I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
A. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
Avec
52,701 milliards d'euros
(345,70 milliards de francs)
de
crédits demandés pour 2002, le budget de l'enseignement scolaire
est de loin le
premier budget de l'Etat
, et représente
près de la moitié de l'effort total de la Nation en faveur de
l'éducation.
Selon les reconstitutions opérées par la direction des affaires
financières du ministère en l'an 2000, ce budget
rémunérait
1.220.000 personnes-équivalent temps
plein en l'an 2000
(dont 947.000 emplois budgétaires).
Le budget de l'enseignement scolaire aura augmenté de 71 % en
francs courants sur la période 1991-2002 (cf. tableau ci-dessous).
Evolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1991
(en milliards d'euros)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF
|
|
Budget de l'enseignement scolaire |
33,2 |
34,6 |
36,9 |
38,3 |
40,0 |
41,4 |
42,3 |
43,6 |
45,5 |
47,0 |
50,6 |
52,7 |
|
Accroissement en % |
9 |
4,13 |
6,61 |
3,84 |
4,34 |
4,16 |
1,5 |
3,15 |
4,13 |
3,46 |
7,63 |
4,11 |
|
Budget de l'éducation nationale |
37,9 |
40,0 |
42,9 |
44,4 |
46,4 |
48,4 |
49,4 |
51,0 |
53,2 |
55,0 |
59,2 |
61,4 |
|
Accroissement en % |
9,19 |
5,72 |
7,31 |
3,48 |
4,43 |
4,27 |
2,14 |
3,14 |
4,3 |
3,3 |
7,51 |
3,85 |
|
Part du budget de l'enseigne-ment scolaire dans le budget de l'Etat (en %) |
16,8 |
17 |
17,3 |
17,3 |
17,6 |
17,6 |
17,7 |
18 |
18,4 |
18,3 |
19,4 |
19,8 |
Selon les calculs effectués par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 ans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire 7( * ) », la progression d'ensemble du budget de l'enseignement scolaire entre 1990 et l'an 2000 (+ 32,5 % en francs constants 8( * ) ) se caractérise toutefois par des évolutions très contrastées des différentes catégories de dépenses , soit, en francs constants :
-
• + 34,9 % (soit + 75,28 milliards de francs) pour les
dépenses de personnels ;
• + 30,4 % (soit + 0,98 milliard de francs) pour les bourses et les fonds sociaux ;
• + 21,8 % (soit + 1,03 milliard de francs) pour l'enseignement privé, hors rémunérations ;
• + 0,6 % (soit + 0,02 milliard de francs) pour le fonctionnement ;
• - 14,1 % (soit - 0,21 milliard de francs) pour les crédits pédagogiques ;
• - 14,6 % (soit - 0,32 milliard de francs) pour les interventions (hors bourses) ;
• - 28,3 % (soit - 0,21 milliard de francs) pour la formation (hors rémunérations) ;
• - 53,2 % (soit - 0,81 milliard de francs) pour les investissements.
Compte tenu de la progression des effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire (environ + 5 % 9( * ) sur la même période, hors emplois jeunes), la hausse du budget de l'enseignement scolaire en volume aura donc été consacrée aux 5/6èmes à la progression du pouvoir d'achat moyen des personnels , notamment sous l'effet des plans de revalorisation successifs de la quasi-totalité des corps de l'enseignement scolaire.
Quoi qu'il en soit, on peut rappeler que le budget de l'enseignement scolaire ne donne qu'un reflet flou des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire :
- d'un côté, l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de l'enseignement scolaire, et le budget de l'enseignement scolaire prend à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que celles des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, pour un coût annuel de plus de 2 milliards d'euros ;
- inversement, les dotations des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sont imputés sur la section « enseignement supérieur » du budget de l'Education nationale.
De plus, le ministère de l'Agriculture (pour l'enseignement agricole), le ministère des Affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la Défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire, à hauteur respectivement de 890 millions d'euros, 404 millions d'euros 10( * ) et 1.072 millions d'euros en 1999 selon les comptes de l'éducation publiés en décembre 2000 par la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education nationale.
En outre, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire : l'écart est pris en charge par le budget des charges communes, à hauteur de 1,6 milliard d'euros en l'an 2000, ce montant ayant augmenté de près de 80 % entre 1992 et 2000.
Enfin, le financement des postes d' emplois-jeunes « aides éducateurs » dans l'enseignement scolaire, au nombre de 70 000 11( * ) à la fin de l'an 2000, est majoritairement assuré par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, à hauteur de 904 millions d'euros pour l'an 2000 (contre 767 millions d'euros en 1999 ; 540 millions d'euros en 1998 et 92 millions d'euros en 1997).
Si l'on tient compte de ces deux derniers facteurs, la progression des dépenses d'enseignement scolaire apparaît d'ailleurs rétrospectivement beaucoup plus dynamique que ne le suggère l'évolution du seul budget de l'enseignement scolaire (cf. tableau ci-après).
Evolution du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs sur la période 1996-2000
(en milliards d'euros)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Budget de l'enseignement scolaire (1) |
41,6 |
42,3 |
43,6 |
45,5 |
47,0 |
|
Accroissement en % |
|
1,5 |
3,15 |
4,13 |
3,46 |
|
Coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (2) |
0 |
0,09 |
0,54 |
0,77 |
0,91 |
|
Total (1) + (2) |
41,6 |
42,4 |
44,1 |
46,3 |
47,9 |
|
Accroissement en % |
|
1,7 |
4,2 |
4,8 |
3,7 |
|
Coût des pensions pris en charges par le budget des charges communes (3) |
1,1 |
1,2 |
1,4 |
1,5 |
1,6 |
|
Total (1) + (2) + (3) |
42,7 |
43,6 |
45,6 |
47,7 |
49,5 |
|
Accroissement en % |
|
2,0 |
4,4 |
4,9 |
3,8 |
B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
Sous les réserves précédentes, le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.
Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement scolaire
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution (en %) |
|
Titre III (Moyens des services) |
43,47 |
45,35 |
+4,3 |
|
dont rémunérations des personnels en activité |
28,09 |
28,90 |
+2,9 |
|
dont pensions |
10,08 |
10,93 |
+8,4 |
|
dont charges sociales |
3,80 |
3,99 |
+5,2 |
|
Titre IV (interventions) |
7,04 |
7,25 |
+2,9 |
|
Total Dépenses ordinaires |
50,51 |
52,60 |
+4,1 |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,106 |
0,106 |
+0,7 |
|
Total (DO + CP) |
50,62 |
52,70 |
+4,1 |
Cette
présentation appelle toutefois
trois remarques
.
En premier lieu, comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour l'année 2000,
«
le budget de l'enseignement scolaire mêle des
dépenses identifiées par nature et des dépenses
identifiées par destination. Les lignes consacrées ainsi à
quelques politiques [notamment les crédits pédagogiques],
comportent à la fois des dépenses de fonctionnement et des
dépenses en personnel [et] d'autres dépenses ne sont
identifiées que par leur seul objet
».
