Proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, instituant un Défenseur des enfants
BONNET (Christian)
RAPPORT 187 (1999-2000) - commission des lois
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Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT : PRÉSERVER L'UNITÉ DE LA MÉDIATION INSTITUTIONNELLE
- II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN DÉFENSEUR DES ENFANTS INDÉPENDANT ET COMPÉTENT POUR LES LITIGES D'ORDRE PRIVÉ
- III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'ADOPTION SANS MODIFICATION
- EXAMEN DES ARTICLES
- TABLEAU COMPARATIF
N°
187
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 janvier 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, instituant un Défenseur des enfants ,
Par M.
Christian BONNET,
Sénateur.
(1) . Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.
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les numéros
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Enfants. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
La
commission des Lois, réunie le mercredi 26 janvier 2000,
sous la présidence de M. Jacques Larché,
président, a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport
de M. Christian Bonnet, la proposition de loi n° 97
instituant un Défenseur des enfants.
Le rapporteur a tout d'abord rappelé que la proposition de loi initiale
tendait à instituer un Médiateur des enfants et que la position
adoptée par le Sénat en première lecture avait eu pour but
de préserver l'unité de la médiation institutionnelle et
d'en conforter l'autorité.
Il a fait part de la position adoptée par l'Assemblée nationale
en deuxième lecture, substituant le Défenseur au Médiateur
des enfants, affirmant son indépendance et
étendant son champ
de compétences aux litiges d'ordre privé.
Il a remarqué que l'Assemblée nationale, qui s'était
largement
inspirée des propositions de notre collègue Jacques
Pelletier
, ancien Médiateur de la République, avait
finalement maintenu l'unité de la médiation institutionnelle, en
proposant que le Défenseur des enfants
renvoie au Médiateur de
la République les réclamations mettant en cause une personne
publique
.
Il a constaté que les deux assemblées partageaient le même
objectif, à savoir mieux assurer la défense des droits des
enfants, et que leurs divergences d'appréciation ne portaient que sur
les modalités d'application de cet objectif.
Tout en réaffirmant que la position adoptée par le Sénat
en première lecture réunissait les qualités de
clarté, de simplicité et de cohérence, votre rapporteur
n'a pas jugé utile de poursuivre le débat sur ces
modalités au cours d'une lecture supplémentaire.
En conséquence,
la commission des Lois a décidé de
proposer l'adoption sans modification de la proposition de loi instituant un
Défenseur des enfants.
Le rapporteur a enfin rappelé que la proposition de loi organique
relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants
avait été déclarée non conforme à la
Constitution par le Conseil constitutionnel le 16 décembre 1999,
après avoir été adoptée définitivement par
le Parlement le 9 novembre 1999. Il en a déduit qu'une nouvelle
proposition de loi organique devait être déposée en ce
sens.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture
la proposition de loi ordinaire de MM. Laurent Fabius, président de
l'Assemblée nationale, et Jean-Paul Bret, instituant un
Défenseur des enfants.
A l'origine, la proposition de loi ordinaire adoptée en première
lecture par l'Assemblée nationale lors de la séance publique du
19 novembre 1998, et examinée par le Sénat en
première lecture le 9 novembre 1999, tendait à
instituer un Médiateur des enfants.
Elle était accompagnée d'une proposition de loi organique
relative à l'inéligibilité du Médiateur des
enfants, celui-ci devant être inéligible dans toutes les
circonscriptions pour les élections législatives,
sénatoriales et européennes.
Or, cette proposition de loi organique a été adoptée sans
modification par le Sénat en première lecture.
Appelé à se prononcer sur sa compatibilité avec la
Constitution
1(
*
)
, le Conseil
constitutionnel
2(
*
)
a constaté que la loi
organique avait été définitivement adoptée le 9
novembre 1999, et qu'à cette date, la proposition de loi instituant le
Médiateur des enfants et définissant son statut, ses pouvoirs et
ses missions était en cours d'examen devant le Parlement et susceptible
d'être substantiellement modifiée.
Il a estimé que le législateur organique n'avait pu se prononcer
en connaissance de cause et priver cette autorité du droit
d'éligibilité dont jouit tout citoyen en vertu de l'article 6 de
la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen.
Il a donc considéré que la loi organique relative à
l'inéligibilité du Médiateur des enfants, en raison de la
procédure suivie pour son adoption, devait être
déclarée non conforme à la Constitution.
