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25 novembre 1999 : Budget 2000 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

 

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B. LA POLICE DE PROXIMITÉ : CONCEPT ET RÉALITÉS

1. Le concept de police de proximité

a) Les objectifs

La sûreté est une mission première de l'Etat. Elle est aussi un droit fondamental pour tous et en tous lieux. C'est en application de ces principes que, dans le prolongement du colloque de Villepinte en 1997, le Gouvernement a décidé le développement et la généralisation de la police de proximité, lors du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier dernier.

" Pour répondre à sa vocation7(*), la police nationale doit aujourd'hui évoluer en profondeur et transformer ses modes d'intervention. A une police chargée principalement du maintien de l'ordre public doit progressivement se substituer une police qui, sans négliger ses missions traditionnelles, ait comme objectif premier la sécurité de nos concitoyens au quotidien et soit capable d'apporter des réponses adaptées à la petite et moyenne délinquance de masse, comme aux incivilités.

Le développement des violences en milieu urbain, à l'école ou dans les transports en commun, la mise en cause croissante de mineurs de plus en plus jeunes, les dégradations de biens de plus en plus fréquentes, appellent en effet une autre réponse de la police. Celle-ci doit gagner la confiance de la population et procéder moins par opération réactive que par un travail de terrain en profondeur, laissant à la prévention et à la dissuasion, autant de place qu'à la répression.

La police de proximité devrait créer ainsi les conditions d'une meilleure sécurité quotidienne de nos concitoyens.

Il s'agit d'une nouvelle doctrine d'emploi, avec de nouvelles missions et des modes d'intervention et d'organisation différents.

La police de proximité, c'est d'abord une police qui ne se borne pas à réagir aux événements ou à traiter les plaintes, mais qui sait anticiper et agir afin de prévenir les troubles à l'ordre public, les actes délictueux et les incivilités.

C'est ensuite une police qui connaît son territoire et qui est bien connue de ses habitants. Son implantation et ses modes de travail permettent un maillage fin du terrain ainsi qu'une connaissance approfondie des caractéristiques sociales et culturelles des populations qui vivent dans chaque quartier.

C'est aussi une police qui répond mieux aux attentes de la population et qui est en dialogue permanent avec celle-ci ; une police qui apporte des réponses efficaces et rapides aux problèmes d'insécurité au quotidien, sait aller au-devant des citoyens, et se mettre à l'écoute des plaignants et des victimes. "

" Anticipation " et " écoute " sont donc avec " proximité ", les maîtres mots d'une police rénovée dans le sens que souhaite le ministre de l'intérieur.

b) Des modes d'action nouveaux

" Ces objectifs doivent se traduire en principe et modes d'action nouveaux, à savoir principalement :

- un partenariat actif avec tous les acteurs locaux dans le cadre des contrats locaux de sécurité et des instances locales de concertation : conseils communaux de prévention de la délinquance, comités de quartier, centres de loisirs jeunes... ;

- une action policière ordonnée autour de territoires clairement identifiés : secteurs, quartiers, îlots, permettant une présence policière visible et reconnue des habitants ;

- une responsabilisation des fonctionnaires à tous les niveaux, dont l'action donne lieu à une évaluation et un suivi rigoureux ;

- une polyvalence du policier de proximité, véritable généraliste de la sécurité, disposant d'une compétence élargie ;

- un contact permanent avec la population, fondée sur le dialogue, l'écoute permanente, un accueil attentif, dans un souci de service au public.

La mise en oeuvre de ces nouveaux modes d'action implique des adaptations dans l'organisation et le fonctionnement des commissariats qui interviendront après une nécessaire phase d'expérimentation. Elle suppose aussi de nouveaux instruments opérationnels et des équipements adaptés.

La doctrine d'emploi de la police de proximité, les objectifs à atteindre, les principaux outils opérationnels à mettre en oeuvre et le calendrier général définis au niveau central garantissent une cohérence d'ensemble de la démarche. En revanche, les conditions de réalisation de la réforme et de sa généralisation doivent être fixées au niveau départemental et de chaque circonscription.

Une instruction du ministre de l'intérieur diffusant la doctrine, décrivant la démarche de généralisation et fixant, le cas échéant, des priorités pour la généralisation sera adressée aux préfets de département fin 1999 début 2000.

L'instrument premier de cette mise en oeuvre déconcentrée sera l'élaboration d'un schéma départemental de développement de la police de proximité.

Le schéma départemental de police de proximité, sur la base d'un diagnostic précis récapitulant les caractéristiques des zones de compétence de la sécurité publique déterminera le cadre du programme triennal de mise en oeuvre de la police de proximité du département avec les territoires éligibles, les besoins, ainsi que les moyens humains et matériels à mobiliser.

Une articulation avec les contrats locaux de sécurité devra être prévue par ce document.

