24 milliards de francs.

Quatre éléments caractérisent ce budget :

- une stabilisation des moyens alloués au réseau de l'expansion économique, compensée par des gains de productivité affectés au renforcement des missions et à l'amélioration du service rendu aux entreprises.

- un appui financier accru aux PME ;

- la poursuite de l'adaptation des procédures financières d'appui au commerce extérieur ;

- un changement important de la nomenclature budgétaire, avec d'une part, le basculement d'une partie des chapitres inscrits sur le budget des charges communes sur celui de l'économie, finances et industrie, d'autre part, le regroupement des crédits de l'expansion économique sur quatre chapitres budgétaires.

Les crédits du budget du commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires :

- celui des services financiers contient les crédits mis à la disposition des structures publiques d'appui au commerce extérieur organisées autour de la direction des relations économiques extérieures (DREE) et de ses services extérieurs en région et à l'étranger ainsi que des organismes placés sous leur tutelle : le Centre français du commerce extérieur (CFCE) et l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM).

- le fascicule des charges communes regroupe les crédits pour le financement des garanties diverses, des études, des bonifications d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des PME ;

- enfin, le fascicule comptes spéciaux du Trésor contient le compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement.

Les changements de nomenclature dans le projet de loi de finances pour 2000 modifient la répartition des chapitres budgétaires entre les différents fascicules, puisque plusieurs chapitres sont transférés des charges communes vers le fascicule des services financiers. Les crédits consacrés au commerce extérieur sont désormais essentiellement inscrits dans le fascicule " Economie, finances et industrie ". En effet, seuls les crédits correspondant aux garanties afférentes aux exportations figurent dans le fascicule " Charges communes ", et les prêts du Trésor sont enregistrés sur le compte spécial du Trésor n° 903-07.

Budget du commerce extérieur pour 2000 (selon l'ancienne nomenclature)



CHAPITRE II

LE CONTEXTE ET LES ENJEUX INTERNATIONAUX

I. LE CONTEXTE INTERNATIONAL

A. LES EFFETS DE LA CRISE FINANCIERE SUR LE COMMERCE MONDIAL

1. Des résultats exceptionnels en 1997

Le commerce mondial a progressé à un rythme très soutenu en 1997, puisque les exportations de marchandises ont crû de 9,8 %, soit trois fois plus rapidement que la production mondiale. Cette expansion du commerce mondial s'explique en grande partie par le dynamisme économique du continent américain. La crise financière en Asie n'a eu en revanche qu'un impact limité sur la croissance du commerce mondial en 1997, car la dépréciation des monnaies ne s'est répercutée qu'avec retard sur les courants d'échanges.

2. La croissance du commerce mondial a ralenti en 1998

Après la progression exceptionnelle du commerce mondial en 1997 (+ 10,5 %), l'année 1998 a marqué un net ralentissement, avec une croissance de 3,5 %.

La crise financière des pays émergents d'Asie a en effet entraîné une chute brutale des importations de cette zone, les importations de l'Asie hors Japon diminuant de 3,6 % en volume, alors que le taux de croissance moyen sur la période 1985-1996 atteint 13 %. Le prix des importations ayant fortement baissé, la demande asiatique s'est contractée de 17,5 % en valeur.

Les contraintes de financement externe des pays émergents se sont renforcées en 1998 avec la crise russe. Or, l'ajustement de leur besoin de financement externe passe par une contraction de leurs importations. Cet enchaînement est renforcé par l'intervention du Fonds monétaire international (FMI). En effet, dans le cadre des accords conclu par le FMI, le modèle économétrique mis en oeuvre vise à déterminer le volume d'importations permettant de rééquilibrer la balance des paiements du pays considéré. L'onde de choc commerciale s'est donc diffusée au sein de l'économie mondiale.

La récession au Japon, et le recul de la demande d'importations des pays de l'OPEP, liée à la baisse du prix du pétrole ont également amplifié la faible croissance du commerce mondial.

La croissance des importations du continent américain et de l'Europe a été plus faible qu'en 1997, mais a néanmoins soutenu le commerce mondial en limitant les effets dépressifs de la crise asiatique sur les échanges mondiaux.

3. Un bilan contrasté en 1999

En 1999, la croissance du commerce mondial en volume ne devrait pas être plus rapide que l'année précédente. Malgré la reprise en Asie et l'exceptionnelle durée du cycle américain, l'ajustement des soldes extérieurs des autres régions pèse en effet sur la demande mondiale.

Le ralentissement de l'activité au sein de la zone euro au début de l'année a également eu un impact négatif important. Ainsi, les échanges en valeur entre la France et la zone euro au cours du premier semestre 1999, se sont réduits de 4,1 % à l'importation et de 3,7 % à l'exportation, par rapport au semestre précédent. La demande en provenance des pays d'Amérique latine est également en net ralentissement sur les premiers mois de 1999, en raison de la détérioration des perspectives d'exportation de ces pays, liée essentiellement à la crise brésilienne.

4. Vers une reprise du commerce mondial en 2000 ?

L'Asie et les pays émergents devraient contribuer pour l'essentiel à l'accélération du commerce mondial en 2000. La contribution des Etats-Unis devrait se maintenir à un niveau élevé, compte tenu de la vigueur de la demande intérieure.

Prenant acte de l'accélération continue de la croissance du commerce mondial au cours de l'année 1999, l'OMC a présenté, dans son rapport annuel pour 1999, des perspectives très favorables pour le commerce mondial en 2000, qui pourrait croître jusqu'à 6 ou 7 % en volume.

B. LES ENJEUX DES NÉGOCIATIONS DE L'OMC

1. Les contentieux commerciaux

L'organisation mondiale du commerce, née le 1 er janvier 1995, est l'organisation responsable de la libéralisation et de la supervision du commerce international. Sa principale originalité par rapport au GATT (accord général sur le commerce et les tarifs douaniers), est son organe de règlement des différends commerciaux (ORD). Formé d'experts, il reçoit et instruit des plaintes, et peut imposer des changements de politiques commerciales et autoriser un Etat à imposer des sanctions à un autre, alors que, dans le cadre du GATT, elles étaient laissées à la discrétion des Etats.

En cas de plainte d'un Etat, des consultations sont d'abord engagées pendant au moins soixante jours. Si aucun accord n'est trouvé, le plaignant peut demander l'établissement d'un groupe spécial (panel), dans les 45 jours, formé de trois experts indépendants, qui dispose de 6 mois pour examiner des preuves, et communique son rapport aux parties impliquées. En cas d'appel, un organe d'appel permanent se saisit du litige. L'Etat désavoué doit mettre en oeuvre les recommandations des experts dans un délai raisonnable fixé par l'ORD, faute de quoi un montant de sanctions peut être fixé par les experts. Les modalités d'application des sanctions sont cependant laissées au choix de l'Etat plaignant .

Les Etats membres ont fait un large usage de l'ORD, puisque 182 demandes de consultations ont été enregistrées depuis sa création, dont 44 à l'initiative de pays en voie de développement. Pour sa part, l'Union européenne a fait 45 demandes de consultation et a fait l'objet de 41 demandes de la part de pays tiers, dont 11 visaient des pays autres que la France, tandis que 2 visaient exclusivement la France. L'Union européenne s'est également portée 37 fois partie tierce dans des consultations entre d'autres membres de l'OMC.

Les demandes de consultation impliquant l'Union européenne et la France ont donné lieu à 12 cas réglés par l'Organe de Règlement des Différends (4 perdus par l'Union européenne et 8 gagnés). Parmi les 23 cas déposés en 1995, 1996 et 1997, 17 cas ont abouti soit à une solution amiable acceptable pour l'Union européenne, soit à un règlement dans d'autres enceintes que l'OMC, soit à une procédure de panel gagnée par l'Union.

Les différends initiés par les Etats-Unis représentent plus du tiers des plaintes adressées contre l'Union européenne. La plupart de ces contentieux interviennent dans des domaines où les deux partenaires ont des intérêts concurrents sur les marchés mondiaux (dossiers agricoles, construction aéronautique, acier notamment). Ils recouvrent généralement des divergences d'appréciation sur certains principes du commerce international (protection des consommateurs, principe de précaution, protection des indications d'origine).

Le contentieux sur la banane, qui est entré dans sa phase finale au début de l'année 1999, est particulièrement intéressant, car il concerne un secteur où l'on constate une intégration forte des filières d'importation et de distribution, phénomène qui se développe pour l'approvisionnement de certaines matières premières (en particulier l'acier, qui fait également fréquemment l'objet de contentieux commerciaux), et explique l'importance accordée par les parties à ce secteur.

Le régime communautaire d'importation, de vente et de distribution de bananes a été condamné le 6 avril 1999, à l'initiative de l'Equateur, avec le soutien des Etats-Unis et de la plupart des pays producteurs d'Amérique latine. Cette décision a autorisé les Etats-Unis à mettre en place des mesures de rétorsion commerciales, sous la forme d'une majoration de 100 % de certains droits de douane, pour un montant total de 191,4 millions de dollars. La France est concernée par environ un tiers de ces mesures.

L'Union européenne doit donc réformer l'organisation commune du marché de la banane, en se conformant aux règles de l'OMC pour obtenir rapidement une levée des sanctions américaines, tout en garantissant l'écoulement de la production communautaire et des pays partenaires dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique.

2. Un cycle de négociation difficile

Les négociations dans le cadre du cycle du millénaire concerneront davantage les politiques intérieures que les protections tarifaires, à l'exception du secteur agricole, où les protections demeurent élevées. Dès lors, les négociations porteront sur les normes, les standards et les règles collectives, ce qui pose la question du champ d'intervention de l'OMC. " L'agenda incorporé " est centré sur la révision de l'accord agricole et des accords sur la propriété intellectuelle et les services.

La France est particulièrement concernée par l'évolution de ces accords, puisque les exportations de produits à haute technologie de services et les exportations agricoles constituent des secteurs où elle dispose d'avantages comparatifs conséquents.

Les nouveaux sujets qui vont être abordés, qui concernent l'investissement, la concurrence, et la transparence des marchés publics, mais aussi la question des normes internationales dans les domaines de l'environnement, de la protection sanitaire et des normes sociales, sont des thèmes particulièrement sensibles pour les opinions publiques.