Lors de la deuxième lecture du 25 novembre 1999,
l'Assemblée nationale a modifié le dispositif de la proposition
de loi afin de transformer le Médiateur en Défenseur des enfants.
Votre rapporteur constate donc qu'une proposition ou un projet de loi organique
devra être déposé sur le bureau de l'une des deux
assemblées, afin de prévoir le cas échéant
l'inéligibilité du Défenseur des enfants.
Après avoir rappelé les orientations du Sénat en
première lecture, votre rapporteur vous présentera la proposition
de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale, puis vous proposera
l'adoption sans modification du texte de l'Assemblée nationale.
I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT : PRÉSERVER L'UNITÉ DE LA MÉDIATION INSTITUTIONNELLE
En
première lecture, après avoir salué l'initiative du
président de l'Assemblée nationale, tendant à mieux
garantir les droits des enfants, le Sénat avait souhaité
faciliter et hâter la création d'un Médiateur des
enfants
.
Il avait ainsi
placé le Médiateur des enfants auprès du
Médiateur de la République
afin de conforter l'unité
de la médiation institutionnelle, considérant qu'une
simplification était bienvenue, dès lors qu'elle
n'altérait en rien l'intention des auteurs de la proposition de loi.
Il ne lui avait pas paru souhaitable de créer deux institutions
concurrentes opérant dans le même domaine, dans la mesure
où les requérants ne sauraient pas avec certitude à quel
médiateur s'adresser, et où, dans le silence de la loi du 3
janvier 1973, le Médiateur de la République intervenait
déjà à l'occasion des litiges mettant en cause une
administration face à un mineur et un adulte dont les
intérêts divergeaient. Il avait ainsi souhaité continuer
à faire bénéficier les mineurs de la qualité des
services de la Médiature et de l'autorité de sa doctrine.
Le Sénat avait considéré que l'autorité et
l'indépendance du Médiateur des enfants découleraient de
son rattachement à la Médiature.
II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN DÉFENSEUR DES ENFANTS INDÉPENDANT ET COMPÉTENT POUR LES LITIGES D'ORDRE PRIVÉ
Sur le
fond, en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris son
texte de première lecture, sur proposition de sa commission des Lois.
Elle n'a gardé du texte du Sénat qu'une disposition
3(
*
)
. Cependant, elle a tenu compte de la principale
inquiétude exprimée par le Sénat, tendant à ne pas
créer de concurrence entre le Médiateur des enfants et le
Médiateur de la République.
Elle a de plus opéré deux modifications majeures, à savoir
la transformation du Médiateur des enfants en Défenseur des
enfants et l'extension de sa compétence aux litiges d'ordre
privé, tout en renforçant son indépendance, en particulier
dans le domaine financier, ce qui correspondait à une
préoccupation du Sénat.
En effet, en première lecture, le Sénat avait choisi d'inclure le
Médiateur des enfants au sein de la Médiature de la
République pour lui permettre d'être immédiatement
opérationnel. Le Gouvernement ayant en deuxième lecture
donné des moyens pour le Défenseur des enfants, son autonomie
n'apparaît plus comme un frein à sa mise en oeuvre.
A. LA REPRISE DU TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE
1. Une nouvelle autorité indépendante
Le
Défenseur des enfants sera une nouvelle autorité
indépendante, dont le statut s'inspirera largement des dispositions de
la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la
République (article 1
er
).
Il bénéficiera de plusieurs garanties d'indépendance,
touchant à sa nomination solennelle en Conseil des ministres, à
la fin de ses fonctions, au caractère non renouvelable de son mandat
(article 2) ou encore aux incompatibilités partielles de ses fonctions
avec certains mandats locaux (articles 9 à 11).
Le Défenseur des enfants sera compétent en matière de
médiation institutionnelle (article 3) et sa saisine sera
facilitée par la possibilité de saisine directe, sans
intervention d'un parlementaire (article 1
er
).
Des pouvoirs en matière de médiation et de règlement en
équité des différends lui seront reconnus, à
l'image des pouvoirs du Médiateur de la République. De plus, son
pouvoir de recommandation et de proposition de réforme est élargi
(article 3). Il remettra un rapport public annuel au Président de la
République et au Parlement (article 4).
Enfin son indépendance s'exprime par les relations qu'il entretiendra
avec l'autorité judiciaire et les autorités administratives
(articles 3 bis et 8).