En second lieu, la
nomenclature
du budget de l'enseignement scolaire est
particulièrement
instable
: 29 chapitres sur 47 ont
été modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet
de budget pour 2002 comporte encore 25 mesures de transfert, ce qui rend
extrêmement difficile l'analyse des évolutions
détaillées sur une longue période.
S'agissant enfin de
l'exécution
du budget, la Cour des Comptes
notait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000 des
améliorations
sensibles en matière
de prévision des dépenses de personnel, tout en relevant que ces
améliorations «
rencontrent des limites
»
dues au fait que «
le contrôle financier
déconcentré n'a pas encore produit la totalité des effets
qui en sont attendus. Outre que les procédures fiables de connaissance
précise de la dépense sont mises en oeuvre inégalement
dans les académies...[les procédures de recrutement au niveau
local ne permettent pas toujours une maîtrise de l'évolution de la
dépense]
».
En revanche, la Cour des Comptes soulignait que certains postes connaissent
«
un taux de consommation faible, et qui, de surcroît se
détériore. Une des explications tient vraisemblablement au
rythme de gestion
dans les services académiques. Celui-ci est
très irrégulier, les factures sont accumulées pour
règlement en fin d'année et dépassent alors la
capacité d'absorption des services ; une part des crédits
est aussi engagée en fin d'année, après la
rentrée : ainsi apparaissent à la fois une sous-consommation
des crédits et un reste à payer.
Le ministère éprouve aussi de grandes difficultés à
mettre en oeuvre des mesures intervenant en cours d'année ; c'est
ainsi que la loi de finances rectificative de [juin] 2000 a été
très mal exécutée et qu'une grande partie des mesures
nouvelles qu'elle prévoyait ne prendront effet ou ne seront
soldées qu'au cours de l'année 2001...
Le ministère ne dispose pas, en outre, de tous les
éléments nécessaires à un
suivi
efficace
des crédits de fonctionnement
, témoignant aussi
probablement de la priorité accordée par les services au suivi
des dépenses de personnel
».
1. Les moyens des services (titre III)
Les
dépenses ordinaires constituent
99,8 % des crédits
du
budget de l'enseignement scolaire. Elles s'élèvent à 52,6
milliards d'euros (+ 4,1 %) dans le projet de loi de finances pour
2002.
Les
moyens des services
représentent 86 % des
dépenses ordinaires. Ils s'établissent à
45,34 milliards d'euros
en 2002.
Plus de 97 % des moyens des services, et plus 84 % des dépenses
ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en
activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales,
soit une somme totale de 42,4 milliards d'euros
12(
*
)
.
Cela souligne, s'il en est encore besoin, l'enjeu que représentent la
politique salariale
et la
gestion prévisionnelle des
emplois
.
a) Les crédits destinés directement aux rémunérations et aux charges sociales des personnels
Les
dépenses directement
13(
*
)
consacrées aux rémunérations et aux pensions progressent
de 1.852 millions d'euros (+ 4,5 %) dans le projet de budget
pour 2002.
Cette progression s'explique à hauteur de
704 millions d'euros
par le solde de
deux mesures d'ajustement
de crédits
évaluatifs :
- l'ajustement à la hausse des crédits destinés aux
charges de pension
, à hauteur de
801 millions
d'euros
. Cette mesure d'ajustement s'explique par des erreurs de
prévision, mais aussi par l'incidence sur le montant des pensions des
revalorisations du point de la fonction publique intervenues en 2001 (alors que
le budget pour 2001 avait été construit sur l'hypothèse
d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique) et par la
décision arrêtée à la fin de l'an 2000 de prolonger
le dispositif de « congé de fin d'activité »
(CFA), qui devait en principe s'achever ;
- l'ajustement à la baisse, à hauteur de 97 millions d'euros, des
crédits destinés à la rémunération des
personnels en activité. Cet ajustement est pour l'essentiel le
corollaire du constat précédent : en raison pour l'essentiel
du prolongement du CFA, les personnels ont cessé leur activité en
2001 en nombre plus élevé que prévu.
On peut d'ailleurs souligner de manière plus générale le
dynamisme des dépenses de pensions, qui devraient doubler entre 1994 et
2004.
Evolution du montant des pensions de l'éducation nationale
(en milliards d'euros)
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF 2002 |
|
Montant total |
7,23 |
8,00 |
8,43 |
9,65 |
10,37 |
11,11 |
11,94 |
nc |
|
dont au budget de l'enseignement scolaire |
6,36 |
6,64 |
7,36 |
8,27 |
8,87 |
9,51 |
10,08 |
10,89 |
Source : ministère de l'Education nationale
Mais la progression des dépenses destinées aux
rémunérations et aux charges sociales s'explique aussi, à
hauteur de
758 millions
d'euros
, par l'incidence en 2002 des
mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2001, notamment :
- à hauteur de
558 millions d'euros
, par l'effet en année
pleine des mesures portant hausse des
rémunérations
publiques intervenues en 2001 ;
- à hauteur de
108 millions d'euros
par l'effet en 2002 des
mesures de revalorisation catégorielles
entrées en vigueur
en septembre 2001, principalement la poursuite du
plan d'intégration
des instituteurs
dans le corps des professeurs des écoles (20.735
emplois étant transformés à cet effet, pour un coût
budgétaire en année pleine de 120 millions d'euros, cf.
encadré ci-après), mais aussi la création de 500 emplois
de professeurs des écoles hors classe (pour un coût
budgétaire en année pleine de 4 millions d'euros), la
création d'une nouvelle indemnité pour les 4.500 enseignants du
premier degré qui assurent une fonction de maître formateur (pour
un coût budgétaire en année pleine de 30 millions d'euros)
et la poursuite des mesures de revalorisation des
« ATOS
»
(c'est à dire des personnels
administratifs, techniques, ouvriers et de service) ;
- à hauteur de
89 millions d'euros
par l'effet en année
pleine des
créations d'emplois budgétaires
(au nombre de
12.838) intervenues à la rentrée 2001.
L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles
Le corps
des professeurs des écoles a été créé en
1990 dans le cadre du plan général Jospin de revalorisation de la
fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des
instituteurs ont été profondément modifiées, leur
corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont
accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de
listes d'aptitude ou de concours internes qui leurs sont
réservés. Ils sont alors rémunérés sur
l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.
Le rythme annuel de cette intégration avait été
initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin
et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus
étant prévu pour 2015. Ce rythme a ensuite
régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14 641 en
1996, 14.850 en 1997 et en 1998.
En outre, face aux difficultés posées par la coexistence de deux
corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de
fortes pressions syndicales, à prévu, dans un relevé de
conclusions du 10 juillet 1998 relatif à l'enseignement primaire,
l'accélération
du rythme d'intégration des
instituteurs à compter de septembre 1999, cette intégration
devant désormais
s'achever en 2007
. Le projet de loi de finances
pour 2002 propose ainsi, comme en 1999, en 2000 et en 2001, de transformer
20.735 emplois d'instituteurs en emplois de professeurs des écoles.
