Projet de loi de finances pour 2000 : Comptes spéciaux du trésor

CHAPITRE IV :

LES COMPTES DE PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS OU LES DIFFICULTÉS DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

Estimée à 1.829 millions de francs en 1998, la charge nette des comptes de prêts s'est transformée en exécution en une charge limitée à 0,6 milliard grâce au redressement du solde du compte de prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de leurs dettes envers la France. Pour 1999, un modeste excédent de 86,5 millions de francs était prévu. Le projet de loi de finances rectificative le porte à 1.186,5 millions de francs. Celui-ci s'accroîtrait encore l'an prochain pour s'établir à 1,9 milliard de francs. Cette évolution contribuerait à compenser la détérioration du solde des comptes d'affectation spéciale.

La nomenclature des comptes de prêts ne varierait pas mais, des quatre comptes, seuls deux sont réellement actifs. En effet, le compte retraçant la consolidation des avances du Trésor et celui décrivant les opérations du Fonds de développement économique et social n'ont plus qu'une existence marginale.

Seuls les comptes de prêts consentis aux Etats étrangers enregistrent des opérations significatives.

Il existe deux comptes de prêts aux Etats étrangers :

le compte n° 903-07 "Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement" ;

le compte n° 903-17 "Prêts à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France".

Evolution des opérations des comptes de prêts aux Etats étrangers ^{9( * )}

(en millions de francs)

	1999	2000	Ecart 2000/1999
Compte n° 903-07
Recettes	1.443,5	2.675,4	+ 1.231,9
Dépenses	208	850	+ 642
Charge nette	- 1.235,5	- 1.825,4	- 589,9
Compte n° 903-17
Recettes :	3.900	3.500	- 400
Dépenses :	5.200	3.500	- 1.700
Charge nette	1.300	0	- 1.300
Totaux :
Recettes	5.343,5	6.175,4	+ 813,9
Dépenses	5.408	4.350	- 1.058
Charge nette	64,5	- 1.825,4	- 1.889,9

Dans un contexte de gonflement modéré des recettes résultant de la progression des remboursements des prêts aux Etats étrangers, la charge nette des comptes de prêts à l'étranger se réduirait pour s'établir à - 1.825,4 millions de francs et dégager ainsi un fort excédent.

1. Le compte n° 903-07 "Prêts à l'Agence française de développement et à des Etats étrangers"

Ce compte est l'un des instruments importants de la politique étrangère de la France.

Il comporte deux chapitres, l'un consacré à regrouper les moyens des prêts directs du Trésor à des Etats étrangers, l'autre à alimenter l'Agence française de développement (AFD)

Le niveau des crédits du compte a été constamment réduit. En 1995, ils atteignaient 5.925 millions de francs ; ils ont été réduits à 3.717 millions en 1996 puis à 2.982,5 millions en 1997 et, enfin, à 2.000 millions pour 1998. Les crédits inscrits en loi de finances dépendent désormais pour l'essentiel, des besoins résultant des protocoles conclus dans le passé. Le délai moyen d'exécution des protocoles varie en effet entre 4 et 5 ans si bien que les crédits d'une année ne sont que pour 20 à 25 % d'entre eux nécessités par les protocoles de l'année courante. Quelques exceptions interviennent parfois comme le montre l'exemple du prêt de 2 milliards de francs consenti en 1996 à la Russie dont le paiement a été réalisé intégralement l'année de l'engagement.

Depuis 1995, aucune dépense n'avait été réalisée au profit de la Caisse française de développement (CFD) et les crédits ouverts ne concernaient que des opérations de prêts du Trésor à des Etats étrangers qui correspondent à la politique protocolaire de la France. En 1999, la situation avait changé du tout au tout, les charges du compte, en forte régression avec 208 millions de francs contre 2 milliards l'année précédente n'étant plus destinées qu'à abonder les moyens de l'AFD.

Les prêts du Trésor accordés à l'AFD sont des ressources de refinancement mixées avec des ressources de marché pour financer les prêts non-souverains (c'est-à-dire, sans garantie ou aval de l'Etat) dans les secteurs non marchand ou privés. La concessionnalité des prêts du Trésor (estimée aux conditions actuelles de marché et en valeur actuelle à 75 % du nominal des prêts) est utilisée par l'AFD pour constituer des provisions au titre du risque supporté par l'établissement pour ce type d'engagements, qui ne rentre pas dans le périmètre de consolidation des mesures de traitement de dettes en Club de Paris (qui ne portent que sur les prêts souverains).

Le statut comptable des prêts du Trésor a été modifié en 1998.

L'AFD étant un établissement financier soumis à la loi bancaire, elle est dans l'obligation de se conformer à la réglementation prudentielle définie par la Commission bancaire. Dans la perspective de la mise en oeuvre des nouvelles règles relatives au ratio de division des risques (qui plafonne l'encours d'un risque sur un seul débiteur à 25 % des fonds propres à compter du 1 ^er janvier 1999, contre 40 % antérieurement), l'Etat a décidé d'augmenter les fonds propres de l'AFD. Cette augmentation des fonds propres est destinée à desserrer la contrainte qu'aurait exercé le nouveau ratio de division des risques sur la capacité future d'engagement de l'AFD, au profit de certaines Etats sur lesquels ses engagements sont déjà concentrés (Maroc, Cameroun, notamment). Pour ce faire, l'Etat a décidé de transformer une partie de l'encours des prêts du Trésor accordés à l'AFD à partir du CST n° 903-07 chapitre 2 en dette subordonnée, au sens du règlement n° 90.2 de la Commission bancaire.

