VII. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Votre rapporteur spécial est amené à formuler quatre principales observations sur le budget de l'emploi pour 2002.
A. LE FIN DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI
1. La perspective du plein emploi s'éloigne
Depuis
juin 1997, la situation du marché du travail s'est nettement
améliorée, le taux de chômage passant de 12,3 % à
cette date à 8,8 % en juin dernier, soit un recul de 3,5 points en
quatre ans.
Par ailleurs, le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à
l'ANPE (catégorie 1) a suivi la même tendance : ils
étaient 3,14 millions en juin 1997, et 2,08 millions en juin 2001
(2,33 millions en juin 2000).
Le gouvernement, sans doute quelque peu grisé par ces bons
résultats de nature conjoncturelle, s'était alors fixé
comme objectif de parvenir au plein emploi. La forte incertitude
économique consécutive aux attentats du 11 septembre dernier
aux Etats-Unis a mis en évidence le caractère présomptueux
de ces déclarations hâtives.
En effet, depuis le mois de mai dernier, les chiffres du chômage se
détériorent régulièrement
, le nombre de
chômeurs ayant progressé de 5.500 en mai, de 8.500 en juin,
de 39.600 en juillet et de 11.100 en août.
La France a donc vu le
nombre de ses chômeurs croître de 64.700 en quatre mois
, alors
que l'amélioration des chiffres du chômage avait été
quasiment ininterrompue depuis l'été 1997.
Cette évolution a ramené le taux de chômage à 9 % de
la population active, soit le niveau atteint à la fin de l'année
2000, tandis que de nombreux économistes prévoient un taux de
chômage de 9,5 % à la fin du premier semestre 2001.
2. En fait, la situation de l'emploi en France n'a jamais été aussi bonne que le gouvernement a bien voulu le dire
- • Le chômage français reste à un niveau élevé.
Il reste donc supérieur tant au taux de chômage dans l'Union européenne, 7,6 %, qu'à celui de la zone euro, 8,3 %.
Au sein de la zone euro, la France a le taux de chômage le plus élevé, juste derrière l'Espagne (13 %) et la Finlande (9 %), tandis que certains Etats-membres ont de bien meilleurs résultats : 7,9 % en Allemagne, 6,8 % en Belgique, 3,8 % en Irlande, 2,2 % aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni, le taux de chômage est de 5,1 %, et de 4,8 % en Suède. Or, dans tous ces pays, les gouvernements n'ont ni créé des emplois-jeunes, ni imposé la réduction du temps de travail.
Hors d'Europe, le Japon bénéficie d'un taux de chômage de 5 %, et les Etats-Unis de 4,6 %, bien que la tendance, dans ces deux pays, soit à la remontée du chômage.
- • L'amélioration de la situation de l'emploi est relativement inégale.
Par ailleurs, si le chômage des jeunes a diminué, grâce à la création massive d'emplois-jeunes en particulier, il reste plus élevé que la moyenne nationale : 16,8 % pour l'ensemble des moins de 25 ans, 15,2 % pour les hommes de la même tranche d'âge, et 18,8 % pour les femmes, soit plus du double de la moyenne.
Comme l'a lui-même indiqué le ministère de l'emploi et de la solidarité, à l'occasion de la présentation des chiffres du chômage en août 2001, « le chômage de longue durée cesse de diminuer », le nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis un an ou plus à l'ANPE ayant augmenté de 0,8 % entre la fin juillet la fin août 2001.
- • Un recul important du chômage qui se heurte au niveau élevé du chômage structurel.
Ainsi, la baisse actuelle du chômage serait de nature conjoncturelle, la croissance permettant des créations d'emplois jusqu'au seuil de 8 % de chômage. En-deçà, le chômage ne diminuerait plus.
En revanche, comme le montre la situation actuelle, il peut de nouveau croître, en cas de ralentissement de la croissance.
