A. LA GÉNÉRALISATION DE LA CONTRACTUALISATION DES MOYENS AU SERVICE D'UNE PLUS GRANDE AUTONOMIE DE GESTION
1. Le contrat d'objectifs et de moyens
Le
budget du commerce extérieur est caractérisé par
l'application d'un
contrat d'objectifs et de moyens
pour la
période 2000-2002, conclu en janvier 2000 entre la direction des
relations économiques extérieures et la direction du budget. Il
fait suite à trois contrats triennaux ayant permis de réduire de
20 % les emplois des services extérieurs de la DREE, et de 8 %
leurs crédits de fonctionnement en francs courants, grâce aux
gains de productivité obtenus par le développement de
l'informatique et des méthodes responsabilisant les gestionnaires.
Le nouveau contrat est particulièrement innovant :
- il associe aux missions de la DREE des objectifs et des
indicateurs
précis
de qualité et de performance
et fixe quatre grands
objectifs
: améliorer la collecte et la diffusion de
l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer
l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations
commerciales, et accroître l'efficience de l'ensemble ;
- il vise à
rompre avec les débats budgétaires
traditionnels
sur les emplois et le fonctionnement
, en faisant masse
des crédits et en les stabilisant par absorption des dérives. La
démarche budgétaire ne concerne que les crédits du
réseau à l'étranger et en région, sur lesquels la
DREE a une totale maîtrise, qui sont regroupés dans une dotation
globale contractuelle (DGC) inscrite sur trois chapitres budgétaires. En
matière d'emplois, le contrat d'objectifs et de moyens conduit à
ne plus raisonner en nombre d'emplois budgétaires (les emplois
n'étant pas comparables entre eux en termes de coût), mais en
masse indiciaire, avec un ajustement de la structure des emplois sur la
situation réelle. Le gestionnaire ne peut jamais avoir une structure
d'emplois réels correspondant exactement à celle,
théorique, figurant dans le vert budgétaire, qui est incompatible
avec la nécessaire
adaptation quotidienne aux aléas et aux
besoins
. D'où la proposition d'avoir une description des emplois
(corps, grade, indice, etc ..), mais sans indication de nombre, et une
masse indiciaire affectée en gestion à tel ou tel emploi en
fonction des besoins, le facteur limitant étant le nombre total de
points d'indice figurant au vert, c'est à dire la masse indiciaire.
L'autorisation parlementaire porte alors sur une masse indiciaire avec, en
contrepartie, la description de son utilisation en termes d'emplois dans le
rapport d'exécution de la loi de finances
.
Une cellule de gestion prévisionnelle des dépenses et de suivi de
la dotation a été mise en place afin de connaître les
contraintes et les marges de manoeuvres disponibles.
La DREE indique que «
la première année du contrat
s'est déroulée dans des conditions de forte dérive
monétaire qui ont pesé sur l'ensemble des dépenses
à l'étranger. Il est avéré que la souplesse
donnée par le contrat a permis, par une mobilisation de toutes les
ressources disponibles, d'absorber ces dérives, sauf pour les
indemnités de résidence qui, elles, conformément aux
dispositions du contrat, ont fait l'objet d'un abondement externe, et sans
conséquence sur le niveau d'activité des postes d'expansion
économique
».
2. La démarche contractuelle à l'intérieur du réseau de la DREE
La
DREE s'est engagée dans une démarche contractuelle avec son
réseau
dans le cadre de programmes d'objectifs et de moyens, qui
constituent la déclinaison du contrat d'objectifs et de moyens
passé avec la Direction du budget. Ces programmes sont
arrêtés avec les chefs de postes d'expansion économique.
Trois d'entre eux ont été signés, avec les réseaux
de la DREE en Allemagne, aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne. Les prochains
programmes devraient être signés en 2002 avec les réseaux
en Inde, au Japon et en Chine. Environ 34 % des moyens du réseau de
la DREE devraient ainsi être intégrés dans des contrats
locaux en 2002 : la confection de ces programmes a été
réservée en priorité aux postes dont la gestion comporte
les enjeux budgétaires les plus lourds.
Par ailleurs, des contrats sont également en cours de discussion avec le
CFCE et le CFME-ACTIM pour la période 2000-2002.