Une communication et une concertation en profondeur seront conduites tout au long de la réforme pour faciliter l'adhésion du public et des personnel aux orientations arrêtées et à leur mise en oeuvre. "

La police de proximité apparaît ainsi comme une police territorialisée, responsabilisée et partenariale.

2. La mise en oeuvre

a) L'expérimentation

Dans les circonscriptions relevant de la direction centrale de la sécurité publique, une phase d'expérimentation est d'ores et déjà engagée.

Dans un premier temps, l'expérimentation a été engagée dans cinq circonscriptions de sécurité publique (Beauvais, Châteauroux, Nîmes, Les Ulis, Garges-les-Gonesse), choisies après une étude de faisabilité et la définition, pour chacune, d'un projet de service.

L'expérimentation a été étendue, dès cet été, à 62 nouveaux sites (quartiers ou communes) dans les départements les plus touchés par la délinquance. Les projets de service correspondants sont élaborés.

Les premiers résultats de ces expérimentations feront l'objet, après évaluation, d'un large échange à l'occasion d'assises nationales de la police de proximité, en mars 2000.

La généralisation de la réforme sera alors mise en oeuvre, progressivement en trois phases, pour s'achever au premier semestre 2002. Elle sera déconcentrée et concertée.

b) Les mesures d'accompagnement

" Les collectivités locales seront invitées à participer à cette démarche dont la mise en oeuvre est subordonnée à une action concertée d'ensemble à l'échelon local.

Parce qu'il s'inscrit dans le cadre d'une nouvelle doctrine d'emploi, parce qu'il suppose de nouvelles conditions d'exercice du métier de policier, une nouvelle organisation territoriale et une présence accrue sur la voie publique, le développement de la police de proximité doit être accompagnée par :

 Un plan de formation ambitieux : la formation initiale des fonctionnaires sera redéfinie, au moment où la police nationale connaît le changement complet de génération que provoquera, dans les cinq ans qui viennent, l'arrivée de 25.000 fonctionnaires et de 20.000 adjoints de sécurité.

Le développement de la police de proximité sera également accompagné d'un plan de formation continue portant sur les nouvelles conditions d'exercice du métier, sur l'évolution des compétences qu'implique ce changement et les outils opérationnels qui en seront le support.

Le schéma directeur de la formation dans la police nationale qui vient d'être adopté illustre la priorité donnée à cette action.

 Un redéploiement des personnels en faveur des missions de proximité : plusieurs mesures ont été prises à cet effet :

·  redéploiement de 1.200 policiers au profit de 26 départements les plus sensibles d'ici à la fin de l'année, conformément aux conclusions du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier dernier ;



·  fidélisation territoriale d'unités mobiles afin de permettre un redéploiement d'effectifs au profit des missions de police de proximité dans les agglomérations sensibles ;

·  redéploiements internes aux services de police, et notamment de sécurité publique, en faveur des quartiers difficiles ;

·  affectation prioritaire des adjoints de sécurité aux missions d'accueil et d'îlotage ; et élargissement de leurs activités à des tâches de garde et de logistique, afin de favoriser le redéploiement de personnels titulaires.

 des moyens de fonctionnement locaux et équipements adaptés.

L'évolution en cours exige des moyens suffisants.

En effet, outre les adaptations immobilières éventuellement nécessaires, un effort d'accompagnement sera indispensable en ce qui concerne les véhicules, les équipements, les effets vestimentaires, les moyens informatiques et les transmissions.

La dotation des circonscriptions de sécurité publique choisies pour l'expérimentation de la police de proximité sera renforcée dès 1999 et complétée en 2000.

Les moyens nécessaires à la généralisation sont, par ailleurs, dégagés au titre du projet de loi de finances 2000. "

c) Les instruments auxiliaires

La mise en oeuvre de la police de proximité repose sur la collaboration aux missions de sécurité de partenaires extérieurs intéressés (à travers les contrats locaux de sécurité), l'affectation d'adjoints de sécurité et le recrutement d'agents locaux de médiation sociale.

·  Les contrats locaux de sécurité

Selon le rapporteur pour avis des crédits de la police de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Mermoz, les contrats locaux de sécurité (CLS) constituent les " clefs de voûte de la démarche globale qu'est la police de proximité. "

Prévus par une circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, ils s'inscrivent effectivement dans la logique de cette démarche qui associe prévention, sanction et éducation civique.

Les insuffisances constatées au début de la mise en oeuvre de la procédure tendent à s'améliorer, qu'il s'agisse :

des diagnostics de sécurité préalables8(*) : ils permettent généralement d'aboutir à un plan d'action répondant à la situation locale mais restent encore, dans un quart des cas environ, insuffisants et peu exploitables, notamment en ce qui concerne l'analyse critique de la réponse apportée aux problèmes locaux ;

du partenariat qui ne se limite plus aux élus et aux services de l'Etat. Sans signer nécessairement le contrat, d'autres partenaires concernés (sociétés de transports en commun, bailleurs sociaux, commerçants) figurent dans les fiches d'action (voir ci-dessous) et participent souvent aux instances d'information et de concertation que sont devenues les conseils départementaux de prévention de la délinquance ;

de l'élaboration de plans d'actions, déficiente au début, qui s'améliore grâce, justement, aux fiches d'action susvisées.

