Mission

M. Bernard ANGELS

LE PROGRAMME 156 : « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

Les crédits du programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » représentent 8,3 milliards d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 8,1 milliards d'euros de crédits de paiement, dont 6,6 milliards d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 131.541, contre 133.826 2 ( * ) pour l'exercice 2005.

Au titre des dépenses fiscales sont inscrits cinq dispositifs, dont les plus coûteux pour les finances publiques sont la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés (35 millions d'euros estimés en 2006) et la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique , créée à l'initiative de votre commission des finances, par l'article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, dont le montant a été porté à 20 euros par l'article 4 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (50 millions d'euros en 2005, estimation de 105 millions d'euros pour 2006).

En outre, les crédits des fonds de concours rattachés au programme 156 font l'objet d'une prévision de 9,3 millions d'euros.

1. Les finalités du programme

Le programme 156 « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour principal objet le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat, des collectivités territoriales ou de celles versées à l'Union européenne, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics . Il est mis en oeuvre, au sein du Minéfi, par les directions générales des impôts (DGI), de la comptabilité publique (DGCP), des douanes et droits indirects (DGDDI, pour ses missions fiscales), ainsi que par le service des pensions. Le responsable du programme 156 est le secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Jean Bassères. Ce choix montre à l'évidence la difficulté de choisir un directeur d'une direction à réseau, (directeur général des impôts ou directeur général de la comptabilité publique) comme chef de file du programme.

Les directions financées par ce programme mettent également en oeuvre d'autres programmes, notamment ceux des missions « remboursements et dégrèvements », « pensions », « avances aux collectivités territoriales » et « prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

Le programme ne comporte pas moins de 266 budgets opérationnels de programme (BOP), qui se décomposent en 4 BOP centraux et 262 BOP déconcentrés (130 BOP pour la DGI, 115 pour la DGCP et 17 pour la DGDDI). 337 unités opérationnelles (UO) mettront en oeuvre ces 266 BOP. Le responsable de programme a ainsi fait le choix d'une très large déconcentration de ses budgets opérationnels , ce qui réduira d'autant, a priori , la portée de la fongibilité asymétrique pour les responsables locaux.

2. Une structuration en actions extrêmement lisible

Le programme est structuré en neuf missions. Les actions 1 à 4 sont relatives à la fiscalité. Elles privilégient une approche fondée sur les catégories d'usagers plutôt que la conception traditionnelle distinguant les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle, basée sur une distinction parfois artificielle entre les ordonnateurs et les comptables. Elles s'appuient ainsi, lorsqu'il y a lieu, sur plusieurs services ou directions. Elles induisent, dans certains cas, des transferts de compétences entre directions, comme celle du recouvrement de la taxe professionnelle et de la taxe foncière des entreprises de la DGCP vers la DGI (préparation du transfert en 2006, transfert effectif en 2008). Elles sont donc porteuses d'une rationalisation des structures du Minéfi. Chaque action intègre dans ces finalités la nécessité d'une gestion « au meilleur coût ».

Les actions 5 à 9 concernent la gestion financière et comptable.

Action n ° 1 : fiscalité des grandes entreprises (55,5 millions d'euros)

Cette action vise à assurer l'assiette et le recouvrement, au meilleur coût, des principaux impôts d'Etat et impositions locales dus par les grandes entreprises en leur proposant un interlocuteur fiscal unique , la direction des grandes entreprises (330 agents). Celle-ci est l'interlocuteur unique des quelques 35.000 entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 400 millions d'euros. Elle a assuré en 2004 la collecte de 32 % de l'ensemble des recettes de TVA. Le contrôle fiscal des grandes entreprises relève de la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI, 500 agents).

