Projet de loi de finances pour 2000 : Sécurité

E. DES PRIORITÉS CORRECTEMENT ORIENTÉES

Ce budget consacre plus de la moitié de ses dépenses et de ses mesures nouvelles à la police.

Or, la sécurité publique correspond, à la fois, à l'une des fonctions régaliennes les plus essentielles et les moins contestées de l'Etat et à l'une des préoccupations majeures (avec l'emploi) de nos concitoyens.

Il s'agit d'une priorité qui fait l'objet d'un large consensus politique.

En outre, l'augmentation des crédits (+ 2,9 %) s'accompagne d'efforts de gestion et d'économies ^{4( * )} et demeure relativement modérée -même si elle est deux fois plus forte que celle de la moyenne des dépenses civiles de l'Etat (+ 1,2 %)- en comparaison des évolutions d'autres dotations privilégiées (environnement : + 8,6 % ; emploi et solidarité : + 4,3 %).

F. LA POURSUITE DE L'ADAPTATION DE LA POLICE AUX CHANGEMENTS AUXQUELS ELLE EST CONFRONTÉE

1. De profondes évolutions

La police est confrontée à trois types de changements susceptibles de poser de nouveaux problèmes de sécurité.

a) Les mutations de notre société et leurs conséquences :

•  urbanisation, mobilité des populations et immigration, chômage et fractures sociales, éclatement de la structure familiale, crise des valeurs (civisme...),

•  donc, évolution des atteintes à l'ordre public : concentration dans certaines zones, augmentation des incivilités, modifications de la délinquance (apparition de formes nouvelles, internationalisées, informatisées ; augmentation de celles des mineurs et liées à la toxicomanie, etc...),

•  montée du sentiment d'insécurité.

b) Les modifications prévisibles de la pyramide des âges des policiers

Face à une diversification et à un accroissement de leurs tâches, les forces de l'ordre vont être confrontées, dans les prochaines années, à un véritable choc démographique : remplacement, dans les cinq années à venir, de près de 24.400 fonctionnaires devant partir à la retraite (les " générations Marcellin ") et recrutement de 20.000 adjoints de sécurité (d'autant plus nécessaire qu'il n'y aura plus, du fait de la professionnalisation des armées, d'auxiliaires appelés du contingent). Or, ces derniers étaient près de 10.000 en 1996 et plus de 4.000 encore en 1999.

c) Le progrès scientifique et technique

La police se doit d'exploiter les possibilités que lui offrent les nouvelles techniques d'information et de communication (qui sont à l'origine aussi de nouvelles formes de délinquance) ainsi que la génétique (identification des auteurs de crimes sexuels).

2. Des adaptations souvent appropriées

Les mesures prévues par ce budget sont de nature à faciliter l'adaptation de la police aux défis évoqués ci-dessus.

Il s'agit, par une meilleure utilisation des ressources humaines (formation, redéploiements, repyramidages et requalifications, modernisation des moyens d'investigation et des équipements), de rendre la police à la fois plus efficace et plus proche de la population.

a) La formation

La formation (initiale et continue) des personnels de police constitue, à juste titre, l'une des priorités du ministère avec une dépense de 267 millions de francs en 2000, l'ouverture de nouvelles écoles, la création d'une direction spécifique, la mise en oeuvre d'un schéma directeur...

De nouvelles formations ciblées sur certaines missions particulières (lutte contre la toxicomanie, prévention de la délinquance des mineurs, affectation dans les zones sensibles) ou sur certains personnels (adjoints de sécurité) ont été prévues.

b) Les redéploiements d'effectifs

Une rationalisation du partage des attributions entre la police et la gendarmerie, à la suite des conclusions de MM. Carraz et Hyest, et de la consultation menée par M. Fougier devrait permettre le redéploiement progressif, dans les zones sensibles, de 3.000 policiers.

Une autre possibilité de redéploiement des bureaux vers le terrain, consiste à libérer les policiers d'un certain nombre de tâches indues qu'ils doivent accomplir, notamment en raison de la sous-administration de la police nationale.

Un certain nombre de mesures prévues en 2000 vont dans ce sens : création, par transformation d'emplois, de 36 postes d'attachés de police, externalisation de tâches de maintenance du parc automobile, mais cela ne suffit pas .

1.200 policiers ont déjà été transférés en 1999 vers les 26 départements les plus sensibles, 7.000 policiers et gendarmes au total devraient l'être jusqu'en 2001.

c) Le repyramidage des effectifs

La nécessité de rééquilibrer la pyramide des effectifs de la police, d'un point de vue, à la fois démographique et hiérarchique, présente à la fois des contraintes et des opportunités :

•  contraintes pour freiner les très nombreux départs anticipés à la retraite (par crainte d'une remise en cause des avantages acquis pour les futurs partants), pour anticiper les remplacements inéluctables dès le stade de l'entrée dans les écoles ;

•  mais, d'un point de vue hiérarchique, la déflation des corps de conception et de direction, et de commandement et d'encadrement, au profit d'un étoffement du corps de maîtrise et d'application est financièrement avantageuse.

