EXAMEN DES ARTICLES
Article premier A
(art. 52-11-2 du code
électoral)
Plafonnement et contrôle du financement
des
dépenses électorales
L'article premier A du projet de loi , qui ne figurait pas
dans le
projet de loi initial, résulte d'un amendement de
M. René Dosière, sur lequel la commission des Lois a
émis un avis favorable et auquel le Gouvernement " n'a pu donner un
avis favorable ".
Il tend à instituer un plafond de dépenses électorales
pour les élections sénatoriales et à instituer un
contrôle du financement de ces campagnes, sans pour autant prévoir
leur remboursement forfaitaire par l'Etat. Cet article ne prévoit pas
non plus la sanction du dépassement des dépenses
électorales, le régime des inéligibilités des
sénateurs relevant d'une loi organique qui, relative au Sénat, ne
pourrait être adoptée que par un vote identique des deux
assemblées.
On rappellera que la législation sur le financement des campagnes
électorales, fixée par les articles L. 52-4 à L.
52-18 du code électoral s'applique à toutes les catégories
d'élections au suffrage universel direct à l'exception des
élections cantonales et municipales dans les cantons et communes de
moins de 9.000 habitants.
Les élections sénatoriales sont aussi exclues de ce dispositif.
Le plafonnement des dépenses électorales
est lié au
remboursement forfaitaire de ces dépenses par l'Etat, puisque ce
remboursement est lui-même plafonné à 50 % du montant
des dépenses électorales.
Le montant du plafond est fixé, pour chaque élection, selon un
barème prenant en compte la population de la circonscription.
Sont plafonnées, les dépenses engagées ou
effectuées, en vue de l'élection,
pendant l'année
précédant
le premier jour du mois d'une élection et
jusqu'à la date du tour de scrutin décisif, par le candidat ou
pour son compte.
Pendant l'année précédant
le premier jour du mois
d'une élection (ou à compter de l'événement rendant
nécessaire une élection partielle ou anticipée) et
jusqu'à la date du tour de scrutin décisif,
un
candidat
12(
*
)
ne peut avoir
recueilli des fonds
en vue du financement de sa campagne
que par
l'intermédiaire d'un mandataire
désigné par lui
(article L. 52-4 du code électoral).
Le mandataire, dont les comptes sont annexés au compte de campagne du
candidat, est tenu d'ouvrir un compte bancaire ou postal séparé
et de régler toutes les dépenses électorales du candidat,
à l'exception du cautionnement (maintenu pour les élections
européennes seulement) et des dépenses prises en charge par un
parti politique.
L'article 1
er
A du projet de loi
insérerait un
nouvel article L. 52-11-2 dans le code électoral, instituant,
pour les élections sénatoriales, un
plafond de dépenses
électorales
autres que les dépenses de propagande directement
prises en charge par l'Etat (impression et diffusion des bulletins de vote et
circulaires).
Les dépenses concernées seraient celles exposées par les
candidats ou listes, ou pour leur compte, au cours de l'année
précédant le premier jour du mois de l'élection, et ce
jusqu'à la date du scrutin.
Ces dispositions seraient identiques à celles déjà
prévues par l'article L. 52-11 du code électoral pour
les élections déjà soumises au plafonnement des
dépenses.
En revanche, le
montant du plafond
ne varierait pas en fonction de la
population de la circonscription électorale (en l'occurrence, le
département), contrairement à ce que prévoit
l'article L. 52-11 du code électoral pour les élections
législatives et pour les élections locales.
En effet, ce plafond serait
fixé uniformément à 100.000
F par candidat pour les départements représentés par un ou
deux sénateurs
, dans lesquels l'Assemblée nationale
limiterait l'application du mode de scrutin majoritaire (voir commentaire de
l'article 5 ci-après).
Les dépenses électorales seraient
également
limitées à 100.000 F, mais par listes, dans les autres
départements
pour lesquels l'article 6 du projet de loi
prévoit l'application du scrutin proportionnel.
Comme pour les autres scrutins concernés, le plafond serait
actualisé tous les trois ans par décret, en fonction de l'indice
du coût de la vie de l'INSEE.
Les autres dispositions sur la transparence des comptes de campagne
(tenue et présentation des comptes par un mandataire financier,
régime juridique et fiscal des dons...)
seraient aussi
étendues aux élections sénatoriales
, les dispositions
du chapitre V bis du titre Ier du livre premier du code
électoral (articles L. 52-4 à L. 52-18 du code
électoral) étant alors applicables à ce scrutin.
Seraient cependant
exclus de cette extension
, outre
l'article L. 52-11 concernant le plafonnement des dépenses
occasionnées par les autres scrutins,
l'article L. 52-11-1
relatif au remboursement forfaitaire des dépenses de campagne
engagées par le candidat ou pour son compte.
En d'autres termes, le plafonnement des dépenses de campagne serait
institué pour les élections sénatoriales, mais sans son
corollaire, la prise en charge par l'Etat des dépenses des candidats
dans la limite de 50 % du plafond.
Néanmoins, M. Marc Dolez, rapporteur de la commission des Lois
de l'Assemblée nationale, n'a pas exclu une réflexion sur cette
question.
