III. OBSERVATIONS
A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE À METTRE EN PERSPECTIVE AVEC L'OBJECTIF D'UNE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE.
1. Un effort de sincérité budgétaire
Votre
rapporteur spécial se félicite qu'au terme de plusieurs
années d'efforts le ministère de l'économie et des
finances ait procédé aux ajustements nécessaires à
la présentation d'un budget plus sincère.
Votre rapporteur spécial constate que le rattachement des fonds de
concours et la réintégration des crédits « hors
budget » touche presque à sa fin et souligne que les remarques
qu'il a émises régulièrement pour inciter le
ministère à davantage d'orthodoxie budgétaire ont
payé.
Les régularisations se sont étalées sur plusieurs
années, depuis 1999 :
Les régularisations intervenues en 1999
La
régularisation entreprise dans le budget pour 1999 a comporté un
volet recettes et un volet dépenses.
S'agissant des recettes
, les évolutions notables suivantes ont
été enregistrées :
- une masse de «
crédits de
l'article 6
» a été intégrée
à la ligne 309 de recettes non fiscales de l'Etat pour
1.019 millions d'euros ;
- le compte de
rémunérations accessoires du cadastre
a été inscrit à la ligne 328 pour 9 millions
d'euros ;
- le compte de
rémunérations accessoires des
hypothèques
a été inscrit à la ligne 505 pour
12 millions d'euros.
En dépenses
, les « budgétisations » se
sont élevées à 1,7 milliards d'euros et ont
principalement porté sur les «
crédits de
l'article 6
» et les «
crédits de
l'article 5
».
Les régularisations intervenues dans la loi de finances pour 2000
L'essentiel des régularisations entreprises a
concerné
les moyens de l'industrie.
Toutefois, quelques mesures ont concerné les services traditionnels du
ministère de l'économie et des finances.
Il s'agissait principalement de la régularisation des
«
crédits de l'article 55
» pour
46 millions d'euros. Ces crédits représentaient la
contrepartie d'un prélèvement opéré sur les
salaires des conservateurs des hypothèques et étaient
destinés à financer certains frais de fonctionnement des
conservations des hypothèques.
Les régularisations intervenues dans la loi de finances pour 2001
Le
montant des régularisations budgétaires en 2001 s'élevait
à 270,6 millions de francs. Il s'est réparti comme
suit :
- 237,0 millions d'euros de crédits pour la DGCP dont
73,5 millions d'euros au titre du service de la redevance
audiovisuelle ;
- 34 millions d'euros pour la DGDDI.
La réduction du montant global des fonds de concours depuis 1996
constatée par la Cour des comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 2000 est ainsi en grande partie
imputable au ministère de l'économie et des finances. Les fonds
de concours alimentant des chapitres de rémunérations du
ministère ont aujourd'hui quasiment disparu.
Pour 2002, le montant des budgétisations s'avèrera beaucoup plus
limité et concerne, pour 4,3 millions d'euros, les frais de
fonctionnement de la direction générale des impôts
précédemment supportés par les conservateurs des
hypothèques.
L'exercice de sincérité budgétaire paraît presque
achevé. Votre rapporteur spécial souhaite cependant formuler un
certain nombre de remarques.
Il reprend d'une part à son compte les observations faites par la Cour
des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
2000 qui relève :
- le nombre important de fonds de concours inactifs ou modestes du
ministère de l'économie et des finances qui représentent
plus de la moitié des fonds qu'il gère,
- la nécessité de budgétiser la totalité des
dépenses et des recettes des hypothèques,
Il s'interroge d'autre part :
- sur la pertinence de l'inscription de dépenses informatiques
correspondant à des projets pluriannuels, très lourds
financièrement, en fonctionnement plutôt qu'en investissement. Le
plan comptable général considère que ces projets
constituent des immobilisations et donc au sens de la comptabilité
publique, paraissent pouvoir relever d'un régime d'autorisations de
programme et de crédits de paiement.
L'absence d'autorisation de programme conduit en gestion à engager la
totalité du marché passé pour mener à bien le
projet informatique et à ensuite pratiquer autant de reports que
nécessaires. Cette solution est critiquable et votre rapporteur
spécial conseille le ministère d'adapter sa présentation
comptable aux logiques de gestion des projets informatiques correspondant
à des investissements.
