A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

1. Evolution générale du titre III

Le projet de budget de la défense pour 2002 s'élève à 37,6 milliards d'euros (246,6 milliards de francs), pensions comprises et à 28,9 milliards d'euros (189,3 milliards de francs) hors pensions.

Avec 16,5 milliards d'euros hors pensions (107,98 milliards de francs), le titre III occupe une part croissante et désormais prépondérante au sein du budget militaire (57,1 % en 2002, contre 55,8 % en 2001), 53,5 % en 1997 et 46,9 % en 1991.

Part du titre III dans le budget de la Défense

1990	46,1 %
1997	53,5 %
2001	55,8 %
2002	57,1 %

A nouveau, en 2002, le titre III devrait augmenter de 2,3 %, tandis que les crédits d'équipement (hors reports) diminuent de 1,7 % . Cette progression importante reste toutefois inférieure de moitié à celle de l'ensemble des titres III des budgets civils, majoré de 5,1 %.

Au sein même du titre III , les dépenses de rémunérations et de charges sociales n'ont cessé d'augmenter depuis le début de la mise en oeuvre de l'actuelle loi de programmation . En 2002, la progression atteint encore 2,2 %, au terme d'une majoration de 11,2 % sur l'ensemble de la période de programmation.

Parallèlement, les crédits affectés aux dépenses d'entretien et de fonctionnement ont été constamment réduits : moins 19 % sur la période 1997-2001. Le projet de budget 2002 marque un coup d'arrêt tardif à cette tendance lourde, avec une légère progression de 1,9 %, soit un quasi-maintien des crédits en francs constants.

La part occupée par les dépenses de rémunérations et charges sociales est donc clairement prépondérante au sein du titre III (plus de 80 % du total), au détriment de la part dévolue aux dépenses de fonctionnement et d'entretien courant, aujourd'hui limitée à moins de 20 %.

Répartition des postes du titre III

			(en pourcentage du total)
	1991	1997	2001	2002
RCS	71,9	76,0	80,3	80,2
Entretien et fonctionnement	28,1	24,0	19,7	19,8

2. Effectifs et masse salariale

Les crédits de rémunérations et charges sociales prévus pour 2002 s'élèvent à 13 ,2 milliards d'euros (86,6 milliards de francs), en progression de 2,2 % par rapport à l'exercice précédent. Ils représentent 80,2 % du total du titre III et plus du tiers (36 %) du total du budget de la défense.

En 2002, la dernière année de réalisation de la programmation des effectifs s'accompagne en effet d'un plan exceptionnel d'amélioration de la condition des personnels, civils et militaires.

a) Evolution des effectifs

(I) Mesures 2002

Les effectifs budgétaires du ministère de la Défense (hors comptes de commerce) s'établissent pour 2002 à 436.221, soit 9.922 emplois de moins qu'en 2001. Ceci représente un peu plus du cinquième du total des effectifs publics.

Hors suppression des appelés, les créations nettes d'emplois s'élèvent en 2002 à 12.896 postes , correspondant à la sixième et dernière année de programmation.

Les suppressions d'emplois budgétaires

La réduction du nombre d'officiers et de sous-officiers se poursuit globalement. Le nombre total de sous-officiers diminuera de 2.158 postes (après une diminution de 2.482 postes en 2001). Les suppressions de postes concernent uniquement les forces armées : armée de Terre (moins 1.393 postes après moins 933 en 2001), Marine (moins 945 après moins 1.015 en 2001) et armée de l'Air (moins 1.246 après moins 9.767 en 2001). La diminution des effectifs d' officiers se poursuit également dans les armées, conformément à la programmation : armée de Terre : moins 245 ; Marine : moins 32 ; Air : moins 70.

L'exercice 2002 verra la suppression définitive des appelés (- 22.818 postes). De fait, la Marine et l'armée de l'Air n'incorporent plus d'appelés depuis février 2001. Le Conseil des ministres du 27 juin 2001 a décidé d'anticiper la fin des incorporations à partir de juin 2001 et, par décret, de libérer de manière anticipée les appelés actuellement sous les drapeaux avant le 30 novembre 2001, et ceux des formes civiles du service national avant le 15 juillet 2002.

Les créations d'emplois budgétaires

Les recrutements de militaires du rang sont très soutenus en 2002 : 8.141 emplois supplémentaires sont prévus, essentiellement au profit de l'armée de Terre (5.884) et de l'armée de l'Air (2.191). Les recrutements effectués en 2001 devraient permettre de pourvoir au 31 décembre la totalité des postes budgétaires inscrits en loi de finances initiale. Cette situation devrait se poursuivre en 2002.

Parallèlement, 6.538 emplois nouveaux de volontaires sont inscrits, dont près des deux tiers au profit de la Gendarmerie (4.178 postes).