On soulignera, en outre, que la sanction d'inéligibilité,
prévue pour les autres scrutins en cas de manquement aux dispositions
sur la transparence financière, ne l'est pas dans le présent
article, les inéligibilités des parlementaires relevant de la loi
organique et non de la loi simple.
En outre, la
fixation d'un plafond uniforme de dépenses
électorales
, sans qu'il soit tenu compte du nombre de grands
électeurs et donc des moyens nécessaires aux candidats pour la
campagne n'apparaît pas adapté à la diversité des
situations, et ce, contrairement aux règles établies pour les
autres scrutins où, précisément, le nombre des habitants
est pris en considération dans le barème.
Cette insuffisance a d'ailleurs été reconnue par le rapporteur de
la commission des Lois et par l'auteur de l'amendement lui-même qui a
estimé cependant nécessaire "
d'ouvrir la
discussion
" et d'avoir "
sur ce point la réaction du
Sénat
".
Le dispositif proposé ne comporte pas de dispositions d'adaptation pour
les sénateurs représentant les collectivités d'outre-mer
(et les Français établis hors de France).
Ce dispositif apparaît donc
incomplet
, un amendement à un
projet de loi concernant un sujet connexe mais distinct, présenté
en séance publique ne paraissant pas de nature à traiter dans son
ensemble un aussi vaste sujet.
Enfin, l'extension aux élections sénatoriales de la
législation sur le financement des campagnes électorales
-à l'extension notable du remboursement forfaitaire de celles-ci- ne
tient peut-être pas suffisamment compte de la nature particulière
de ces élections qui ne donnent pas lieu à une inflation des
dépenses électorales.
Si, néanmoins, une discussion sur l'adaptation de ce régime aux
élections sénatoriales peut se concevoir, encore faudrait-il
traiter la question dans sa globalité y compris les dispositions de
nature organique sur les inéligibilités, la création d'un
barème basé sur l'effectif des collèges électoraux,
le remboursement des dépenses électorales par l'Etat.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, par
amendement
, de
disjoindre l'article 1
er
A du
projet de loi
.
Article 1
er
(article L. 284 du code
électoral)
Représentation des conseils municipaux
dans
les collèges électoraux sénatoriaux
Cet
article concerne le barème de représentation des communes dans
les collèges électoraux sénatoriaux.
a)
Barème de représentation
En première lecture, le Sénat avait supprimé les
dispositions du projet de loi initial tendant à fixer la
représentation des communes, sur une base exclusivement
démographique, à un délégué pour
500 habitants ou fraction de ce nombre.
Sans nier la nécessité d'une révision du barème de
représentation des communes, puisqu'il a même formulé une
proposition à ce sujet (voir l'article 1
er
bis du texte
adopté par le Sénat en première lecture), le Sénat
a entendu maintenir un lien entre cette représentation et l'effectif du
conseil municipal, notre assemblée représentant
constitutionnellement les collectivités territoriales.
Revenant, pour la renforcer, à la logique du projet de loi initial,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de
réécriture de l'article 1
er
du projet de loi
complétant l'article L. 284 du code électoral, pour
prévoir l'élection d'un délégué pour
300 habitants, sur lequel le Gouvernement a émis un avis
" très réservé ".
Il s'agirait donc d'une aggravation du dispositif rejeté par le
Sénat en première lecture.
Plus encore que le texte initial (1 délégué pour
500 habitants), celui adopté par l'Assemblée nationale (1
pour 300), en ne s'appuyant que sur un critère démographique et,
avec des tranches démographiques encore plus étroites,
reviendrait à réduire l'exigence constitutionnelle de la
représentation des collectivités territoriales par le
Sénat à une simple technique électorale selon laquelle les
délégués
seraient
formellement
élus
par les organes délibérants des collectivités.
La représentation des collectivités territoriales en tant que
telles justifie un barème de représentation des communes
fondé sur l'effectif des conseils municipaux et affecté d'un
correctif démographique pour les plus grandes villes.
Ce correctif démographique doit certes être revu, comme le
Sénat l'a décidé en première lecture et comme votre
commission des Lois le propose à nouveau (article additionnel
après l'article premier).
En revanche,
la représentation des collectivités selon le
critère unique de leur population
sans prise en compte de leurs
caractéristiques propres, comme le propose l'Assemblée nationale,
contreviendrait à l'exigence constitutionnelle d'une
représentation significative
de toutes les collectivités qui,
quelle que soit leur taille, doivent peser d'un poids suffisant pour
l'élection des sénateurs.
b)
Augmentation du nombre des grands électeurs
Le nombre total des délégués des communes n'aurait pas
été sensiblement modifié par le projet de loi initial, qui
en a plutôt changé la répartition en fonction de la
population (137.365 délégués au lieu de
137.951 actuellement).
Si le texte de l'Assemblée nationale était adopté, il
porterait le nombre total de délégués à 213.694,
soit près de 55 % d'augmentation, en conséquence de
l'abaissement des tranches démographiques.