L'analyse du Conseil économique et social :
relativiser l'amélioration de la situation de l'emploi
Dans son
rapport sur la conjoncture au 1
er
semestre 2001, le Conseil
économique et social, sur les conclusions de M. Pierre Gadonneix,
considérait que «
ce récent retournement de
tendance, toutefois, ne doit pas faire illusion : plus de 80 % des emplois
créés depuis 1997 dans le secteur marchand l'ont
été à un niveau de salaire inférieur à 1,3
fois le SMIC
[...]
. Par ailleurs, la précarité de l'emploi
reste un phénomène très préoccupant, qui se
transforme sans doute plus qu'il ne se résorbe. En témoigne,
notamment, la constitution progressive d'une catégorie de
« travailleurs pauvres », pour la plupart titulaires d'un
emploi à temps partiel, que la croissance a sauvés du
chômage, mais pas du dénuement
».
De surcroît, le rapport insistait sur le fait que «
le recul
simultané du chômage et de la précarité de l'emploi
ne doit pas faire oublier la persistance d'un chômage de
masse
», avec l'existence de plus de 2 millions de chômeurs.
Le rapport mettait également en évidence «
l'ampleur
du phénomène de sous-activité en France
».
En effet, le taux d'activité demeure à un niveau faible en
France, soit 68,8 % de la population active totale en 1999, contre 80,6 % au
Danemark, 75,1 % au Royaume-Uni, 74 % aux Etats-Unis, 72,6 % aux Pays-Bas.
Les taux d'activité «
apparaissent particulièrement
bas aux âges de transition entre activité et inactivité,
c'est-à-dire au début et à la fin de la vie
active
». Ainsi, en 1999, le taux d'activité
s'établissait à 36 % chez les 15-24 ans. Pour les 55-64 ans, il
était de 40 % chez les hommes et de 25 % chez les femmes, contre 63 % et
49 % aux Etats-Unis.
B. UN PROJET DE BUDGET 2002 PARADOXAL ADRESSANT UN MESSAGE BROUILLÉ
Depuis 1998, le budget de l'emploi n'a porté aucune
réforme structurelle susceptible d'avoir un impact sur son montant.
L'année dernière, votre rapporteur spécial notait que
«
les économies dégagées sur le budget de
l'emploi sont de simples économies de constatation, liées
à la bonne tenue de la conjoncture, et, par conséquent, à
l'amélioration de la situation du marché du travail. En cas de
retournement conjoncturel, et de hausse du chômage, les dépenses
du budget de l'emploi augmenteraient de nouveau
».
Or, le projet de budget de l'emploi pour 2002 se présente en
légère diminution, alors que la situation sur le marché du
travail ne s'améliore plus, connaissant au contraire depuis quelques
mois une dégradation inquiétante. Comment expliquer cette
évolution contradictoire ?
C'est que les crédits prévus pour l'emploi en 2002 sont
fondés, comme l'ensemble du présent projet de loi, sur une
prévision de croissance aléatoire, avec les conséquences
que ce manque de prudence implique, en l'occurrence sur le niveau de l'emploi.
Les dotations allouées à l'emploi sont ainsi mal
calibrées, dans la seule perspective de dégager des
« économies »
, ce poste budgétaire
étant, régulièrement depuis 1998, une source
d'économies de constatation pour le gouvernement.
Or, la situation de l'emploi étant désormais nettement plus
défavorable qu'au cours des années précédentes,
la diminution du montant de certaines dotations paraît peu
crédible.
Il convient en effet de noter que, depuis le début de la
législature, le gouvernement a programmé une diminution
régulière des entrées dans les principaux dispositifs de
l'emploi, comme le montre le tableau ci-après :
Ainsi,
le nombre total d'entrées dans les dispositifs de la politique de
l'emploi aura diminué de plus de 45 % depuis 1997. L'ensemble de ces
dispositifs est concerné, à l'exception des contrats
emploi-consolidé, le nombre des contrats initiative-emploi reculant
même de plus de la moitié. Il n'est donc pas étonnant, dans
ces conditions, que le budget de l'emploi permette la réalisation
d'économies.