2. L'autonomie du Défenseur des enfants par rapport au Médiateur de la République
Alors
que le Sénat avait placé le Médiateur des enfants
auprès du Médiateur de la République, l'Assemblée
nationale, en première comme en deuxième lecture, a
souhaité distinguer clairement les deux autorités.
Dès la première lecture, Mme Claudine Ledoux, rapporteur,
constatant la similitude des pouvoirs que détient le Médiateur de
la République et de ceux qu'il est proposé de donner au
Médiateur des enfants, s'était demandé s'il n'aurait pas
été envisageable d'élargir simplement les
compétences du Médiateur de la République.
Elle avait cependant écarté cette possibilité, trouvant
que la définition d'un Médiateur des enfants autonome avait "
l'avantage de mettre en place une institution nouvelle s'inscrivant dans la
dynamique créée par la convention de New York
4(
*
)
"
Cette position a été accentuée en deuxième lecture,
puisque l'Assemblée nationale a supprimé tout renvoi à la
loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la
République, préférant reproduire expressément les
dispositions qu'elle souhaite étendre au Défenseur des enfants
(articles 12 et 12 bis).
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE
1. Le Défenseur des enfants se substitue au Médiateur des enfants
Avec un
avis de
sagesse
du Gouvernement et contre le vote de sa commission des
Lois, l'Assemblée nationale à adopté la proposition
de Mme Claudine Ledoux, députée, tendant à substituer
l'appellation " Défenseur des enfants " à celle de
Médiateur des enfants.
Elle a considéré que la nouvelle autorité
indépendante n'aura pas seulement un rôle de médiation,
dans la mesure où elle assurera aussi la promotion des droits de
l'enfant et organiser des actions d'information sur ces droits. Elle a de plus
estimé que cette dénomination était plus
" parlante " pour les enfants. Enfin, elle a souhaité
éviter toute confusion avec le Médiateur de la République
ou le Médiateur de l'Éducation nationale.
2. Le Défenseur des enfants sera compétent pour les litiges d'ordre privé
En
première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité que
la définition du champ de compétences du Médiateur des
enfants "
dissipe toute ambiguïté
", affirmant que
"
celui-ci ne saurait interférer dans les litiges privés,
d'ordre familial, touchant en particulier à l'enfance
maltraitée
".
En séance publique, votre rapporteur avait eu l'occasion d'affirmer que
les cas de maltraitance et de violence ne relevaient pas de la médiation
mais du pénal.
Dès lors, l'extension proposée par l'Assemblée nationale
en deuxième lecture, tendant à prévoir la
compétence du Défenseur des enfants pour les litiges d'ordre
privé, ne saurait s'appliquer aux cas de maltraitance.
Votre rapporteur renvoie à cet égard à la proposition de
loi visant à renforcer le rôle de l'école dans la
prévention et la détection des faits de mauvais traitements
à enfants, adoptée par l'Assemblée nationale le
7 décembre 1999, sur le rapport n° 1998 (AN, onzième
législature) de M. Charles de Courson, au nom de la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales.
Il ne s'agit pas pour le Défenseur des enfants de tenter une
médiation là où seule la Justice doit être
compétente.
3. L'unité de la médiation institutionnelle
L'Assemblée nationale a tenu compte de la principale critique adressée par le Sénat au texte adopté en première lecture par les députés. Elle a donc proposé que le Défenseur des enfants renvoie au Médiateur de la République les réclamations mettant en cause les personnes publiques ou tout organisme investi d'une mission de service public (article 3).
4. L'indépendance financière du Défenseur des enfants
L'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a inscrit dans la loi la dotation budgétaire allouée au Défenseur des enfants et propose de l'imputer sur le budget du Premier ministre. L'indépendance financière de la nouvelle institution ne signifie pas l'absence de contrôle, puisque la Cour des comptes sera compétente pour examiner les comptes du Défenseur des enfants (article 12 ter).
III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'ADOPTION SANS MODIFICATION
Votre
commission des Lois ne souhaite pas engager une " guerre de
tranchées " sur la rédaction d'un texte qui recueille
l'unanimité.
Elle constate que les deux assemblées s'accordent pleinement quant
à l'objectif poursuivi par la proposition de loi, à savoir le
renforcement de la protection due aux droits des enfants, et que les
divergences qui demeurent n'ont trait qu'aux modalités de mise en oeuvre.