A Paris, le nombre de délégués ferait plus que tripler
(7.077 au lieu de 2.255) et il doublerait dans l'ensemble des
départements de la région parisienne (de 14.700 à 30.000).
On peut aussi citer le cas du département du Nord, qui dispose
actuellement du plus grand nombre de délégués et dont la
progression serait de 62 % (8.826 délégués au
lieu de 5.459).
Outre une difficulté éventuelle pour trouver le nombre requis de
candidats titulaires et suppléants, M. Jean-Pierre
Chevènement, ministre de l'Intérieur a fait valoir, lors des
débats à l'Assemblée nationale, les problèmes
matériels qui se poseraient pour l'organisation des élections
sénatoriales (
lieux de vote en particulier
). On peut
également s'interroger sur le manque de transparence qui risquerait de
caractériser le choix de ce nombre de délégués.
c)
Accroissement de la proportion des grands électeurs n'étant
pas conseillers municipaux
Plus fondamentalement, l'augmentation sensible du collège
électoral sénatorial ne peut qu'accroître fortement
la
proportion des représentants des communes n'appartenant pas au conseil
municipal, qui passerait de 8 % actuellement à 30,22 %,
si le texte de l'Assemblée nationale était adopté
.
De ce fait,
le lien nécessaire entre les communes et leur
représentant constitutionnel s'affaiblirait
de manière
préjudiciable et la progression du nombre des
délégués concernant essentiellement les grandes villes, le
caractère politique de l'élection
, déjà
renforcé par l'abaissement du seuil pour l'élection des
sénateurs à la représentation proportionnelle, le serait
plus encore.
d)
Représentation des communes selon leur population
Par rapport au projet de loi initial
, seules les plus petites communes
verraient, selon le texte de l'Assemblée nationale, leur influence
diminuer au sein du collège électoral (pour les communes de moins
de 3.500 habitants, 39,53 % des délégués, au
lieu de 43,16 % dans le texte initial et 49,27 %
actuellement)
13(
*
)
.
La progression en valeur absolue du nombre des délégués de
ces communes n'empêcherait donc pas une réelle baisse de leur
poids dans le collège électoral, la représentation des
grandes villes étant plus accentuée encore, en raison de la
diminution de la tranche démographique proposée.
Par rapport à la situation actuelle
, les communes de moins de
20.000 habitants seraient désavantagées, celles de 3.500
à 9.000 habitants avec 14,20 % de
délégués au lieu de 17,80 %, et celles de 9.000
à 20.000 habitants passant à 11,42 % de
délégués au lieu de 12,87 %.
A l'inverse, les communes de plus de 20.000 habitants renforceraient leur
influence au sein des collèges électoraux (villes de 30.000
à 100.000 habitants, de 8,52 % à 14,54 % et villes
de plus de 100.000 habitants, de 7,25 % à 13,80 %.
Par rapport à la population
,
la représentation
renforcée des communes de
moins de 20.000 habitants
,
maintenue avec atténuation dans le texte adopté par le
Sénat en première lecture serait, comme dans le texte initial,
remise en cause
par les députés,
sauf pour les communes
de moins de 3.500 habitants.
En effet, pour les communes
de 3.500 à 9.000 habitants
,
15,17 % de la population serait représentée par 14,20 %
de délégués et celles
de 9.000 à
20.000 habitants
(12,39 % de la population) par 11,42 %
de délégués. Il s'agirait donc, pour ces communes, d'un
renversement de tendance, leur représentation passant en dessous de
leur part dans la population.
A l'inverse, les villes de plus de 20.000 habitants accroîtraient
sensiblement leur représentation, puisqu'elles disposeraient de
près de 35 % des délégués (au lieu de
20 %).
Un tableau figurant en annexe 2, récapitule, département
par département et par tranches de population des communes, le nombre de
délégués qui résulterait du présent projet,
comparé au texte initial et à celui adopté par le
Sénat en première lecture.
L'Assemblée nationale a aussi proposé de compléter
l'article L. 284 du code électoral en prévoyant
l'
élection des délégués au sein du conseil
municipal
, lorsque leur nombre est inférieur ou égal à
l'effectif du conseil.
Lorsque la représentation du conseil municipal serait
supérieure à son effectif (soit dans les communes d'au moins
8.700 habitants, selon le barème proposé par les
députés), les conseillers municipaux seraient
délégués de droit, le conseil procédant à
l'élection des autres délégués.
Cette disposition, qui pourrait traduire un certain malaise devant
l'accroissement sensible du nombre de délégués
extérieurs au conseil municipal, résultant de la proposition
précédente, serait indispensable pour que les conseillers
municipaux figurent parmi les délégués.
Actuellement, tous les conseillers municipaux sont
délégués de droit dans les communes d'au moins
9.000 habitants et le remplacement des conseillers membres de droit du
collège au titre d'un autre mandat est prévu par
l'article L. 287 (2ème alinéa) du code
électoral. Le remplaçant est alors désigné par le
maire, sur présentation de l'élu concerné.
Les ressortissants non Français de l'Union européenne,
électeurs et éligibles aux élections municipales, ne
peuvent participer à la désignation des électeurs
sénatoriaux et à l'élection des sénateurs, selon
l'article 88-3 de la Constitution et l'article L.O. 286-1 du
code électoral.
