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25 novembre 1999 : Budget 2000 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

 

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III. LES PROBLÈMES LES PLUS IMPORTANTS DE SÉCURITÉ CIVILE

L'actualité la plus récente a focalisé l'attention des élus locaux sur deux problèmes importants :

- l'application de la loi du 3 mai 1996 sur la départementalisation des services d'incendie et de secours, d'une part ;

- l'insuffisante prévention des risques naturels liés aux inondations, d'autre part.

Dans les deux cas, se posent des problèmes de répartition des compétences au sein des pouvoirs publics, avec, en outre, dans le cas des services d'incendie et de secours, le fait que les collectivités territoriales assument les conséquences financières de décisions prises par l'Etat.

A. LA DÉPARTEMENTALISATION DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS

1. Les principes de la réforme de 1996

Les principaux apports de la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours se traduisent par la mise en place d'une nouvelle organisation territoriale, c'est-à-dire un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) qui devient le gestionnaire essentiel des moyens des services d'incendie et de secours. C'est à lui que revient, désormais, d'acheter ou de louer les matériels des centres d'incendie et de secours, mais aussi de gérer l'ensemble des biens immobiliers nécessaires (casernes...).

La nouvelle organisation des services d'incendie et de secours est dorénavant indissociable du développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

En effet, le même jour que la loi n° 96-369 relative aux SDIS, a été publiée une deuxième loi n° 96-370 relative, elle, au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

Les sapeurs-pompiers professionnels, d'une part, les sapeurs-pompiers volontaires des centres de secours principaux et des centres de secours, d'autre part, seront transférés dans un délai de cinq ans au sein du corps départemental, aux termes d'une convention signée entre le SDIS et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui les employait.

Depuis la publication de la loi, de nombreux départements ont entamé les négociations devant aboutir à la signature de ces conventions.

Par ailleurs, l'organisation administrative du SDIS a été également modifiée, pour la rapprocher de celle d'un établissement public de droit commun, notamment par la création d'un conseil d'administration qui élit son président et possède un pouvoir délibérant.

La mise en oeuvre de la réforme des services d'incendie et de secours se fait donc dans le cadre des règles fixées au plan national par la loi du 3 mai 1996 et par ses textes d'application. La loi a confié des responsabilités et des compétences particulières, pour l'organisation de ce grand service public moderne, aux conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours, composés d'élus représentants des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Il appartient à chaque conseil d'administration, dans le cadre des règles fixées au plan national, et en fonction du schéma départemental d'analyse et de couverture de risques arrêté par le Préfet après avis conforme du conseil d'administration, d'adapter aux spécificités de chaque département la mise en oeuvre de ces textes nationaux.

2. Des difficultés d'application

" Il est clair -reconnaît le ministre de l'intérieur, en réponse à une question écrite d'un député10(*), surtout pour les départements qui n'avaient pas engagé antérieurement la remise à niveau des services d'incendie et de secours, que la réorganisation au plan départemental de ces services représente une charge lourde, en croissance rapide depuis quelques années. Cette croissance, en particulier dans ces départements, est certes liée à la mise en oeuvre d'un certain nombre de règles nationales prévues par les deux lois de mai 1996. Elle est liée aussi aux décisions des conseils d'administration pour assurer l'amélioration ou la modernisation des structures, des matériels et des casernements. Elle est enfin liée aux résultats des négociations menées dans chaque département, notamment en matière de régime de service et de régime indemnitaire. Le ministre de l'intérieur prend acte de cette croissance importante des dépenses dans un certain nombre de départements et constate que l'adoption des deux lois du 3 mai 1996 n'avait pas été précédée d'une étude d'impact suffisante pour en apprécier les conséquences. Le ministre de l'intérieur a donné instruction à ses services de mener, pour la préparation de tout nouveau texte, une large concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, au premier rang desquels les présidents de conseil d'administration de SDIS maintenant regroupés dans une association nationale.

S'agissant des procédures de transferts des sapeurs-pompiers et des biens nécessaires au fonctionnement du SDIS, la loi du 3 mai 1996 a prévu un délai de cinq ans pour leur mise en oeuvre à compter de la date de sa promulgation. A cet effet, le législateur a souhaité que ces mesures de transferts résultent de l'initiative locale. Il apparaît donc difficile, à ce jour, de dresser un bilan exhaustif de ces transferts. Cependant, la grande majorité des sapeurs-pompiers professionnels devrait être transférée dans les corps départementaux au début de l'an 2000. Pour les transferts des casernements, il apparaît qu'une grande partie de ceux-ci devrait n'être réalisée qu'à partir de l'an 2000. En tout état de cause, un bilan exhaustif de l'ensemble de ces transferts réalisés ne pourra être établi que dans la seconde moitié de l'an 2000 à l'issue du traitement des rapports adressés par les représentants de l'Etat dans les départements, conformément aux dispositions du décret n° 96-1171 du 26 décembre 1996 relatif aux transferts des personnels et des biens. Parallèlement, et compte tenu de l'ampleur des réformes engagées et de l'importance de ces dépenses dans les budgets des collectivités locales, le ministre de l'intérieur a proposé au Gouvernement la création d'une commission de suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre des lois du 3 mai 1996, qui sera installée dans le courant de l'automne. "

Dans l'ensemble des départements, les conseils d'administration ont engagé des négociations avec les différents partenaires pour établir, plus ou moins rapidement en raison de la disparité des situations, les conventions de transferts.

A ce propos, M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré, ultérieurement à l'Assemblée nationale, à l'occasion de l'examen de son budget par les députés : " il est clair que le regroupement au sein d'une même entité, de personnels aux conditions de rémunération initialement différenciées et d'équipements disparates peut susciter une coûteuse remise à niveau.

Le financement des SDIS -c'est-à-dire à peu près 13 à 15 milliards de francs- relève traditionnellement da la compétence des seules collectivités locales. Toutefois, l'hypothèse de l'affectation de ressources nouvelles pour accompagner la réforme est examinée.

S'agissant de l'Etat, j'ai indiqué -a poursuivi le ministre de l'intérieur- qu'une piste intéressante serait l'attribution d'une dotation globale d'équipement spécifique pluriannuelle pour la période de remise à niveau (hypothèse qu'il avait déjà envisagée le 2 novembre devant votre commission des finances). J'ai également demandé, -a-t-il ajouté- en accord avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de mettre à l'étude la mobilisation de prêts de la Caisse des dépôts et consignations de très longue durée -32 ans- et à des taux inférieurs à ceux du marché. "

La réforme se poursuit, les difficultés rencontrées sont liées également aux négociations relatives à la mise en place du régime indemnitaire et du régime de travail des sapeurs-pompiers.

Ces questions se trouvent très bien traitées par le rapport pour avis, présenté par M. René-Georges Laurin au nom de la commission des lois, qui précise :

- les difficultés rencontrées par plusieurs SDIS pour mettre en oeuvre, avant la date limite du 3 mai 2001, toutes les dispositions prévues11(*) par la loi du 3 mai 1996 ;

- les contradictions du Gouvernement qui, tout en fixant le régime indemnitaire des sapeurs pompiers professionnels, laisse aux collectivités territoriales le soin d'arrêter leur régime de travail ;

- le coût, insupportable pour les collectivités, d'une réduction de cinq années de la durée d'activité des pompiers, revendiquée par ces derniers ;

- le fait que ce sont les collectivités territoriales qui supportent le coût des mesures, prises par le Gouvernement ou en préparation, concernant leur carrière ainsi que celui des décisions des préfets lorsqu'ils dirigent des opérations de secours.

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