- sur la pertinence de l'inscription de frais de poursuites et de
contentieux des directions fiscales (155 millions d'euros) sur le budget des
charges communes plutôt que sur le budget du ministère. Cette
imputation paraît d'autant plus contestable que les frais d'huissiers (86
millions d'euros), qui étaient imputés jusqu'en 2001 sur le
même chapitre, ont été transférés dans le
projet de loi de finances pour 2002 sur le budget du ministère. S'il
s'agit simplement de dégrèvements, d'annulations, de
remboursements qui viennent en atténuation de recettes liés au
contentieux, l'imputation au budget des charges communes peut se justifier. Si
en revanche ces crédits permettraient de mieux prendre en compte le
coût du contrôle fiscal, qui pourrait devenir à terme un
programme au sens de la loi organique du 1
er
août 2001, leur
inscription au budget du ministère s'impose.
- sur la fusion des crédits de fonctionnement d'un certain nombre
de directions du ministère au sein de l'article 12 des chapitres du
titre III « administrations centrales », qui ne lui
paraît pas aller dans le sens d'une réelle individualisation
budgétaire des missions du ministère.
2. Vers une nouvelle gestion publique ?
La loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances pose l'exigence d'une nouvelle gestion publique. Le ministère
de l'économie et des finances, en tant que maître d'oeuvre de la
réforme, se doit d'être exemplaire. Le fascicule budgétaire
pour 2002 s'efforce d'ores et déjà, imparfaitement, mais de
manière anticipée, de prendre en compte un certain nombre de
dispositions prévues par la loi organique.
Le budget du ministère de l'économie et des finances est tout
aujourd'hui sauf un budget de missions et de programme. Il reflète un
organigramme qui accorde une position privilégiée aux directions
traditionnelles et occulte les directions nouvellement créées ou
rattachées. Il ne permet pas, surtout, de discerner ce qui fonde les
missions du ministère. La plupart des agrégats sont aujourd'hui
créés sur une base organique. Les intitulés de certains,
s'ils paraissent plus fonctionnels, posent également des
problèmes de cohérence. Votre rapporteur spécial ne peut
distinguer entre « relations économiques
extérieures » (agrégat 16) et « action
internationale » (agrégat 26), entre « action sur
l'environnement et le développement de la compétitivité
des entreprises (agrégat 23)» et « action
économique » (agrégat 27). Ces agrégats,
malgré leurs intitulés, recouvrent non pas un programme mais une
direction particulière du ministère.
Votre rapporteur spécial se félicite de l'effort fourni pour
mettre en place à chaque agrégat un certain nombre d'objectifs et
d'indicateurs pour les mesurer Les résultats sont à nuancer.
Votre rapporteur spécial a pu constater une grande
hétérogénéité dans les objectifs, certains
exclusivement quantitatifs (nombre de rapports sur l'accès au
marché, agrégat 16), d'autres plus qualitatifs (taux de respect
spontané des échéances déclaratives en
matière d'impôt sur le revenu, agrégat 13), d'autres
inexistants (agrégat 27). Certains indicateurs s'avèrent peu
pertinents (frais de déplacement : coût moyen par agent,
agrégat 17). D'autres n'évaluent pas leurs objectifs pour les
années à venir, ne mesurant la réalisation des objectifs
que pour les années passées et n'effectuant aucune
prévision (nombre d'article publiés, agrégat 15). Quelques
indicateurs affichent des objectifs en baisse pour les années à
venir (part des cycles homologués au sein de l'offre globale de
formation, agrégat 25).
Enfin, votre rapporteur spécial constate que les services chargés
du recouvrement de l'impôt n'ont pas retenu les mêmes indicateurs
de performance.
Au-delà de ce florilège, votre rapporteur spécial constate
que les directions qui réussissent le mieux l'exercice sont celles qui
ont signé des contrats d'objectifs-moyens : direction
générale des impôts et direction des relations
économiques extérieures. Il considère que la
lisibilité des missions du ministère ne pourra être obtenue
qu'au prix d'une grande rigueur. Il remarque que la nouvelle gestion
budgétaire ne doit pas être une « nouvelle gestion de
papier », promue uniquement dans les documents de présentation
budgétaire, mais qu'elle doit induire des réformes de structure.
Votre rapporteur spécial voit mal comment la création au sein du
budget du ministère d'une mission « recouvrement de
l'impôt » pourrait s'accommoder de la persistance de deux
structure dédiées à cette mission.