S'ils appartiennent à un conseil municipal dont tous les membres sont
délégués de droit, les conseillers n'ayant pas la
nationalité française sont remplacés au collège
électoral sénatorial et pour la désignation des
délégués supplémentaires par un " suivant de
liste " de nationalité française
(article L.O. 286-2 du code électoral).
Dans les communes de moins de 9.000 habitants, où le nombre de
délégués est inférieur à l'effectif du
conseil municipal, aucune disposition n'impose l'élection parmi les
conseillers municipaux, l'article R.132 du code électoral
prévoyant l'éligibilité des conseillers municipaux et des
électeurs inscrits dans la commune.
C'est donc sans obligation légale que, dans la plupart des cas, les
délégués sont élus au sein du conseil municipal de
ces communes.
Nonobstant le maintien de l'article L. 285 du code électoral
qui prévoit déjà que tous les conseillers municipaux sont
délégués de droit dans les communes d'au moins 9.000
habitants (voir ci-après commentaire de l'article 18), votre commission
des Lois ne juge pas utile de prévoir la même disposition à
l'article L. 284.
En revanche, l'obligation d'élire les délégués au
sein du conseil municipal lorsque leur nombre est inférieur à
celui des conseillers, non contestable dans son principe même si elle
n'aurait qu'une portée limitée, devrait plutôt figurer
à l'article L. 288 du code électoral concernant le mode de
scrutin pour l'élection des délégués dans ces
communes et que l'article 2 tend à modifier.
Il n'apparaît donc pas souhaitable de l'introduire à l'article
L. 284 du code électoral, comme le propose l'article 1
er
du projet de loi.
En conséquence, votre commission des lois vous propose par
amendement
une nouvelle rédaction de
l'article 1
er
du projet de loi dans laquelle ne figurerait
qu'une coordination (remplacement d'une référence
obsolète).
Elle vous
propose d'adopter l'article 1
er
ainsi
modifié.
Article 1
er
bis A
(art. L. 286 du code
électoral)
Suppléants des délégués des
conseils municipaux
dans le collège électoral
sénatorial
Le
présent article, introduit par un amendement de la commission des Lois,
a pour objet de réduire le nombre des suppléants.
L'article L. 286 du code électoral fixe à trois le nombre
des suppléants des délégués des conseils municipaux
dans les collèges électoraux sénatoriaux quand le nombre
des titulaires est égal ou inférieur à cinq.
Le nombre de suppléants est augmenté de deux par cinq titulaires
ou fraction de ce nombre.
Pour sept délégués titulaires, il y a donc lieu
d'élire cinq suppléants (trois plus deux supplémentaires).
L'article 1
er
bis A, tout en maintenant à trois le
nombre minimum de suppléants pour toutes les communes,
abaisserait de
deux à un le nombre de suppléants supplémentaires à
élire pour cinq titulaires (ou fraction de cinq).
Pour sept délégués titulaires, une commune élirait
quatre suppléants au lieu de cinq.
Il s'agirait de limiter les difficultés pour la constitution des listes,
compte tenu de l'augmentation sensible du nombre de
délégués titulaires qui résulterait de l'adoption
de l'article 1
er
du projet de loi.
Compte tenu de sa position sur l'article 1
er
(refus
d'accroître fortement le nombre des délégués), votre
commission des Lois n'a pas estimé nécessaire de modifier le
nombre de suppléants des délégués des communes dans
le collège électoral sénatorial.
Poursuivant la logique de l'article précédent, l'Assemblée
nationale a aussi prévu l'élection des suppléants au sein
du conseil municipal, mais en limitant cette règle aux communes de moins
de 2.000 habitants.
Par coordination avec l'article précédent, votre commission des
Lois est favorable à l'élection des délégués
et suppléants par priorité au sein des conseils municipaux mais
propose d'introduire cette disposition, pour toutes les communes de moins de
9.000 habitants, dont le nombre des délégués et
suppléants est inférieur à l'effectif du conseil
municipal, à l'article L. 288 du code électoral,
concernant le mode de scrutin pour l'élection des
délégués dans les communes de moins de
9.000 habitants, que l'article 2 du projet de loi modifierait.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose par
amendement
, de
supprimer l'article premier bis A
.
Article 1
er
bis B
(art. L. 287 du code
électoral)
Remplacement du délégué de droit
au titre de plusieurs mandats
Le
présent article introduit par un amendement de la commission des Lois a
pour objet de supprimer la possibilité pour un conseiller municipal
membre de droit du collège électoral qui le serait aussi au titre
d'un autre mandat, de se faire remplacer pour représenter sa commune.
L'article L. 287 prévoit, dans un premier alinéa, que
le choix des conseillers municipaux ne peut porter sur un député,
un conseiller général ou à l'Assemblée de Corse ou
sur un conseiller général, qui sont membres de droit du
collège électoral en application de l'article L.O. 280
du même code.