Une exception est faite au mouvement général de suppression des sous-officiers en faveur de la Gendarmerie, qui bénéficie à nouveau de 44 postes budgétaires supplémentaires (après 470 postes nouveaux en 2001, et une diminution de 966 postes en 2000). Au total, la Gendarmerie aura bénéficié de 700 postes supplémentaires par rapport à l'objectif fixé initialement par la programmation. Parallèlement, les effectifs d'officiers sont également renforcés de 213 postes en 2002.

De même, le Service de Santé bénéficiera également d'une mesure non prévue en programmation de création de 200 postes de sous-officiers infirmiers pour renforcer les effectifs hospitaliers.

Après un recul important des effectifs civils en 2000 et 2001, le budget 2002 prévoit la création de 1.075 emplois budgétaires de personnels civils titulaires. Plus de la moitié (524) bénéficieront à la Gendarmerie. Le Service de santé des armées disposera également de 171 emplois nouveaux dans le cadre de la mise en place des 35 heures. Les armées se partageront les 551 postes restant : 256 pour l'armée de Terre, 141 pour la Marine, 154 pour l'armée de l'Air.

Le nombre des emplois budgétaires de contractuels augmentera de 1.617 postes. Cette augmentation résulte uniquement de l'ouverture de 2.266 postes correspondant à la mise en oeuvre, dès 2002, de la loi du 12 avril 2001 sur les emplois « Berkani » ^{1(
*
)} . Elle est partiellement compensée par la suppression de 649 postes provenant de la titularisation de personnels contractuels, dans le cadre des différents plans de titularisation et de résorption de l'emploi précaire.

Par ailleurs, le ministère de la Défense a obtenu pour 2002 la dotation en crédits correspondant à 900 emplois d'ouvriers d'Etat vacants, permettant une reprise significative des recrutements. Cette mesure est liée à la mise en oeuvre des 35 heures dans les effectifs civils.

(II) Bilan de la professionnalisation

Globalement, le niveau d'effectifs budgétaires visé par la loi de programmation militaire devrait être atteint, à 4.000 postes près.

Au total, entre 1996 et 2002, les effectifs de la Défense (y compris les appelés) auront diminué de près d'un quart, du fait essentiellement de la disparition des appelés : - 201.498 emplois .

Le recrutement de volontaires n'a compensé cette perte qu'à hauteur de 10 % seulement (+ 24788).

Les créations d' emplois budgétaires civils auront atteint le chiffre de 7.248, correspondant au chiffre arrêté par la programmation. Mais les emplois créés n'ont pas tous été pourvus . Au 1 ^er janvier 2001, le sous-effectif global (fonctionnaires plus ouvriers d'État) atteignait encore 4.132 postes.

Parallèlement, depuis 1997, plus de 47.600 emplois de militaires du rang auront été créés , soit près de 600 postes de plus que l'objectif prévu par la loi de programmation militaire . Cette évolution résulte du choix de la Marine et de l'armée de l'Air de disposer de davantage de postes de militaires du rang, obtenus par transformation de postes de sous-officiers.

Dans ce cadre, le nombre des officiers et sous-officiers aura régressé (- 14.312 postes de sous-officiers).

Cette tendance générale recouvre des évolutions assez nettement différenciées selon les secteurs, et une appréciation plus nuancée, s'agissant des effectifs réels.

Le fait le plus marquant est la progression forte des effectifs de la Gendarmerie (+ 5 % sur la période), tandis que la Marine et l'armée de l'Air perdent le quart de leurs effectifs, et l'armée de Terre le tiers . De fait, la disparition des appelés, qui constituait la moitié des effectifs de l'armée de Terre, a lourdement pesé sur celle-ci.

Cette évolution divergente est encore plus marquée si l'on considère les seuls emplois d'officiers et sous-officiers : seule la Gendarmerie a bénéficié de la création de 1.353 emplois sur la période, là où la Terre en perdait 1.672, la Marine 27 et l'Air 439. De même, la Gendarmerie n'a perdu que 835 postes de sous-officiers, là où la Terre en perdait 6.867, la Marine 3.140 et l'Air 5.097.

S'agissant des effectifs réels, l'analyse détaillée fait apparaître en fin de période l'existence de déficits préoccupants pour les effectifs civils, ainsi que dans certains secteurs ou certaines spécialités, comme le Service de santé des armées, les atomiciens, les informaticiens et les plongeurs-démineurs.

b) Mesures catégorielles

Le budget 2002 traduit un effort tout particulier et sans précédent en direction de la « condition militaire ».

De fait, le montant des mesures catégorielles inscrites au budget 2002 atteint 79 millions d'euros (518,2 millions de francs).