Ce règlement autorise en effet, sous certaines conditions, à comptabiliser en fonds propres des emprunts subordonnés, dans la limite de 50 % des fonds propres de base. Pour prendre en compte les contraintes d'éligibilité aux fonds propres, la convention signée entre l'Etat et l'AFD prévoit de :

- transformer environ 5,8 milliards de francs de prêts du Trésor existants, correspondant aux tranches mobilisées par l'AFD entre 1990 et 1997 inclus, après avoir réaménagé globalement l'échéancier sur 20 ans dont 10 ans de différé ;

- de rendre subordonnées toutes les nouvelles tranches de prêts à compter du 1 ^er janvier 1998. Sur ces nouvelles bases, les fonds propres de référence de l'AFD ont été portés à peu près un peu plus de 20 milliards de francs en 1998, ce qui permet d'augmenter le plafond d'un risque individuel à 5 milliards de francs par débiteur.

Au 31 décembre 1998, la situation du chapitre 2 du compte n° 903.07 s'établissait comme suit.

Encours des prêts au 1.1.98	16.603.950.482,47
Remise de dette (-)	1.563.071,92
Remboursements en capital 1998 (-)	239.646.020,65
Tirages auprès du Trésor (+)	500.000.000,00
Encours des prêts au 31 décembre 1998	12.862.741.389,90

Pour 2000, les autorisations de signature (plafond maximal d'engagement de l'AFD au titre de cette ressource) sont estimées à 900 millions de francs Les crédits ouverts au titre de la loi de finances en découlent et sont de 350 millions de francs.

Mais, c'est surtout à la réduction des volumes des protocoles signés dans le passé au titre des prêts directs du Trésor que correspond celle des crédits ouverts.

Les protocoles conclus par la France avec des Etats étrangers comportent un volet dons et un volet prêts que retrace le compte. Les prêts consentis à ce titre ont beaucoup chuté. Ils atteignaient 3,439 milliards en 1995 et 4,583 milliards en 1996. Ils n'étaient plus que de 1,684 milliard en 1997 et en 1,783 milliard en 1998.

La pratique protocolaire s'inscrit désormais dans le cadre de la nouvelle procédure RPE (réserve pays émergents). Elle concentre les interventions sur une quinzaine de pays.

La baisse du niveau de soutien de la France au monde en développement réalisé à partir du compte est patente .

Cette baisse ne résulte pas seulement d'orientations librement choisies. Elle provient également des "règles de consensus" de l'OCDE qui imposent des contraintes renforcées à l'intervention économique en faveur des pays en développement.

Celles-ci se traduisent par le renforcement de l'obligation de réserver une fraction de l'intervention à des dons purs et simples - la part de l'élément "don" devant être de 35 % dans les cas ordinaires et de 50 % lorsque sont concernés les pays les moins avancés- et par l'exclusion du champ des interventions de secteurs considérés comme justiciables de financements privés tels que les télécommunications.

L'encours des prêts sur protocole s'élevait fin 1998 à 44,5 milliards de francs, les plus gros débiteurs étant le Maroc (5 milliards), l'Indonésie (6,5 milliards), la Chine (5,9 milliards), l'Inde et l'Egypte (5 milliards).

Une question se pose : les perspectives de remboursements des prêts du Trésor retenues pour évaluer les recettes du compte traduisent sans doute une nette amélioration par rapport aux estimations pour 1998 et 1999. Au regard de l'évolution de la situation internationale, il n'est pas acquis que l'assainissement des encours réalisé dans le passé puisse justifier cette prévision. Les perspectives concernant la situation économique des débiteurs sont en effet très défavorables.

Une dernière observation concerne les opérations de l'Agence française de développement.

Le déroulement des projets soutenus par l'AFD prend du temps. Les projets s'étalent sur plusieurs années et sont soumis à des conditions suspensives qu'il s'agisse des projets publics ou parapublics pour lesquels l'agence consent des prêts à conditions concessionnelles ou des projets du secteur privé soutenus à des conditions de marché raisonnables.

Un meilleur suivi des projets s'impose, comme notre collègue, rapporteur spécial de la coopération a périodiquement l'occasion de le souligner.

2. Le compte de prêts du trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France (n° 903-17)

L'objet et le financement du compte

Le compte n° 903-17 est l'un des instruments budgétaires de prise en charge des impayés constatés sur des crédits accordés à des Etats étrangers, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de la politique d'aide au développement.

Il assure ainsi le refinancement par l'Etat, des créances les plus compromises, mais son intervention est subordonnée à la conclusion d'un accord en "Club de Paris" avec le pays défaillant qui est subordonné à l'agrément du fonds monétaire international.