B. UN RÉFORMISME REVENDIQUÉ, UNE RÉFORME QUI PEINE À TROUVER SON CHEMIN
Les efforts de réforme du ministère n'ont pas été abandonnés après l'échec de la fusion entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique. 92,5 millions d'euros seront engagés en 2002 au titre de la réforme. Le programme de modernisation actuel, s'il diffère des tentatives précédentes par un pragmatisme mesuré, n'affiche pas moins un nombre impressionnant de mesures prises ou à prendre. Si la portée de ces mesures est parfois limitée, votre rapporteur spécial vous rappelle ainsi le changement d'appellation du ministère de l'économie et des finances en MINEFI, si celles-ci concernent davantage des expérimentations que des réalisations, elles n'en constituent pas moins une première avancée. Cette avancée demande aujourd'hui une ligne directrice claire et la volonté de mener au bout des réformes de structure et une action de réduction des coûts. Elle demande aujourd'hui une ambition qui transcende les cinq orientations présentées par le ministère : simplification, transparence, adaptation et formation aux technologies innovantes, dialogue et expérimentation.
1. Les conditions de la réforme sont réunies
Votre
rapporteur spécial constate que les conditions de la réforme sont
réunies. Elles tardent pourtant à être exploitées.
L'unification des services du ministère de l'industrie, du
secrétariat d'État aux PME, au commerce et l'artisanat intervenue
en 1998 a ouvert la voie à un grand ministère de
l'économie tourné de manière plus efficace vers les
entreprises. Si la fusion budgétaire a bien eu lieu, tant et si bien
qu'elle rend difficile la distinction des moyens de fonctionnement entre les
différentes directions et programmes du ministère, les
redéploiement de crédits, les changements de
périmètre et les synergies entre directions tardent à
être mis en oeuvre.
D'autres réaménagements de structures ont connu davantage de
succès. Votre rapporteur spécial citera ainsi pour
mémoire :
- la création d'une direction des affaires juridiques qui regroupe
le service juridique et l'agence judiciaire du Trésor, le
secrétariat général de la commission centrale des
marchés et les bureaux « juridiques » de la
direction générale de l'administration et des finances du
secrétariat d'Etat.
- la création de la direction du personnel, de la modernisation et
de l'administration qui regroupe les directions transversales du
« pôle finances » et du « pôle
industrie ».
- la création d'une direction des relations avec les publics et de
la communication
- la réintégration du service de législation fiscale
à la mouvance de la direction générale des impôts.
De même, la mise en place d'un secrétaire général du
ministère de l'économie et des finances dont l'emploi et les
attributions ont été respectivement créés et
fixés par les décrets n°2000-417 et 2000-429 des 18 et 23
mai 2000 constitue un progrès certain. Dirigeant une équipe de
trois chargés de mission avec rang de directeur de projet, il est
chargé de coordonner l'action de l'administration, d'assurer le suivi et
le pilotage des projets de réforme-modernisation, d'effectuer la
répartition et le suivi des moyens budgétaires et de mettre en
oeuvre l'aménagement et la réduction du temps de travail dans le
ministère. La nomination d'un « Monsieur
Réforme », doté de véritables leviers sur les
moyens budgétaires et humains, interlocuteur naturel des organisations
syndicales, doit désormais permettre une impulsion forte des actions de
modernisation.
Le contexte y est favorable même si une première occasion a
été manquée. Les inévitables négociations
liées à l'aménagement et la réduction du temps de
travail auraient pu être l'occasion d'une modernisation de la gestion des
ressources humaines et permettre, par exemple, de nouvelles amplitudes
horaires. Des expérimentations menées dans 150 sites
administratifs ont mené à un accord conclu le 11 juillet 2001
avec FO, la CFTC et la CGC.
Votre rapporteur spécial considère que cet accord pour positif
qu'il soit devra être complété pour améliorer le
service et l'accueil rendu aux usagers. Cet accord déroge en de nombreux
points aux dispositions du décret n° 200-815 du 25 août 2000
relatif à l'aménagement et à la réduction du temps
de travail dans la fonction publique de l'Etat qui fixe à 1.600 heures
annuelles le temps de travail dans l'administration :
« des
repos compensateurs sont attribués à titre individuel par le chef
de service en considération de la pénibilité et/ou des
contraintes de certains travaux, sans qu'il soit nécessaire de
définir une dérogation réglementaire aux
1.600 heures, les services nouveaux en cours d'expérimentation
pourront le cas échéant faire l'objet de repos
compensateurs... »
Les conditions favorables créées par l'évolution
démographique du ministère seront dans un très proche
avenir à prendre en considération. Le nombre de départs
des agents du ministère de l'économie et des finances devrait
passer ainsi de 5.034 en 2001 à 35.390 en 2006 puis à 82.061 en
2012, les agents de catégorie B et C étant davantage
concernés que ceux de catégorie A.