Les difficultés rencontrées au cours de la dernière phase de la professionnalisation, pour recruter mais aussi conserver les recrues dans certaines catégories ou certains secteurs, ont clairement souligné la nécessité de renforcer l'attractivité et la fidélisation des postes offerts par la Défense. En outre, les exigences nouvelles constatées en matière de sécurité publique impliquent un effort particulier en direction de la Gendarmerie, non prévu par la loi de programmation.

De fait, outre les mesures relevant du plan Sapin (revalorisations salariales et mesures prises en faveur des bas salaires), le budget 2002 prévoit d'importantes mesures catégorielles.

(1) Mesures en faveur des personnels militaires

1. L'application des mesures en faveur des bas salaires concernant l'ensemble de la fonction publique se traduit par l'inscription de 24,5 millions d'euros (160,7 millions de francs) au budget 2002.

2. Pour les personnels militaires, les mesures catégorielles bénéficient à l'ensemble des forces armées, et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de santé et à la Délégation générale pour l'armement.

Ne bénéficiant toutefois qu'aux seuls sous-officiers, elles constituent seulement un début de réponse aux attentes justifiées du monde militaire, et devront impérativement être renforcées et surtout élargies.

En 2002, les sous-officiers bénéficient donc de 29,54 millions d'euros (193,8 millions de francs) de mesures nouvelles visant à améliorer l'attractivité du métier pour les plus jeunes, et à renforcer la fidélisation pour les plus anciens.

- jeunes sergents : 14,5 millions d'euros (95,1 millions de francs). Ceci, conjugué à l'attribution de points d'indice supplémentaires dans le cadre du Plan Sapin, devrait se traduire par une augmentation de 328 francs de la solde mensuelle ;

- sous-officiers confirmés : 12 millions d'euros (78,7 millions de francs), correspondant à la création de 6.000 primes de qualification, dont 4.200 pour la Gendarmerie, soit 984 F/mois environ par bénéficiaire, et 1,8 million d'euros (11,8 millions de francs), correspondant à l'attribution de 600 échelles IV pour les sous-officiers de l'armée de terre ;

- deux spécialités particulières bénéficient en outre de mesures spécifiques :

*atomiciens de surface de la marine : 0,26 million d'euros (1,8 million de francs), correspondant à l'attribution de 56 primes ;

*maîtres-contrôleurs de la sécurité aérienne de l'armée de l'air : 0,98 million d'euros (6,4 millions de francs), correspondant à une revalorisation de l'indemnité spéciale de sécurité aérienne.

3. Enfin, le plan de valorisation de la condition des médecins militaires entamé en 2001 se poursuit avec 2,6 millions d'euros (17 millions de francs) de mesures nouvelles, correspondant d'une part à la consolidation de l'indemnisation des gardes de nuit (versement d'une indemnité forfaitaire de 5.000 francs aux médecins effectuant plus de trois gardes de plus de douze heures en un mois) et d'autre part à l'amélioration du déroulement de carrière (surnombre de 120 médecins principaux).

(2) Mesures en faveur des personnels civils

Les crédits relatifs à l'emploi de personnels civils sont marqués par la mise en oeuvre, dès le budget 2002, des mesures relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail. Le ministère de la Défense est le seul jusqu'à présent à avoir passé un accord-cadre avec l'ensemble de ses organisations syndicales.

1. L'application des mesures Sapin en faveur des bas salaires représente 3,2 millions d'euros (21 millions de francs).

2. La mise en oeuvre des 35 heures se traduit d'une part par le recrutement de 171 personnels au Service de santé, correspondant à des créations budgétaires, par 1.100 recrutements supplémentaires de fonctionnaires sur des postes précédemment gelés, et par 900 autorisations d'embauche d'ouvriers d'Etat.

Le volet indemnitaire d'accompagnement représente 7,5 millions d'euros (49 millions de francs). Les heures supplémentaires seront forfaitisées à concurrence de 16 heures par la création, au plan ministériel, d'une indemnité nouvelle « d'administration générale et de technicité » (5,3 millions d'euros, soit 35 millions de francs). Le régime des astreintes sera étendu aux fonctionnaires et aux contractuels (1,2 million d'euros, soit 8 millions de francs). Les congés annuels seront normalisés pour les personnels administratifs des services déconcentrés (1 million d'euros, soit 6,6 millions de francs).

Globalement, l'ensemble des mesures liées à la mise en place de la réduction du temps de travail représente un total de 186 millions de francs.

Accord 35 heures pour les personnels civils de la Défense
Principaux points

- passage de 39 H à 35 H de la durée hebdomadaire du travail, sans diminution ni gel des rémunérations ;

- décompte annuel de la durée du travail (1.600 heures de travail effectif), sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ;

- organisation du temps de travail selon des cycles prédéterminés, modifiables selon les nécessités du service (cycle de référence : 38 H, soit 7 h 38 mn de travail par jour) ;

- possibilité de prendre 18 jours d'ARTT sur l'année, dont 9 à disposition, qui viennent s'ajouter aux 25 jours de congés actuels ;

- institution d'un compte épargne-temps dans un cadre qui doit être défini au niveau de l'ensemble de la fonction publique (10 jours à reporter dans la limite de deux ans).