Par ailleurs, depuis 1998, aucun instituteur ayant un minimum de
37,5 années d'ancienneté ne part à la retraite sans
avoir été intégré, et il est prévu de
procéder à
l'assimilation des retraités actuels
quand l'intégration sera terminée. Selon les évaluations
transmises cette année à votre rapporteur par le ministère
de l'Education nationale, le coût budgétaire annuel de
l'intégration de la totalité des instituteurs (320.000 environ),
s'élèverait à approximativement 1,5 milliards d'euros sur
la période 1990-2007, compte tenu de la valeur du point de la fonction
publique applicable en PLF 2001.
Au total, compte tenu des autres mesures de revalorisation mises en oeuvre, le
rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la situation et la
gestion des personnels enseignants soulignait que
le coût d'un
instituteur sera en 2008 supérieur de 47 % en 2007 par rapport au niveau
de 1998
.
Des créations d'emplois à
l'évolution
des effectifs de personnels en 2001
Les
créations d'emplois budgétaires pour 2001 se répartissent
comme suit :
- la
création
de 4.125 emplois de professeur des écoles
stagiaires, de 1.330 emplois d'ATOS (625 personnels administratifs et 705
personnels techniques), de 800 emplois de professeurs des écoles, de 570
emplois d'enseignants du second degré, de 300 emplois de personnels
médico-sociaux (50 médecins, 150 infirmières, 100
assistants de service social), de 45 emplois d'inspecteur et de 30 emplois
de personnels de direction ;
- la
consolidation
des 300 emplois de chefs de travaux
supplémentaires annoncés dans le cadre de la réforme de
l'enseignement professionnel, ;
- la consolidation des
surnombres
autorisés en 1994 et 1995, soit
1.338 enseignants du second degré et 46 personnels de direction ;
- la
transformation
de 18.000
heures supplémentaires
annuelles (HSA) en 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP
2 ;
- la poursuite de la résorption de
l'emploi précaire
, via
la création de 3.000 emplois, pour partie financés par la
suppression de crédits correspondant à la
rémunération d'enseignants non titulaires.
Déduction faite des opérations de transformation et de
consolidation d'emplois, il est donc prévu en 2001 une augmentation des
effectifs de près de 7.700 agents, dont 6.000 enseignants et
1675 personnels non enseignants, à laquelle il convient d'ajouter les
crédits destinés à rémunérer 1.000 emplois
supplémentaires de MI/SE (mesure inscrite en LFR pour 2000),
739 équivalents temps plein (ETP) pour assurer la suppléance
des ATOS, 700 assistants de langue supplémentaires, 290 ETP afin
d'accroître le nombre de vacations des services de santé
scolaire, 111 nouveaux instituteurs à Mayotte et 26 emplois non
budgétaires au profit de centre national de documentation
pédagogique (CNDP).
Au total, compte tenu de la création de 588 contrats pour l'enseignement
privé sous contrat,
les effectifs rémunérés sur
le budget de l'enseignement scolaire devraient croître en 2001 de plus de
11.000 équivalent-temps plein (+ 0,9 %).
Enfin, cette progression s'explique à hauteur de
391 millions d'euros
par l'effet en tiers d'année des
mesures nouvelles
inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002
notamment :
- à hauteur de
186 millions d'euros
(dont 41 millions d'euros
pour les retraités), par la hausse des
rémunérations
prévue en 2002 ;
- à hauteur de
122 millions d'euros
par l'effet en fraction
d'année des
créations d'emplois
(au nombre de 10.942)
prévues à la rentrée 2002 (pour un coût de 320
millions d'euros en année pleine) ;
- à hauteur de
94 millions d'euros
(dont 41 millions d'euros pour
la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des
professeurs des écoles), par l'effet en fraction d'année de
nouvelles
mesures catégorielles
(pour un coût de 238
millions d'euros en année pleine).
Les créations d'emplois et les mesures catégorielles
prévues pour 2002 sont détaillées infra.
On peut toutefois formuler
deux observations
.
En premier lieu, le cumul des mesures d'amélioration de la situation
statutaire et indemnitaire des personnels de l'Education nationale
(enseignement scolaire + enseignement supérieur) intervenues durant la
législature 1997-2002 devrait représenter selon les calculs
effectués par le gouvernement un
surcoût annuel total de 1,6
milliard d'euros en 2002
, dont 616 millions d'euros par an pour
l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des
écoles et 211 millions d'euros pour l'intégration des professeurs
de lycée professionnel de première classe dans la seconde classe,
l'amélioration de la carrière des professeurs et l'extension de
la hors classe.
En second lieu, le ministre de l'Education nationale aura créé
pour l'enseignement scolaire dix fois plus d'emplois budgétaires
(23.780) en deux ans (2001-2002), qu'il n'en avait été
créé durant toute la décennie 1991-2000.
En effet, le nombre des emplois budgétaires s'était accru de
14.000 entre 1990 et 1993, puis s'était stabilisé autour de
942.000 entre 1993 et 2000
14(
*
)
,
les créations d'emplois budgétaires accélérant
ensuite à 12.838 en 2001 et à 10.942 en 2002
Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Education nationale
(en milliers)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001
|
PLF
|
|
Emplois budgétaires |
940 |
937 |
942 |
944 |
945 |
946 |
941 |
941 |
942 |
942 |
954 |
964 |
|
Variation annuelle (en unités) |
11.460 |
-2.851 |
5.399 |
2.026 |
751 |
1.055 |
-4.982 |
174 |
318 |
-154 |
12.838 |
10.942 |
Sources : ministère de l'Education nationale
pour la
période 1990-2000, PLF 2002 pour 2001 et 2002
Une fois encore, il convient toutefois de souligner que l'évolution des
emplois budgétaires ne donne qu'un pauvre aperçu de celle des
effectifs réels.
Ainsi, selon les reconstitutions effectuées par le bureau des
études de la direction des affaires financières du
ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure
annuelle «
Financement et effectifs de l'enseignement scolaire,
entre 1990 et l'an 2000
les emplois budgétaires n'ont
progressé que de 14.000 (de 928.000 à 942.000, soit une hausse de
1,5 %), tandis que
les effectifs équivalent-temps plein
rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire
ont
augmenté
de 136.000
15(
*
)
(de 1.184.000 à 1.220.000),
dont + 70.000 emplois jeunes, + 34.000 personnels enseignants,
d'éducation et d'orientation dans le second degré public,
+ 12.700 enseignants du privé, + 14.500 contrats emplois
solidarité, + 5.700 personnels administratifs et techniques
(ATOS) titulaires, + 4.000 assistants étrangers, + 3.000
maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI/SE) et - 8.200
enseignants du premier degré (cette baisse s'expliquant pour 2.900 par
le transfert des IUFM vers le budget du supérieur et pour 6.000 par la
diminution du nombre de stagiaires).
b) Les autres crédits de fonctionnement
Les
autres
crédits de fonctionnement
, dont la nomenclature
détaillée est profondément remaniée,
s'élèvent à
1.525 millions d'euros
dans le projet
de budget pour 2002, en augmentation de 21 millions d'euros (+ 1,4 %).