Ces évolutions démographiques doivent permettre une redéfinition des effectifs du ministère plus conforme à ses missions : réduction des effectifs dans certaines directions s'il y a lieu, redéploiement d'emplois de catégorie B ou C vers des emplois plus qualifiés A ou A+, mise à plat des organigrammes et des organisations...
2. Le ministère de l'économie et des finances, vitrine technologique du gouvernement, n'est pas encore un e-ministère.
Fort du
succès de son site internet, dont le nombre de visites est passé
de 209.000 en juin 2000 à 423.000 en juin 2001, le ministère a
fait des nouvelles technologies une des cinq orientations de sa réforme.
Le ministère de l'économie et des finances constitue
indéniablement la vitrine technologique du gouvernement.
Les nouvelles technologies servent tout d'abord un objectif de
communication et de transparence : internet est ainsi devenu le vecteur
majeur de communication du ministère.
Elles ont ensuite renforcé la culture de service du ministère en
mettant à disposition du public les formulaires administratifs les plus
indispensables. 540 formulaires touchant aux formalités des entreprises
ont ainsi été
« dématérialisés » et mis en ligne sur
internet.
Par ailleurs, par rapport aux autres ministères, le ministère de
l'économie et des finances est en pointe pour la mise en place de
télé-procédures. Celles-ci permettent d'effectuer de son
domicile diverses formalités liées au calcul et au paiement de
l'impôt, grâce à internet.
S'agissant des entreprises, celles-ci ont la possibilité de
déclarer et de payer la TVA, de déclarer leurs embauches par
internet, de fournir par voie électronique la déclaration
annuelle de données sociales et la déclaration unifiée de
cotisations sociales.
Les particuliers peuvent, malgré quelques difficultés techniques
non encore surmontées, déclarer leurs revenus et payer leur
impôt sur le revenu, moyennant inscription, par internet. Ils peuvent
également adhérer à la mensualisation directement par
internet. Pour la campagne de l'impôt sur le revenu 2001, 3,2 millions de
personnes auraient utilisé le dispositif de calcul de l'impôt sur
le revenu, 470.000 formulaires ont été
téléchargés, 16.600 télé-déclarations
ont été effectuées (respectivement +113%, + 20%, + 269%
par rapport à 2000).
Votre rapporteur spécial, s'il considère que ses efforts en
faveur des nouvelles technologies s'avèreront payants à terme, ne
tient pas pour autant à céder à la fascination
technologique.
Il rappelle que le public, y compris les entreprises, est aujourd'hui encore
peu préparé aux télé-procédures. Ainsi, la
téléTVA (déclaration et paiement par voie
électronique), obligatoire pour les entreprises de plus de 15 millions
d'€ de chiffre d'affaires connaît des difficultés dans sa
mise en place. Prévue au premier mai 2001, puis au 1
er
septembre 2001, l'obligation de déclaration et de paiement a encore
été repoussée au premier janvier 2002. En effet, sur les
17.000 entreprises concernées, 5.000 avaient au premier septembre
entamé la démarche mais seules 929 avaient effectivement fait
leur première télé-déclaration et 562 un
télépaiement...
De même, le ministère de l'économie et des finances a
ébauché une concertation avec le public par voie
électronique. Cette démarche louable s'est notamment traduite par
le lancement d'un forum électronique sur « la qualité
de service dans le service des impôts ». Ce forum a recueilli
peu d'échos : à peine plus de cent contributions ont
été déposées.
Votre rapporteur spécial insiste sur la nécessaire
cohérence des actions menées en matière de nouvelles
technologies. Il note ainsi que si la tendance est, dans les directions,
à la création d'un accueil unique et à la recherche de
l'accès le plus direct à l'information pour les usagers, la
tendance inverse s'exprime sur internet. Il a ainsi constaté une
prolifération de serveurs destinés aux entreprises, au
détriment de toute simplicité, qui fait craindre que la jungle
des nouvelles technologies ne remplace les méandres administratifs.
Selon le service qu'il attend, le chef d'entreprise aura à choisir entre
service-public.fr, minefi.gouv.fr, net-entreprises.fr, mininfo.minefi.gouv.fr
etc...