Concrètement, il retrace, en dépenses, les versements effectués par le Trésor en vue d'honorer, à la place du pays emprunteur, les échéances :

- d'un prêt précédemment accordé par le Trésor ou l'AFD ;

- d'un prêt de refinancement précédemment accordé par Natexis pour le compte de l'Etat ou du Trésor.

En contrepartie de la prise en charge des échéances ainsi consolidées, le Trésor constate une créance sur le pays emprunteur, créance dont les modalités de remboursement sont adaptées à la situation du débiteur (délai de grâce de 5 ans, taux d'intérêt réduit). Les remboursements en capital viennent alors en recettes du compte n° 903-17, tandis que les intérêts alimentent le budget général.

Evolution récente : le poids de la crise de l'endettement

Le compte n'est véritablement actif que depuis 1985, date à laquelle il a été décidé de mettre progressivement fin à la procédure de refinancement de la BFCE. Il s'agissait ainsi d'assurer effectivement la budgétisation des créances compromises au lieu de les faire porter par un intermédiaire agissant pour le compte de l'Etat.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte.

(en millions de francs)

	DEPENSES		RECETTES
CST 903-17	LFI	Exécution	LFI	Exécution
1990	7.650	7.646	500	660
1991	9.000	9.006	500	732
1992	9.000	9.000	600	1.024
1993	11.383	5.883	1.000	535
1994	9.000	6.935	1.000	313
1995	10.000	2.079	1.250	768
1996	3.000	3.507	1.300	2.914,5
1997	1.000	3.672,2	1.600	2.793,9
1998	4.000	2.161	2.400	1.962

Alors que de 1990 à 1992, les dépenses effectuées correspondaient aux crédits autorisés en loi de finances initiale, les dépenses sont devenues très inférieures aux prévisions entre 1993 et 1995. Cette décélération brutale des dépenses était le résultat :

d'une part, des pays sortis de la crise de la dette, qui avaient respecté leurs engagements envers leurs créanciers (Brésil, Maroc, Mexique et les pays d'Asie du sud-est) ;

d'autre part, des pays dont, à l'inverse, la viabilité financière demeurait insuffisante et qui n'avaient pas obtenu un accord avec le FMI, préalable nécessaire pour le réaménagement de la dette en Club de Paris (Madagascar, Nigeria, Soudan et Zaïre).

L'exécution en 1995 (2.079 millions de francs), très nettement inférieure aux prévisions, s'était expliquée par le faible nombre de pays passés en Club de Paris ^{10( * )} .

Le projet de loi de finances pour 1997 avait tiré les conséquences de cette évolution et fixé à 1 milliard de francs le montant des crédits du compte, des reports importants étant disponibles.

En conséquence, la charge nette se trouvait ainsi annulée et le compte devait dégager un excédent de 600 millions de francs).

Mais une inversion de tendance s'est produite en 1996 .

Les crédits ouverts en 1996 s'élevaient à 3 milliards. La consommation de crédits s'est montée à 3.507 millions de francs. Elle a été permise par un report de crédits de 3.446,4 millions de francs de l'exercice 1995 sur l'exercice 1996. Au terme de cette dernière année, le report de crédits s'est élevé à 2.939,4 millions de francs. Ils devaient être entièrement mobilisés pour financer les dépenses effectuées en 1997 qui, avec 4 milliards ont, largement excédé, les crédits ouverts en loi de finances (1 milliard de francs).

L'absence de crédits reportables en 1998 a nécessité d'ajuster les dotations aux besoins réels estimés alors à 4 milliards de francs . Ces besoins correspondaient à des accords déjà conclus et à des accords bilatéraux en cours de négociation (Bosnie, Cameroun, Congo, Gabon, Côte-d'Ivoire...).

En outre, le montant des besoins pour 1998 ayant été réestimé pour être porté à 5,8 milliards de francs, un abondement de crédits est intervenu en loi de finances rectificative à hauteur de 1,3 milliard.

En fait, les dépenses ont été moins élevées que prévu. Il en est allé de même des recettes mais l'écart a été sur ce point plus modeste. Les crédits reportés en 1999 s'élevant ainsi fin 1998 à 3,437 milliards de francs.

L'estimation des dépenses réelles de 1999 et 2000 est à l'évidence délicate. L'effet des diverses annulations des dettes consenties à de nombreux pays, en particulier l'annulation consentie aux Etats victimes du cyclone " Mitch " et des pays les plus pauvres, devrait se poursuivre et alléger les dépenses du compte. Un tel scénario qui en revanche pèse sur ses recettes devrait se reproduire en 2000. Les prévisions concernant les opérations du compte en témoignent avec une réduction des crédits de 1,7 milliard de francs et une réduction des recettes de 400 millions de francs. Mais, au-delà des aléas ponctuels liés aux dates de passage en Club de Paris, votre rapporteur constate qu'à l'avenir, la décroissance des charges du compte sera sans doute extrêmement progressive du fait de la situation de nombre de pays à revenus intermédiaires, ou des problèmes aujourd'hui posés par certains Etats potentiellement riches, mais au comportement de paiement incertain.