Le programme conclu avec le réseau de la DREE aux Etats-Unis
Le
programme d'objectifs et de moyens liant la DREE aux services d'expansion
économique aux Etats-Unis porte sur la période 2001-2003, sous
réserve de sa compatibilité avec le prochain contrat d'objectifs
et de moyens liant la DREE et la direction du budget. Il participe de la
démarche de modernisation du Ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie, et qu'il prend en compte la démarche
qualité engagée par la DREE.
Un état des lieux est établi, rappelant les missions de la DREE
et les caractéristiques géographiques et économiques
spécifiques des Etats-Unis. Il rappelle que «
les postes
actuels vivent sur un régime mixte de spécialisation technique et
de circonscription géographique
» et que des
réductions d'effectifs significatives ont affecté le
réseau, les effectifs globaux passant de 175 en 1990 à 130 en
1995 et 114 en 2000.
Un diagnostic précis est effectué :
«
Le programme d'objectif et de moyens pour la période
2001-2003 doit aussi tirer les leçons des points forts du dispositif
actuel (la sectorialisation est un gage de compétence, utile aux
entreprises françaises et motivant pour les agents dans un pays
où le « professionnalisme » est roi) comme de ses
lacunes structurelles :
- difficultés d'accès au réseau pour les entreprises
françaises, à cause de la complexité de la grille
existante ;
- limitations de la couverture géographique des secteurs : les
agents, (théoriquement compétents pour l'ensemble du territoire
américain), limitent leur action de prospection à la
« circonscription géographique » voire à
l'agglomération d'implantation du poste ;
- insuffisances des communications entre postes (compliquées par le
développement d'un état d'esprit de
« propriétaires » de secteurs, qui peut
réduire la qualité des activités de services de
prospection aux entreprises, comme d'ailleurs celle de la veille au
bénéfice des entreprises ou des administrations).
Le programme 2001-2003 devra enfin intégrer pleinement le défi de
l'Internet : outil indispensable à l'information des agents, moyen
de communication entre postes, outil de diffusion vis à vis de
l'extérieur, l'Internet est aussi un concurrent qui pose la question
radicale du positionnement des services d'expansion économique aux
Etats-Unis: ont-ils encore une place compte tenu de l'abondance et de la
richesse de l'information disponible sur la toile ?
»
Quatre objectifs principaux sont ensuite fixés :
- une amélioration de l'appui commercial aux entreprises
françaises par une simplification du dispositif (notamment avec la
mise en place d'une cellule chargée de la première réponse
aux entreprises, et traitement de l'orientation vers des interlocuteurs
français à l'aide d'un système innovant -centre d'appel
et/ou internet) ;
- une optimisation du travail en réseau (nomination
systématique de conseillers du commerce extérieur dans les
agglomérations moyennes, recherche de synergies avec les chapitres de la
chambre de commerce franco-américaine, mise en place d'une base de
donnée réunissant l'ensemble des dispositifs d'aide et de soutien
aux investissements disponibles localement) ;
- une systématisation du quadrillage du périmètre de la
politique commerciale et de la communication dans les « lieux
d'influence » (identification de
« décideurs » et recherche de contacts
systématiques afin de constituer des listes de relais
opérationnels) ;
- un élargissement de l'accès des entreprises françaises
aux financements multilatéraux et aux marchés de l'ONU (un
guichet unique « financements ONU et multilatéraux »
sera mis en place).
S'agissant des moyens humains et budgétaires, la DREE s'engage à
maintenir les effectifs au niveau nécessaire à l'accomplissement
des missions et objectifs décrits dans le contrat. Il est
précisé que «
le gestion du personnel est, davantage
encore que la contrainte budgétaire, une clé de la
réussite du programme (...) le chef des services d'expansion
économique aux Etats-Unis peut après consultation de la
Direction, procéder à des transferts d'agents entre les
différents postes du réseau des Etats-Unis, pour autant qu'il
puisse prendre en charge, sur ses économies de gestion, les frais
afférents à ces transferts. (...) après en avoir
préalablement informé l'administration centrale, [il] pourra
avoir recours sur ses économies de gestion à des concours
temporaires. Il lui appartiendra à la fin de chaque année
budgétaire de dresser, sur ce sujet, un bilan de sa gestion, qui
permettra d'évaluer la pertinence de ses orientations.