C'est pourquoi votre rapporteur spécial pense que les nouvelles
technologies ne peuvent promouvoir la modernisation du ministère que si
elles induisent des réformes de fonctionnement et de structure en
interne. Deux priorité doivent ainsi être
dégagées : la création d'une informatique commune
entre les directions et le raccordement des agents au réseau intranet
pour développer les échanges internes d'information.
Le projet d'informatique budgétaire et comptable ACCORD, Application
Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement
de la Dépense de l'Etat, se veut à ce titre exemplaire. ACCORD
devra être utilisé par l'ensemble des ministères d'ici 2004
et le basculement du MINEFI est prévu au 1
er
janvier 2003,
étant précisé que les opérations de raccordement
devront être terminées au 1er septembre 2002 pour préparer
la gestion de l'exercice suivant. Ce projet qui a déjà pris
beaucoup de retard est néanmoins porteur de beaucoup de promesses.
De la même manière, notamment pour les directions
« fiscales », le raccordement des personnels à
l'intranet commun « Alize » paraît nécessaire.
C'est sur les échanges d'informations entre les services que se fonde la
« non-réforme » de la direction
générale des impôts et la direction générale
de la comptabilité publique : le principe consiste à ce que
l'usager ne supporte pas les conséquences d'une organisation peu lisible
et qu'une demande de renseignement, un recours ou un changement de situation
d'un contribuable puisse immédiatement être transmis au service
compétent. 51 millions d'€ seront engagés en 2002 en faveur
d'un nouveau système d'information des administrations fiscales
dénommé COPERNIC.
Aujourd'hui, 60.000 agents sont connectés à l'intranet.
L'installation de nouveaux postes équipés prend du temps et votre
rapporteur spécial n'est pas certain que l'objectif de raccordement des
180.000 agents du ministère en juin 2002 puisse être tenu. La
courbe de déploiement pour les prochains mois est en effet
optimiste :
3. Le ministère de l'économie et des finances doit maîtriser sa sous-traitance
Votre
rapporteur spécial note que la sous-traitance peut apporter des
éléments de souplesse à la gestion du ministère
pour peu que celle-ci soit maîtrisée. Il craint que cela ne soit
toujours le cas en rappelant deux faits récents.
- L'inspection générale des finances dans un rapport sur la
fonction de communication du ministère de juin 2000 indique que
«
le recours à la sous-traitance par la direction de
la communication n'est pas maîtrisé
». Il montre que
«
l'examen des marchés de la direction de la communication
révèle des irrégularités nombreuses, parfois
graves, ce qui est d'autant plus préoccupant que plusieurs rapports de
l'inspection générale des finances ont récemment
alerté le ministre sur les risques juridiques encourus lors de la
passation des marchés publics au sein de son propre
ministère.
»Il diagnostique enfin «
un
certain nombre de surcoûts dans la réalisation des actions de
communication.
»
- Le récent incident de l'envoi d'avis d'imposition erronés
à des contribuables mensualisés, s'il a donné lieu
à une réaction rapide et à une correction prompte, n'en
est pas moins révélateur des difficultés que le
ministère connaît pour maîtriser sa sous-traitance.
L'incident, survenu chez un sous-traitant auprès duquel une
défaillance informatique a été constatée, montre la
nécessité de fiabiliser au maximum les processus d'édition
de documents sensibles en renforçant les tests de validation
auprès des sous-traitants, en rédigeant les contrats de
sous-traitance avec précaution et en intégrant les sous-traitants
dans les procédures « qualité » du
ministère.
4. Des expérimentations sans conséquence immédiate
Votre
rapporteur spécial n'a pu relever que peu de réalisations
concrètes en dehors du domaine des nouvelles technologies à
mettre au crédit du programme de réforme-modernisation du
ministère. Il relève néanmoins la création de la
direction des grandes entreprises au sein de la direction
générale des impôts qui paraît en très bonne
voie et qui devrait être opérationnelle au premier janvier 2002.
Un nouveau bâtiment, à Pantin, a été livré et
200 agents recrutés. Il prend acte également de la fusion des
services financiers à l'étranger décidées en 2001.
Certaines directions ont aujourd'hui clairement opté pour une
labellisation de leurs engagements pris en matière de qualité de
service. Ainsi, comme une entreprise privée, les missions d'expertise
économique et financière à la direction
générale de la comptabilité publique sont
certifiées ISO 9000. Les postes d'expansion économique et les
direction régionales du commerce extérieur sont en cours de
certification comme la direction du personnel, de l'administration et de la
modernisation qui vise pour ses quatre activités essentielles (conduite
d'opérations immobilières, exploitation-maintenance, coordination
d'opérations de transfert, expertise et conseil) l'obtention de la norme
ISO 9001.