Elle estime que le texte adopté par le Sénat en première
lecture avait le mérite de la cohérence et de la clarté.
Cependant, elle n'estime pas nécessaire de prolonger le débat au
cours d'une lecture supplémentaire.
*
* *
Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi ordinaire n° 97 instituant un Défenseur des enfants.
EXAMEN DES ARTICLES
Intitulé de la proposition de
loi
Défenseur des enfants
Alors
que la proposition de loi ordinaire initiale et les textes adoptés par
l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture
tendaient à instituer un " Médiateur " des enfants,
l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, lui a
préféré la notion de " Défenseur " des
enfants.
Cette appellation avait été proposée en séance
publique au Sénat par M. Jacques Pelletier, ancien Médiateur
de la République.
L'Assemblée nationale y a vu un moyen d'affirmer la
spécificité de la médiation institutionnelle,
confiée au Médiateur de la République, par opposition avec
la médiation dans les litiges d'ordre privé, relevant de la
compétence du " Défenseur " des enfants.
Malgré l'opposition de Mme Claudine Ledoux, rapporteur, la commission
des Lois de l'Assemblée nationale n'avait pas adopté
l'appellation de " Défenseur " des enfants.
Cependant, en séance publique, l'Assemblée nationale s'est
rangée à cette nouvelle dénomination, le Gouvernement s'en
étant remis sur ce point à la
sagesse
de
l'Assemblée, craignant une confusion avec le rôle de l'avocat.
Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de la proposition de
loi et donc la nouvelle dénomination proposée
sans
modification.
Article premier
Statut du Défenseur des
enfants
- Champ de compétences - Saisine
Cet
article tend à créer une nouvelle autorité
indépendante, le Défenseur des enfants, en précisant les
modalités de sa saisine et son champ de compétences.
• Le premier alinéa de cet article tend à instituer un
Défenseur des enfants,
autorité indépendante
. Cette
qualité est déjà reconnue par la loi au Médiateur
de la République. Il s'agit d'une simple reprise de la position
adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, en
substituant l'appellation " Défenseur " à celle de
Médiateur des enfants.
En première lecture, le Sénat avait placé le
Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la
République.
Il n'avait en aucune façon entendu priver le Médiateur des
enfants de son indépendance, mais avait estimé que celle-ci
serait renforcée par le rattachement à la Médiature de la
République.
• Le deuxième alinéa dispose que le Défenseur des
enfants est chargé de défendre et de promouvoir les droits de
l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international
régulièrement ratifié ou approuvé. Cette
rédaction avait été adoptée en termes relativement
proches
5(
*
)
par les deux assemblées en
première lecture.
• Le troisième alinéa permet la
saisine directe
du
Médiateur des enfants par les mineurs ou leurs représentants
légaux, lesquels lui transmettent leurs réclamations
individuelles, lorsqu'ils estiment qu'une personne publique ou privée
n'a pas respecté les droits de l'enfant.
Votre rapporteur avait souligné en première lecture la
différence fondamentale entre le Médiateur des enfants et le
Médiateur de la République, ce dernier ne pouvant être
saisi que par l'intermédiaire d'un député ou d'un
sénateur.
De plus, le Sénat avait précisé que le mineur auteur de la
réclamation devait être directement concerné. Il lui
paraissait important de soumettre la saisine du Médiateur des enfants
à un intérêt précis à agir.
Le
champ de compétences
du Défenseur des enfants est
considérablement élargi par rapport à celui proposé
par l'Assemblée nationale pour le Médiateur des enfants,
puisqu'il inclut les
litiges d'ordre privé
.
Il s'agit de la différence principale entre le Médiateur et le
Défenseur des enfants.
Cette proposition a été initialement présentée
par notre collègue Jacques Pelletier, ancien Médiateur de la
République,
en séance publique au Sénat le
9 novembre 1999.
Notre collègue Jacques Pelletier avait alors estimé que
réduire la compétence du Défenseur des enfants à la
" sphère publique " présentait un inconvénient
majeur, dans la mesure où tel n'était pas le domaine où
existait le principal déficit de médiation dont pourraient
souffrir les enfants.
Il avait souhaité conférer au Défenseur des enfants une
compétence " généraliste ", tout en soulignant
que la médiation de droit privé ainsi mise en place constituait
un nouveau métier à inventer.