Cette augmentation résulte principalement de deux évolutions de
sens contraire :
- d'un côté, la baisse de 28 millions d'euros (à 227
millions d'euros), des dépenses « d'action
pédagogiques » du chapitre 36-71 destinées notamment
à la rémunération des
aides éducateurs
, les
crédits de ce chapitre étant depuis 1997 sous-consommés
puisque le nombre effectif d'aides éducateurs (62.225 au
31 décembre 2000) demeure en deçà de l'objectif
initialement fixé (70.000) ;
- de l'autre, la hausse des crédits destinés à
l'informatique (+ 12 millions d'euros), aux frais de changement de
résidence (+ 12 millions d'euros), au plan pour
l'éducation artistique et culturelle (+ 3,8 millions d'euros
pour le centre national de documentation pédagogique - CNDP - et + 4,4
millions d'euros pour les établissements), au plan Handiscol (+ 7,7
millions d'euros, à 15,9 millions d'euros) et à l'enseignement
des langues vivantes à l'école (+ 6,6 millions d'euros).
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour
des Comptes soulignait toutefois que «
l'utilisation finale des
crédits de fonctionnement est incertaine
... :
- dans le secondaire, nombre de dépenses sont à la charge des
établissements, qui reçoivent à cette fin des
crédits identifiés par leur objectif. Or, il n'y a pas encore de
compte rendu sur l'utilisation effective des crédits. En 1999, sur la
base des comptes financiers analysés pour la première fois par le
ministère, il est apparu que les « reliquats » dans
les établissements concernant les fonds sociaux ou certaines enveloppes
pédagogiques fléchées se montaient à 1,1 milliard
de francs, soit le montant d'une année de crédits ;
- dans le domaine de l'enseignement primaire, l'absence de structure support de
l'école conduit à ce que les services académiques soient
les ordonnateurs finals de la dépense, pourtant dispersée dans un
grand nombre de lieux d'usage (plus d'un millier d'écoles dans une
académie). Outre la lourdeur des procédures et la charge qu'elle
impose aux services académiques, ceux-ci n'assurent, sauf exception
(parfois par exemple pour les ZEP) aucun suivi de la nature, du destinataire ou
du montant des dépenses dites pédagogiques
».
2. Les crédits d'intervention publique (titre IV)
Avec
7,248 milliards d'euros
(47,5 milliards de francs) dans le projet de budget
pour 2002,
soit une augmentation de 205 millions d'euros (+ 2,9 %),
de
les crédits d'intervention publique représentent
13,75 %
du budget du ministère.
Près de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés
à
l'enseignement privé
, qui, avec 6,398 milliards d'euros
(41,97 milliards de francs), voit ses dotations progresser de 218 millions
d'euros, soit une hausse de 3,53 % (après + 2,02 % en
2001, + 3,65 % en 2000 et 3,06 % en 1999).
Ces dotations se décomposent comme suit :
-
5,535 milliards d'euros
de crédits destinés à
rémunérer
les
enseignants
sous contrat, dont le
nombre devrait augmenter de 645 en 2002 en application du principe de
parité avec les établissements publics. La progression de ces
crédits de (+ 3,9 %) s'explique pour l'essentiel, comme celle des
crédits destinés aux rémunérations des personnels
du public, par la hausse des traitements et par l'incidence des mesures de
revalorisation catégorielles. ;
-
0,863 milliards d'euros
de
subventions de fonctionnement
, soit
une hausse de +1,1 %, ce faible rythme de progression s'expliquant
notamment par le repli des effectifs d'élèves.
Les crédits consacrés aux
bourses et secours
d'études
baissent
de 3,3 % (contre des hausses de 0,9 %
en 2001, de 1,2 % en l'an 2000 et de 29 % en 1999) pour atteindre 627
millions d'euros (4,11 milliards de francs).
Cette baisse s'explique par les faibles taux de consommation de ces
crédits au cours des années précédentes. La Cour
des Comptes estimait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de
finances pour 2001 que «
l'ajustement intervenu en 1999 pour les
bourses de collège s'est révélé manifestement trop
élevé, malgré l'augmentation du nombre de boursiers. La
diminution du nombre de boursiers lycéens a accru le
phénomène, conséquence de la faible revalorisation du
plafond des bourses
» , si bien que «
ce
chapitre ... fait office de réservoir pour le titre IV
».
Le chapitre consacré aux bourses et aux secours d'études a
d'ailleurs fait l'objet en mai 2001d'une
annulation
de crédits
à hauteur de 10,67 millions d'euros.
Par ailleurs, la contribution de l'Etat aux
transports scolaires
s'accroît de 1,9 % (contre + 4,4 % en 2001) pour s'établir
à 102,7 millions d'euros (674 millions de francs) et les
subventions aux dépenses d'éducation dans les
territoires et
collectivités
d'outre-mer
s'inscrivent en hausse de
3,8 %, à 33,2 millions d'euros (218 millions de francs).
Enfin, les crédits demandés pour le chapitre 43-80
« interventions diverses » augmentent de 6,6 %, à
86,4 millions d'euros (567 millions de francs), cette augmentation s`expliquant
pour l'essentiel par la hausse des crédits destinés aux contrats
emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi solidarité
consolidés (CEC).
3. Les dépenses en capital (titres V et VI)
Les
dépenses en capital ne représentent qu'une
infime fraction
(0,20 %) du budget de l'enseignement scolaire,
avec
106,3
millions d'euros
(697 millions de francs) de
crédits de
paiement
demandés pour 2001, soit une augmentation de 0,7 %
(après + 3,0 % en 2001 et - 11 % en l'an 2000).
On peut se demander si cette augmentation tire pleinement les leçons de
la
sous-consommation
préoccupante de ces crédits, les
reports atteignant 53 millions d'euros en 2001 (soit plus de 50 % des
crédits initiaux), contre 29 millions d'euros en l'an 2000 (soit 28
% des crédits initiaux).
Par ailleurs, les
autorisations de programme
augmentent de 9,2 %,
à 131,1 millions d'euros (860 millions de francs), dont :
- 53,6 millions d'euros dans le cadre des opérations inscrites dans les
contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 ;
- 47,4 millions d'euros en faveur des investissements directs de l'Etat
auprès des académies, de l'administration centrale et des
établissements à la charge de l'Etat ;
- 19,8 millions d'euros destinés à l'acquisition de
matériels pédagogiques ;
- 6,1 millions d'euros de subventions d'investissement, notamment pour le plan
exceptionnel de la Corse et pour un complément de moyens pour les
constructions scolaires en Guyane ;
- 4,6 millions d'euros pour la création d'un fonds d'aide à la
construction et à la réhabilitation d'internats.