3.- Différentes mesures catégorielles sont prises à hauteur de 6,2 millions d'euros (40,7 millions de francs) : amélioration des régimes indemnitaires des personnels administratifs d'encadrement de l'administration centrale et des services déconcentrés, reconnaissance de la technicité de certaines fonctions, des compétences acquises et des contraintes liées à l'organisation du travail.

c) L'accompagnement de la professionnalisation et l'adaptation de l'outil industriel

(1) Mesures 2002 : 281 Meuros (1.843 millions de francs)

Le Fonds d'accompagnement de la professionnalisation (FAP)

Institué par l'actuelle loi de programmation militaire, le FAP regroupe les moyens consacrés au financement des mesures d'accompagnement de la professionnalisation, essentiellement sous forme d'incitations au départ et à la mobilité (pécules, indemnités de départ, congés de reconversion).

• En 2002, l'ensemble des mesures d'incitation au départ des personnels militaires , en sensible diminution, devrait représenter 52 millions d'euros (341,1 millions de francs, contre 2.329 millions de francs en 2001).

- La dotation pour les pécules rénovés s'élèvera à 48 millions d'euros (315 millions de francs), soit 599 pécules officiers et 876 pécules sous-officiers.

- La dotation pour l'indemnité de départ des sous-officiers et des caporaux-chefs est fixée à 1,1 million d'euros (7,2 millions de francs).

- La dotation pour les congés complémentaires de reconversion est reconduite à 2,7 millions d'euros (17,7 millions de francs).

• Ces mesures sont complétées par des crédits affectés à la reconversion des militaires et au financement des surcoûts liés aux restructurations , pour un montant total de 18,3 millions d'euros (120 millions de francs).

• Le Fonds d'accompagnement bénéficiera également d'une sensible augmentation des moyens affectés aux réserves , majorés de 6,1 millions d'euros, pour atteindre 28,3 millions d'euros (185,6 millions de francs).

Les mesures d' aides au départ et à la mobilité du personnel civil sont portées à 84 millions d'euros en 2002 (551 millions de francs).

Les mesures d' aides au départ et à la mobilité du personnel de DCN atteindront 90 millions d'euros (590 millions de francs).

(2) Bilan de la professionnalisation

Au total, de 1997 à 2002, la Défense aura consacré près de 830 millions d'euros (5,5 milliards de francs) aux aides au départ et à la reconversion des militaires, 1 milliard d'euros (6,6 milliards de francs) aux aides au départ et à la mobilité des personnels civils, principalement ouvriers, 0,5 milliard d'euros (3,3 milliards de francs) pour la reconversion des personnels de DCN, et 0,2 milliard d'euros (1,3 milliard de francs) pour limiter l'impact des restructurations sur le tissu local, soit un total de 2,5 milliards d'euros (16,7 milliards de francs).

3. Entretien et fonctionnement courant

(1) Bilan de la loi de programmation

Evolution des moyens de fonctionnement hors RCS *

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Meuros

Alimentation

2 967

452

2 752

420

2 433

371

2 263

345

1 881

287

1 817

277

Carburants

2 256

344

2 361

360

2 051

313

2 053

313

2 647

404

3 070

468

Entretien programmé du matériel

2 138

326

1 807

275

1 323

202

1 109

169

815

124

374

Autres fonction-
nements et activité
des forces

17 143

2 613

16 331

2 490

15 333

2 338

15 528

2 367

15 510

2 364

16 103

2 455

Total

24 503

3 735

23 250

3 544

21 139

3 223

20 942

3 193

20 853

3 179

21 364

3 257

* Crédits inscrits en loi de finances initiale

Le sacrifice des dépenses d'entretien et de fonctionnement courant

La mise en oeuvre de la professionnalisation des armées au cours de l'actuelle loi de programmation s'est traduite par un niveau d'effectifs globalement respecté, mais à un coût nettement supérieur aux prévisions initiales. La période concernée a par ailleurs été marquée par l'apparition de besoins sous-estimés en matière de sécurité intérieure.

Il en a résulté que l'alourdissement sensible du poste rémunérations et charges sociales a fortement pesé sur les crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant, soumis à la portion congrue au sein du titre III, alors même que celui-ci prélevait par ailleurs une dîme croissante sur les crédits d'équipement militaire.