Votre rapporteur estime qu'il ne peut en aucun cas être question de
médiation lorsque des cas de maltraitance sont portés à la
connaissance du Défenseur des enfants. Il note que la médiation
de droit privé ne saurait s'immiscer dans la sphère privée
en lieu et place de l'autorité judiciaire ou des services administratifs
ou sociaux compétents.
• En vertu du quatrième alinéa, lorsque le
Défenseur des enfants est directement saisi par un mineur, il
peut en
informer son représentant légal
. En première lecture,
la commission des Lois de l'Assemblée nationale avait
considéré qu'une telle faculté allait de soi, mais elle
n'avait pas été suivie en séance publique.
L'Assemblée avait finalement retenu cette précision,
supprimée ensuite par le Sénat en première lecture.
• Enfin, le dernier alinéa de cet article, adopté avec
l'avis favorable du Gouvernement, permet aux associations reconnues
d'utilité publique et défendant les droits des enfants de saisir
le Défenseur des enfants.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1
er
sans modification
Article 2
Nomination et mandat du Médiateur
des
enfants
Cet
article, à l'image des dispositions de l'article 2 de la
loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un
Médiateur de la République, dispose que le Défenseur des
enfants est nommé pour six ans par décret en Conseil des
ministres, qu'il ne peut être mis fin à son mandat qu'en cas
d'empêchement et que son mandat n'est pas renouvelable.
Le Sénat avait estimé en première lecture que la
nomination du Médiateur des enfants devait s'exercer après avis
du Médiateur de la République et il avait inséré
ces dispositions dans la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur
de la République.
L'Assemblée nationale en deuxième lecture a repris son texte de
première lecture et a supprimé l'insertion dans la loi du 3
janvier 1973.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
sans
modification.
Article 3
Relations entre le Défenseur des
enfants et le Médiateur de la République Recommandations du
Défenseur des enfants
Propositions de réforme
Cet
article définit le pouvoir de recommandation reconnu au Défenseur
des enfants.
• Le premier alinéa dispose que, lorsqu'une réclamation
mettant en cause une administration, une collectivité publique
territoriale ou tout autre organisme investi d'une
mission de service
public
présente un caractère sérieux, le
Défenseur des enfants la transmet au Médiateur de la
République dans les conditions prévues entre lui et ce dernier.
Le mineur concerné ou ses représentants légaux sont
informés par le Défenseur des enfants du résultat de ces
démarches.
Cette solution découle directement des propositions de notre
collègue Jacques Pelletier.
Bien que le Défenseur des enfants soit compétent pour recevoir
l'ensemble des réclamations individuelles émanant des mineurs,
celles de ces réclamations qui concerneront une administration ou un
service public seront ensuite
transmises au Médiateur de la
République pour qu'il les instruise
.
M. Jacques Pelletier a ainsi souhaité que
le Défenseur
des enfants joue le rôle de " filtre " qui est celui des
parlementaires dans la procédure de saisine du Médiateur de la
République.
En effet, la saisine directe et l'absence de démarche préalable
obligatoire auprès de l'organisme concerné risqueraient, en
l'absence de tout filtre, de générer un afflux de saisines
difficilement contrôlable.
Ce schéma aurait l'avantage de préserver l'unité de la
médiation institutionnelle, puisque, dans le cas où la
réclamation présente un caractère sérieux, les
démarches relatives à cette médiation resteraient
effectuées par les services du Médiateur de la République.
Votre rapporteur souhaite que cette procédure conventionnelle fonctionne
aussi bien, sinon mieux, que la procédure instituée actuellement
par la convention conclue entre le Médiateur de la République et
le Médiateur de l'Éducation nationale.
• Le deuxième alinéa concerne les réclamations
mettant en cause
une personne physique ou une personne morale de droit
privé n'étant pas investie d'une mission de service public
.
Lorsque le Défenseur des enfants juge la réclamation
justifiée, il fait toutes les recommandations qui lui paraissent de
nature à régler les difficultés dont il est saisi, et
recommande à la personne concernée toute solution permettant de
régler en droit ou en équité la situation du mineur auteur
de la réclamation.
• Le troisième alinéa permet au Défenseur des
enfants de demander aux personnes physiques et morales de droit privé
n'étant pas investies d'une mission de service public la
communication de toute pièce ou dossier
concernant la
réclamation dont il est saisi, cette demande étant
motivée.