Il convient de souligner que la Cour des Comptes a formulé dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000
des observations sévères à l'encontre de la
politique
d'investissement
de l'Etat en matière scolaire, et notamment
à l'encontre de la pratique récurrente consistant à
créer des
fonds de soutien
aux investissements des
collectivités locales (cf. encadré ci-après).
Les observations de la Cour des Comptes sur la politique d'investissement du ministère de l'Education nationale en matière scolaire
La Cour
des Comptes remarque tout d'abord que «
les textes portant
répartition des compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une
certaine confusion des compétences en matière de prise en charge
des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de
communication pose de manière générale cette question de
frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement
secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique
affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education
nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la
compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement
informatique l'imputation sur le budget du ministère de moyens
importants en cette matière, et de plus sur des crédits de
fonctionnement, apparaît même contraire à la
définition des compétences de l'Etat, limitativement
énumérées par le décret du 25 février 1987,
sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de
premier équipement
».
La Cour souligne ensuite que «
pour soutenir l'action des
collectivités locales, privé de possibilités
d'intervention sur le budget du ministère de l'Education nationale, le
gouvernement a été conduit à mettre en place d'autres
circuits de financement. Un chapitre a été ouvert en 1998 sur le
budget des charges communes pour porter le plan d'urgence en faveur des
lycées. L'Etat souhaitait aider les régions à souscrire
une enveloppe de prêts de 4 milliards de francs sur 4 ans en compensant
le coût des emprunts pour un montant total de 600 millions de francs pour
faire face à ses exigences en matière immobilière, alors
que celle-ci n'est plus de sa compétence... Dans le domaine des
technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement
(TICE), il a mis en place un fonds de soutien aux collectivités locales
de 500 millions de francs à la Caisse des dépôts et
consignations pour financer l'installation d'infrastructures adaptées
à la mise en réseau des matériels informatiques et
multimédias dans les écoles et les établissements
scolaires
».
Ces circuits de financement peu orthodoxes ont été des
échecs
:
- s'agissant du plan d'urgence pour les lycées, «
le
chapitre 41-25 [du budget des charges communes] a été ouvert en
LFR 1998 et doté de 360 millions de francs. La LFI 1999 a
opéré une ouverture complémentaire de crédits
à caractère symbolique (0,1 million de francs). Aucune dotation
nouvelle n'a été inscrite en LFI 2000. 360,1 millions de francs
de crédits étaient encore disponibles, alors que les
dépenses nettes atteignaient 22,7 millions de francs et alors qu'aucune
dépense n'avait été constatée en 1999 sur ce
chapitre. Ce type de procédure montre les limites des politiques
initiées par l'Etat dans des domaines qu'il ne maîtrise
plus
» ;
- s'agissant du fonds de soutien en matière de
TICE, «
à la fin de l'année 2000 à peine
une cinquantaine de collectivités avaient demandé à
bénéficier du dispositif
».
Ces deux exemples suggèrent que la création de fonds de
soutien de ce type constitue avant tout une mesure d'affichage.
C. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
En
2001, le budget de l'enseignement scolaire se composait de quatre
agrégats («
Administration et
interventions
», «
Enseignement
primaire
», «
Enseignement
secondaire
» et «
Etablissements
publics
»).
Comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour l'année 2000, ces agrégats reposaient
sur une analyse très fruste des missions du ministère et
correspondaient à des regroupements de lignes disparates (les deux
premiers correspondant aux finalités des dépenses
concernées, le quatrième à des acteurs institutionnels, et
le troisième mélangeant aux crédits de fonctionnement de
l'administration ceux de l'enseignement privé).
Ces critiques ont été entendues : les
agrégats
du budget de l'enseignement scolaire ont été entièrement
refondus
dans le projet de loi de finances pour 2002, ce qui permet
a
priori
une identification plus claire de l'allocation des moyens et des
objectifs du département ministériel.
En effet, le budget de l'enseignement scolaire se compose désormais des
quatre agrégats suivants :
31- «
Administration et fonctions support à
l'enseignement
» ;
11- «
Enseignement primaire public
» ;
12- «
Enseignement secondaire public
» ;
13- «
Etablissements d'enseignement privé sous
contrat
».
Comme l'an passé, chacun de ces agrégats se voit assigner des
objectifs
déclinés selon trois axes :
«
l'efficacité socio-économique
»
(quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ),
«
la qualité du service rendu aux usagers
»
et «
l'efficacité de la gestion
»
(progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ? ).
Votre rapporteur s'attachera plus particulièrement dans les
développements qui suivent à commenter ces objectifs et les
indicateurs qui leur sont associés, puisqu'il préfigurent les
objectifs et les indicateurs de performance des
« programmes » prévus à partir de 2005 par la
nouvelle loi organique relative aux lois de finances
16(
*
)
.
1. Administration et fonctions support à l'enseignement (agrégat 31)
a) La composition et les missions de l'agrégat
L'agrégat «
administration et fonctions
support
de l'enseignement
» regroupe désormais, par ordre
d'importance :
- la contribution du ministère de l'Education nationale aux financement
des
pensions
civiles des fonctionnaires du ministère ;
- les rémunérations, la formation et les charges sociales des
personnels non enseignants affectés en administration centrale et dans
les services des rectorats et des inspections académiques ;
- les moyens généraux et les dépenses d'investissement des
services de l'Etat, ainsi que les frais de justice et de réparations
civiles ;
- les subventions allouées aux établissements publics nationaux
sous tutelle du ministère (Centre national et centres régionaux
de documentation pédagogique - CNDP et CRDP - ; Centre national
d'enseignement à distance - CNED - ; Office national d'information
sur les enseignements et les professions - ONISEP - ; Centre
d'études et de recherche sur les qualifications - CEREQ - ; Centre
international d'études pédagogiques - CIEP -) ;
- la contribution de l'Etat aux dépenses de transport des
élèves.
Les crédits alloués à cet agrégat, qui
représentent près de 24 % de l'ensemble du budget de
l'enseignement scolaire, s'élèvent à
12,6 milliards
d'euros
(83 milliards de francs) en 2002
(dont 10,9 milliards d'euros pour les pensions), soit une
progression de
12,2 %
par rapport à 2001, ce rythme particulièrement
élevé s'expliquant pour l'essentiel par le dynamisme des charges
de pension et par de nombreuses
mesures de transfert
entre
agrégats.
Le ministère a identifié quatre composantes dans les
missions
assignées à cet agrégat : la charge
et la gestion des pensions civiles ; la conduite de la politique
éducative et le suivi des élèves et des
établissements d'enseignement ; la gestion administrative et
financière des personnels ; enfin la logistique (affaires
juridiques, fonctionnement courant, informatique et communication).
Le bleu budgétaire propose désormais des esquisses de
comptabilité
analytique
, puisqu'il recense pour une
période glissante de quatre années (1999-2002) l'évolution
du coût annuel (décomposé en dépenses de personnel
et autres dépenses) de chacune de ces missions. Etablies en affectant
des articles ou des prorata d'articles budgétaires à chaque
mission, ces données sont
a priori
de lecture plus instructive
que l'évolution des crédits de l'agrégat par titre ou par
chapitre.