Ainsi, du budget 1997 au projet de budget 2002, les dépenses de rémunérations et de charges sociales auront progressé de près de 9 milliards de francs (+ 11,5 %), tandis que les moyens d'entretien et de fonctionnement courants auront été amputés de 3,2 milliards de francs (- 13,1 %), au prix d'une regrettable détérioration des taux d'activité des forces.

Cette baisse moyenne de 13 % de l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'entretien courant recouvre elle-même des évolutions très divergentes selon les postes.

Ainsi, les dépenses de carburants auront augmenté de 36 % sur la période (+ 814 millions de francs) en raison de l'évolution des cours du baril et du dollar.

Parallèlement, les dépenses d'alimentation diminuent de 39 %, compte tenu de la réduction des effectifs liée à la professionnalisation.

Les crédits destinés à l'entretien programmé des matériels ont été le plus fortement réduits : ils sont passés de 2.138 millions de francs à 374 millions de francs, soit une chute de 62 %, en raison, il est vrai, du transfert de certaines dépenses liées au « maintien en conditions opérationnelles » sur le titre V.

La baisse la plus « sensible » concerne en réalité les moyens de fonctionnement courant et d'activité, amputés de plus de un milliard de francs (150 millions d'euros) sur la période de la loi de programmation, soit 10 % du montant initial de 1997.

De fait, après avoir été constamment supérieurs depuis 1990 à 16 % du total des crédits du titre III, au terme d'une légère progression entre 1990 et 1997, date à laquelle ils représentaient 16,8 % du total, les crédits de fonctionnement et d'activité sont « tombés » à 14,7 % du total en 2001.

Au sein même des crédits d'activité et de fonctionnement, l'existence de besoins incompressibles en matière d'entretien immobilier et de sous-traitance notamment ont conduit à un prélèvement regrettable sur les taux d'activité des armées, qui sont aujourd'hui inférieurs aux normes OTAN.

La dépense par soldat la plus faible de l'OTAN

Au total, en 2000, la dépense de fonctionnement global (yc RCS) par soldat français est du même ordre que celle du soldat allemand, près de deux fois moins élevée que celle du soldat britannique, et près de trois fois moins élevée que celle du soldat américain.

Dépenses de fonctionnement rapportées aux effectifs budgétaires
(francs constants 2000)

- France : 267.000 F

- Allemagne : 256.600 F

- Royaume-Uni : 409.000 F

- Etats-Unis : 629.100 F

Source : Mémorandum statistique OTAN

Le poids croissant de la Gendarmerie

Sur la période de programmation 1997-2002, le total des dépenses de fonctionnement cumulées s'établit comme suit, en milliards de francs courants :

- Armée de Terre : 184,0 milliards de francs, soit 30,0 % du total

- Services communs : 148,4 milliards de francs, soit 24,2 % du total

- Gendarmerie : 124,9 milliards de francs, soit 20,4 % du total

- Air : 77,9 milliards de francs, soit 12,6 % du total

- Marine : 77,3 milliards de francs, soit 12,6 % du total

Il en ressort que les coûts de fonctionnement (y compris RCS) de la Gendarmerie auront représenté un cinquième du total des dépenses du titre III , soit l'équivalent des dépenses de l'armée de l'Air et de la Marine réunies.

Cette situation reflète bien l'évolution intervenue au cours de la période, marquée par une progression plus importante des crédits de fonctionnement de la Gendarmerie, au regard de ceux des trois armées, demeurés pratiquement stables, voire décroissants.

(2) Mesures 2002

Un effort optiquement majoré par l'effet de mesures d'économies et de transferts

En 2002, les crédits du titre III hors rémunérations et charges sociales passeront de 3.179 millions d'euros (20,8 milliards de francs) à 3.257 millions d'euros (21,4 milliards de francs), ce qui représente une augmentation brute de 2,5 %, la première depuis l'entrée en vigueur de la programmation.

Le supplément de crédits accordé à hauteur de 78 millions d'euros est optiquement majoré par diverses mesures d'économie et de transfert -qui ne peuvent en aucun cas être assimilées à des « mesures nouvelles »-, pour un total de 122 millions d'euros, répartis comme suit :

- 76 millions d'euros (498 millions de francs) d'économies en raison de la réduction du format des armées et du parc des équipements ;

- 10,7 millions d'euros (70,2 millions de francs) d'économies en raison de la réduction des besoins liée à la revue de programmes de 1998 ;

- 35 millions d'euros (230 millions de francs) de transferts de charges d'entretien au titre V (qui ne bénéficie pas nécessairement du total des crédits correspondant).

Le total des 200 millions d'euros ainsi obtenus bénéficie en priorité à la Gendarmerie : 70 millions d'euros, soit plus du tiers du montant des « crédits disponibles », lui sont ainsi affectés.