Le caractère secret des pièces dont il demande communication ne
pouvant lui être opposé, la nécessité d'assurer le
respect du secret professionnel serait garantie par l'obligation faite au
Défenseur de veiller à ce que, dans les documents publiés
sous son autorité, aucune mention ne permette l'identification des
personnes dont le nom lui aurait été ainsi
révélé.
Cette disposition s'inspire de l'article 13 de la loi n° 73-6 du
3 janvier 1973
6(
*
)
instituant un
Médiateur de la République, que l'article 12 du texte
adopté par l'Assemblée nationale en première lecture
rendait applicable au Médiateur des enfants.
Le Sénat en première lecture avait indiqué que
l'application de ces dispositions serait mise en oeuvre par le Médiateur
de la République à la demande du Médiateur des enfants.
• Le quatrième alinéa prévoit que, lorsqu'il
apparaît que les conditions de fonctionnement d'une personne morale de
droit public ou privé portent atteinte aux droits de l'enfant, le
Défenseur des enfants peut lui proposer toutes mesures qu'il estime de
nature à remédier à cette situation. Cette disposition a
déjà été adoptée par les deux
assemblées.
• Le cinquième alinéa du présent article indique que
le Défenseur des enfants est informé des suites données
à ses démarches, et qu'à défaut de réponse
satisfaisante dans le délai qu'il a fixé, il peut rendre
publiques ses recommandations. La possibilité est ouverte à la
personne morale ou physique mise en cause de rendre publique la réponse
faite et, le cas échéant, la décision prise à la
suite de la démarche faite par le Défenseur des enfants.
Ces dispositions, qui s'inspirent de la rédaction actuelle du second
alinéa de l'article 9
7(
*
)
de la loi du 3
janvier 1973, ont été étendues au Médiateur des
enfants par les deux assemblées en première lecture (article 12
de la proposition de loi).
• Le sixième alinéa, issu du texte adopté par
l'Assemblée nationale et adopté sans modification par le
Sénat en première lecture, permet au Défenseur des enfants
de proposer les modifications législatives ou réglementaires qui
lui paraissent opportunes, lorsqu'il lui apparaît que l'application des
dispositions relatives aux droits des enfants aboutit à des situations
inéquitables.
• Le dernier alinéa, introduit en deuxième lecture par
l'Assemblée nationale avec un avis de
sagesse
du Gouvernement,
permet au Défenseur des enfants de suggérer toute modification de
textes législatifs ou réglementaires visant à garantir un
meilleur respect des droits de l'enfant, notamment en transposant en droit
interne des engagements internationaux visés à l'article premier
et dépourvus d'effet direct.
Votre rapporteur souligne qu'il ne peut s'agir ici que d'un pouvoir
d'influence, le Défenseur des enfants ne pouvant se substituer au
Gouvernement, chargé de proposer au Parlement la transposition en droit
interne des normes internationales dépourvues d'effet direct.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3
sans
modification.
Article 3 bis
Information de l'autorité
judiciaire par le Défenseur des enfants
Cet
article règle les relations du Défenseur des enfants avec
l'autorité judiciaire et le département.
Le Défenseur des enfants portera à la connaissance de
l'autorité judiciaire les affaires susceptibles de donner lieu à
une mesure d'assistance éducative telle que prévue par l'article
375 du code civil ou toutes informations qu'il aurait recueillies à
l'occasion de sa saisine par un mineur impliqué dans une
procédure en cours.
Le Sénat avait approuvé cette disposition au fond, qui figurait
au troisième alinéa du texte adopté en première
lecture par l'Assemblée nationale, tout en la transférant dans un
article additionnel après l'article 3 et en insérant ces
dispositions dans la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la
République.
Il avait de plus ajouté que le Médiateur des enfants informerait
le président du conseil général compétent des
affaires susceptibles de justifier une intervention du service d'aide sociale.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris ces
dispositions au fond, tout en supprimant l'insertion dans la loi du 3 janvier
1973 et en apportant une précision d'ordre rédactionnel.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 bis
sans
modification.
Article 4
Promotion des droits de
l'enfant
Rapport annuel du Défenseur des enfants
Le
premier alinéa du présent article indique que le Défenseur
des enfants assure la promotion des droits de l'enfant et organise des actions
d'information sur ces droits et leur respect effectif.
Selon le second alinéa, à l'occasion de la journée
nationale des droits de l'enfant, le Défenseur des enfants
présente un rapport annuel établissant le bilan de son
activité, qu'il adresse au Président de la République et
au Parlement.