Le second alinéa de l'article L. 287 du code électoral
prévoit que lorsqu'un membre de droit du collège au titre d'un
autre mandat siège aussi dans un conseil municipal dont tous les membres
sont délégués de droit, un remplaçant lui est
désigné par le maire, sur présentation de l'élu
concerné.
Le délégué de droit au titre d'un mandat municipal, s'il
est aussi délégué de droit comme conseiller
général, peut donc se faire remplacer pour représenter la
commune, ce qui permet au conseil municipal de conserver la
représentation à laquelle il a droit.
L'article 1
er
bis B modifierait le premier
alinéa de l'article L. 287 précité pour que le
délégué de droit au titre d'un mandat non municipal ne
puisse pas représenter aussi la commune -y compris dans le cas où
tous les conseillers seraient délégués de droit-, tandis
que l'article 18 du projet de loi (voir ci-après le commentaire de
cet article) abrogerait le second alinéa de l'article L. 287,
prévoyant le remplacement de l'élu dans une telle
hypothèse.
La commune de plus de 9.000 habitants dont un conseiller municipal est
aussi conseiller général perdrait donc de ce fait un
délégué.
Une minoration de la représentation d'une commune au motif d'un
exercice autorisé de plusieurs mandats serait inacceptable.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose,
par
amendement, de supprimer l'article 1
er
bis B du
projet de loi
.
Article premier bis
(art. L. 285 du code
électoral)
Délégués supplémentaires
des conseils municipaux
dans les communes d'au moins 9.000 habitants
Le
Sénat avait décidé, en première lecture, sur
proposition de votre commission des Lois, que, sans modification du nombre des
délégués des communes de moins de 9.000 habitants, la
représentation des autres communes -et non seulement des plus grandes-
serait révisée de telle manière qu'un équilibre
raisonnable soit assuré entre toutes les communes.
A cet effet, il avait inséré un
article 1
er
bis dans le projet de loi pour modifier le
second alinéa de l'article L. 285 du code électoral,
afin de prévoir l'élection de délégués
supplémentaires dans les communes d'au moins 9.000 habitants (au
lieu de 30.000), à raison de un délégué par tranche
entière de 700 habitants (au lieu de 1.000) en sus de
9.000 habitants (au lieu de 30.000).
Le premier alinéa de l'article L. 285 du code
électoral, prévoyant que tous les conseillers municipaux sont
délégués de droit dans les communes d'au moins
9.000 habitants n'a pas été modifié par le
Sénat.
Le dispositif du Sénat n'étant pas compatible avec
l'article premier du projet de loi, tant dans sa rédaction initiale
que dans celle adoptée par l'Assemblée nationale, les
députés ont supprimé cet article premier bis.
En effet, le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont prévu
à l'article premier une représentation des communes basée
exclusivement sur leur population (un délégué pour 500 ou
300 habitants), sans tenir compte ni de l'effectif des conseils municipaux
ni de la nécessité d'assurer à toutes les
catégories de communes -des plus peuplées aux moins
peuplées- un poids relatif significatif dans les collèges
électoraux.
Aussi, votre commission des Lois, refusant l'aggravation du projet de loi
résultant de sa rédaction adoptée par l'Assemblée
nationale, a-t-elle décidé de proposer au Sénat le
rétablissement de l'article premier bis qu'il avait retenu en
première lecture.
Globalement, le nombre des délégués des communes dans les
collèges électoraux progresserait dans une proportion plus
limitée que selon le projet de loi adopté par l'Assemblée
nationale (156.345 au lieu de 137.951 actuellement), ce qui, en pourcentage,
impliquerait une augmentation de 13,34 %, au lieu de 54,90 % selon le
texte retenu par les députés.
Les délégués n'étant pas conseillers municipaux
composeraient 18,87 % de la représentation des communes, (au lieu
de 8 % actuellement, 20,88 %, selon le projet de loi initial et
30,22 % avec le texte adopté par l'Assemblée nationale.
La proposition de votre commission des Lois permettrait de limiter le
" déficit de représentation " des
villes de plus de
30.000 habitants
, dont la
proportion de
délégués serait portée de 15,77 % à
21,40 %
, pour représenter 31,05 % de la
population
14(
*
)
, le renforcement
de la représentation progressant avec la taille des communes.
Les communes de
moins de 9.000 habitants
verraient certes leur
poids relatif atténué, mais
garderaient une
représentation renforcée
par rapport à leur
population
, passant de 67,07 % à 59,19 %,
représentant la moitié de la population.
Parmi celles-ci, les communes de moins de 3.500 habitants verraient le
nombre de leurs délégués passer de 49 % à
43,48 % (pour 34,31 % de la population) et celles de 3.500 à
9.000 habitants seraient représentées par 15,71 % de
délégués (au lieu de 17,80 %) pour une population de
15,17 %.
Les villes
entre 9.000 et 30.000 habitants
disposeraient
désormais d'une
représentation équivalente à
celle de leur population
(19 %), contre 17,16 % actuellement.
Il en résulterait un rééquilibrage réel au
profit des plus grandes villes, préservant une nécessaire
représentation renforcée des communes les moins
peuplées.