Les différends entre les Etats-Unis et l'Union européenne apparaissent quant à l'étendue des négociations : alors que l'Europe considère que l'ouverture d'un cycle large conditionne l'équilibre de la négociation, notamment vis-à-vis des pays en voie de développement, les Etats-Unis, soutenus par les pays du groupe de Cairns, souhaitent limiter la négociation à l'agriculture et aux services, ainsi qu'aux tarifs industriels. La question des services est particulièrement sensible, puisque l'Europe souhaite pouvoir défendre ses productions culturelles, tandis que les Etats-Unis veulent progressivement aligner le régime applicable aux services sur celui des biens et des marchandises, en imposant une libéralisation des marchés nationaux.

La défense des droits sociaux fondamentaux constitue un autre sujet majeur de désaccord au sein de l'OMC, cette fois entre les pays développés et les pays en voie de développement. La France a adopté une position offensive pour que l'Union européenne propose, à Seattle, l'inscription de ce sujet au programme de l'OMC.

Les pays en voie de développement sont opposés à une négociation commerciale sur les normes sociales, considérant que ce sujet est un moyen pour les pays développés d'introduire des obstacles non justifiés aux échanges. La France souhaite lever cette crainte du protectionnisme en privilégiant une approche incitative à la mise en oeuvre de sanctions commerciales. Un système de préférence généralisé pourrait être mis en oeuvre en faveur des pays qui progressent dans l'application des droits sociaux fondamentaux.

Votre rapporteur se félicite de l'attitude non dogmatique, mais ferme, adoptée par le gouvernement pour aborder ce nouveau cycle de négociations. Il considère, en particulier, que la volonté affichée par le gouvernement, d'associer la représentation nationale et la société civile à l'évolution des négociations, constitue un progrès sensible par rapport aux cycles précédents. A cet égard, la création d'un site internet spécifique consacré au cycle de négociation de l'OMC sur le site du ministère de l'économie et des finances constitue une initiative intéressante, permettant de mieux comprendre les positions des différents pays.

II. LES BONS RÉSULTATS DU COMMERCE EXTÉRIEUR FRANÇAIS

De 1993 à 1996, le commerce extérieur français a dégagé un excédent situé entre 45 et 74 milliards de francs. En 1997, l'excédent a fortement progressé pour atteindre 164 milliards de francs. La contribution des échanges extérieurs à la croissance a été en moyenne de + 0,4 % entre 1990 et 1998, ce qui a contribué au soutien de l'activité dans une période de faible croissance .

A. LE COMMERCE EXTÉRIEUR FRANÇAIS EN 1998

En 1998, pour la septième année consécutive, le commerce extérieur de la France a dégagé un excédent , qui s'est élevé à 148 milliards de francs, soit environ 1,6 % du produit intérieur brut. Ce solde fait suite à l'excédent record enregistré en 1997, et constitue une bonne performance, compte tenu des effets de la crise asiatique et de la reprise de la demande intérieure.

Ce résultat s'explique notamment par le repli important du déficit énergétique et par le maintien d'une bonne compétitivité-prix des produits français, les exportateurs compensant, par des efforts de marge, la hausse du taux de change du franc. Les exportations ont augmenté de 6,7 % en volume, soit une progression nettement supérieure à la croissance du commerce mondial (3,5 %). Cependant, les exportations n'ont pas cessé de ralentir au cours de l'année, en raison de la détérioration de l'environnement international et du contexte de change défavorable à la compétitivité des produits français.

1. Analyse géographique

Sur le plan géographique, l'évolution de notre commerce extérieur en 1998 a été contrastée. L'excédent commercial avec l'Union européenne est resté élevé (63,8 millions de francs), bien qu'en réduction du fait d'une croissance des importations de 10,8 %, contre une moindre croissance des exportations (7,9 %). Le déficit avec les autres pays de l'OCDE s'est réduit, mais pas pour tous les pays, puisque les ventes vers les Etats-Unis ont progressé de 20 %, alors que celles à destination du Japon ont diminué de 4 %. La crise asiatique s'est traduite par une forte dégradation du solde commercial avec les pays d'Asie en développement rapide, puisque les ventes françaises ont chuté de 17 %, tandis que les importations en provenance de ces pays, favorisées par l'évolution des changes, ont augmenté de 6,5 %. L'excédent est resté stable avec les pays de l'Est et a augmenté fortement avec le Moyen-Orient du fait de la chute des prix du pétrole. Enfin, les exportations vers les pays d'Afrique ont augmenté de 16 %.

2. Analyse sectorielle

Sur le plan sectoriel, l'excédent des industries agro-alimentaires s'est réduit après avoir atteint un niveau exceptionnel en 1997, du fait de la crise en Asie et en Russie. Le déficit des biens de consommation s'est accru de 11,5 milliards de francs, car la reprise de la consommation intérieure a provoqué une hausse importante des importations. Pour la même raison, et malgré une bonne performance des constructeurs français à l'exportation, l'excédent en matière d'automobiles a légèrement régressé. Le solde des biens intermédiaires s'est dégradé de 17 milliards de francs, tandis que le commerce de bien d'équipement dégage un excédent élevé, avec notamment un excédent de 10 milliards de francs pour les téléphones portables, et de 44 milliards de francs pour la construction aéronautique.

La contribution négative du commerce extérieur à la croissance s'est nettement amplifiée en 1998, avec l'entrée en récession de la majeure partie des pays émergents, pour atteindre -1,5 % en 1998.

La bonne performance du commerce extérieur français dans un contexte de dégradation de la conjoncture internationale et de reprise de la consommation intérieure souligne le caractère structurel de l'excédent du commerce extérieur.

B. LES BONS RÉSULTATS OBTENUS EN 1999

Le commerce extérieur de la France connaît un ralentissement en 1999.

En 1999, la croissance de la demande mondiale adressée à la France devrait ralentir pour la deuxième année consécutive, passant de 5,9 % à 3,8 % en moyenne annuelle. Cette diminution est due à la faible croissance de la demande au sein de la zone euro en début d'année, compensée partiellement par la reprise sur le continent asiatique. Le redressement de la demande en Europe au cours de l'année devrait cependant conduire à une amélioration sensible de la demande mondiale adressée à la France.

La structure géographique des échanges de la France explique le déphasage de la demande mondiale qui lui est adressée avec l'évolution du commerce mondial. En 1998, la France était apparue relativement épargnée par rapport aux évolutions mondiales, car elle avait bénéficié de " l'effet-tampon " du commerce intra-européen, et de la conjoncture favorable de ses principaux partenaires dans le reste du monde. En 1999, la France subit au contraire l'effet amplificateur du ralentissement conjoncturel européen de l'hiver, puisque deux tiers de ses exportations sont orientées vers des pays européens. La baisse de l'excédent serait également due à la vigueur de la demande intérieure, entraînant une forte détérioration de l'excédent manufacturier, et d'une augmentation du déficit énergétique, liée à la hausse des prix du pétrole.

La reprise anticipée de la croissance en Europe remet cependant en cause les prévisions du début de l'année 1999. Ainsi, sur les 9 premiers mois de l'année ; l'excédent commercial de la France s'élève à 95,4 milliards de francs, inférieur de 14 milliards de francs seulement à celui de la même période en 1998. Le Secrétaire d'Etat au commerce extérieur a indiqué que l'excédent devrait se situer aux alentours de 110 milliards de francs en 1999, résultat " beaucoup mieux que ce qu'on avait envisagé du fait des effets décalés des crises asiatiques en début d'année ".

La compétitivité-prix de la France s'est améliorée au cours du premier semestre 1999, du fait de l'évolution des changes, de la maîtrise des coûts salariaux, et de la croissance des prix à la consommation globalement inférieure à celle de l'ensemble de ses concurrents.

Les parts de marché en volume de la France sont en légère hausse, passant de 9,7 % au deuxième semestre 1998 à 9,8 % au premier semestre 1999. Elles se situent à un niveau historiquement élevé, suite à une progression continue depuis le premier semestre 1997.

C. DES PERSPECTIVES FAVORABLES POUR 2000

Les exportations françaises devraient progresser sensiblement en 2000 (entre 5 et 6 % selon les estimations), à la faveur de la reprise en Europe continentale. Les importations accéléreraient également, de sorte que la contribution des échanges extérieurs à la croissance serait nulle en 2000 d'après l'OCDE, après avoir été négative en 1999. Le solde de la balance commerciale devrait augmenter considérablement, pour s'établir entre 152 et 154 milliards de francs selon les prévisions.

CHAPITRE III

LA MODERNISATION AU SERVICE DE L'EXPANSION ECONOMIQUE

Inscrits au budget des services financiers, les crédits destinés au service de l'expansion économique s'élèvent, à structure constante, à 1,43 milliards de francs, en hausse de 9,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Cette augmentation s'explique par l'augmentation des dépenses en personnel et par une dotation de crédits exceptionnelle pour l'organisation de l'exposition universelle de Hanovre en 2000.

Cet ensemble recouvre :

- d'une part, les structures du service de l'expansion économique dirigé par la direction des relations économiques extérieures -DREE- ( les postes d'expansion économique et les directions régionales du commerce extérieur ) ;

- d'autre part, les organismes parapublics (Centre français du commerce extérieur - CFCE - et Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises CFME - ACTIM) .

I. LA MODERNISATION DU RÉSEAU DES POSTES D'EXPANSION ECONOMIQUE

Le budget de l'expansion économique (titres III et V) pour 2000 voit ses crédits augmenter de 3,1 % pour atteindre 1,07 milliard de francs. Les dépenses de personnel augmentent de 4,75 %, tandis que les crédits affectés au matériel et les dépenses en informatique stagnent, et que les dépenses immobilières sont réduites de 25 %.

les dépenses en personnel augmentent de 4,75 % pour atteindre 811,56 millions de francs.

Cet accroissement significatif est lié à plusieurs facteurs.

- d'une part, la politique de réduction des effectifs se poursuit, avec la suppression de 29 emplois de catégorie C, et la création de 19 emplois de contractuels de la même catégorie. Cette mesure de suppression de 10 emplois constitue une économie de 4,15 millions de francs.