En première lecture, le Sénat avait transféré ces
dispositions dans un article additionnel après l'article 4 et les avait
insérées dans la loi du 3 janvier 1973, en les modifiant afin que
le bilan d'activité du Médiateur des enfants s'inscrive dans le
rapport annuel du Médiateur de la République.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli
l'autonomie des deux rapports, supprimé l'insertion dans la loi du 3
janvier 1973 et précisé que le rapport du Défenseur des
enfants devait être publié.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4
sans
modification.
Article 4 bis
Bilan d'activité du
Défenseur des enfants
En
première lecture, le Sénat avait transféré les
dispositions relatives au rapport annuel du Médiateur des enfants dans
un article additionnel après l'article 4. L'Assemblée nationale
en deuxième lecture a supprimé cet article, par coordination avec
le texte adopté à l'article 4.
Votre commission des Lois vous propose de
maintenir la suppression de
l'article 4 bis.
Article 8
Computation des délais de recours
contentieux
Cet
article dispose que la réclamation individuelle adressée au
Défenseur des enfants n'interrompt pas les délais de recours
devant les juridictions compétentes, comme le prévoit le second
alinéa de l'article 7 de la loi n° 73-6 du
3 janvier 1973 pour le Médiateur de la République.
L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté cette
disposition sans modification au fond, si ce n'est que le Sénat l'avait
insérée dans la loi du 3 janvier 1973.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8
sans
modification.
Article 9 (pour coordination)
Article L. 194-1 du
code électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de
conseiller général
Pendant
la durée de ses fonctions, le Défenseur des enfants, comme le
Médiateur de la République, ne pourra être candidat
à un mandat de conseiller général s'il n'exerçait
le même mandat antérieurement à sa nomination.
Le Sénat avait adopté cet article sans modification en
première lecture. L'assemblée nationale en deuxième
lecture a simplement substitué le Défenseur au Médiateur
des enfants.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9
sans
modification
.
Article 10 (pour coordination)
Article L. 230-1 du
code
électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de
conseiller municipal
Cet
article a le même objet que le précédent mais s'applique au
mandat de conseiller municipal. Il a aussi été adopté sans
modification par le Sénat en première lecture, l'Assemblée
nationale se contentant en deuxième lecture de remplacer le
Médiateur des enfants par le " Défenseur ".
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10
sans
modification
.
Article 11 (pour coordination)
Article L. 340 du code
électoral
Compatibilité partielle avec le mandat de
conseiller régional
Cet
article a le même objet que les deux précédents mais
s'applique au mandat de conseiller régional.
Avec les mêmes observations, votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 11
sans modification
.
Article 12
Indépendance du
Défenseur des
enfants
Cet
article tendait à l'origine à étendre au Médiateur
des enfants plusieurs articles de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973
instituant un Médiateur de la République.
En première lecture, le Sénat ayant décidé de
placer le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la
République, il lui avait paru préférable que le
Médiateur de la République exerce certaines de ces
prérogatives au bénéfice du Médiateur des enfants.
L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a
préféré éviter tout renvoi à la loi du 3
janvier 1973. Elle a donc décidé, avec l'avis favorable du
Gouvernement, de reproduire en toutes lettres les dispositions étendues
au Défenseur des enfants, affirmant ainsi son indépendance.
• Le premier alinéa dispose que, dans la limite de ses
attributions, le Défenseur des enfants ne reçoit d'instruction
d'aucune autorité. Il reprend le second alinéa de l'article
premier de la loi du 3 janvier 1973, dont l'extension au Médiateur des
enfants avait été proposée par l'Assemblée
nationale en première lecture, mais que le Sénat n'avait pas
jugé utile.
• Le deuxième alinéa indique que le Défenseur des
enfants ne peut être poursuivi, recherché, arrêté,
détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet
ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions. Cette
rédaction reprend les termes de l'article 3 de la loi du 3 janvier
1973, que l'Assemblée nationale avait étendu au Médiateur
des enfants en première lecture, sans être suivie sur ce point par
le Sénat.
• Le troisième alinéa interdit au Défenseur des
enfants d'intervenir dans une procédure engagée devant une
juridiction, ou de remettre en cause le bien-fondé d'une décision
juridictionnelle. Il lui ouvre la faculté de faire des recommandations
à la personne morale ou physique mise en cause. Il étend ainsi au
Défenseur le premier alinéa de l'article 11 de la loi du
3 janvier 1973, conformément à la position des deux
assemblées en première lecture.