Ces politiques ont, dans le budget pour 2000, un certain nombre de conséquences : augmentation du nombre de bénéficiaires d'échelons exceptionnels (gardiens de la paix et commandants), création de 469 emplois de gardiens de la paix (qui dégage une économie de 21,19 millions de francs).

Cependant, les redéploiements et le freinage des départs anticipés à la retraite ne suffiront pas à suppléer les recrutement nécessités par la baisse prévisible des effectifs (24.000 départs en cinq ans).

d) Les autres mesures de réorganisation

Certaines réorganisations (aménagements d'horaires, rationalisation de tâches...) peuvent améliorer la disponibilité des personnels pour des actions de terrain.

La réforme des horaires dans la police, mise en place au début de 1997 (cycle dit " 4/2 "), permettant la constitution de brigades fixes de nuit, et l'instauration du " service de quart ", assurant la permanence du commandement opérationnel, ont été, dans ce sens, bénéfiques.

Pour faire face à de nouveaux besoins, de nouvelles structures ou de nouveaux types d'emplois peuvent, par ailleurs, être créés : Direction de la formation de la police nationale (voir plus haut), OCRIEST (Office central de répression de l'immigration irrégulière et l'emploi d'étrangers sans titres), BREC (Brigades régionales d'enquête et de coordination), sûretés départementales, agents locaux de médiation sociale et délégations à l'étranger du service de coopération technique internationale de police.

e) L'élévation des qualifications et la modernisation des équipements et des moyens d'investigation

•  On constate une élévation du niveau d'études des personnes recrutées et, parallèlement, de celui des responsabilités confiées aux agents des différents corps : en particulier, à ceux du corps de commandement et d'encadrement qui prennent en charge des fonctions jusqu'ici réservées aux membres du corps de conception et de direction (extension à 1.000 agents supplémentaires de l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire, création de 40 emplois " fonctionnels " de commandants de circonscription de sécurité publiques).

•  Deux nouvelles priorités apparaissent, en matière de personnel, pour adapter la police au progrès scientifique et technique.

Il s'agit :

- de recruter des ingénieurs et techniciens de laboratoires pour faire face, notamment, à l'augmentation des demandes judiciaires d'expertises et aux besoins liés à la mise en place du fichier des empreintes génétiques ;

- de développer une filière informatique et électronique.

Accessoirement, le développement de la police de proximité implique celui des moyens des services d'identité judiciaire de terrain (personnels spécialisés du corps des techniciens et des aides techniques de laboratoire de la police technique et scientifique).

Le projet de loi de finances pour 2000 a prévu, à ces fins, la création nette de 100 emplois scientifiques (dont 6 ingénieurs et 10 techniciens en informatique et électronique).

La mise en place d'un " institut national de police scientifique " est à l'étude et la création d'une spécialité " informatique et électronique " dans les programmes des concours de la filière police technique et scientifique a été décidée (la police n'emploie, pour le moment, que des contractuels dans ce domaine).

Il est également envisagé d'instituer un " office central pour la répression des infractions aux nouvelles technologies de l'information ".

Mais l'amélioration de l'efficacité de la police passe, non seulement par une gestion plus efficiente des ressources humaines, mais aussi par une modernisation des moyens de fonctionnement (laboratoires, informatique...), de communication et d'investigation. Priorité est donnée, de ce point de vue, au déploiement du réseau numérique de communications cryptées ACROPOL (environ 400 millions de francs de dépenses par an) et à la mise en place d'infrastructures européennes (système d'information Schengen, système informatique EUROPOL).

Doivent être également poursuivis en 2000, la réalisation du STIC (système de traitement des infractions constatées), la numérisation et l'archivage électronique de la documentation criminelle, la création du fichier des empreintes génétiques et la généralisation de celui des empreintes digitales...

Ces différentes orientations et la manière dont elles sont mises en oeuvre ne prêtent guère à contestation. Elles s'inscrivent, pour nombre d'entre elles (redéploiement vers les zones sensibles, repyramidage des effectifs et suppression des tâches indues...) dans la continuité des politiques précédentes, et notamment des principes de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995.

Le concept de police de proximité complète la notion de proximité géographique (faire coïncider la carte des implantations de forces de police avec celle de la délinquance) par celle de proximité sociologique ^{5( * )} (la police doit être davantage à l'image de la population) et relationnelle (les relations entre la police et la population doivent s'améliorer).

La priorité donnée à la police de proximité passe par la " fidélisation " (sédentarisation) d'unités mobiles ^{6( * )} de la police nationale (CRS) et s'articule avec le partenariat, entre tous les acteurs concernés, recherché par les contrats locaux de sécurité (CLS) et la politique de recrutement d'adjoints de sécurité et d'agents locaux de médiation sociale .

3. Le problème des adjoints de sécurité

Le recrutement de 4.150 adjoints de sécurité supplémentaires constitue l'une des principales mesures nouvelles du budget de la police pour l'an 2000 (+ 107,6 millions de francs : encore ne s'agit-il que de 20 % des dépenses correspondantes dont 80 % sont pris en charge par le ministère de l'emploi).