- d'autre part, 40,6 millions de francs sont consacrés au financement des différentes revalorisations des rémunérations publiques. Il s'agit de :

l'ajustement de la ligne indemnité de résidence pour tenir compte de l'effet change-prix : 15 millions de francs ;

le versement d'une indemnité compensatrice à l'application de la contribution sociale généralisée sur les indemnités : 4,37 millions de francs ;

la consolidation sur le chapitre cotisations sociales de besoins couverts traditionnellement par des transferts en gestion : 13 millions de francs ;

les ajustements correspondant à l'inscription en loi de finances pour 1999 de l'ensemble des primes auparavant inscrites sur un fonds de concours : 2,4 millions de francs ;

les ajustement dus à l'augmentation du point fonction publique et au GVT ;

A. UN EFFORT IMPORTANT DE RATIONALISATION DU RÉSEAU

1. La poursuite du redéploiement des moyens de la direction des relations économiques extérieures

a) la réduction des effectifs

La direction des relations économiques extérieures (DREE) s'est engagée, à partir de 1991, dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs budgétaires.

Ce programme s'est traduit par trois plans triennaux de suppressions d'emplois (1991-1993, 1994-1996 et 1997-1999) qui ont porté sur 20 % des effectifs du réseau de l'expansion économique à l'étranger.

Le dernier plan a conduit à une diminution de 5,35 % des emplois et une diminution de 2,95 % des dépenses en personnel. Ce plan s'est accompagné de mesures d'économie sur les moyens de fonctionnement de la DREE permettant une économie nette de 9,28 % en trois ans, hors dépenses d'informatique.

Le secrétariat d'Etat au commerce extérieur a obtenu, en contrepartie, l'exonération de toute régulation ou taxation budgétaire et un retour, en crédits de fonctionnement, de la moitié des économies générées par les suppressions d'emplois.

Evolution des effectifs budgétaires (y compris les CSNA) depuis 1990

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

PLF 2000

Effectif

1.764

1.709

1.617

1.541

1.506

1.486

1.476

1.447

1.428

1.408

1.398

Suppressions

55

92

76

35

20

10

29

19

20

10

Cumul

55

147

223

258

278

288

317

336

356

366

% n/n-1

-3,12

-5,38

-4,70

-2,27

-1,33

-0,67

-1,96

-1,31

-1,40

-0,70

% par rapport à 1990

-3,12

-8,33

-12,6

-14,6

-15,8

-16,3

-18

-19

-20,2

-20,7

(source : Direction des relations économiques extérieures)

A compter de 1993, le nombre d'agents recrutés en droit local a été réduit, tandis que les crédits correspondants ont été augmentés, ce qui a entraîné une revalorisation moyenne de 65 % des rémunérations versées à ces agents entre 1993 et 1998. Cette politique a permis la fidélisation d'une main d'oeuvre locale qualifiée et parfaitement intégrée aux équipes des postes d'expansion économique.

Le redéploiement d'effectifs entrepris pour adapter le réseau des PEE à l'évolution de l'économie mondiale a été entrepris en 1996, dans le cadre de la réforme de l'Etat. Une partie des moyens du réseau dans les pays de l'OCDE a été ainsi redéployée vers les économies émergentes afin d'y renforcer la présence des entreprises françaises, dont les parts de marché sont souvent très inférieures à celles de nos principaux concurrents. Entre 1996 et 1999, 213 emplois nouveaux ont été créés dans les pays émergents où des implantations supplémentaires ont été installées. Ce mouvement a été rendu possible par la diminution des effectifs dans l'OCDE (- 195) et en Afrique (- 71), avec la fermeture de 12 sites dans ces deux zones. A l'issue de cette réforme, les effectifs localisés dans les pays émergents sont passés de 28 % à 40 %, et ceux des pays de l'OCDE, de 42 % à 30 %.

Evolution des effectifs du réseau de la DREE par zone géographique

Régions

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Europe

610

588

539

505

468

457

PECO

182

184

189

204

210

222

Afrique

364

322

310

313

307

289

Moyen-Orient

190

186

189

188

188

197

Asie

392

403

413

430

442

437

Amérique du nord

196

187

172

171

158

159

Amérique centrale

46

46

43

43

40

44

Caraïbes

15

15

15

18

21

22

Amérique du sud

135

137

140

145

154

155

Pacifique

47

45

44

46

39

36

TOTAL

2.177

2.113

2.054

2.063

2.027

2.018

(source : Direction des relations économiques extérieures)

La réduction et le redéploiement des effectifs s'est accompagné par une formation accrue et par le recrutement d'experts (ingénieurs, juristes, fiscalistes) plutôt que de généralistes.

Enfin, un corps d'attachés commerciaux est créé pour accueillir les agents titularisés dans le cadre de la titularisation des agents contractuels de catégorie A. 104 emplois de contractuels de catégorie A sont ainsi supprimés dans le projet de budget pour 2000, et autant d'emplois d'attachés commerciaux sont créés. Les effectifs des agents contractuels employés dans les services de l'expansion économique à l'étranger seront donc ramenés à 735 en 2000 contre 849 en 1999.

b) la rationalisation du réseau

Le réseau de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) à l'étranger est constitué de 162 postes d'expansion, mais les nombreuses fermetures, et, plus rarement, ouvertures de postes, témoignent d'un souci de rationalisation et d'adaptation du réseau de la DREE à l'étranger.

Parallèlement à la diminution des effectifs, un resserrement global du dispositif a donc été opéré afin de tenir compte des évolutions du commerce international. Ainsi, entre 1993 et 1998, 26 postes d'expansion ont été fermés et 7 nouveaux postes ont été ouverts. Les fermetures de postes ont été concentrées en Europe (9 fermetures) et en Afrique (12 fermetures), tandis que les ouvertures ont concerné surtout l'Europe centrale et orientale (2 ouvertures) et la zone Caraïbes (2 ouvertures). Ces évolutions marquent le souci constant d'adapter le réseau aux évolutions du commerce mondial.

Ouvertures et fermetures de postes de 1993 à 1999


Année

créations de postes

fermetures de postes

1993

Séville
Bamako
Bangui
Lilongwe
Lomé
Perth
Cotonou


1994

Bologne
Sarrebrück
Kigali
Managua


1995

(Abuja)
(Thessalonique)

Manchester
Freetown
Port Moresby


1996

Bakou
Sarajevo
Saint-Domingue

Porto
Leipzig
Suva

1997

(Port au Prince)
Bagdad
(Bangalore)
(Al Khobar)
(Wuhan)

Papeete
Douala
Tirana
Lusaka
Windhoek
Minsk


1998

(Detroit)
(Los Angeles)
(Poznan)

Gaborone
Khartoum
Stuttgart


1999

(Dakar)
(Abidjan)

Djibouti
Nouméa
(Nouakchott)
(Ouagadougou)

Remarque : les postes entre parenthèses sont des antennes de postes existants

L'effort d'adaptation du réseau s'est accompagné de mesures de modernisation importantes des moyens d'informatisation, de mise en réseau, et de communication.

La direction a considérablement modifié ses méthodes de travail afin d'adapter son offre de services aux demandes des entreprises françaises. L'introduction de la facturation des prestations a permis une standardisation des produits proposés aux entreprises et a permis une concentration des moyens sur les demandes motivées de la part des exportateurs.

La direction s'engage également dans une démarche qualité qui trouve son aboutissement dans l'obtention de la certification " ISO 9001 " pour l'ensemble les postes d'expansion économique, preuve d'une volonté de se mettre aux standards des entreprises . Les premiers postes devraient obtenir la certification au cours de l'année 2000, et l'ensemble des PEE, des DRCE et de l'administration centrale devraient bénéficier de ce " label qualité " à la fin de l'année 2001.

2. La recherche d'un rapprochement avec les autres réseaux publics français

Le remodelage de la carte du réseau s'est accompagné, lorsque cela était possible, d'un rapprochement avec les autres réseaux publics français à l'étranger : extension des missions économiques et financières regroupant PEE et agence financière, et mise en place de postes communs entre PEE et consulats. Il y a maintenant 6 missions économiques et financières, à Rabat, Tunis, New Delhi, Brasilia, Pékin et Moscou. De plus, en 1998, deux nouveaux postes mixtes avec le ministère des affaires étrangères ont été créés à Dubaï et Vancouver, s'ajoutant aux postes mixtes d'Atlanta, Miami, Houston et Osaka. Ces rapprochements ont permis de dégager une forte synergie fonctionnelle et des économies de moyens significatives, bien que limitées par la séparation institutionnelles des différentes structures.

Un rapprochement entre les réseaux à l'étranger de la DATAR et des postes d'expansion économiques est également à l'étude actuellement.

3. La modernisation de la gestion du réseau

Les frais de fonctionnement courant sont maintenus dans le projet de budget pour 2000, après une diminution régulière dans le cadre du contrat triennal 1996-1999 passé avec la Direction du budget.

Le réseau de l'expansion économique s'est engagé dans une recherche de rationalisation de la dépense publique, en mettant en place dès 2000, un projet fondé sur une approche pluriannuelle et globalisée des dépenses.

La signature d'un contrat d'objectifs et de moyens avec la Direction du Budget pour la période 2000-2002, entraîne la création d'une dotation globale contractuelle qui rassemble les crédits du réseau de l'expansion économique dans quatre chapitres distincts inscrits sur le fascicule budgétaire " économie, finances et industrie ", qui s'intitulent :

• " Rémunérations, cotisations et prestations sociales ",

• " Indemnités ",

• " Fonctionnement courant (y compris informatique et crédits de personnel de droit local) ",

• " Investissement " (immobilier).

Les dépenses d'investissement des postes sont réduites de 25 %, tant en autorisations de programmes qu'en crédits de paiement. Ces crédits permettront cependant de faire face aux dépenses pour les travaux d'entretien et de rénovation du parc existant, soit 10 millions de francs par an, ainsi que de financer certaines opérations de regroupement avec les chancelleries diplomatiques.

Les crédits d'informatique bénéficient d'une dotation annuelle de 24 millions de francs pour les budgets 1999, 2000 et 2001, qui permettra de faire face au renouvellement des équipements et au développement de l'intranet de la DREE.

En contrepartie de ces diminutions des dotations, le réseau bénéficie de l'exonération de toute régulation et de tout gel sur les trois années.

L'avantage d'une dotation dont le montant est connu à l'avance compensera les diminutions de crédits, du fait d'une meilleure gestion prévisionnelle et de l'absence " d'encaisses de précaution " de la part des postes d'expansion économique. De plus, la plus grande fongibilité des crédits permettra d'améliorer le taux de consommation des crédits. Enfin, les crédits de fonctionnement feront l'objet de reports automatiques, et les décrets de virement à l'intérieur de la dotation contractualisée seront possibles, renforçant ainsi la souplesse d'utilisation des crédits.