Votre rapporteur spécial regrette par contre qu'un seul contrat
d'objectifs-moyens ait été signé au sein du
ministère en plus de celui passé avec la direction des relations
économiques extérieures. Ce contrat, qui a été
signé le 27 octobre 1999 par la direction générale des
impôts, préfigure jusqu'à un certain point la gestion par
objectifs prévue par la loi organique relative aux lois de finances.
Depuis 1999, aucun autre contrat n'a été signé par une
direction.
Pour le reste, la réforme-modernisation consiste en des
expérimentations qui manquent encore de ligne directrice. Votre
rapporteur spécial se bornera à énumérer les
principales :
-l'accueil commun centre des impôts/trésorerie destiné
à faciliter les démarches des contribuables (9 lieux
d'expérimentation)
- le rapprochement des centres des impôts et des recettes afin de
faciliter les démarches fiscales des entreprises et des membres des
professions libérales ( 13 sites expérimentaux)
- le centre d'appels à la direction générale des
impôts pour assurer un service permanent de renseignements
téléphoniques aux particuliers comme aux entreprises (un centre
expérimental installé à Lille depuis la fin de
l'année 2000).
- des points d'accès " MINefi Services Contact ", maisons des
services publics économiques et financiers destinées à
offrir des points de contact de proximité pour les usagers (11 points de
contacts expérimentaux).
- un centre d'encaissement de la direction générale de la
comptabilité publique destiné à centraliser et à
traiter sur le même site tous les paiements non
dématérialisés (chèques, TIP)
(expérimentation en cours en Seine-et-Marne et dans le Val-de-Marne).
Aucune de ces expérimentations n'a encore donné lieu à un
bilan. Elles tendent parfois à donner l'illusion de la réforme
sans vouloir toucher de manière résolue aux structures et aux
missions des administrations fiscales.
Votre rapporteur spécial rappelle que son rapport d'information
sous-titré « Pour une modernisation du service public de
l'impôt » proposait une réforme d'une autre ambition
puisqu'elle devait déboucher sur l'instauration d'une administration
fiscale unique. Elle visait à obtenir la fusion entre la direction
générale de la comptabilité publique et la direction
générale des impôts sans imposer un regroupement sur site
qui ne se justifie pas à l'heure des nouvelles technologies et en
envisageant un élargissement des missions de la nouvelle direction au
recouvrement des droits de douane et des cotisations sociales.
C. UNE RESPONSABILITÉ ÉMINENTE DANS LA MISE EN PLACE DE L'EURO
Le
ministère de l'économie et des finances est aujourd'hui le
ministère chef de file pour la mise en place de l'euro à
l'horizon du 1er janvier 2002.
Votre rapporteur spécial ne peut apprécier véritablement
le degré de préparation des agents économiques, qu'il
s'agisse des consommateurs ou des entreprises. S'agissant des entreprises, il
constate simplement que les organisations professionnelles ne portent pas
toutes le même regard sur la préparation à l'euro. Le
journal de la fédération des entreprises du commerce et de la
distribution titre, optimiste, « Bienvenue à
l'euro ! » tandis que la fédération
générale de l'alimentation en détail se montre plus
inquiète et « appréhende les difficultés
pratiques que poseront les conditions d'introduction des pièces et
billets en euros ».
Votre rapporteur spécial regrette l'absence d'enquête officielle
récente sur l'état de préparation à l'euro des
particuliers et des entreprises permettant d'établir des comparaisons
entre la France et ses voisins. Les dernières données officielles
franco-françaises disponibles remontent à la fin du mois
d'août 2001.
Résultats de l'enquête ministère de
l'économie et des finances
29 août 2001
Entreprises :
-81% des entreprises employant de 1 à 499 salariés
déclaraient avoir commencé leur préparation à
l'euro. La proportion d'entreprises unipersonnelles (0 salarié) ayant
entamé leur préparation à la monnaie unique
s'établissait à 58% en août.
-20% des entreprises unipersonnelles et 23% de celles de moins de 1 à
499 salariés estimaient être prêtes au passage à
l'euro ou l'être rapidement.
-58% des entreprises de 1 à 499 salariés faisaient savoir
qu'elles acceptaient les paiements en euro par carte bancaire et par
chèque et 20% planifiaient d'accepter les paiements en euro d'ici la fin
de l'année. La proportion de celles qui ne prévoyaient pas de le
faire avant le 1
er
janvier 2002 s'établissait à 14%.