L'interprétation de ces tableaux demeure toutefois difficile, puisque
les évolutions des coûts de chaque composante sur la
période 1999-2002 résultent en fait pour une large part des
changements de nomenclature
budgétaire
, qui ne sont pas
neutralisés par la méthode utilisée.
En outre, ces tableaux juxtaposent des données d'exécution
budgétaire issues de l'Agence comptable centrale du Trésor pour
1999 et pour 2000 à des crédits inscrits en lois de finances
initiale pour 2001 et pour 2002.
Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « administration et fonctions supports à l'enseignement »
(en millions d'euros)
|
Composante de l'agrégat |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Evolution 1999/2002 |
|
Conduite de la politique éducative |
649 |
673 |
698 |
718 |
+ 10,6 |
|
Dont personnels |
527 |
546 |
566 |
573 |
+ 8,7 |
|
Hors personnels |
122 |
127 |
132 |
145 |
+ 18,9 |
|
Gestion administrative et financière des personnels |
382 |
395 |
410 |
421 |
+ 10,2 |
|
Dont personnels |
303 |
312 |
324 |
320 |
+ 6,7 |
|
Hors personnels |
79 |
83 |
86 |
101 |
+ 27,8 |
|
Logistique |
681 |
705 |
731 |
742 |
+ 9,0 |
|
Dont personnels |
237 |
243 |
252 |
250 |
+ 5,5 |
|
Hors personnels |
444 |
462 |
479 |
492 |
+ 10,8 |
Source : PLF 2002
b) L'évolution des subventions de fonctionnement aux établissements publics
Au sein
de l'agrégat «
administration et fonctions supports de
l'enseignement
», on peut souligner le dynamisme des
crédits du chapitre 36-10 alloués aux
établissements publics
sous tutelle, qui sont
désormais inscrits dans la composante «
conduite de la
politique éducative
» de l'agrégat, alors qu'ils
formaient auparavant un agrégat à part.
En effet, ces
subventions
progressent globalement de 5,5 % dans le
projet de loi de finances pour 2002 (après + 12,6 % en 2001),
pour atteindre 173,5 millions d'euros (1,14 milliard de francs), tandis que la
part des
ressources propres
dans le budget prévisionnel de ces
établissement (hors prélèvements sur réserves et
sur fonds de roulement) poursuit
globalement
son repli.
Cette progression s'explique notamment par l'abondement à hauteur de
2,36 millions d'euros de la subvention du CNED au titre de sa participation
à la mise en oeuvre du programme de formation des
aides-éducateurs et du plan Handiscol, et par l'abondement à
hauteur de 3,81 millions d'euros de la subvention du CNDP-CRDP pour permettre
l'essor du plan en faveur de l'éducation artistique et de l'action
culturelle à l'école.
Récapitulatif des établissements publics subventionnés sur le budget de l'enseignement scolaire
|
|
Subvention prévue en l'an 2000
|
Subvention prévue en l'an 2001
|
Subvention prévue en l'an 2002
|
Evolution
|
Taux de subvention par l'Etat en l'an 2001 |
Effectifs budgétaires en 2001 |
|
ONISEP |
25 |
25,5 |
26,7 |
+ 6,8 |
70 % |
509 |
|
CNDP-CRDP |
80,6 |
97,1 |
103,4 |
+ 28,3 |
63 % |
2.044 |
|
CEREQ |
7,8 |
7,2 |
7,0 |
-10,5 |
58 17( * ) % |
113 |
|
CNED |
27,7 |
27,7 |
29,2 |
+5,5 |
23 18( * ) % |
1.107 |
|
CIEP |
6,9 |
6,9 |
7,2 |
+3,5 |
39 % |
162 |
Le projet de budget pour 2002 prévoit en outre 5 créations nettes d'emplois à l'ONISEP ; 18 créations nettes d'emplois au CNDP-CRDP ; 1 création nette d'emploi au CEREQ ; 6 créations nettes d'emplois au CNED ; enfin 4 créations nettes d'emplois au CIEP.
c) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'agrégat « administration et fonctions support de l'enseignement » se voit assigner des objectifs de qualité du service et d'amélioration de la gestion.
- • Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
Tous ces indicateurs s'inscrivent en amélioration sensible entre 1998 et 2001 (le nombre d'élèves par infirmière diminuant par exemple de 2.263 en 1998 à 1.960 en 2001). Il convient cependant de rappeler que les insuffisances actuelles du dispositif de suivi médico-social des élèves ne résultaient pas tant d'un défaut de moyens, que des carences de leur gestion, de leur allocation et de leur organisation, ainsi que du manque de formation continue des personnels (cf. encadré ci-après) ;
- favoriser le recrutement et la mobilité des personnels , les indicateurs associés à cet objectif étant d'une part le rapport du nombre d'inscrits aux concours sur le nombre de places offertes (6,59 dans le premier degré et 7,6 dans le second degré en l'an 2000), d'autre part les taux de satisfaction des voeux des personnels enseignants aux mouvements inter- et intra-académiques.
Ces objectifs sont louables. On peut toutefois s'interroger sur la pertinence des indicateurs retenus : faut-il se féliciter d'une hausse du ratio nombre d'inscrits aux concours de recrutement/nombre de reçus, qui n'est rien d'autre qu'une hausse du taux d'échec des candidats et qui peut trouver son origine dans de très nombreux facteurs plus ou moins exogènes (nombre de place offertes aux concours, situation macro-économique, etc.) ? De même, que signifie concrètement le taux de satisfaction des voeux pour les mouvements quand les enseignants sont parfois invités formuler jusqu'à trente voeux ? ;
- améliorer la qualité du service des pensions , les indicateurs associés à cet objectif étant la productivité physique des personnels (nombre de dossiers traités par équivalent temps-plein - ETP-) et le nombre de demandes de validation de services auxiliaires en retard.
On peut toutefois observer que le nombre de dossiers traité par ETP n'a aucun lien avec la qualité du service rendu aux personnels partant en retraite et constitue plutôt un indicateur d'efficacité de la gestion.
- • Inversement, la formulation de l'objectif d'efficacité de la gestion laisse sans doute à désirer, puisqu'il s'agit « d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers du système éducatif » , les indicateurs associés étant le taux de résultat positif de l'intervention du médiateur de l'Education nationale, le nombre de formulaires mis en ligne, le « nombre de messages [électroniques] destinés au réseau national et académique de conseil » et le nombre de connexions au réseau intranet de la direction des affaires financières 19( * ) du ministère.
L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) ont rendu en février 1999 un rapport conjoint particulièrement alarmant relatif à l'organisation et au pilotage du dispositif médico-social en faveur des élèves.
Ce rapport soulignait notamment le « flou » des orientations ministérielles et « l'absence de vision d'ensemble de l'action médico-sociale » : le ministère « répond à l'urgence en traitant chaque problème au coup par coup », et en publiant « une profusion de textes » formant un ensemble « peu lisible », si bien que nombre de chefs d'établissement « confient qu'ils ont à peine le temps de lire ces textes jusqu'au bout, et rarement celui de s'interroger sur la suite qu'il convient de donner ». De même, le système produit une profusion de statistiques, mais « faute d'être exploitables, elles ne sont pas exploitées ».