Votre rapporteur souligne le caractère précurseur des réformes engagées pour permettre une gestion optimale et économe de l'argent public.

B. LA RESTRUCTURATION DES ORGANISMES D'APPUI AU COMMERCE EXTÉRIEUR

Le montant global des dotations aux organismes d'appui au commerce extérieur, pour 2000 s'élève à 357 millions de francs contre 270 millions de francs en 1999, soit une progression de 32,2 %. La totalité de cette hausse est cependant due à la dotation de 115 millions de francs inscrite au chapitre 42-80 (expositions internationales), destinée à financer le pavillon français à l'exposition universelle de Hanovre en l'an 2000, dont le coût total s'élève à 150 millions de francs.

Votre rapporteur souligne le faible coût de la participation française à l'exposition universelle de Hanovre en comparaison de celui de l'exposition à Séville en 1992 (350 millions de francs). L'économie réalisée est liée au montage financier retenu, le bâtiment devant être réutilisé par une entreprise française à l'issue de cette exposition.

Si l'on ne prend pas en compte cette dotation, les crédits affectés aux organismes d'appui au commerce extérieur sont en légère baisse, soit 242 millions de francs contre 245 millions de francs en 1999.

1. La baisse tendancielle des ressources du CFCE

Les moyens destinés au Centre français du commerce extérieur (CFCE) diminuent de 2,4% (- 3 millions de francs) pour s'élever à 125 millions de francs en 2000. La baisse de cette dotation résulte des économies dégagées par la réforme du CFCE, et n'affecte pas ses moyens d'action.



La majeure partie de l'activité du CFCE correspond à un travail continu de collecte, d'analyse, de référencement et de diffusion d'informations, à travers plusieurs canaux.

Indicateurs d'activité du CFCE

type d'activités

1994

1995

1996

1997

1998

%*

Séminaires et réunions " Carrefour Iéna International " ( participants)

6.098

6.180

5.544

5.118

5.526

- 9,4

Etudes et publications (ouvrages vendus)

27.225

28.283

39.496

52.089

48.107

+ 76,7

Bulletins sectoriels (abonnés)

2.487

2.419

2.240

2.299

2.970

+ 19,4

Renseignements réglementaires (abonnés)

439

498

696

761

864

+ 96,8

Pl@net export (abonnés)

200

500

-

contacts directs avec les entreprises

53.497

47.968

49.741

45.390

47.510

- 11,2

* variation 1999/1994

Le CFCE s'oriente vers une organisation de travail et un système d'information basé sur la numérisation de l'ensemble de l'information collectée et de son indexation spécialisée.

Afin de renforcer l'effet réseau et la solidarité entre les PEE et le CFCE, trois séries de mesures nouvelles ont été mises en place en 1999.

La mise en place d'un catalogue commun d'information et de prospection entre les PEE et le CFCE, à l'intérieur duquel chaque produit est bien défini, répond à deux nécessités :

- simplifier et élargir les relations avec la clientèle en lui présentant l'offre du réseau public sous la forme d'une gamme de produits et de prestations resserrée et cohérente

- favoriser les synergies et les solidarités au sein du réseau pour fournir, aux meilleures conditions de qualité et de rapidité, les appuis nécessaires aux entreprises.

La globalisation de la facturation issue du catalogue commun, conduit à un nouveau mécanisme de répartition entre les PEE et le CFCE. Il se fonde sur la consolidation de la facturation, tous produits et prestations confondus, avec un partage à parité du chiffre d'affaires lorsqu'il peut être ventilé par pays. Lorsqu'il ne peut pas être ventilé par pays, il est réparti à hauteur de 80 % vers le CFCE et 20 % vers la DREE, pour financer les dépenses d'intérêt général du réseau. Ce nouveau dispositif devrait aboutir, selon les prévisions du budget primitif pour 1999, à un transfert de 4,5 millions de francs en faveur des PEE. En contrepartie, ceux-ci assument une partie de leurs frais de documentation et les frais de déplacement de leurs agents en France.

La nouvelle comptabilité analytique du CFCE est devenue un instrument de "reporting" pour l'ensemble du réseau, puisque les écritures comptables sont désormais passées sur des comptes à entrée géographique, qui retracent l'ensemble des opérations réalisées avec chaque pays.

Une nouvelle approche clientèle est développée afin de proposer aux entreprises, en particulier aux PME, une offre de qualité qui réponde à leurs besoins. Le plan mis en oeuvre s'articule autour d'une action marketing professionnalisée pour mieux cerner les besoins et les attentes des clients, et d'une démarche commerciale dynamisée, avec une équipe formée aux techniques de vente, et grâce à des sous-traitants spécialisés, notamment en matière de télévente. Cette action commerciale vise à sensibiliser le plus grand nombre d'entreprises, en particulier les PME-PMI, et à fidéliser la clientèle grâce, notamment, à l'amélioration du démarchage.

2. L'insuffisance des moyens du CFME-ACTIM

L'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM) a pour mission de réaliser et de coordonner toutes les actions de promotion destinées à préparer et à favoriser le développement international des entreprises françaises (notamment les actions de coopération technique, industrielle et commerciale, de gestion des coopérants du service national en entreprise, et celles s'exerçant par le biais des foires, salons et manifestations internationales ou nationales à l'étranger).

L'appui du CFME-ACTIM est prioritairement apporté aux PME-PMI, puisque 78 % des 2.808 entreprises utilisatrices des prestations du CFME-ACTIM en 1998 ont un chiffre d'affaires inférieur ou égal à 400 millions de francs, et 69,5 % ont un chiffre d'affaire inférieur à 200 millions de francs.

Le CFME-ACTIM a par ailleurs cherché à adapter ses produits aux spécificités des PME. 52 % des entreprises utilisant la procédure des CSNE ayant un chiffre d'affaires inférieur ou égal à 400 millions de francs, le CFME-ACTIM a mis en place un dispositif permettant à plusieurs entreprises de petite taille de recruter un CSNE à temps partagé afin d'en répartir le coût.

a) Le bilan de l'activité du CFME-ACTIM en 1998

En 1998, le CFME-ACTIM a maintenu une activité soutenue en dépit des perturbations financières et économiques mondiales, en réalisant 155 actions de promotion collectives, dont 4 expositions françaises (en Indonésie, au Japon, aux Philippines et en Russie), 88 sections françaises dans les salons spécialisés, 34 colloques et tables-rondes à l'étranger, et 29 sessions d'information technique en France, dont 6 programmes de formation à la gestion en économie de marché réalisés pour la CEI et la Chine. Les expositions et salons ont entraîné 2.041 exposants français sur environ 40.000 mètres carrés aménagés. Les colloques ont concerné 6.200 auditeurs à l'étranger et les sessions ont permis de recevoir en France 400 spécialistes étrangers. L'action presse a également permis la diffusion de 296 communiqués, ainsi que 60 articles et dossiers sur des réalisations françaises plus générales. Enfin, 204 personnalités étrangères ont également été invitées à la demande des PEE, des ministères, de la DREE ou des entreprises.

Les perturbations économiques et financières ont cependant limité le nombre d'exposants aux expositions de Jakarta et Moscou, et ont conduit à l'annulation d'une quinzaine de sections collectives dans des salons spécialisés. Cependant, l'Asie est restée la première zone d'intervention, avec 35 % des opérations collectives, suivie de l'Amérique latine (17 %) et de l'Europe centrale et orientale.

Bilan de l'activité du CFME-ACTIM en 1997 et 1998

1997

%*

1998

%*

Opérations de promotion collective :
- colloques à l'étranger
- sessions d'études


264
319


9,70 %
11,72 %


280
284


9,97 %
10,11 %

réception de professionnels étrangers

311

11,43 %

302

10,75 %

services des bureaux de presse

330

12,12 %

463

16,49 %

procédure de soutien SIDEX

167

6,14 %

212

7,55 %

CSNE

932

34,24 %

972

34,62 %

Participation à des foires et salons

1.335

49,04 %

1.206

42,95 %

Nombre total d'entreprises utilisatrices

2.722

-

2.808

-

(source : secrétariat d'Etat au commerce extérieur)

(*) : remarque : les entreprises peuvent avoir bénéficié de plusieurs produits, ou avoir utilisé plusieurs fois un même produit.

b) Le programme d'action du CFME-ACTIM en 1999

Le budget initial du CFME-ACTIM pour l'année 1999 se caractérise par une dotation de l'Etat en diminution de 9 millions de francs , qui ne représente plus que 42 % des recettes de l'organisme, et des recettes propres en augmentation, qui représentent un peu plus de 56 % du budget total. Les dépenses de fonctionnement se stabilisent, tandis que les dépenses opérationnelles augmentent de 2,3 %, après une hausse de 10 % en 1997.

Le programme pour 1999 se caractérise par une augmentation du nombre d'opérations (201), qui bénéficie à des zones en forte croissance et traduit une intensification de la demande des entreprises sur les marchés émergents. Un rééquilibrage est cependant opéré entre les activités de foires et salons et les opérations de coopération technique (colloques, sessions en France ou sessions de longue durée). Ces dernières sont privilégiées car elles permettent d'assurer une veille sans investir massivement, pour des pays difficiles d'accès tels que l'Asie actuellement.

La répartition du programme traduit l'intérêt des entreprises françaises pour les zones à forte croissance :

- l'Asie représente, avec 73 opérations, 36 % du programme pour 1999. Un effort particulier est porté sur la Chine (21 opérations) et l'Inde (11 opérations, dont la tenue d'une grande opération française à Delhi en décembre 1999) ;

- l'Afrique voit le nombre d'opérations renforcé, avec 16 opérations, dont une grande exposition en Côte d'Ivoire, contre 9 en 1998 ;

- les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) accueillent 27 opérations, dont une grande exposition à Poznan, contre 18 en 1998 ;

- les pays du Proche et du Moyen Orient accueillent 17 opérations, dont une grande exposition au Caire, contre 13 en 1998.

- l'Amérique latine représente 12 % du total, soit un nombre d'opérations stable, avec un effort particulier au Brésil (10 opérations)

- au sein de l'OCDE, l'Union européenne accueille 16 opérations contre 10 en 1998, et les Etats-Unis accueillent 15 opérations.