Paiements en euros :
-3,84% des chèques avaient été libellés en euro au
mois d'août, soit deux fois plus qu'en juillet. Parmi les clients des
banques, 48% des particuliers mais aussi 60% des professionnels et 58% des
entreprises possédaient déjà un chéquier en euro.
Les opérations par carte bancaire en euro demeuraient très
marginales (0,23% de l'ensemble de ces opérations) et ce malgré
l'adaptation à l'euro d'une large majorité (73%) des terminaux de
paiement.
L'information des particuliers :
-Une large majorité des Français (67%) connaissaient la date du
début du paiement avec des pièces et des billets en euro.
L'utilisation de l'euro apparaissait néanmoins encore minoritaire : 20%
des Français déclaraient avoir effectué un paiement en
euro dont 17% par chèque, 4% par carte bancaire et 2% par un autre moyen
de paiement (mandat, ...). Parmi ceux qui n'avaient encore jamais payé
en euro, 60% n'envisageaient pas de le faire avant janvier 2002.
-Enfin, 62 % étaient capables de donner la valeur en franc d'un euro.
Votre rapporteur spécial souhaite faire le point sur les actions
liées au passage à l'euro entreprises par le ministère qui
ont un impact budgétaire. Elles touchent la communication, la
surveillance des prix et la lutte contre le blanchiment d'argent.
1. Un effort budgétaire de la commission européenne
La
commission européenne finance une partie des actions mises en oeuvre par
le ministère de l'économie et des finances. 6,5 millions d'euros
de fonds de concours (compte 07-1-4-965) au titre des actions de communication
sur le passage à l'euro seront imputés en 2001 sur le chapitre
34-98. 4,8 millions d'euros sont prévus pour 2002.
Les montants du fonds de concours ont cru jusqu'en 2001, passant de 1,4
millions d'euros en 1998 à 3 en 1999 et 3,4 en 2000. Ce fonds de
concours a pris le relais du compte 07-1-4-954 « participation de la
Commission européenne aux activités de sensibilisation à
l'euro ».
2. Une responsabilité éminente du ministère de l'économie et des finances en terme de communication sur l'euro
Le
ministère de l'économie et des finances gère l'essentiel
des actions de communication sur l'euro lancées par le gouvernement.
Une ligne, sur le chapitre 34-98, regroupe l'ensemble des crédits
affectés au plan de communication sur le passage à l'euro. Cette
ligne est gérée par la direction des relations avec les publics
et de la communication. Elle devrait être créditée de 7,6
millions d'euros en 2002 après 16 millions en loi de finances initiale
pour 2001 et 9,9 en loi de finances initiale pour 2000.
Cette ligne finance en 2001 diverses opérations de communication :
-un nouveau guide pratique du passage à l'euro de 16 pages
(27,5 millions d'exemplaires),
-la réalisation d'un guide euro pour les élus et les
collectivités locales (150.000 exemplaires),
-la distribution de kits « euros bienvenus » aux
commerçants (450.000 kits),
-le programme d'information et de formation à l'euro des personnes
déficientes visuelles, intitulé " Euro-vision France ",
-la réalisation de convertisseurs francs/euros, euros/francs à
restitution vocale pour les personnes déficientes visuelles
(200.000 exemplaires) et la distribution de convertisseurs adaptés
aux personnes en situation de précarité économique et
sociale (1.200.000 exemplaires selon communiqué de presse),
-la diffusion de dépliants en langues étrangères
(200.000 exemplaires),
Il est trop tôt pour évaluer ces dispositifs. Votre rapporteur
spécial souhaite simplement souligner que la priorité du
ministère a été tournée vers les publics les plus
fragiles et que les opérations prises en direction des entreprises l'ont
été pour la plupart en partenariat avec les chambres consulaires
et les organisations professionnelles, voire complètement
déléguées.
3. L'évaluation des actions menées entre 1997 et 1999
S'agissant des actions menées dans la première
phase
du plan de communication, entre 1997 et 1999, votre rapporteur spécial
dispose d'un rapport de l'inspection générale des finances sur la
fonction de communication, de juillet 2000, plus que nuancé.