Cette majoration correspond toutefois pour moitié (34,3 millions d'euros) au financement du surcoût des loyers lié à l'installation en zones sensibles. On pourra regretter ici que, de façon incohérente, les 10 millions de francs prévus en loi de finances initiale 2001 aient été annulés par le collectif de juin... Le solde, soit 35,6 millions d'euros (233 millions de francs) est réparti comme suit : moyens de fonctionnement associés aux postes de gendarmes (6,3 millions d'euros), solde des surcoûts de fonctionnement induits par les mesures décidées en Conseil de sécurité intérieure (21,3 millions de francs), légère augmentation des crédits consacrés aux réserves (0,9 million d'euros).

Le solde est essentiellement réparti entre la majoration de la dotation carburants (+ 30 millions d'euros), la majoration de la dotation alimentation et fonctionnement courant (+ 33,2 millions d'euros) et, enfin seulement, la majoration du développement de l'activité des forces (+ 30,3 millions d'euros), dont le niveau reste inférieur à la norme OTAN et surtout à celui de notre partenaire britannique.

La remontée des taux d'activité des forces ne permet pas encore d'atteindre les normes OTAN

Au total, compte tenu d'une mesure de 23 millions d'euros « à titre non reconductible », les crédits d'activité des armées sont majorés comme suit :

- armée de Terre : + 28,7 millions d'euros

- armée de l'Air : + 12,3 millions d'euros

- Marine : + 12,3 millions d'euros

Cet effort devrait permettre d'atteindre 89 jours de sortie sur le terrain pour l'armée de Terre (contre 80 aujourd'hui, 100 pour la norme OTAN, 110 à 150 pour l'armée britannique), 97 jours à la mer pour les bâtiments de marine (contre 94 aujourd'hui, 100 pour la norme OTAN, 150 pour les britanniques) et de poursuivre le renforcement qualitatif de l'entraînement des pilotes, qui réalisent déjà le nombre d'heures de vol requis (180 heures par pilote contre 211 pour les britanniques), soit un niveau qui reste en-deçà des objectifs.

4. Les opérations exceptionnelles

(1) Les opérations extérieures

Au 30 juin 2001, l'estimation du surcoût des opérations extérieures pour 2001 s'élevait à 500 millions d'euros (3.280 millions de francs) dont 413 millions d'euros (2.709 millions de francs) pour le seul titre III .

Cette estimation se répartit comme suit :

- Kosovo et Albanie : 239 millions d'euros, dont 205 millions d'euros pour le titre III ;

- ex-Yougoslavie (Bosnie et Croatie) : 134 millions d'euros, dont 119 millions d'euros pour le titre III ;

- ensemble des autres opérations : 127 millions d'euros, dont 89 millions d'euros pour le titre III ;

10.750 militaires sont mobilisés sur les différents théâtres d'opérations extérieures, dont 2.823 en Bosnie et Croatie, et 5.891 au Kosovo.

Sont ainsi concernés, pour l'armée de Terre : 8.289 personnes ; pour l'armée de l'Air : 1.447 personnes ; pour la Marine : 350 personnes ; pour la Gendarmerie : 396 personnes ; pour le Service de Santé : 268 personnes.

Les forces de présence dans les DOM-TOM et les forces prépositionnées en Afrique ne sont pas comptabilisées.

Les dépenses relevant du seul titre III (rémunération et fonctionnement) ont été couvertes par le décret d'avances du 8 octobre 2001 . Elles ont été entièrement financées par un nouveau prélèvement sur les crédits d'équipement des forces armées.

Cette méthode doit à nouveau être vivement récusée. Connues, répertoriées et récurrentes, les dépenses de fonctionnement liées aux opérations extérieures doivent impérativement être inscrites et financées en loi de finances initiale -hors programmation militaire- plutôt que par prélèvement sur le titre V en cours d'exécution budgétaire. En tout état de cause, l'assèchement des marges éventuelles sur le titre V au cours des futurs exercices budgétaires rendra désormais impossible un procédé aussi contestable.

(2) Les missions de service public

Plusieurs opérations lourdes de sécurité civile ou de service public national ont mobilisé les armées françaises en 2001 :

- inondations dans la Somme : 13.500 journées de travail ;

- feux de forêts : 12.500 journées de travail ;

- plan Vigipirate (yc renforcé) - surcoût prévisionnel 2001 : 7,93 millions d'euros. Les surcoûts feront l'objet d'une demande d'abondement en gestion 2000 ;

- surveillance des côtes et des frontières - renforcement après l'échouage du caboteur East Sea : 1 million d'euros

- surveillance des transferts de fonds liés à l'eurofiduciaire (Straterre) : 21 millions d'euros (majoritairement couverts par le décret d'avances du 8 octobre 2001).