Un accent particulier est mis sur les domaines de l'information, de la communication, et du multimédia. La programmation marque le maintien d'une présence élevée dans les secteurs où l'offre française se caractérise par la maîtrise de technologies avancées, et la stabilité du nombre d'opérations dans le secteur des biens de consommation.

Les crédits attribués à l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises, née de la fusion du Comité français des manifestations et économiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération technique industrielle et économique (ACTIM), sont stabilisés en 2000, après une baisse sensible en 1999, et s'établissent à 116,39 millions de francs.

La programmation pour l'année 2000 prévoit un volume d'activité stable de 199 opérations, avec une poursuite de la diminution des participations collectives dans les foires et salons au profit d'opérations moins " lourdes ". Quatre grandes opérations sont prévues, en Turquie, Hongrie, Corée du sud et en Colombie. La répartition géographique est marquée par une légère diminution du nombre d'opérations en Asie et une forte baisse en Afrique, en raison du manque d'intérêt manifesté par les entreprises françaises. En revanche, les demandes sont fortes pour les PECO, le Proche et le Moyen Orient, ainsi que pour les pays de l'OCDE. La répartition sectorielle souligne la décrue des opérations dans le secteur agro-alimentaire, et la poursuite de l'effort en faveur des technologies de l'information et de la communication .

Dotation du CFME-ACTIM entre 1990 et 2000

Plusieurs contraintes financières pèsent cependant sur le CFME-ACTIM, notamment le coût de la réduction du temps de travail à 35 heures, et l'incertitude importante concernant les recettes des CSNE. La mise en place d'un mécanisme de sauvegarde en cas de perte dépassant un certain seuil devrait permettre de limiter ce dernier facteur.

La gestion du CFME-ACTIM pour l'année 1999 a été difficile, du fait de la diminution du nombre de CSNE au cours du premier semestre, entraînant une perte de ressources de 8 millions de francs. Votre rapporteur souligne que la mise en place de la procédure de volontariat civil ne permettra sans doute pas de garantir le niveau de ressources actuel, du fait de la montée en puissance progressive de cette nouvelle procédure, ainsi que sa dépendance vis-à-vis de la situation du marché du travail des cadres.

Le versement d'une subvention complémentaire de 20 millions de francs au CFME-ACTIM dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1999 répond à un réel besoin, pour permettre à l'organisme de reconstituer sa trésorerie. Cependant, une visibilité des ressources à moyen terme serait souhaitable.

Votre rapporteur s'interroge cependant sur les causes de la restriction des financements publics pour soutenir la présence des entreprises françaises dans le cadre des manifestations commerciales à l'étranger, qui sont largement inférieurs à ceux des autres pays de l'Union européenne. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les principaux pays de l'Union européenne consacrent en effet entre 2 et 10 fois plus de ressources pour développer la présence des entreprises nationales dans les foires et salons, et permettent ainsi à davantage d'entreprises de participer à des salons à l'étranger.

Votre rapporteur considère que la présence des PME françaises dans les manifestations commerciales à l'étranger doit être davantage encouragée par l'Etat, car elle constitue le meilleur moyen pour trouver des partenaires industriels et commerciaux dans les pays où ces entreprises souhaitent s'implanter.

3. Le projet de regroupement physique des deux organismes

Le projet de regroupement physique du CFCE et du CFME-ACTIM, envisagé depuis quatre années, est particulièrement porteur en terme de synergies opérationnelles. Une décision pourrait être prise dans les six prochains mois. La proposition la plus avancée concerne un immeuble qui doit être édifié dans la ZAC de " Paris Seine rive gauche ", à proximité de la Bibliothèque François Mitterrand, pouvant accueillir 650 personnes.

Certains dispositifs logistiques et des passations de marchés sont d'ores et déjà effectués en commun par les deux organismes (l'accueil téléphonique et voyages notamment).

Votre rapporteur souligne les avantages d'un regroupement , qui permettrait :

- un rapprochement entre les organismes d'appui au commerce extérieur et leur ministère de tutelle ;

- des économies de fonctionnement ;

- le développement des synergies entre les deux organismes, et à terme, une plus grande fongibilité des crédits ;

- une meilleure lisibilité et une meilleure accessibilité pour les entreprises françaises, avec, à terme, un " interlocuteur unique " pour la promotion des exportations des entreprises françaises.

CHAPITRE IV

LA RÉORIENTATION DES PROCÉDURES DE SOUTIEN AU COMMERCE EXTÉRIEUR

Les PME jouent un rôle essentiel dans l'économie française, puisqu'elles occupent l'essentiel de la main d'oeuvre salariée (environ 16,5 millions de personnes), et créent plus d'emplois que les grandes entreprises. Elles souffrent cependant d'un problème de taille critique par rapport à leurs concurrentes étrangères, et restent de ce fait davantage orientées vers des secteurs relativement peu exportateurs. Les PME françaises sont en effet assez peu implantées à l'étranger, puisqu'elles ne représentent que 14 % des filiales françaises à l'étranger et 5 % des effectifs totaux, avec environ 125.000 salariés.

A. LA RÉORGANISATION DES MOYENS EN FAVEUR DES PME

Le projet de budget pour 1999 a modifié sensiblement la structure des aides aux PME, avec le remplacement du Comité de développement extérieur (CODEX) par un nouveau volet du Fonds d'études au secteur privé (FASEP) nommé " Appui au secteur privé ". L'année 2000 marque la disparition des crédits du CODEX, une réduction importante des autorisations de programme du FASEP, et une stabilisation de ses crédits de paiement.

Pour 2000, les principaux dispositifs d'appui aux entreprises mobilisent 333,25 millions de francs, soit une hausse de 3,5 % par rapport à 1999.

Les crédits qui figurent dans le tableau ci-dessous sont inscrits au budget des charges communes (chapitres 14-01) et des services financiers (64-00). Ce dernier chapitre a été transféré du fascicule des charges communes afin d'améliorer la lisibilité des documents budgétaires.

1. L'assurance-prospection

Le montant retenu pour l'assurance-prospection dans le projet de loi de finances pour 2000 s'élève à 290 millions de francs, en augmentation de 9,4 % par rapport à 1999.

Cette hausse vise à adapter la dotation initiale des crédits aux besoins réels, et se justifie essentiellement par la baisse du niveau des reversements attendus de la part des entreprises exportatrices. Il convient de rappeler que cette dotation est à caractère évaluatif, ce qui avait conduit à une surévaluation quasi systématique en loi de finances initiale jusqu'en 1998.



*prévisions

Sous trois formes différentes, l'assurance prospection aide l'exportateur à faire face à ses dépenses de prospection sur les marchés étrangers et l'indemnise en cas d'insuccès commercial. Elle procure donc à la fois un allègement de trésorerie et une assurance contre l'échec :

- l'assurance-foire permet de couvrir, à hauteur de 65 %, les frais engagés par une entreprises dans une manifestation commerciale à l'étranger, les salons ayant lieu dans l'Union européenne étant exclu de ce dispositif, même si depuis 1997, certaines dérogations sont apportées pour des manifestations dans l'Union européenne et en France. Cette procédure rencontre un vif succès auprès des entreprises, notamment les plus petites d'entre elles. Sa clientèle est en effet constituée à 90 % de sociétés réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs. En 1998, 745 contrats ont été signés contre 941 en 1997. L'assurance foire représente 42,6 % du nombre des contrats d'assurance prospection signés.

- l'assurance prospection simplifiée est une aide forfaitaire au repérage de débouchés porteurs dans les pays de l'Union européenne. En 1998, cet outil représente 40,4 % des contrats signés. L'assurance prospection simplifiée est réservée aux sociétés de moins de 300 millions de francs de chiffre d'affaire, et plus de la moitié des entreprises bénéficiaires de ce type de contrat réalise un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions de francs.

- l'assurance prospection normale concerne des zones plus lointaines. En 1998, ce produit a représenté 17 % des contrats conclus. 80 % des entreprises auxquelles un contrat de cette nature a été délivré ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs.



En 1998, 2.263 PME ont demandé à bénéficier de ces procédures, et 1.750 contrats ont été signés (contre 2.081 en 1997 et 1.728 en 1996), dont 90 % concernent des PME dont le chiffre d'affaires est inférieur à 100 millions de francs.

L'assurance-prospection et l'assurance-foire ont enregistré un léger ralentissement en 1998, du fait d'un contexte international moins favorable aux exportations et de la vigueur de la demande intérieure, qui encourage le repli sur le marché national.

Les entreprises ont pris l'initiative de se redéployer vers le continent américain et l'Europe, sans délaisser l'Asie, puisque la Chine et le Japon figurent encore en 1998 parmi les 10 destinations les plus prospectées. En termes d'exportations déclarées, en assurance prospection et en assurance foire, l'Asie est demeurée la première zone, malgré une légère baisse. Il convient de préciser que les retombées de la prospection sur les recettes d'exportation ne se mesurent généralement que deux ans après la prise de garantie.

Les résultats seront vraisemblablement plus nuancés pour l'année 1999, du fait des conséquences de la crise. En effet, la prise de garantie peut être refusée dans certains cas aux entreprises souhaitant exporter vers la Russie et l'Asie notamment. La décision d'accorder ou non un soutien est dépendante de la solidité financière de l'entreprise, de son secteur d'activité, de la qualité de ses produits et de la pertinence de sa stratégie commerciale. L'avis du poste d'expansion économique de la zone prospectée est cependant l'élément déterminant, car l'Etat refuse son soutien à des projets jugés hasardeux.

L'évolution des dix dernières années montre une modération continue des coûts budgétaires de l'assurance prospection, due à une sélectivité accrue dans le choix des dossiers, et une gestion plus efficace de la procédure.

Le faible coût de l'assurance prospection permet d'obtenir un effet de levier considérable puisqu'il s'élève à environ 60 francs d'exportations nouvelles pour 1 franc de dépense publique .

Dans le prolongement du rapport Lorentz, deux améliorations récentes sont à signaler :

- l'assurance-prospection couvre désormais les dépenses des entreprises de moins de trois ans appartenant au secteur des nouvelles technologies

- l'assurance-foire est élargie à la prise en compte de la participation aux salons de rayonnement international situés dans l'Union européenne, notamment en France.

Les axes de réforme portent désormais sur une plus grande ouverture des procédures à de nouveaux intervenants relevant du secteur des services, en particulier les professions libérales et les "start-up".