Ce dernier rapport recense tout d'abord les actions entreprises les plus
visibles durant la période. Il indique qu'un budget de 29 millions
d'euros (188 millions de francs) a été consacré
à l'euro durant cette période, se répartissant entre
l'envoi à tous les foyers du guide pratique de l'euro (4,9 millions
d'euros, 32 millions de francs), des campagnes médias (en direction
des PME-PMI à l'été 1999, pour le premier anniversaire de
l'euro, pour un coût total de 3,4 millions d'euros, 22 millions de
francs), la lettre de l'euro (1,1 millions d'euros, 7 millions de francs) et la
création d'un numéro vert (0,6 millions d'euros, 4 millions de
francs).
Il indique ensuite que les résultats sont mitigés :
« Le guide pratique sur l'euro est revenu à 93 centimes
l'unité, soit 9 fois plus cher que le « 4
pages » inséré dans la déclaration
d'impôt, et seulement 61 % des Français l'ont reconnu, le
confondant souvent avec des brochures des banques ou de la poste. S'agissant de
la campagne média sur les PME-PMI, les résultats sont nettement
en deça des normes standards ; seulement 3% des chefs d'entreprises
interrogés ont été en mesure de restituer au moins un
élément spécifique de cette campagne. La campagne pour le
premier anniversaire de l'euro n'a pas non plus rencontré le
succès escompté, puisque moins de la moitié des personnes
interrogées (47 %) se sont souvenues avoir vu une campagne sur
l'euro, seulement 14 % l'attribuent au ministère et 1% ont
mémorisé le visuel. Quant au numéro vert, moins de
100 000 appels ont été traités en deux ans, ce qui
porte le prix de revient de l'appel à 7,9 euros (52 francs) en
1999, sans que cette opération ait été remise en
cause. »
Votre rapporteur spécial espère que le ministère a
tiré les leçons des difficultés passées et que les
critiques de l'inspection générale des finances ont porté
leurs fruits.
4. Une préoccupation récente : l'évolution des prix lors du passage à l'euro.
Le
ministère de l'économie et des finances s'est
préoccupé d'un éventuel dérapage des prix
lié au passage à l'euro à l'occasion de la parution d'un
numéro de 60 millions de consommateurs portant sur 210 produits
d'entretien et d'alimentation, dans 10 points de vente dans les Yvelines et
Paris durant la période juin 2000-juin 2001. L'enquête, à
l'objet d'étude limité, montrait des hausse fortes sur certains
produits comme les lessives et les produits laitiers.
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de
la répression des fraudes a mis en place un dispositif exceptionnel
depuis juin 2001 visant à suivre l'évolution du double affichage,
à repérer les erreurs de conversion et à mesurer les
évolutions de prix liées au passage à l'euro.
300 enquêteurs relèvent tous les mois les prix de 20.800
produits de services de grande consommation dans 2.900 points de vente. Dix
relevés mensuels, publiés, sont prévus jusqu'au mois de
mars 2002.
Il semble que jusqu'à présent, au vu des résultats des
enquêtes qui m'ont été communiqués, les hausses de
prix liés au passage à l'euro soient restées relativement
circonscrites.
5. Une mobilisation importante pour éviter le blanchiment d'argent à l'occasion des conversions d'agent liquide en euro.
Cette
préoccupation a toujours été présente au sein du
ministère de l'économie et des finances. La cellule TRACFIN
(Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits Financiers
clandestins) a constitué un groupe de travail
« sécurité du passage à l'euro
fiduciaire » en septembre 2000. Par ailleurs, TRACFIN et la direction
des douanes échangent en temps réel leurs informations
respectives en relation avec l'euro et établissent en concertation avec
la commission bancaire les plans de contrôle des changeurs manuels dans
la perspective du basculement vers la monnaie unique.
Si cette mobilisation paraît indispensable à votre rapporteur
spécial, il ne bénéficie d'aucune information lui
permettant d'appréhender l'étendue du risque.
*
**
En
conclusion, le ministère de l'économie et des finances
paraît fortement mobilisé sur l'euro qui constitue une de ses
trois priorités pour 2002. Les moyens budgétaires ne semblent pas
sous-évalués et votre rapporteur spécial espère que
les premiers balbutiements de la communication sur l'euro du ministère
appartiennent au passé. Le plan d'action du ministère a dû
être plusieurs fois modifié pour répondre aux
événements. Sans doute est-ce normal s'agissant d'un
élément unique dans notre histoire économique et face
à un aussi grand nombre d'acteurs, souvent pleins de bonne
volonté cependant.
En la matière, quoiqu'il en soit, l'évaluation de la politique du
ministère pourra être rapidement dressée, dès les
premiers jours du mois de janvier 2002. Le succès, comme l'échec,
sera celui du ministère, mais aussi celui de tous.