Alors que de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution de
l'emploi au cours des prochains mois, le gouvernement a encore réduit le
nombre de bénéficiaires de ces dispositifs en 2002, de 7 %.
Votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence le
message brouillé
que le gouvernement adresse aux salariés et
aux entreprises, comme à l'ensemble des agents économiques, par
ce projet de budget de l'emploi :
- le gouvernement fait un
pari risqué sur la poursuite de
l'amélioration de la situation de l'emploi
, en inscrivant des
crédits alloués aux principaux dispositifs de la politique de
l'emploi en baisse ;
- puis il a lui-même ôté toute crédibilité
à ce message, en présentant quelques jours après la
présentation en conseil des ministres du projet de loi de finances pour
2002, un
plan qui renoue avec le traitement social du
chômage
: la ministre de l'emploi et de la solidarité a
en effet annoncé au début du mois d'octobre la création de
30.000 CES et 20.000 SIFE supplémentaires pour 2001, pour un coût
de 180 millions d'euros, qui devrait être financé dans le prochain
collectif.
Si une « rallonge » budgétaire est nécessaire
pour 2001, en raison de la détérioration, récente mais
rapide, de l'emploi,
il paraît dès lors probable que les
dotations pour 2002 ne seront pas suffisantes
.
C. LE BUDGET DE L'EMPLOI A PROGRESSIVEMENT PERDU SA COHÉRENCE AU COURS DE LA LÉGISLATURE
Alors que la forte croissance des crédits alloués à la politique de l'emploi résulte essentiellement de la politique, engagée en 1993, de réduction des charges sociales, et donc de leur compensation par le budget de l'Etat auprès des organismes de sécurité sociale, le budget de l'emploi a subi de multiples modifications de son périmètre qui en ont fortement restreint la cohérence et qui nécessitent de procéder à un calcul consolidé, afin d'obtenir une vue d'ensemble et à peu près sincère du coût de la politique de l'emploi .
1. La disparition de la compensation des exonérations de charges sociales du budget de l'emploi
La
politique d'allègement des charges sociales pesant en particulier sur
les emplois peu qualifiés a connu une montée en charge
progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993, de la
ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne
Juppé ».
La compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de
cotisations sociales est, en très grande partie, à l'origine de
la croissance du budget de l'emploi, passé de 12,87 milliards d'euros
(84,42 milliards de francs) en 1993 à 22,93 milliards d'euros (150,41
milliards de francs) en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans.
Au cours de la même période, en effet, le montant des
exonérations de cotisations sociales compensées est passé
de 1,84 milliard d'euros (12,07 milliards de francs) à 10,17
milliards d'euros (66,71 milliards de francs), en hausse de 452,7 % !
Logiquement, une part croissante des crédits inscrits au budget de
l'emploi était consacrée au financement de ces compensations
d'exonérations de charges sociales, de 14,3 % en 1993 à 44,4 % en
1997.
Toutefois, la politique de réduction uniforme et autoritaire du temps de
travail décidée par le gouvernement à partir de 1997 a
conduit ce dernier à procéder à de multiples modifications
du périmètre du budget de l'emploi.
Certes, la première, intervenue en loi de finances initiale pour 1999,
allait dans le bon sens, puisqu'elle consistait en un transfert des
crédits finançant la « ristourne
Juppé », soit environ 6,10 milliards d'euros
(40 milliards de francs), du budget des charges communes vers le budget de
l'emploi.
Mais, dès l'année suivante, la création du fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale (FOREC), destiné à financer les
allégements de charges liés aux 35 heures, s'est traduite par une
débudgétisation massive, le budget de l'emploi se voyant priver,
au profit du FOREC, des crédits destinés à compenser les
exonérations de cotisations sociales. Cette orientation a
été systématisée en 2001.
Dès lors, non seulement le montant du budget de l'emploi a
diminué, mais surtout, il a de moins de moins reflété le
principal axe de la politique de l'emploi, c'est-à-dire la
réduction du coût du travail désormais liée à
la réduction du temps de travail.