• Le dernier alinéa de cet article permet au Défenseur des
enfants, en cas d'inexécution d'une décision de justice
passée en force de chose jugée, d'enjoindre à la personne
physique ou morale mise en cause de s'y conformer dans un délai qu'il
fixe. Dans le cas où cette injonction ne serait pas suivie d'effet,
l'inexécution de la décision de justice ferait l'objet d'un
rapport spécial publié au
Journal officiel
. Cette
dernière disposition reprend l'article 12 de la loi du 3 janvier
1973. Le Sénat avait estimé en première lecture que le
Médiateur de la République pourrait exercer cette
prérogative à la demande du Médiateur des enfants.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12
sans
modification.
Article 12 bis (nouveau)
Sanction de l'utilisation
du
titre de Défenseur des enfants
à des fins commerciales
Cet
article sanctionne de six mois d'emprisonnement et de 25 000 francs d'amende le
fait, pour toute personne, de faire ou de laisser figurer le nom du
Défenseur des enfants, suivi ou non de l'indication de sa
qualité, dans tout document de propagande ou de publicité, quelle
qu'en soit la nature. Il reprend l'article 14 bis de la loi du 3 janvier 1973,
étendu au Médiateur des enfants par les deux assemblées en
première lecture.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 bis
sans
modification.
Article 12 ter (nouveau)
Crédits
destinés
au Défenseur des enfants et contrôle des comptes
Cet
article affirme l'indépendance financière de la nouvelle
institution qu'est le Défenseur des enfants.
Il tend à ce que les crédits nécessaires à
l'accomplissement de la mission du Défenseur des enfants soient inscrits
au budget du Premier ministre. Les dispositions de la loi du 10 août 1922
relatives au contrôle financier ne seront pas applicables à leur
gestion, mais le Défenseur des enfants présentera ses comptes au
contrôle de la Cour des comptes.
Votre rapporteur avait souligné en première lecture que placer le
Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la
République permettrait de le rendre directement opérationnel,
alors que la procédure législative ne permettait pas, s'agissant
d'une proposition de loi, de créer de nouvelles charges publiques.
Le Gouvernement a présenté un amendement en séance
publique à l'Assemblée nationale, tendant à prévoir
les modalités de financement de cette nouvelle autorité, en
conformité avec les exigences de l'article 40 de la Constitution. Ces
dispositions reprennent les deux premiers alinéas de l'article 15
de la loi du 3 janvier 1973.
L'article 12 ter répondant à une préoccupation
exprimée par le Sénat, votre commission vous propose de l'adopter
sans modification.
TABLEAU COMPARATIF
1
Les articles 46 et 61 de la Constitution
disposent que les lois organiques ne peuvent être promulguées
qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur
conformité à la Constitution.
2
Décision 99-420 DC du 16 décembre 1999.
3
Le Défenseur des enfants informe le président du
conseil général compétent des affaires susceptibles de
justifier une intervention du service de l'aide sociale à l'enfance
(article 3 bis).
4
Convention relative aux droits de l'enfant adoptée par
l'Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989
et signée à New York le 26 janvier 1990.
5
Votre rapporteur avait souhaité distinguer
applicabilité et invocabilité des dispositions de droit
international, jugeant réducteur de limiter la compétence du
Médiateur des enfants aux seules stipulations ayant un effet direct.
6
" Le Médiateur de la République peut demander
au ministre responsable ou à l'autorité compétente de lui
donner communication de tout document ou dossier concernant l'affaire à
propos de laquelle il fait son enquête. Le caractère secret ou
confidentiel des pièces dont il demande communication ne peut lui
être opposé sauf en matière de secret concernant la
défense nationale, de sûreté de l'État ou de
politique extérieure.
" En vue d'assurer le secret des dispositions relatives au secret
professionnel, il veille à ce qu'aucune mention permettant
l'identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi
révélé ne soit faite dans les documents publiés
sous son autorité. "
7
" Le Médiateur de la République est
informé de la suite donnée à ses interventions. A
défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a
fixé, il peut rendre publiques ses recommandations. L'organisme mis en
cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas
échéant, la décision prise à la suite de la
démarche faite par le Médiateur de la République. "
N.B. Cette rédaction est susceptible d'être profondément
modifiée lors de l'entrée en vigueur du projet de loi relatif aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.