Enfin,
l'incidence par département et par tranche de population
de la proposition de votre commission des Lois, comparée à la
situation actuelle et au projet de loi, tant dans sa rédaction initiale
que dans celle adoptée par l'Assemblée nationale, figure en
annexe 3
.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, par
amendement, de rétablir l'article 1
er
bis
du
projet de loi, déjà adopté par le Sénat en
première lecture et supprimé par l'Assemblée nationale.
Article 2
(art. L. 288 du code
électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des
délégués
des conseils municipaux dans les communes
de moins de 2.000 habitants
L'article 2 du projet de loi initial prévoyait
l'abaissement de 9.000 à 1.000 habitants du seuil en dessous
duquel les délégués des communes sont élus au
scrutin majoritaire.
En première lecture, le Sénat avait supprimé cette
disposition, ne maintenant dans l'article que le remplacement d'une
référence obsolète au code de l'administration communale.
En effet, un abaissement du plafond pour l'application du scrutin majoritaire
n'aurait pas eu de réelle signification dans les communes les plus
petites où la notion de minorité politique est
généralement absente.
Surtout, un tel abaissement du plafond d'application du scrutin majoritaire
aurait eu pour effet
d'accroître sensiblement le champ de la
représentation proportionnelle dans le régime d'élection
des sénateurs
.
Celui-ci serait déjà fortement étendu par l'abaissement du
seuil d'application du scrutin proportionnel pour l'élection des
sénateurs (voir articles 5 et 6 ci-après).
La nouvelle rédaction de l'article 2 adopté par
l'Assemblée nationale comporte deux différences par rapport au
texte initial.
L'élection comporterait deux tours au lieu de trois
, la
majorité relative étant alors suffisante dès le second
tour.
Les candidats pourraient se présenter soit isolément, soit sur
une liste qui pourrait ne pas être complète ; le panachage
serait autorisé ainsi que le vote par procuration, comme actuellement.
L'Assemblée nationale a fixé le plafond d'application du
scrutin
majoritaire
, proposé à 1.000 habitants
dans le projet de loi initial (au lieu de 9.000 habitants actuellement)
au même niveau que le seuil de partage entre les deux modes de scrutin
municipal
(soit
3.500 habitants,
selon le régime
applicable, ou
2.000 habitants
, si
l'article 1
er
A du projet de loi favorisant l'égal
accès entre les femmes et les hommes aux mandats électoraux
était adopté dans la rédaction de l'Assemblée
nationale).
Il s'agirait donc, par rapport à l'article 2 initial du
présent projet, d'une légère atténuation de la
réduction du champ du mode de scrutin majoritaire (jusqu'à 2.000
ou 3.500 habitants au lieu de 1.000 habitants dans le texte du
Gouvernement).
Comme votre rapporteur l'a indiqué (voir commentaires des articles
1
er
et 1
er
bis A), il conviendrait d'insérer dans
l'article L. 288 du code électoral les dispositions
proposées concernant
l'élection au sein du conseil municipal
des délégués et des suppléants dans les communes de
moins de 9.000 habitants, leur total étant toujours
inférieur à l'effectif de ce conseil
.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, un
amendement
en ce sens, comprenant aussi une coordination, mais sans reprendre la
disposition du présent article tendant à réduire le champ
d'application du scrutin majoritaire.
Elle vous propose d'
adopter l'article 2 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 3
(art. L. 289 du code
électoral)
Mode de scrutin pour l'élection
des
délégués des conseils municipaux
dans les communes d'au
moins 2.000 habitants
L'article 3 du projet de loi initial prévoyait, en
conséquence du précédent, l'application du mode de scrutin
proportionnel pour l'élection des délégués des
conseils municipaux dans les communes d'au moins 1.000 habitants (au lieu
de 9.000 habitants).
Par coordination avec la position prise à l'article 2, le
Sénat n'a pas retenu cette disposition en première lecture,
contrairement à l'Assemblée nationale qui a toutefois
aligné le seuil de partage des deux modes de scrutin pour
l'élection des délégués sur le seuil de partage des
deux modes de scrutin pour les élections municipales elles-mêmes
(donc 3.500 habitants selon la législation en vigueur ou
2.000 habitants si l'article 1
er
A du projet de loi
favorisant l'égal accès entre les femmes et les hommes aux
mandats électoraux était adopté dans la rédaction
proposée par l'Assemblée nationale).
Toutefois, l'Assemblée nationale a retenu l'application de
la
règle de la plus forte moyenne (au lieu de celle du plus fort reste,
dans le texte en
vigueur)
, et ce, dans un souci d'harmonisation avec
la règle appliquée à l'élection des
sénateurs lorsqu'elle se déroule au scrutin proportionnel.
Les listes pourraient, comme actuellement, comprendre moins de noms qu'il n'y a
de sièges à pourvoir.
En outre, l'Assemblée nationale a approuvé la
généralisation de la faculté de
vote par
procuration
pour l'élection des délégués des
communes, admise actuellement de manière limitée dans celles d'au
moins 9.000 habitants, selon une rédaction différente de
celles du projet de loi initial et du texte adopté par le Sénat.