Votre rapporteur a toujours estimé que ces missions, pas nécessairement conformes à la notion d'armée professionnelle, mais sans doute nécessaires pour une meilleure intégration de l'armée dans la société civile, devaient en tout état de cause faire l'objet d'un financement spécifique, et ne pas se traduire par une surcharge financière qui pourrait être qualifiée d'indue. La couverture du surcoût de Straterre et, en tout cas en prévision, de Vigipirate renforcé , constitue à cet égard une amélioration bienvenue.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La professionnalisation des armées : un « accomplissement » globalement réussi

Objectif premier de la loi de programmation qui s'achève, la « professionnalisation » des armées s'est accomplie de manière « globalement » satisfaisante.

Il convient de saluer l'ampleur de cette réforme, assise sur des suppressions massives d'emplois et des mesures conséquentes de reconversion et d'incitation au départ. Aucun ministère civil n'a, à ce jour, été en mesure de réussir une telle démarche.

A nouveau d'ailleurs, le ministère de la Défense donne l'exemple en étant le premier à achever les négociations syndicales relatives à l'application des 35 heures pour les effectifs civils, et le premier à mettre en oeuvre, enfin, la jurisprudence Berkani visant à intégrer, sauf décision contraire, les personnels contractuels dans les effectifs de la fonction publique.

A moins de 1 % près, l'objectif global des effectifs budgétaires est donc respecté : la Défense emploiera en 2002 un effectif budgétaire de 436.221 personnes, soit le cinquième des effectifs civils.

Quelques ajustements doivent toutefois être soulignés au regard des effectifs réels et des objectifs plus détaillés, qui, s'ils perdurent, pourraient constituer des facteurs de perturbation, au regard du « modèle d'armée 2015 » : un peu plus de militaires du rang que prévu, beaucoup plus de gendarmes, et beaucoup moins de personnels civils. Certains secteurs spécifiques, comme les médecins, les informaticiens, les atomiciens ou les plongeurs-démineurs apparaissent d'ores et déjà vulnérables, voire franchement déficitaires.

2. Mais une consolidation qui reste entièrement à faire

Les motifs d'inquiétude concernent les perspectives. Certes, la professionnalisation est « accomplie ». Mais elle n'est pas consolidée pour autant.

Pour seulement préserver l'acquis, il faudra vraisemblablement consentir un effort budgétaire supplémentaire considérable. En d'autres termes, pour avoir la même chose, et donner donc le sentiment qu'on ne fait pas mieux, il faudra payer davantage.

Au-delà des soucis ponctuels, mais réels, de recrutement, apparaissent surtout des difficultés de fidélisation. Celle-ci se heurte en effet à la concurrence forte d'un marché de l'emploi civil conjoncturellement à la hausse, mais aussi, de façon plus structurelle, à une moindre attractivité du métier, s'agissant des conditions de vie et de rémunération. La comparaison est renforcée par la mixité désormais fonctionnelle des effectifs civils et militaires, parfois au sein d'un même bureau. A cet égard, la loi des 35 heures constitue un écueil redoutable.

La comparaison avec les « collègues » des armées de l'OTAN n'est pas davantage enviable. La dépense de fonctionnement (rémunération et charges sociales comprises) consentie sur la tête du soldat français est du même ordre que celle du soldat allemand, près de deux fois moins élevée que celle du soldat britannique, et près de trois fois moins élevée que celle du soldat américain. De fait, au cours des derniers exercices, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont augmenté de 2 % en termes réels leurs dépenses annuelles de rémunérations et de fonctionnement.

En réalité, il est illusoire de penser que le pouvoir d'achat du titre III pourra rester constant dans la durée. Les personnels ayant fait le choix de servir dans une armée professionnelle ont le droit d'être plus exigeants à l'égard du fonctionnement et de l'équipement des forces, et ce niveau d'exigence ne cessera vraisemblablement de monter à l'avenir.

3. Le dérapage structurel du titre III ne pourra plus être financé par prélèvement sur le titre V

L'analyse de l'évolution du titre III au cours de l'exécution de la programmation fait apparaître un dérapage des dépenses, systématiquement financé, en loi de finances initiale comme en exécution, par un prélèvement sur les crédits d'équipement du titre V.

Or les facteurs de ce dérapage ne pourront que se maintenir, voire se renforcer, au cours de la prochaine législature et de la prochaine loi de programmation.

Sur l'ensemble de l'actuelle programmation, la mise en oeuvre de la professionnalisation a représenté un coût d'accompagnement, sans doute plus lourd que prévu, de l'ordre de 17 milliards de francs. La consolidation de la professionnalisation imposera des mesures au moins équivalentes.

Mais le dérapage du titre III est également lié à la non-prise en compte d'un élément pourtant incontournable : les mesures globales touchant l'ensemble de la fonction publique, qui ont pesé de manière conséquente sur le poste rémunérations et charges sociales et continueront de le faire, sans doute de façon croissante.