2. Le FASEP

Crée en septembre 1996, en succession du Fonds Ingénérie et du Fonds Pays de l'Est, le FASEP a été étendu en 1999 à de nouvelles missions :

- Le volet existant, le FASEP-Etudes, a pour but de promouvoir l'expertise française en amont des projets d'exportation ou d'investissements internationaux d'entreprises françaises ;

- le nouveau volet " secteur privé ", le FASEP-Garantie, est destiné à soutenir les PME françaises dans leur implantation sur les marchés étrangers.

Les crédits du comité de développement extérieur (CODEX) disparaissent, puisque ce dernier a été incorporé dans le Fonds d'Etudes et d'Aide au Secteur Privé (FASEP) depuis juillet 1998. La consommation prévue pour 1999 des crédits au titre des contrats CODEX en vigueur est de 15 millions de francs. Pour l'année 2000 et les exercices budgétaires ultérieurs, les reports de crédits (31,9 millions de francs pour 1999) devraient permettre d'honorer l'ensemble des contrats encore en vigueur, jusqu'à l'extinction complète des engagements pris.

a) Le FASEP-Etudes

Le FASEP-Etudes s'inscrit dans la politique française d'aide au développement, en faveur des pays en transition et des pays émergents, hors zone de solidarité prioritaire. Il a vocation à financer des études en amont de projets, des prestations d'assistance technique, ou des actions de coopération institutionnelle à finalité économique ou financière.

b) Le FASEP-Garantie

Les risques économiques liés à l'implantation étaient jusqu'à présent à la charge des entreprises, tandis que le risque politique pouvait bénéficier d'une garantie publique. Le fonds de garantie de 300 millions de francs, dénommé FASEP-Garantie, a donc pour but de faciliter la création et le développement des filiales de PME françaises à l'étranger. Ce nouveau volet du FASEP s'adresse donc aux entreprises de moins de 3 milliards de francs de chiffre d'affaires. Le fonctionnement de ce fonds s'articule de la manière suivante :

- une domiciliation à la SOFARIS, filiale de la BDPME ;

- un risque d'épuisement assumé à part égale par la SOFARIS et l'AFD, qui devrait couvrir au moins 900 millions de francs de concours ;

- une délégation de décision pour les petits dossiers, les projets plus importants étant examinés par le Comité interministériel du FASEP pour des montants garantis jusqu'à 10 millions de francs, soit une couverture de risque maximum de 5 millions de francs.

Ce nouveau dispositif comporte deux volets, l'un garantissant l'apport en fonds propres effectués dans les filiales étrangères, et l'autre garantissant les crédits octroyés par des banques locales pour le financement des investissements physiques des filiales.

3. Le volet "commerce extérieur" des contrats de plan

Le montant des autorisations de programme prévues au titre du volet "commerce extérieur" des contrats de plan pour 2000 s'élève à 45 millions de francs, soit une augmentation de 40,6 %. Le montant des crédits du commerce extérieur inscrits dans les contrats de plan Etat-régions a été fixé à 352 millions de francs, dont 45 millions de francs dans le projet de budget pour 2000, et 307 millions à répartir sur les 6 années suivantes, soit plus de 50 millions de francs par an. Cet arbitrage marque une nette augmentation de près de 30 % par rapport aux contrats de plan précédents. Il convient cependant de souligner que les annulations budgétaires et l'étalement des contrats de plan ont conduit à une réduction de 30 % des crédits disponibles pendant le XI ème plan.

Les crédits de paiement s'élèveront à 43,25 millions de francs pour 2000, soit une légère baisse par rapport à l'année passée, qui s'explique par la montée en charge progressive des décaissements.

L'augmentation des autorisations de programme est bienvenue, car le volet commerce extérieur des contrats de plan est un élément très important du dispositif d'appui aux PME pour l'exportation. En 1998, plus de 1.250 aides ont été délivrées dans la cadre des contrats de plan, le niveau élevé de consommation des crédits (91 %) traduisant la forte demande des PME

Les dotations budgétaires du volet commerce extérieur des contrats de plan (1994-1999)

Autorisations de programme

(LFI - régulation)

Crédits de paiement

(LFI - régulation)

1994

46

21,6

1995

33

23,7

1996

44,9

29,5

1997

32

38

1998

32

44

1999

32

47

2000

45

43,25

(en millions de francs)

Les aides du volet extérieur des contrats de plan Etat-Région s'adressent aux PME qui disposent de produits compétitifs, sont peu exportatrices et ont besoin d'un soutien public pour engager une démarche de développement international. Plus de la moitié des entreprises bénéficiaires ont moins de 50 salariés, tandis que les trois quart réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs . L'aide régionale constitue une première étape, essentielle dans le développement de l'entreprise, qui lui permet de structurer sa démarche export et de bénéficier ultérieurement d'appuis nationaux ou communautaires pour un projet plus ciblé, sur des marchés plus lointains.

La priorité des nouveaux contrats de plan Etat-Région est d'augmenter le nombre de PME qui exportent régulièrement, ce qui implique de renforcer et de moderniser le dispositif et de donner à l'Etat les moyens d'un partenariat fort avec les régions. Les aides régionales et les critères d'éligibilité seront harmonisés, afin de mettre en place un traitement aussi homogène que possible d'une région à l'autre, tout en laissant une marge de manoeuvre aux partenaires locaux.

Les crédits inscrits dans les contrats de plan permettent de financer deux sortes d'aides aux entreprises :

des aides aux montants modestes (50.000 à 60.000 francs environ) pour jeter les bases d'une démarche de développement international. Il s'agit de :

- l'aide au conseil, qui permet d'alléger les coûts d'utilisation d'un cabinet spécialisé pour réaliser une étude de marché, ou pour organiser la démarche export de la société.

- l'aide à la participation à des foires et des salons. Elle constitue le complément de l'assurance-foire qui, jusqu'à la décision du plan PME de janvier 1997, ne couvrait que les manifestations hors Union européenne ;

- l'aide aux "investissements immatériels" qui permet le financement des traductions de documentations en langue étrangère, des dépôts de marques et brevets, des formations export, des invitations d'acheteurs étrangers.

des aides plus élevées (150.000 à 200.000 francs environ) pour donner plus d'ampleur à la démarche de développement à l'étranger. Il s'agit de :

- l'aide à l'implantation à l'étranger, qui favorise la création de structures commerciales légères à l'étranger. Elle prend en charge une partie des frais de fonctionnement d'un bureau de représentation ou d'une filiale, uniquement pendant la première année.

- l'aide au recrutement de cadres internationaux qui a un effet direct et positif sur l'emploi et sur la compétitivité de l'entreprise. Une partie du coût du salarié (30 à 50 %) est prise en charge pendant sa première année d'activité (soit un montant unitaire moyen de 100.000 à 120.000 francs).

Enfin, les PME qui recourent aux nouvelles technologies de l'information et de la communication seront soutenues, et les petites entreprises seront sensibilisées à l'importance et au rôle de la veille concurrentielle et de l'intelligence économique.

4. L'activité internationale de la Banque de développement des PME

La Banque de développement des PME a été mise en place fin 1996 pour devenir l'instrument privilégié du soutien apporté par l'Etat aux petites et moyennes entreprises. Elle a pour mission d'aider à la réalisation de projets un peu risqués, qui ont des difficultés à trouver des financements. Pour accomplir sa mission, la BDPME a conclu de nombreux accords avec l'ensemble des réseaux bancaires et la plupart des sociétés de capital-risque et de capital-développement. Il s'agit de prendre une part de risque avec le chef d'entreprise et ses partenaires banquiers ou financiers, soit en partageant le financement à mettre en place, soit en garantissant partiellement son remboursement, soit en consolidant la structure du bilan de la PME. La BDPME intervient donc systématiquement en partenariat avec les banques et les établissements financiers, à l'initiative de ces derniers, sous forme de garantie et de cofinancement. Un volet de son action porte sur l'activité internationale des PME. Le fonds "développement international" de la SOFARIS est le principal outil de garantie en matière internationale, en incitant les banques à accorder des cautions export aux entreprises ayant remporté des contrats à l'exportation.

En 1998, la banque a accordé pour 17 milliards de francs de concours, et a garanti, à travers la SOFARIS, 30 milliards de francs de financements, soit un montant global de 47 milliards de francs de concours, qui représente plus de 20 % du montant des financements à moyen et à long terme accordés aux PME.

Cet outil a été réformé au début de l'année 1999. La réforme porte sur le reclassement de la presque totalité des fonds pour former un noyau dur composé de six fonds : un fonds pour les financements à court terme, quatre fonds dédiés au financement à moyen et long terme (création, transmission, développement, redéploiement), et un fonds "Fonds propres". Cette refonte s'est accompagnée d'un recentrage en faveur des petites et moyennes entreprises (sont éligibles les sociétés non cotées de moins de 500 personnes et réalisant moins de 500 millions de francs de chiffre d'affaires), d'une classification des concours éligibles (court, moyen et long terme; fonds propres et quasi fonds propres), et d'une détermination d'un plafond global d'encours de risque (soit 25 millions de francs par entreprise ou par groupe d'entreprises, tous fonds de garantie confondus).

B. LA RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE SOUPLESSE ET ACCESSIBILITÉ DE L'ADMINISTRATION

1. L'adaptation des structures administratives

La sous-direction chargée de l'orientation et du soutien aux PME créée en décembre 1996 a été remplacée, depuis le 1er septembre 1999, par une "mission PME" directement rattachée au directeur de la DREE. La mission PME est une structure d'animation, destinée à améliorer les aides que le réseau et les organismes apportent à l'internationalisation des PME. Elle est destinée à mettre en oeuvre des objectifs quantitatifs et qualitatifs établis et négociés avec les différents secteurs de terrain, avec trois ambitions :

- améliorer le fonctionnement interne entre les PEE, les DRCE et les organismes d'appui au commerce extérieur ;

- développer les actions de promotion ;

- organiser autour d'objectifs partagés, les relations de la DREE avec les partenaires extérieurs (Chambres de commerce en France et à l'étranger, Conseillers du commerce extérieur et fédérations professionnelles notamment).

a) Les directions régionales

Dominique Strauss Kahn a annoncé en avril 1999, une réflexion pour rapprocher les directions régionales du commerce extérieur (DRCE), des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), et des directions régionales du commerce et de l'artisanat (DRCA). Ce rapprochement constitue la première étape du processus de mise en oeuvre d'un correspondant économique unique pour les PME, qui est l'un des axes de la réforme du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie proposée par la " Mission 2003 ".

b) Les postes d'expansion économique

166 correspondants PME ont été désignés dans les postes d'expansion économique. De plus, le nombre d'informations gratuites a été fortement augmenté grâce à l'offre, sur les site internet des PEE, de fiches de synthèse sectorielles permettant aux PME d'avoir un aperçu sur leurs chances de débouchés dans un pays donné.

c) l'expérience " réseaux export "

A l'été 1998, une expérimentation nommée " réseaux export " a été initiée entre quatre DRCE et huit PEE. Les DRCE s'engagaient à détecter, avec l'ensemble de leurs partenaires régionaux, des PME à fort potentiel international. Les PEE s'engageaient à accompagner ces entreprises sur leurs marchés avec l'ensemble de leurs partenaires, en offrant ainsi un service personnalisé à certaines PME.