Votre Commission des Lois vous propose par
amendement
d'adopter une
nouvelle rédaction de l'article 3 du projet de loi reprenant, comme
en première lecture, la généralisation de la
possibilité de vote par procuration, sans pour autant modifier le mode
de scrutin pour l'élection des délégués des
communes.
Elle vous propose d'
adopter l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
(art. L. 290 du code
électoral)
Election des délégués en cas de
constitution
d'une délégation spéciale
L'article 4 du projet de loi, adopté sans modification
par le
Sénat en première lecture, avait pour unique objet de remplacer,
dans l'article L. 290 du code électoral, une
référence obsolète au code de l'administration communale,
par celle des articles du code général des collectivités
territoriales applicables en la matière (à savoir, nomination des
délégués et suppléants par l'ancien conseil
municipal lorsque ses fonctions sont exercées par une
délégation spéciale).
L'Assemblée nationale a, pour sa part, ajouté une modification
purement rédactionnelle au texte de l'article L. 290 du code
électoral.
Votre Commission des Lois vous propose d'
adopter sans modification
l'article 4 du projet de loi.
Article 5
(art. L. 294 du code
électoral)
Champ d'application du mode de scrutin
majoritaire
pour l'élection des sénateurs
Cet
article, dans sa rédaction initiale et dans celle adoptée par
l'Assemblée nationale, tend à
réduire sensiblement le
champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des
sénateurs pour l'appliquer aux départements comptant moins de
trois sièges à pourvoir.
Les sénateurs élus au
scrutin majoritaire passant ainsi de 211 (les deux tiers) à 97
(moins du tiers), soit une interversion des parts respectives des deux modes de
scrutin.
Le Sénat, pour sa part, avait, en première lecture, opté
pour le maintien du scrutin majoritaire dans les départements ayant
jusqu'à trois sièges à pourvoir, retenant donc un
changement de mode de scrutin dans les départements
représentés par quatre sénateurs.
Votre rapporteur a déjà exposé les raisons qui justifient
la dualité des modes de scrutin pour l'élection des
sénateurs et, en conséquence, un équilibre réel
entre chacun d'eux.
Votre commission des Lois confirmant cet objectif d'équilibre, vous
propose, comme en première lecture, le maintien du mode de scrutin
majoritaire dans les départements ayant moins de quatre sièges
à pourvoir.
Cette solution entraînerait, en l'état actuel de la
répartition des sièges entre les départements,
l'attribution de 170 sièges (55,92 %) au scrutin majoritaire
et de 134 sièges (44,08 %) au scrutin proportionnel
15(
*
)
.
L'équilibre en sièges se retrouverait aussi en termes de
population représentée, de manière quasiment
arithmétique cette fois, puisque 49,43 % de celle-ci serait
représentée par des sénateurs élus au scrutin
majoritaire et 50,57 % par des sénateurs élus au scrutin
proportionnel.
La modification du mode de scrutin concernerait,
en l'état actuel de
la répartition des sièges entre les départements,
36 sièges dans 9 départements
16(
*
)
.
Compte tenu des 17 sièges attribués en dehors des
départements
17(
*
)
dont le mode de scrutin ne serait pas modifié, le Sénat
serait, au total et en l'état actuel de la répartition des
sièges, composé de 175 sénateurs (54,52%) élus
au scrutin majoritaire et de 146 sénateurs (45,48%) élus au
scrutin proportionnel.
Votre Commission des Lois vous propose en conséquence par
amendement
d'étendre le mode de scrutin majoritaire aux départements
représentés par moins de quatre sénateurs.
Elle vous propose d'
adopter l'article 5 du projet de loi ainsi
modifié.
Article 6
(art. L. 295 du code
électoral)
Champ d'application du mode de scrutin proportionnel
pour l'élection des sénateurs
L'Assemblée nationale a rétabli la
rédaction du
projet de loi initial de cet article qui est la conséquence du
précédent (
application du mode de scrutin proportionnel
à partir de trois sièges
).
Par coordination avec la position qu'elle a prise à l'article 5,
votre commission des Lois vous propose par
amendement
l'extension de
ce mode de scrutin aux départements comptant au moins quatre
sièges à pourvoir
.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 6 ainsi
modifié.
Article 13
Application de la loi dans les
collectivités d'outre-mer
Cet
article, prévoyant l'application de la loi dans les collectivités
d'outre-mer, a été approuvé dans son principe par les deux
assemblées.
L'Assemblée nationale y a cependant apporté une modification de
caractère rédactionnel.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter sans modification
l'article 13 du projet de loi .
Article 14
(art. L. 334-4 du code
électoral)
Application de la loi dans la collectivité
territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon
Cet
article tend à remplacer, dans les dispositions du code électoral
applicables à l'élection du sénateur de
Saint-Pierre-et-Miquelon, la référence à des dispositions
du code général des collectivités territoriales, qui n'y
est pas applicable, par celle du code des communes applicable localement.
Sur un plan formel, l'article L. 334-4 du code électoral, qui
serait créé par cet article, a déjà
été inséré dans le code électoral par
l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 portant
actualisation et adaptation du droit électoral applicable dans les
territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Il conviendrait donc plutôt de créer un nouvel
article L. 334-3-1 dans le code électoral.