»
D'un point de vue budgétaire :
- les
dépenses de fonctionnement
courant
« sont fixées (...) à 1,303 millions d'euros par
an pendant la durée du contrat. Les surcoûts éventuels dus
aux variations de change sont couverts par redéploiement à
l'intérieur de l'enveloppe allouée. En contrepartie, les
économies de gestion, de structure ou de change, que le réseau EU
pourra dégager seront conservées par le réseau EU et les
crédits correspondants sont reportables. Ces crédits pourront
être affectés à des dépenses ponctuelles n'engageant
pas la Direction dans le long terme. A contrario, il appartiendra aux services
d'expansion économique aux Etats-Unis de prendre en charge leurs
décisions de gestion, une fois la réforme mise en place (par
exemple, prise en charge des déménagements à l'occasion de
ré-affectation d'agents dans d'autres postes aux
Etats-Unis
» ;
- s'agissant des
dotations aux amortissements
: «
le
réseau américain sera pilote pour expérimenter la mise en
place d'une comptabilité d'amortissement, pas supplémentaire vers
une comptabilité patrimoniale
».
- les
changements de structure d'effectifs ou du parc immobilier
(hors
titre V) peuvent se traduire par des économies ou un surcoût. Les
économies dégagées sont calculées à partir
des coûts moyens, et sont partagées
prorata temporis
l'année du fait générateur, à moitié
entre le réseau et la Direction. Calculées en année
pleine, elles viennent pour le réseau en recalage de la base de la
dotation de fonctionnement courant. Les économies immobilières
sont partagées sur cette même base, mais les augmentations sont
à la charge du décideur du changement de la structure. Les
économies de gestion concernant les charges de fonctionnement courant
restent acquises en totalité au réseau et les crédits
correspondants sont reportables.
Des pistes de réflexion sont ouvertes afin d'améliorer la
gestion :
- l'utilisation des cartes de paiement devrait permettre de réaliser des
gains importants notamment sur le budget des déplacements (achat des
billets sur internet) ;
- le recours au crédit-bail pour les véhicules et
équipements bureautiques est envisagé, de même que les
commandes groupées auprès des fournisseurs ou le recours
à des prestataires de services en matière informatique ;
- l'adaptation des recrutements en fonction des profils et des missions et la
renégociation des contrats immobiliers en fonction de l'évolution
des effectifs ;
- l'implantation sur un autre site que New York, voire en France, des services
d'appui à moins forte valeur ajoutée (premier accueil et tri des
entreprises).
Des indicateurs d'activité et de performance seront établis
dans le cadre du groupe de travail
1(
*
)
sur l'ensemble des indicateurs de la
direction et de ses services déconcentrés.
Le contrat pourra être révisé sur la base des enseignements
résultant de son application à l'occasion du bilan annuel,
dressé à partir de rapports contradictoires d'activités
rédigés par la DREE et les services d'expansion économique
aux Etats-Unis.
En matière de gestion administrative et comptable, la mise en oeuvre du
programme emporte également des effets importants :
Dans la situation actuelle, chaque poste (sauf celui d'Atlanta) effectue sa
propre comptabilité et utilise à plein temps ou à temps
partiel, les services d'une comptable, agent français expatrié,
soit un total de sept agents.
L'objectif de regrouper toute la comptabilité à Washington
devrait être rendu possible par l'utilisation nouveau logiciel
« CIRCE »
2(
*
)
,
qui a prévu le travail en réseau et l'affectation à toutes
dépenses saisies d'un code géographique permettant
l'individualisation du total des dépenses effectuées par poste.
Cette réforme devrait permettre de faire passer l'effectif de comptables
affectées aux Etats-Unis de 7 à 3 agents.
La DREE indique que, à l'intérieur de ses missions
(définir le cadre et les règles des échanges, contribuer
au développement international des entreprises et du territoire
français, informer sur les enjeux de la mondialisation), les politiques
qui s'y rattachent sont définies de façon arborescente.
A
terme, il sera précisé en face de chacune de ces politiques, les
objectifs de moyen terme, et enfin les actions qui permettraient à
horizon d'un an de tendre vers ces objectifs. Des indicateurs de performance
seront associés à ces actions, dans une configuration qui servira
notamment de préparation à une gestion conforme à la loi
organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001.