Cette expérimentation a prouvé son efficacité, puisqu'un tiers des entreprises visitées sur le terrain ont donné suite aux propositions des PEE contactés, contre moins de une sur dix lorsqu'aucun ciblage n'est effectué.

Suite à cette expérimentation, des objectifs quantifiés de prospection ont été fixés aux DRCE depuis le 1er mai 1999, dans le but d'augmenter le nombre de PME exportatrices. Ces objectifs ont également pour conséquence de renforcer la notion de service à le clientèle, et de permettre un suivi de l'indice de satisfaction des entreprises.

2. Une diversification intéressante du soutien aux PME : Le Partenariat France Entreprises pour l'Export

Créée en 1996, l'association " Partenariat France " regroupe 45 grandes entreprises qui appuient le développement international des PME en mettant à leur disposition, leur expérience et leurs réseaux à l'étranger. Ce portage revêt plusieurs formes : la communication d'informations et de conseils sur les marchés, la mise en relation avec les clients, opérateurs et décideurs étrangers, l'appui logistique, l'assistance juridique, le tutorat de CSNE, le portage salon sur des expositions à l'étranger ou l'accueil de stagiaires. Plusieurs PME bénéficient du portage salon lors des grandes manifestations commerciales organisées en 1999, au Caire, à Varsovie, à Abidjan et à New Delhi. En plus du " portage salon " en collaboration avec le CFME-ACTIM, l'association propose l'accueil de stagiaires dans des filiales étrangères des groupes adhérents, afin de permettre aux entreprises de se faire rapidement une idée sur les potentialités d'un marché, et de compléter la formation des jeunes à l'international.

En trente mois d'existence, 350 dossiers ont été validés par l'association, 320 candidatures ont été placées auprès des membres, et 230 PME ont bénéficié d'une action de portage. 400 entreprises ont également été portées lors d'opérations collectives organisées par les groupes de la distribution ou Electricité de France.

La technique du portage développée par l'association " Partenariat France " s'adresse essentiellement à des entreprises qui ont une stratégie export clairement définie et un projet solide d'exportation. L'entreprise doit, selon les critères de l'association, avoir commencé sa prospection à l'étranger, réalisé son étude de marché et analysé les principaux obstacles à son implantation. La PME conduit généralement cette phase initiale avec les organismes d'appui " traditionnels " au commerce extérieur.

L'association Partenariat France bénéficie d'une subvention pour financer en partie les actions de communication, dont le lancement d'un site internet au mois de septembre 1999.

Votre rapporteur souligne la complémentarité de l'offre de l'association " Partenariat France " avec les organismes publics d'appui au commerce extérieur. Le parrainage constitue un moyen intéressant pour développer l'internationalisation des petites et moyennes entreprises, qui doit donc être encouragé par l'Etat. La dimension internationale des petites entreprises est très développée en Italie, du fait d'une mise en réseau des entreprises qui bénéficient ainsi d'une mutualisation de leurs expériences. Votre rapporteur suggère donc de développer les procédures permettant aux petites entreprises de mettre en commun leurs moyens dans le cadre d'une démarche d'internationalisation (création d'un site internet commun, présence commune dans un salon, personnel expatrié en temps partagé...).

3. Le fil de l'export

La mise en place de l'opération " le Fil de l'Export ", pilotée par le CFCE, vise à simplifier l'accès des entreprises à l'information sur les marchés étrangers et les aides au commerce extérieur, notamment pour les PME. Un centre d'appel répond aux questions des entreprises, ou réoriente leurs appels vers les partenaires compétents (administrations, organismes publics et parapublics, associations, organisations professionnelles...). Ce dispositif mis en service au courant du mois de septembre 1999 semble répondre à une demande, puisqu'environ cent appels sont traités chaque jour.

Un premier bilan montre que 25 % des appels portent sur des questions réglementaires et juridiques. 52 % des appels ont fait l'objet d'une réponse directe par les téléconseillers, et 48 %, d'un renvoi vers les différents partenaires de l'opération.

Votre rapporteur considère que cette opération est indispensable, étant donné la faible connaissance des procédures de soutien au commerce extérieur et des organismes qui les gèrent par les petites entreprises. Il note que cet effort doit être accompagné par la poursuite de la simplification des structures vers la mise en oeuvre d'un guichet unique, afin d'améliorer l'accessibilité des organismes de soutien au commerce extérieur pour les petites entreprises.

C. LA RÉFORME DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION

1. Les procédures gérées par Natexis Banque

La loi du 29 décembre 1997 précise le mandat confié à Natexis Banque par l'Etat pour la gestion des procédures de stabilisation de taux d'intérêt ainsi que la gestion de certains accords de consolidation.

- La stabilisation des taux d'intérêt permet aux exportateurs et aux banques françaises de proposer à leur client emprunteur un financement à taux fixe en francs français ou en devises, soit parce que ce point constitue une exigence de l'appel d'offres, soit parce que l'offre commerciale sera rendue plus attractive par ce type de financement. En effet, les emprunteurs étrangers peuvent apprécier de pouvoir disposer d'un taux fixe et donc de charges financières prédéterminées.

Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du crédit 1( * ) et un taux représentatif des conditions de refinancement à court terme des banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle garantit ainsi les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement, pour les crédits en devises et en francs français.

- La gestion des accords de consolidation : Natexis refinance par l'emprunt, certaines créances impayées au titre d'accords de consolidation de dettes conclus avec des pays étrangers. Le Trésor public, après les nouveaux passages des pays débiteurs en Club de Paris, peut prendre en charge les impayés sur accords de consolidation. Les arriérés sur intérêts de consolidation sont alors apurés par le compte spécial du Trésor 903-17.

Les procédures gérées par Natexis Banque pour le compte de l'Etat voient leur crédits diminuer de 150 millions pour 2000 et s'élever à 400 millions de francs.

2. Les procédures gérées par la COFACE

La Coface assure avec la garantie de l'Etat, dont elle bénéficie :

- le risque politique et commercial sur les opérations d'exportation financées à plus de trois ans (assurance-crédit moyen terme);

- le risque politique hors OCDE ainsi que sur le Mexique, la Hongrie, la République tchèque, la Pologne et la Turquie pour les opérations d'exportation financées à moins de trois ans (assurance-crédit court terme) ;

- le risque politique sur les investissements à l'étranger ; il faut noter que depuis le 01/06/99, les investissements de moins de 100 millions de francs nouvellement pris en garantie sont gérés en compte propre par la COFACE ;

- le risque de change sur les opérations d'exportation ponctuelles (garantie de change) ;

- le risque lié à la prospection de nouveaux marchés (assurance prospection et assurance foire).

Le résultat de l'assurance crédit gérée par la COFACE pour le compte de l'Etat (garantie des investissements incluse) est passé d'un déficit de 11,5 milliards de francs en 1990 à un excédent de 8,1 milliards de francs en 1997. Ce redressement est notamment du à la sélectivité accrue de la politique de crédit et la réorientation de l'effort de soutien à l'exportation vers des marchés solvables et dynamiques.

Le coût budgétaire de d'assurance-crédit géré par la COFACE (chapitre 14-01 article 71) pour le compte de l'Etat est nul en 1998, car le montant des récupérations a dépassé celui des indemnités de 6 milliards de francs. La bonne situation globale s'explique par la conjugaison des règlements enregistrés sur les principaux pays débiteurs au titre des accords de consolidation et d'une politique de couverture prudente face à la crise des pays émergents, qui a permis de limiter les risques.

3. La réforme des protocoles financiers

Les crédits relatifs aux protocoles financiers diminuent. Ainsi, la dotation du FASEP (chapitre 68-00 article 10) diminue de 53 % en autorisations de programme, à 280 millions de francs. Cette baisse s'explique par la fin des dépenses exceptionnelles, comme le fonds de Garantie Maroc (200 millions de francs) et les protocoles de dons restants (Tunisie, territoires palestiniens), ainsi qu'un transfert exceptionnel de l'Agence Française de Développement (AFD) au titre de ses activités en Palestine.

La charge nette des "prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement" , inscrite au compte spécial du Trésor n° 903-07, est négative pour l'année 2000 de 1.683 millions de francs. En 2000, le montant des autorisations de programmes est de 1.450 millions de francs, pour un nombre de pays plus réduit qu'auparavant.

Les protocoles sont désormais gérés au sein de la Réserve pays émergents. L'aide se concentre sur 13 pays émergents en 1998, mais il n'y a pas de programmation à priori par pays. Le but principal de cette réserve est de soutenir les entreprises françaises dans leur stratégie à l'export, les projets faisant l'objet d'un cofinancement avec un bailleur de fonds multilatéral étant examinés en priorité.

L'intervention sur projet est décidée par le Ministre, sur proposition d'une comité interministériel, qui examine l'impact sur la présence française dans le pays récipiendaire et dans la région. Tous les projets ont fait l'objet d'une évaluation approfondie, réalisée par un expert, en relation avec le poste d'expansion économique. L'évaluation des projets à postériori est également systématique.

Dans un souci de transparence, le chapitre 01 est devenu le chapitre 03 (investissement), géré par autorisations de programme qui se substituent aux autorisations de signatures, depuis le 1 er janvier 1999. La dotation de 1.450 millions de francs en 2000 correspond à la liste des pays éligibles arrêtée par le ministre, qui est amputée du Brésil sur lequel aucun projet n'avait été financé. En crédits de paiement, la dotation de 500 millions de francs tient compte des reports et de la diminution des avances de trésorerie faites aux organismes gestionnaires (AFD et Natexis), qui se sont révélées trop larges.