Le bilan actuel est de 110 contrats et 2.045 actions dont 283 relatives au développement de la police de proximité, 238 à l'amélioration de l'accueil du public et 183 à l'assistance aux victimes.

·  Les adjoints de sécurité

Ce sont, d'après le rapport précité de M. Mermaz, une " pièce maîtresse " de la mise en oeuvre de la police de proximité, notamment parce qu'ils permettent de structurer et de renforcer les patrouilles d'îlotiers et d'améliorer les conditions d'accueil du public.

Les trois quarts sont affectés dans les départements très sensibles ou à Paris.

Les adjoints de sécurité sont des " emplois-jeunes " dont le statut a été précisé par un décret du 30 octobre 1997. Agés de 18 à 25 ans, ils sont engagés pour cinq ans sur la base d'un contrat de droit public. Ils doivent permettre de faire face à des besoins non satisfaits en matière de prévention, d'assistance et de soutien, particulièrement dans les quartiers les plus sensibles.

Leurs missions sont très variées mais ils ne peuvent pas participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de l'ordre. Ils portent une arme quand leurs missions le justifient.

Les candidats sont recrutés dans le cadre départemental sur la base d'une sélection reposant sur des tests psychologiques et un entretien. Aucun diplôme n'est exigé.

Les adjoints bénéficient d'une formation initiale d'une durée de 10 semaines, au lieu de 8 semaines initialement, comprenant une partie théorique en école de huit semaines et un stage de deux semaines dans un service. Un tuteur leur est affecté dans des conditions précisées par la circulaire du 16 août 1999.

·  Les agents locaux de médiation sociale

Ainsi qu'il a été indiqué à votre rapporteur, " les principales fonctions confiées aux agents locaux de médiation sociale visent à améliorer la sécurité d'espaces et de bâtiments publics (rues et places de quartier, gares, véhicules de transport, gymnases) ou privés (halls d'immeubles du parc social, centres commerciaux). Leur présence active, notamment par le dialogue avec la population, vise à réduire le sentiment d'insécurité quand cela est possible. Le contact recherché avec les publics fragiles ou en difficulté, l'animation préventive, sont au nombre des missions d'utilité sociale qu'ils accomplissent couramment.

L'amélioration des relations entre, d'une part, les institutions, que leur formation et leur activité quotidienne doivent justement leur faire connaître, et, d'autre part, la population dans les quartiers difficiles se rattache directement à leur rôle de médiation.

Si la médiation constitue une priorité, l'animation préventive et la présence, dès lors qu'elles sont adaptées aux caractéristiques du territoire considéré, constituent les missions les plus importantes assignées à ces personnels. Les correspondants de nuit et les agents d'ambiance dans les transports publics semblent être, pour le moment, deux métiers qui émergent car ils ont fait la preuve de leur utilité et ont bénéficié dans de nombreux cas d'une démarche de professionnalisation soutenue par les employeurs.

Les collectivités locales, et en particulier les communes, sont les principaux employeurs de ces personnels. Viennent ensuite et, à moindre degré, les transporteurs publics et privés, les bailleurs sociaux et les associations.

Une circulaire en date du 15 décembre 1997 recommande aux préfets de veiller à ce que le recrutement des agents locaux de médiation sociale " reflète le plus fidèlement possible, la diversité des habitants des villes et des quartiers sensibles où ils seront amenés à exercer leurs missions ".

Comme les adjoints de sécurité, les agents locaux de médiation sociale sont des " emplois-jeunes " de droit commun. 8.192 emplois correspondants ont été créés (mais pas encore tous pourvus), d'un coût budgétaire total de 57,3 millions de francs.

Les contrats locaux de sécurité, les adjoints de sécurité et les agents locaux de médiation sociale peuvent être des facteurs importants de réussite de la police de proximité dans la mesure où ils contribuent, en matière de sécurité :

- à l'implication des collectivités et d'autres partenaires concernés (transports publics, offices d'HLM) ;

- à une forme de " mixité sociale " (19 % des adjoints de sécurité proviendraient des quartiers sensibles. Près de 30 % des agents de médiation sont issus de l'immigration et 7,5 % sont de nationalité étrangère).

Votre rapporteur est favorable à ces nouveaux instruments. Il souhaite, de façon générale :

- une meilleure concertation entre les commissaires de police et les élus ;

- que la formation et l'encadrement des adjoints de sécurité fassent l'objet d'une particulière attention (d'autant que la majorité sont dotés d'une arme de service) et que l'intégration d'une partie d'entre eux dans la police9(*) s'effectue dans des conditions équitables et rigoureuses.

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