Alors que la compensation des exonérations de charges
représentait 38,5 % des crédits du budget de l'emploi en 1999,
elle n'en représentera plus que 14,8 % en 2002.
2. Le coût total de la politique de l'emploi
Dès lors, le budget de l'emploi a
indéniablement
perdu en cohérence, au point d'être devenu peu lisible : il
est devenu muet sur le coût des 35 heures, présentées comme
la principale mesure gouvernementale en faveur de l'emploi.
Le tableau ci-après illustre les conséquences pratiques de cette
débudgétisation massive :
le coût de la
réduction du temps de travail comme celui des allégements du
coût du travail n'ont plus aucune signification à la lecture du
budget de l'emploi :
Cet
indicateur de coût montre bien que le budget de l'emploi ne finance plus
les dispositifs de réduction du temps de travail qu'à hauteur de
39,33 millions d'euros (258 millions de francs) en 2002, soit le montant des
aides au conseil, alors que le coût des 35 heures devrait
s'établir en 2002 à 15,55 milliards d'euros (102 milliards de
francs), c'est-à-dire 0,25 % du total...
Votre rapporteur spécial considère, dans ces conditions, que
le budget de l'emploi n'est pas sincère, et estime que le coût de
la politique de l'emploi, en 2002, doit prendre en compte les crédits du
budget de l'emploi mais aussi ceux du FOREC, soit 32,33 milliards d'euros
(212,07 milliards de francs), après 31,60 milliards d'euros
(207,26 milliards de francs) en 2001, soit une
progression de 2,3 %
.
3. Comme prévu, les 2,29 milliards d'euros de l'UNEDIC ne seront pas affectés à l'emploi
Conformément à la loi portant diverses
dispositions
d'ordre social, éducatif et culturel,
l'UNEDIC doit procéder,
à la suite de la nouvelle convention d'assurance-chômage, au
versement à l'Etat de 2,29 milliards d'euros
(15 milliards de
francs), soit 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) rattachés
à l'exercice 2001, et 1,22 milliard d'euros (8 milliards de francs)
rattachés à l'exercice 2002.
Ces recettes non fiscales viendront abonder le budget général,
et, dès lors, ne seront pas affectées, comme l'avait
démontré le Sénat, à des mesures en faveur de
l'emploi
, conformément aux souhaits exprimés par les
partenaires sociaux à l'occasion de la conclusion de la nouvelle
convention d'assurance-chômage, mais aussi aux précisions du
gouvernement qui, dans l'exposé des motifs du projet de loi
susmentionné, donnait de claires indications dans ce sens.
Une fois encore, le gouvernement a volontairement cherché à
tromper la représentation nationale.
D. LES EMPLOIS-JEUNES : UN DOSSIER LAISSÉ AU PROCHAIN GOUVERNEMENT
1. Des crédits importants mais traditionnellement mal calibrés, finançant un nombre d'emplois-jeunes incertain
Pour la
première fois depuis le lancement du dispositif, les dotations
allouées aux emplois-jeunes diminuent, de 3,6 %, s'établissant
à 3,23 milliards d'euros (21,19 milliards de francs).
Il convient toutefois de noter que ce chapitre budgétaire fait
traditionnellement l'objet d'une
importante surdotation, puis d'une
régulation non moins importante en cours d'exercice
. Ainsi, la Cour
des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
2000, note que «
les dépenses nettes ont été
inférieures de plus de 610 millions d'euros (4 milliards de francs)
aux crédits ouverts en LFI 2000
».
De surcroît, selon des informations communiquées à votre
rapporteur spécial par le ministère de l'emploi et de la
solidarité, la gestion 2000 s'est soldée par 53,40 millions
d'euros (environ 350 millions de francs) de crédits non utilisés,
reportés sur 2001. En outre, les versements effectués au CNASEA
en 2000 ont dégagé un reliquat de 4,24 millions d'euros (27,81
millions de francs).