Les crédits relatifs aux études d'évaluation préalable des opérations d'export sont reconduits à 7,5 millions de francs, ainsi que les crédits affectés à l'évaluation a posteriori des projets, à 4,5 millions de francs. Ces deux chapitres sont transférés au budget des services financiers (chapitre 37-75, articles 82 et 83), en provenance du budget des charges communes (chapitre 37-03 articles 20 et 30), dans un souci de meilleure lisibilité.

4. La réorientation des exportations en direction des pays solvables

La réorientation des exportations en direction des pays solvables constitue une priorité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et se traduit par une plus grande sélectivité de la politique de crédit. La politique des crédits à l'exportation est décidée chaque année en fonction de l'analyse des risques spécifiques à chaque pays, et détermine le montant des risques pouvant être pris en charge par le biais des garanties de la COFACE. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fait preuve d'une rigueur croissante dans la définition de sa politique de prise de risque après la crise de la dette et la multiplication des rééchelonnements.

La politique de crédit à moyen terme pour 1999 autorise la prise de nouveaux risques sans contrainte particulière sur 27 pays, et prévoit des plafonds d'engagement nouveaux ou d'encours sur 59 autres pays. Enfin, sur les 71 pays les plus risqués (contre 66 pays en 1998), la garantie de la COFACE ne peut être accordée que sur des projets assortis de montages financiers extraterritoriaux ou de financements multilatéraux (banques et fonds de développement).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 20 octobre 1999, sous la présidence de M. François Trucy, secrétaire, la commission a procédé, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial, à l' examen des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : I. - Economie, finances et industrie, commerce extérieur

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que, après une progression exceptionnelle du commerce mondial en 1997, l'année 1998 marquait un net ralentissement, avec une croissance de 3,5 %. Le commerce extérieur de la France a pourtant dégagé un excédent de 145 milliards de francs. En 1999, la croissance du commerce mondial s'accélère à nouveau, en raison d'une reprise de l'activité sur le continent asiatique et de l'exceptionnelle durée du cycle américain, malgré un ralentissement marqué au sein de la zone euro au début de l'année. Il a précisé que l'excédent du commerce extérieur de la France devrait cependant se réduire, en 1999, du fait de la structure de nos échanges, puis progresser sensiblement en 2000, à la faveur de la reprise en Europe continentale. Il a constaté que la bonne performance du commerce extérieur français, dans un contexte de dégradation de la conjoncture internationale et de reprise de la consommation intérieure, souligne le caractère structurel de l'excédent commercial français.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits consacrés à l'intervention directe de l'Etat dans le domaine du commerce extérieur s'élèvent à 3,31 milliards de francs en crédits de paiement pour 2000, soit une augmentation de 12,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Les autorisations de programme sont, quant à elles, en diminution de 11 %, à 4,2 milliards de francs.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a constaté que le projet de budget du commerce extérieur pour 2000 prolongeait les orientations de l'année précédente et se caractérisait par une stabilisation des moyens alloués au réseau de l'expansion économique, un appui financier accru aux PME, et la poursuite de l'adaptation des procédures financières d'appui au commerce extérieur. Il a également souligné le changement important de la nomenclature budgétaire, avec le basculement d'une partie des chapitres inscrits sur le budget des charges communes vers le fascicule de l'économie, finances et industrie, et le regroupement des crédits de l'expansion économique sur quatre chapitres budgétaires.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits destinés aux services de l'expansion économique sont en hausse de 9,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Il a précisé que cette augmentation s'expliquait par la croissance des dépenses en personnel et par une dotation de crédits exceptionnelle de 115 millions de francs pour financer le pavillon français à l'exposition universelle de Hanovre en 2000, dont le coût total s'élève à 150 millions de francs. Il a rappelé qu'il se rendrait sur place pour constater les retombées commerciales de cette exposition, ainsi qu'il l'avait annoncé l'année dernière. Il a souligné en effet que ces crédits correspondent aux budgets annuels du Centre français de commerce extérieur (CFCE) ou de l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM), dont les dotations diminuent depuis plusieurs années. Il s'est donc interrogé sur la restriction des financements publics pour soutenir la présence des entreprises françaises lors des manifestations commerciales à l'étranger, qui sont largement inférieurs à ceux des autres pays de l'Union européenne, l'écart constaté variant de 1 à 10. Il a rappelé que les crédits affectés aux organismes d'appui au commerce extérieur ont été réduits en 2000 avec 242 millions de francs contre 245 en 1999.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que le montant des crédits consacrés au commerce extérieur dans les contrats de plan Etat-région avait été fixé à 352 millions de francs, soit plus de 50 millions de francs par an, en augmentation de 30 % par rapport aux contrats de plan précédents. Il s'est félicité de cette progression et a rappelé qu'il avait souligné, l'année passée, l'insuffisance des crédits du volet commerce extérieur des contrats de plan. Il a rappelé que les aides financées par ces dotations s'adressent aux PME qui disposent de produits compétitifs, sont peu exportatrices et ont besoin d'un soutien public pour engager une démarche de développement international. Il a observé que plus de la moitié des entreprises bénéficiaires ont moins de 50 salariés tandis que les trois quarts réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs. Il a donc estimé que l'aide régionale constitue une première étape essentielle dans le développement international des entreprises. La priorité des nouveaux contrats de plan Etat-région est d'augmenter le nombre de PME qui exportent régulièrement, ce qui implique de renforcer et de moderniser le dispositif actuel. Il a donc rappelé que les aides régionales et les critères d'éligibilité seront harmonisés afin de mettre en place un traitement aussi homogène que possible, tout en laissant aux régions une marge de manoeuvre pour la mise en oeuvre d'actions spécifiques.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a mis en évidence les efforts de la Direction des relations économiques extérieures (DREE), qui s'est engagée, depuis 1991, dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs et dans une adaptation de son réseau, afin de tenir compte des évolutions de la structure du commerce international. Il a rappelé les mesures de modernisation importantes des moyens d'informatisation, de mise en réseau et de communication et a considéré que l'introduction de la facturation des prestations a permis de standardiser les produits proposés et d'adapter l'offre de service aux demandes des entreprises françaises.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a remarqué que plusieurs mesures nouvelles marquent la volonté du secrétariat d'Etat au commerce extérieur d'améliorer et de garantir le service rendu aux entreprises en 2000. Il a indiqué que la Direction des relations économiques extérieures s'engage désormais dans une démarche qualité qui trouve son aboutissement dans la certification ISO 9001 pour l'ensemble des postes d'expansion économique, preuve d'une volonté de se mettre aux mêmes normes que les entreprises. Il a précisé que les premiers postes devraient obtenir cette certification au cours de l'année 2000, l'ensemble des services devant bénéficier de ce " label qualité " à la fin de l'année 2001.

Il a ensuite présenté l'opération " le Fil de l'Export ", pilotée par le Centre français du commerce extérieur, qui vise à simplifier l'accès des entreprises à l'information sur les marchés étrangers et les aides au commerce extérieur, notamment pour les PME. Il a rappelé que le centre d'appel a été mis en service en septembre 1999 et que celui-ci semble répondre à une demande de la part des entreprises, puisque 100 appels environ sont traités chaque jour.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a estimé que la Direction des relations économiques extérieures s'engageait dans une démarche ambitieuse portant sur l'ensemble de ses missions pour la période 2000-2002, à travers un contrat d'objectifs passé avec la Direction du budget. Il a indiqué que ce contrat stipule également la modernisation des outils de gestion, avec la création d'une dotation globale qui rassemble les crédits de l'expansion économique dans quatre chapitres distincts, ce qui permettra une optimisation de l'utilisation des crédits du fait d'une plus grande fongibilité. Il s'est félicité de cette suite de la modernisation de l'administration afin d'améliorer le service rendu aux entreprises.

Il s'est également félicité du vote de la loi sur le volontariat civil par le Sénat et a déclaré espérer que les dispositions prévues par celle-ci permettront aux jeunes volontaires de bénéficier d'une expérience d'expatriation intéressante au sein des entreprises françaises à l'étranger.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a conclu en réitérant ses observations de l'année dernière concernant le manque de lisibilité du budget du commerce extérieur. Il a rappelé que l'analyse des crédits inscrits aux charges communes et des comptes spéciaux du Trésor ne permet pas d'appréhender la réalité des aides fournies par l'Etat aux entreprises ou aux Etats étrangers pour encourager l'essor du commerce extérieur français.

Après avoir remercié le rapporteur spécial, M. François Trucy, président, a remarqué que les mécanismes d'assurance-prospection proposés aux entreprises s'assimilent davantage à une subvention qu'à un mécanisme assurantiel. Il s'est également interrogé sur les gains d'efficacité issus du rapprochement du CFME-ACTIM et du CFCE.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que les mécanismes d'assurance-prospection visent à développer la présence française lors des manifestations commerciales à l'étranger et constituent, en effet, un mécanisme de subventions. Il a fait état de la réussite du rapprochement entre le CFME-ACTIM et le CFCE, qui a permis une plus grande cohérence de l'offre de produits proposés aux entreprises, ainsi que des gains d'efficacité importants.

Mme Maryse Bergé-Lavigne s'est félicitée de l'amélioration de la collecte d'informations au profit des petites entreprises prévue par le contrat d'objectif conclu avec la direction du budget pour la période 2000-2002 et a souhaité connaître les principaux postes responsables de l'excédent du commerce extérieur français pour 1998.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, lui a indiqué que les produits agro-alimentaires demeuraient un poste essentiel de l'excédent du commerce extérieur français et a souligné l'augmentation de 40 % des exportations françaises de téléphones mobiles, poste qui dégage un excédent de près de 10 milliards de francs.

Lors de sa réunion du 23 novembre 1999, la commission a proposé le rejet du budget de l'économie, des finances et de l'industrie. Prenant acte des modifications décidées par l'Assemblée nationale, elle a confirmé ce vote lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 1999.

Réunie le 20 octobre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial , à l'examen des crédits de l'économie, finances et industrie : commerce extérieur.

Réunie le 23 novembre 1999, la commission a proposé le rejet des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Prenant acte des modifications décidées par l'Assemblée nationale, la commission a confirmé ce vote le 25 novembre 1999.



1 Il s'agit du TICR : taux d'intérêt commercial de référence, proche des taux fixes à moyen/long terme de marché



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