Les dispositions de ce code sur les fusions de communes n'étant pas
applicables dans cette collectivité, l'Assemblée nationale a
supprimé leur transposition à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par coordination avec la rédaction qu'elle a retenue aux articles 2
et 3 du projet de loi pour les articles L. 288 et L. 289 du code
électoral, elle a supprimé les coordinations proposées
pour l'application de ces articles à Saint-Pierre-et-Miquelon.
En conséquence de ses propositions sur ces articles 2 et 3, votre
commission des Lois vous propose par
amendement
de rétablir les
adaptations proposées pour les articles L. 288 et L. 289
du code électoral.
Elle vous propose d'
adopter l'article 14 ainsi modifié
.
Article 15
(art. L. 334-15-1 du code
électoral)
Application de la loi
dans la collectivité
territoriale de Mayotte
Cet
article a le même objet que le précédent, mais pour la
collectivité territoriale de Mayotte, où le code
général des collectivités territoriales n'est pas, non
plus, applicable.
Comme à l'article 14, l'Assemblée nationale a
coordonné le texte avec la rédaction qu'elle a retenue aux
articles 2 et 3 du projet de loi.
Votre commission des Lois vous propose, par coordination avec la position
qu'elle a retenue sur ces articles 2 et 3, un
amendement
de
conséquence et d'
adopter l'article 15 ainsi
modifié
.
Article 15 bis
(art. 16 de la loi n° 85-691
du
10 juillet 1985)
Application dans les collectivités
d'outre-mer
des dispositions du code électoral
sur
l'élection des sénateurs
Sur cet
article, concernant l'application dans les collectivités d'outre-mer des
dispositions du code électoral sur l'élection des
sénateurs, l'Assemblée nationale a adopté une modification
d'ordre rédactionnel.
On remarquera que les dispositions concernant Mayotte ont été
insérées dans le code électoral par l'ordonnance n°
98-730 du 20 août 1998 et font l'objet d'adaptations à l'article
précédent. Elles ne figurent donc plus dans la loi du 10 juillet
1985 que le présent article tend à modifier.
Votre commission des Lois vous propose donc un
amendement
en
conséquence et d'
adopter l'article 15 bis ainsi modifié
.
Article 16
(art. 16-1, 16-2 et 21 de la loi n°
85-691
du 10 juillet 1985)
Application de la loi en Polynésie
française
et en Nouvelle-Calédonie
De la
même façon que pour les articles 14 et 15 pour
Saint-Pierre-Miquelon et Mayotte, le présent article tend à
remplacer, pour la Polynésie française et la Nouvelle
Calédonie, les références au code général
des collectivités territoriales qui n'y est pas applicable par celles du
code des communes applicable localement.
L'Assemblée nationale a coordonné la rédaction de
l'article 16 avec celles qu'elle a retenues pour les articles 2 et 3
du projet de loi.
Par coordination, votre commission des Lois vous propose
deux
amendements
de conséquence et d'
adopter l'article 16 ainsi
modifié
.
Article 18
Abrogations
L'article 18 du projet de loi a pour objet l'abrogation de
plusieurs textes par coordination avec les autres dispositions du projet de loi.
Le Sénat avait retenu l'abrogation de l'article 3 de la loi
n° 66-504 du 12 juillet 1966 maintenant, par
dérogation à l'article L. 295 du code électoral,
le mode de scrutin proportionnel dans les départements de l'ancienne
Seine-et-Oise (Val d'Oise, Yvelines et Essonne).
Cette disposition ne concerne aujourd'hui que le Val d'Oise,
représenté par 4 sénateurs, les deux autres
départements concernés ayant chacun 5 sénateurs.
L'abaissement à 4 sièges du seuil d'application du mode de
scrutin proportionnel, retenu par le Sénat en première lecture et
proposé par votre commission des Lois (voir articles 5 et 6 du
projet de loi), rendrait l'article 3 de la loi du
12 juillet 1966 précitée obsolète, ce qui
justifierait son abrogation.
En revanche, les autres abrogations proposées par le présent
article ont été refusées par le Sénat en
première lecture, par coordination avec ses positions aux articles
précédents, et rétablies par l'Assemblée nationale,
qui a suivi sa propre logique également.
Il s'agit des articles L. 285 (élection de
délégués supplémentaires dans les communes d'au
moins 9.000 habitants), L. 287 second alinéa (remplacement du
conseiller municipal délégué de droit au titre de son
mandat municipal et d'un autre mandat) et de l'article 20 de la loi
n° 85-691 du 10 juillet 1985 (même disposition pour
les collectivités d'outre-mer).
Compte tenu de ses positions aux articles précédents, votre
commission des Lois vous propose par
amendement
de ne pas supprimer les
articles L. 285, L. 287 (second alinéa) et 20 de la loi
du 10 juillet 1985, ne maintenant donc que l'abrogation de
l'article 3 de la loi du 12 juillet 1966 précitée.
Elle vous propose d'
adopter l'article 18 ainsi modifié
.
*
* *
Sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.