L'année 2001 ne fait pas exception à la règle, puisque,
jusqu'à présent, environ 230 millions d'euros n'ont pas
été consommés.
Cette surdotation régulière suscite une double interrogation, la
première sur la capacité du gouvernement à atteindre les
objectifs qu'il s'est fixés en matière d'embauches
d'emplois-jeunes, la seconde sur le nombre réel d'emplois-jeunes.
En effet, le gouvernement a régulièrement modifié ses
objectifs en matière d'emplois-jeunes. Au départ, notamment lors
de l'examen de la loi du 16 octobre 1997, il avait affiché
l'ambition de parvenir, à la fin 2002, au recrutement de 350.000
emplois-jeunes. Puis cet objectif a été avancé à la
fin 2000, puis de nouveau repoussé, en renvoyant la réalisation
à la date initialement fixée, soit fin 2002 ! Il convient de
rappeler que, l'année dernière, le gouvernement avait
affirmé qu'il parviendrait à atteindre son objectif de 350.000
emplois-jeunes à la fin 2001...
Désormais, son objectif a changé de nature : il ne s'agit
plus de mesurer le dispositif en stock mais en flux.
Ainsi les documents
budgétaires pour 2002 indiquent-ils que ce dispositif doit viser
à «
porter à 360.000 à la fin 2002, le nombre
des jeunes qui auront bénéficié du programme depuis sa
création
»
6(
*
)
.
Le tableau ci-dessous indique le nombre d'emplois-jeunes embauchés au 30
juin dernier, sans que l'on ne sache plus très bien s'il s'agit d'un
stock ou d'un flux :
Il convient par ailleurs de garder à l'esprit que le budget de
l'emploi ne regroupe pas l'ensemble des crédits destinés au
financement des emplois-jeunes.
Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des sections
budgétaires qui supportent le coût des emplois-jeunes en
2002 :
Le coût total des emplois jeunes en 2002 s'élève donc
à 3,67 milliards d'euros (24,05 milliards de francs).
Encore ne s'agit-il là que du coût supporté par le budget
général. Il conviendrait d'y ajouter les diverses sources de
cofinancements.
Sur l'ensemble de la législature, ce dispositif aura
coûté plus de 13 milliards d'euros (près de 86
milliards de francs).
2. La question toujours non réglée de l'avenir des emplois-jeunes
La
question essentielle concerne toutefois le devenir des jeunes ainsi
recrutés.
Le 6 juin dernier, le gouvernement a annoncé un plan de
« consolidation » visant à pérenniser le
dispositif.
Différentes mesures sont prévues en fonction des secteurs
concernés : les associations, les collectivités
territoriales, les entreprises et les établissements publics.
Il s'agit généralement d'accorder des aides modulables au cas par
cas en fonction des besoins des services et des activités, plus ou moins
solvabilisables. D'une manière générale, ces dispositions,
visiblement non finalisées, sont d'une grande complexité, et vont
très certainement se traduire par une intense activité
administrative...
En outre, certaines de ces mesures d'aides financières,
entraîneront des dépenses nouvelles, non pas en 2002 mais à
compter de 2003.
Bref, les emplois seront consolidés - et les dépenses
pérennisées ! - mais on ne sait toujours pas ce que
deviendront les jeunes.
Il faut d'ailleurs probablement voir dans cette
incertitude quant à leur avenir la raison de la récente
manifestation des aides-éducateurs...
Votre rapporteur spécial en vient donc une fois encore à
s'inquiéter de la
probable intégration d'une part
conséquente des emplois-jeunes dans la fonction publique
, d'autant
plus que de très fortes pressions syndicales ne manqueront probablement
pas de s'exercer en ce sens. Du reste, dans la fonction publique territoriale
notamment, il est déjà prévu que les cadres d'emploi
seront adaptés afin d'offrir un débouché statutaire aux
emplois-jeunes, tandis que des concours spécifiques, dits de
« troisième voie », seront organisés dans le
même but.