Il résulte surtout du refus constant d'inscrire en loi de finances initiale les dépenses de fonctionnement correspondant à la participation de la France à des opérations extérieures (notamment sur le théâtre des Balkans). Prévues et répertoriées, ces opérations, dont le coût annuel a été constamment supérieur à 3 milliards de francs, n'en ont pas moins pour autant constamment été financées en cours d'exécution seulement, par prélèvement sur les crédits d'équipement du titre V : soit, sur la durée de la programmation, l'équivalent du coût d'un deuxième porte-avions nucléaire.

Non conforme à l'esprit du droit budgétaire, ce procédé a largement contribué au non respect de la loi de programmation, s'agissant des crédits d'équipement.

En tout état de cause, pour la prochaine législature, nécessité au moins fera loi, car les reports du titre V, largement utilisés au cours de l'actuelle législature, seront alors totalement asséchés, pour faire vraisemblablement place à une crise des paiements.

4. Le budget 2002 traduit « une attention toute particulière » à l'égard de la condition militaire

Le projet de budget 2002 comporte un incontestable effort en faveur de la « condition militaire ». Mais intervenant bien tardivement, certes à la veille d'échéances électorales importantes, cet effort ne saurait être suffisant pour répondre à des demandes qui peuvent être qualifiées de légitimes. Il reste en tout cas globalement inférieur de moitié à celui qui est consenti pour les budgets civils : le titre III de la Défense progresse en effet de 2,3 %, alors que ceux des budgets civils augmentent en moyenne de 5,1 %.

Il comprend en outre pour partie l'incontournable prise en compte des mesures Sapin relatives au point d'indice et à la revalorisation des bas salaires, qui représentent un total de 1,3 milliard de francs, soit la moitié de la totalité des moyens nouveaux du titre III.

Certes élargi cette année à l'ensemble des forces armées, et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de Santé et à la Délégation générale pour l'Armement, il ne concerne toutefois que les sous-officiers, et laisse de côté totalement les officiers.

5. De fait, la progression des moyens consacrés à l'activité des forces demeure limitée et ne permet pas d'atteindre les normes OTAN

L'alourdissement sensible du poste rémunérations et charges sociales a fortement pesé sur les crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant, soumis à la portion congrue au sein du titre III pendant toute la durée de la programmation, alors même que celui-ci prélevait par ailleurs une dîme croissante sur les crédits d'équipement militaire.

La baisse la plus sensible concerne les moyens liés à l'activité des forces, amputées de plus de un milliard de francs sur la période de programmation, soit 10 % du montant initial de 1997.

De fait, les taux d'activité des armées françaises sont aujourd'hui inférieurs aux normes OTAN.

Le budget 2002 prévoit bien une majoration des crédits de fonctionnement hors rémunérations et charges sociales. Mais les deux tiers de cet effort sont en réalité financés par des mesures d'économies et de transfert, et ne correspond donc pas véritablement à des moyens nouveaux. Et le tiers du montant ainsi globalement disponible bénéficiera à la Gendarmerie.

Au total, les taux d'activité de nos forces armées seront légèrement améliorés, certes, mais pas dans une proportion de nature à leur permettre d'atteindre l'objectif OTAN, et moins encore celui des forces britanniques.

6. La Gendarmerie prélève une part croissante des moyens de fonctionnement affectés à la Défense, sans pour autant qu'un terme soit mis à la dégradation de la situation

Au total, sur l'ensemble de la période de programmation, les coûts de fonctionnement de la Gendarmerie (y compris RCS), qui auront connu la croissance la plus forte, auront représenté un cinquième du total de l'enveloppe globale du titre III, soit l'équivalent des dépenses de l'armée de l'Air et de la Marine réunies.

En 2002, la Gendarmerie est la seule à bénéficier de la création de postes de sous-officiers -au-delà de la cible de programmation, qui aura été majorée en définitive de 700 postes. C'est elle qui bénéficiera au premier chef des primes de qualification pour les sous-officiers confirmés (4.200 sur le total de 6.000). Le tiers enfin des moyens nouveaux dégagés pour le fonctionnement, soit 460 millions de francs, sera attribué à la Gendarmerie (la moitié étant affectée au financement du surcoût des loyers lié à l'installation en zones sensibles).

Pour autant, la situation de la Gendarmerie semble avoir atteint un seuil critique.

La détérioration de la situation sécuritaire, et l'élévation du niveau d'exigence en matière de sécurité publique, vont au-delà d'une simple évolution conjoncturelle. Il faudra inévitablement en tenir compte, comme il faudra également trouver une réponse aux demandes relatives à l'application des 35 heures. La Gendarmerie, à cet égard au moins, se sent nécessairement plus proche de la Police que de l'Armée.