D'ici à la fin 2000, l'effectif réel total devrait atteindre le chiffre de 20.000. L'ampleur de ces embauches dépasse celle de la résorption, par suite de la professionnalisation des armées, des policiers auxiliaires (dont 2.075 postes doivent être maintenus).

Cette politique (comme celle des " emplois-jeunes " en général) peut être critiquée dans la mesure où :

- les adjoints, qui ne sont pas autorisés à participer à des missions, ni de police judiciaire, ni de maintien de l'ordre, pourraient être considérés comme des " policiers au rabais " ;

- la solution ainsi employée est susceptible d'apparaître comme un expédient : les adjoints, qui ne sont recrutés que pour cinq ans, n'ont pas tous vocation à être intégrés dans la police nationale. Ils ne peuvent véritablement prétendre remplacer les 24.400 policiers dont le départ à la retraite est prévu d'ici à cinq ans.

En revanche, ils peuvent utilement :

- prendre la relève des policiers auxiliaires appelés du contingent ;

- constituer un vivier pour le recrutement, par concours interne et dans la limite de 40 % des postes offerts, des remplaçants des policiers de la " génération Marcellin " ;

- contribuer à diminuer, sinon l'insécurité réelle, du moins le sentiment d'insécurité en concourant aux missions d'information, d'accueil, d'îlotage, de patrouille... ;

- permettre, par leur mode de recrutement, de donner de la police une image plus proche de la population, du moins dans les quartiers sensibles ;

- faciliter enfin l'accès des jeunes concernés à un emploi stable.

4. Les problèmes de gestion rencontrés

Alors qu'ils jouent un rôle déterminant dans la globalisation budgétaire concernant la police, les SGAP (Secrétariats généraux pour l'administration de la police) ne jouissent pas d'une image très positive en terme d'efficacité.

Concernant les réseaux de la police :

- la limitation à 400 millions de francs de la consommation des crédits correspondants freine le déploiement d' ACROPOL qui ne sera activé qu'en 2008 (d'où un étalement des réponses qui, en fin de compte, pourrait avoir engendré des coûts supplémentaires) ;

- l'état de l'informatique de contrôle sur les aéroports et, en ce qui concerne la brigade des chemins de fer nécessite un renouvellement ;

- la mise en place du fichier des brigades spécialisées se heurte à des problèmes techniques (sécurité de l'architecture CHEOPS) ;

- la mise en place du système informatique d'Europol rencontre des retards et engendre des surcoûts.

Le retour des coopérations avec les pays du Maghreb en matière de sécurité intérieure, sont perfectibles.

L' achat de véhicules représente la " variable d'ajustement " de ce budget. Le dernier rapport du contrôleur financier du ministère (gestion 1998) notait une forte baisse des achats de véhicules ayant pour contrepartie une progression des dépenses d'entretien. Le PEC (programme d'emploi des crédits) de la police nationale pour 1999 souligne, de son côté, que le montant alloué pour ce dernier exercice n'a pas permis de rattraper l'intégralité du vieillissement passé.

Il faut ainsi parfois savoir investir, donc dépenser plus dans un premier temps, pour dépenser moins, ensuite, en fonctionnement.

Cela revient in fine à dépenser mieux.

Cette vérité se confirme dans l' immobilier .

•  Le déficit structurel des capacités de logement des CRS les oblige à recourir à des solutions hôtelières ou à des formules locatives onéreuses ; par ailleurs, l'état de vétusté d'un grand nombre de bâtiments qui leur sont affectées est préoccupant.

•  Par ailleurs, la politique de logement des policiers , suivie par le ministère (réservation de logements sociaux, constitution d'un patrimoine, recours à des bailleurs privés) est intelligente mais privilégie la région parisienne et n'a pas empêché que 40 % des propositions de locations dans le secteur privé soient restées sans suite en 1999.

•  Le taux d'engagement, en 1998 et 1999, des AP du chapitre 57-40 (art. 13 " logements " et art. 60 " cités administratives ") semble très faible. Globalement, les crédits de paiement de la police nationale (dépenses en capital) paraissent sous-consommés.

•  La police judiciaire constate que la trop faible part des dépenses d'équipement, par rapport aux dépenses de fonctionnement, dans le total de ses dépenses, ne lui permet pas de renouveler, comme il conviendrait, certains matériels.

•  Concernant enfin les mesures relatives au personnel :

- malgré les nombreuses décisions favorables prises pour 1999 et 2000, le régime indemnitaire demeure, dans l'ensemble, peu incitatif (les primes représentent moins de 10 % des rémunérations) ;

- les contraintes budgétaires n'ont pas permis de respecter les dispositions de la LOPS (loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité) qui prévoyaient la création, en 5 ans, de 5.000 emplois administratifs (il s'en faut de beaucoup ! 1.130 créations d'emplois seulement ont été réalisées).