Ce défaut de pilotage n'empêchait par les personnels médico-sociaux (médecins, infirmiers, assistantes sociales, secrétaires médico-sociales) de se dévouer à leur tâche et de faire preuve « d'initiatives foisonnantes », mais, du coup, ces initiatives étaient « fugaces », peu évaluées, et les meilleures pratiques n'étaient pas diffusées.
La mal-administration du dispositif conduisait également à une « parcellisation des responsabilités » et à un défaut de coordination entre la sphère scolaire et le monde extra-scolaire, évidemment préjudiciable au suivi médico-social des élèves les plus en difficulté, ce phénomène étant d'ailleurs aggravé par la « désorganisation » des fonds sociaux. Cette mal-administration se caractérisait aussi par une gestion des ressources humaines chaotique - le rapport relevait ainsi le cas de la nomination d'un infirmier dans un internat de jeunes filles, alors même que les hommes sont extrêmement minoritaires dans ce corps -, et par de fortes inégalités - le nombre d'élèves par infirmier pouvant varier de 1 à 15 -.
Enfin, le rapport concluait : « la répartition des moyens n'est pas toujours conforme à la réalité des besoins ». En particulier, « l'affectation centralisée de moyens aux sites du plan contre la violence, qui bénéficiaient déjà d'effectifs renforcés, aboutit à priver les responsables locaux de la possibilité de rechercher une véritable adéquation des moyens aux besoins, et plus généralement, de leurs responsabilités. Certains établissements bénéficient ainsi de personnels dont la présence n'est pas indispensable alors que des zones sont entièrement dégarnies, ce qui confirme le caractère aléatoire de la couverture du territoire ».
Plus généralement, le système se caractérisait par des chevauchements :
- « l'intervention croisée auprès des jeunes enfants scolarisés en maternelle de deux services de prévention (la Protection maternelle et infantile - PMI - et le Service de promotion de la santé en faveur des élèves) pose des problèmes de continuité et de collaboration » ;
- de même, « au collège et au lycée, les interventions des professionnels du service de promotion de la santé ne sont pas suffisamment coordonnées et peuvent se chevaucher ».
Inversement, le suivi des enfants était insuffisant à l'école primaire.
Cela provenait d'une sous-allocation des moyens vers les écoles primaires, pour partie imputable à la réticence des personnels titulaires de se partager entre plusieurs établissements, notamment parce que l'administration rembourse médiocrement les frais de déplacement.
Il en résultait que les enfants étaient médicalement peu pris en charge à l'école primaire, ou étaient pris en charge par des personnels vacataires à temps partiel, dont le turn over est relativement élevé, ce qui ne facilitait aucunement un suivi continu.
En outre, l'absence d'assistantes sociales constituait une entrave à une prise en charge globale. Enfin, le suivi des dépistages effectués à l'école maternelle était « entravé par la faiblesse du dispositif de retour sur information ».
Selon l'IGAS et l'IGAEN, ce suivi médical et social défaillant des enfants en difficulté nourrissait les risques d'exclusion ultérieure du système scolaire et il était notamment regrettable que nombre de troubles ne puissent être dépistés et traités au moment où les enfants sont en pleine phase d'acquisition de la lecture et de l'écriture au cours préparatoire.
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001, notre collègue M. Jean-Philippe Lachenaud, alors rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, déplorait ainsi que le ministère de l'Education nationale n'ait tiré aucune conséquence de ce diagnostic.
Cette critique a été partiellement entendue .
En effet, de nouvelles circulaires relatives aux missions respectives des médecins et des infirmiers de l'Education nationale ont été publiées en janvier 2001 ; l'amélioration du bilan de santé des enfants durant leur 6 ème année est « amorcée » ; les ministres respectivement chargés de la santé, des personnes handicapées et de l'Education nationale ont rendu public en mars 2001 un plan d'action conjoint pour la prévention et la prise en charge des enfants dyslexiques et aphasiques ; le ministère de l'Education nationale a réalisé en partenariat avec la direction générale de la santé des études épidémiologiques en cours d'exploitation ; la refonte des systèmes d'information en matière de santé scolaire est désormais engagée ; enfin, le rattachement des infirmières à un ensemble constitué d'un collège et de plusieurs écoles primaires permettant un meilleur suivi des élèves est « envisagé ».
On peut toutefois regretter que les nouveaux emplois de médecins et d'infirmiers créés en l'an 2000 aient continué d'être alloués systématiquement aux établissements du second degré concernés par le plan contre la violence, contrairement aux préconisations des corps d'inspection, et que le renforcement du suivi médico-social à l'école primaire demeure modeste. D'ailleurs, en l'an 2000, à peine les deux-tiers des enfants ont bénéficié de l'examen de santé « obligatoire » durant leur sixième année.
Quoi qu'il en soit, cet exemple démontre, s'il en était besoin, que les politiques éducatives les plus efficaces ne consistent pas à afficher des créations de postes sans se préoccuper le moins du monde de leur allocation optimale, mais bien à améliorer la formation, la coordination, le déploiement et la gestion des personnels en place .
2. Enseignement primaire public (agrégat 11)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre,
conformément au partage des compétences entre l'Etat et les
communes, à l'enseignement primaire public (enseignements
préélémentaire, élémentaire et
spécialisé).
Les crédits alloués à cet agrégat (pour 99,7 % des
dépenses de fonctionnement) représentent 19,5 % de l'ensemble du
budget de l'enseignement scolaire. Ils s'élèvent à
10,24 milliards
d'euros
(67 milliards de francs) en 2002,
soit une
progression de 3,7 %
par rapport à 2001, ce rythme
particulièrement élevé s'expliquant pour l'essentiel par
le dynamisme des charges de rémunération.
Sous les réserves déjà formulées pour
l'agrégat 31, le tableau ci-après retrace l'évolution de
la répartition du coût de l'enseignement primaire.
Ce tableau fait notamment apparaître le dynamisme des dépenses
hors personnels, d'une part, une répartition des moyens
(rapportés au nombre d'élèves) plus favorable à
l'école primaire qu'à l'école maternelle, d'autre part.
Il convient toutefois de rappeler que financement de l'enseignement primaire
est assuré pour une large part par les
communes
, qui assurent les
travaux de construction, la rénovation, le fonctionnement
matériel et l'entretien des écoles, ainsi que la restauration
scolaire, notamment en rémunérant les personnels techniques et de
service, pour un coût total (y compris l'enseignement privé) de
8,84 milliards d'euros en l'an 2000.
Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « enseignement primaire public »
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 20( * ) |
2001 |
2002 |
Evolution des coûts 1999/2002
|
Evolution du nombre des élèves
|
|
Enseignement préélémentaire |
2.991 |
3.078 |
3.159 |
3.245 |
+ 8,5 |
+ 3,0 |
|
Dont personnels |
2.974 |
3.054 |
3.134 |
3.213 |
+ 8,0 |
|
|
Hors personnels |
17 |
24 |
25 |
32 |
+ 88 |
|
|
Enseignement élémentaire |
6.473 |
6.637 |
6.811 |
6.993 |
+ 8,0 |
- 2,6 |
|
Dont personnels |
6.438 |
6.587 |
6.760 |
6.926 |
+ 6,8 |
|
|
Hors personnels |
35 |
50 |
51 |
67 |
+ 91 |
|
|
Dont enseignement spécialisé |
712 |
725 |
754 |
774 |
+ 8,7 |
nc |
|
Dont personnels |
708 |
730 |
749 |
767 |
+ 8,3 |
|
|
Hors personnels |
4 |
5 |
5 |
7 |
|
|
Source : PLF 2002
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'enseignement primaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique et de qualité du service.
- • Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les suivants :
- « permettre une meilleure intégration des élèves dans l'Europe du plurilinguisme » , les indicateurs associés à cet objectif étant les taux d'élèves suivant un enseignement de langue vivante dans les différents niveaux de l'école primaire ;
- « développer les bases d'une culture scientifique par une rénovation de l'enseignement des sciences et de la technologie et développer l'éducation artistique et culturelle », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par micro-ordinateur et le taux d'élèves ayant accès à internet .
Ces deux derniers objectifs appellent les observations suivantes :
- en premier lieu, on peut s'étonner de l'affichage d'un objectif relatif à l'équipement des écoles en matière de nouvelles technologies de l'information appliquées à l'enseignement, alors qu'il s'agit là d'un domaine de compétence partagé , il est de vrai de manière un peu floue, entre l'Etat et les collectivités locales ;
- en second lieu, on peut s'étonner de la disparition de l'objectif retenu en 2001 consistant à améliorer l'acquisition des connaissances fondamentales , les indicateurs associés étant les performances en français et en mathématiques.
Au total, les objectifs retenus suggèrent que le ministre de l'Education nationale accorde désormais la priorité aux réformes médiatiques (l'initiation ludique à une langue étrangère et la pratique d'internet) au détriment de ce qu'il appelle « la bataille de la lecture et de l'écriture ».
- • Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
- favoriser l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire, l'indicateur associé étant la proportion d'élèves handicapés scolarisés en milieu scolaire ordinaire par rapport au nombre d'élèves handicapés scolarisés (soit 33 % en l'an 2000 et 40 % prévus en 2001).
On peut remarquer que l'objectif consistant à réduire le nombre de classes à effectif élevé n'a pas été retenu cette année alors qu'il l'avait été l'an passé.
3. Enseignement secondaire public (agrégat 12)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre,
conformément au partage des compétences entre l'Etat, les
Départements et les Régions, à
l'enseignement
secondaire public
(collèges, lycées, lycées
professionnels, établissements d'enseignement spécialisé,
sections de techniciens supérieurs et classes préparatoires aux
grandes écoles).
Les crédits destinés à cet agrégat (à 97,2 %
des dépenses de fonctionnement et à 2,4 % des dépenses
d'action sociale) représentent
44,0 % du budget de
l'enseignement scolaire
.
Ces crédits s'élèvent à
23,18 milliard d'euros
(152 milliards de francs) en 2002, soit une progression de
0,2 % par rapport à 2001. Ce faible rythme de progression
résulte toutefois du solde de nombreuses mesures de transfert vers
l'agrégat 31« administration et fonctions
supports ». A structure constante, la
progression
des
crédits de cet agrégat ressort ainsi à
environ
+ 3,5 %
en 2002.
Compte tenu de ces mesures de transfert, les tableaux retranscrits dans le
projet de loi de finances présentant l'évolution du coût de
l'enseignement secondaire par grande composante sur la période 1999-2002
n'ont
guère de signification.
En outre, il convient de rappeler que ces tableaux ne retracent ni les efforts
consentis par les
collectivités locales
en faveur des
lycées et collèges (environ 4,7 milliards d'euros), ni les
ressources propres
des établissements (restauration scolaire,
produits de la vente de services, etc., pour un montant total d'environ 1,9
milliard d'euros en l'an 2000).
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'enseignement secondaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique, de qualité du service et d'amélioration de la gestion.
- • Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les plus détaillés. Ils consistent à :
On peut remarquer que cet objectif général d'insertion professionnelle s'est substitué cette année à l'objectif retenu dans le projet de loi de finances pour 2001 consistant à assurer une formation de niveau V à tous les élèves. Il est vrai que ce dernier objectif s'éloignait, puisque le nombre de sorties du système éducatif sans diplôme tend aujourd'hui à réaugmenter, selon les derniers travaux de l'INSEE ;
- « réduire les inégalités et la disparité des performances en fonction de l'origine sociale des parents », les indicateurs associés étant le devenir (sortie du système éducatif ou entrée dans le supérieur), huit ans après, des jeunes entrés en classe de 6 ème , en fonction de la catégorie socio-professionnelle du chef de famille. On peut d'ailleurs s'étonner de ce que le budget de l'enseignement supérieur ne comporte aucun indicateur semblable ;
- « favoriser l'obtention de diplômes de l'enseignement professionnel par validation sous forme de dispense d'examen », l'indicateur associé étant le nombre de candidats à la validation ayant obtenu une dispense.
- • L'objectif de qualité du service consiste à « préserver l'établissement scolaire de la violence », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par maître d'internat/surveillant d'externat et le nombre d'élèves en classes-relais, le dispositif statistique de suivi des actes de violence étant en cours de refonte.
- • Enfin, les objectifs d'efficacité de la gestion consistent à :
- à « assurer une répartition équilibrée des moyens enseignants sur l'ensemble du territoire », les indicateurs associé étant les pourcentages minimum et maximum d'enseignants titulaires dans les différentes académies. Ces indicateurs ne sont toutefois représentatif que de l'allocation des moyens à l'échelle régionale, alors que nombre de problèmes d'allocation se situent à l'échelle infra-régionale.
4. Etablissements d'enseignement privé sous contrat (agrégat 13)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat (constitué à 100 % de dépenses du titre IV)
regroupe l'ensemble des
subventions de fonctionnement
aux
établissements d'enseignement primaire et secondaire privé sous
contrat, ainsi que les crédits afférents aux
bourses
et
secours d'études accordés aux élèves des
lycées et collèges de l'enseignement privé sous contrat.
Les crédits destinés à cet agrégat
représentent 12,3 % du budget de l'enseignement scolaire et
s'élèvent à
6,47 milliard d'euros
(42 milliards de
francs) dans le projet de budget pour 2002, en
progression
de 4,6 % du
fait d'une mesure de transfert et
de 3,2 % à structure constante
.
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
Le « bleu budgétaire » pour 2002 indique que « les objectifs assignés à l'enseignement public s'appliquent à l'enseignement privé sous contrat », mais ne fournit aucun indicateur de la réussite de ces objectifs.