Action n° 2 : fiscalité des petites et moyennes entreprises (1.714 millions d'euros)

Cette action a pour finalité la réalisation de l'assiette et le recouvrement des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, au meilleur coût, et la facilitation des démarches de celles-ci. La création de cette action est sous-tendue par la volonté de créer, comme pour la direction des grandes entreprises, mais de manière plus déconcentrée, un service fiscal unique pour les PME, par un rapprochement des centres et des recettes des impôts. La réforme était achevé au 1 er janvier 2005 dans 44 directions et 75 % des sites, le rapport annuel de performances 2004 indiquant, sans en préciser les raisons, un important retard dans la réorganisation des services dans le département des Côtes d'Armor (achèvement de la réforme inférieur à 33 % au 1 er janvier 2005). En tout état de cause, l'interlocuteur fiscal unique pour les PME est compétent pour la tenue des fichiers, les travaux d'assiette des impôts professionnels, le recouvrement de la TVA et de l'impôt sur les sociétés. Parallèlement ont été pris des engagements de qualité de service dans le cadre du programme « pour vous faciliter l'impôt ». L'amélioration des services en ligne, grâce à la modernisation du système d'information des administrations fiscales (COPERNIC), constitue un axe de travail prioritaire, qui a été mené de manière progressive.

Action n° 3 : fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale (1.959,8 millions d'euros)

Cette action vise à réaliser l'assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts dus par les particuliers, tout en favorisant leurs démarches, et en optimisant les coûts de gestion des impôts. A ce stade, cette action correspond à la fois à des services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, qui, sans envisager un rapprochement permettant de créer le même interlocuteur fiscal unique que pour les entreprises, s'organisent afin de gérer les impôts des particuliers de « manière consolidée » (engagements communs de qualité de service dans le cadre du programme « pour vous faciliter l'impôt »). L'aboutissement du programme COPERNIC devrait permettre de créer, du moins en ligne, un interlocuteur fiscal unique, avec un identifiant fiscal unique.

Action n° 4 : fiscalité des marchandises et des moyens de transport (50,1 millions d'euros)

Cette action a pour finalité le recouvrement des droits et taxes perçus par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour le compte de l'Etat (12 % des recettes budgétaires de l'Etat), de l'Union européenne et des collectivités territoriales (environ 20 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers sont affectés aux départements). La DGDDI recouvre les accises (64,5 % des recettes encaissées par cette direction en 2004) et les droits de douane ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée des produits importés (30,5 % de ses recouvrements). Seule une part minoritaire des crédits de la DGDDI est retracée dans cette action, correspondant à ses missions fiscales, l'autre part relevant de la mission « développement et régulation économiques ».

Action n° 5 : gestion financière de l'Etat hors fiscalité (468,1 millions d'euros)

Cette action correspond au rôle du Trésor public dans le recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (exemple des amendes et condamnations pécuniaires), dans le paiement des dépenses de l'Etat et dans l'établissement de sa comptabilité. La LOLF est amenée à modifier très profondément l'exercice de ces deux dernières missions, en introduisant une logique de concertation entre ordonnateurs et comptables (« contrôle partenarial »), et en réalisant des comptes susceptibles d'être certifiés par la Cour des comptes.

Action n° 6 : gestion des pensions (66 millions d'euros)

Cette action constitue une action spécifique, liée au paiement d'une dépense spécifique de l'Etat : les pensions. Dans la perspective d'une transition démographique liée au départ en retraite d'un nombre croissant d'agents, cette action vise à traiter un volume croissant de dossiers, de manière rapide, sans omettre un nécessaire contrôle des droits à retraite.

Action n° 7 : gestion financière du secteur public local hors fiscalité (1.262,1 millions d'euros)

Les comptables du Trésor public, du réseau de la direction générale de la comptabilité publique, tiennent les comptes de 110.000 collectivités territoriales et établissements publics locaux. Ils accomplissent leurs missions dans 3.000 trésoreries, dont 540 spécialisées sur le secteur public local. La modernisation de leur métier est liée à la mise en oeuvre du système d'information Hélios, déployé progressivement depuis 2005.

Action n° 8 : gestion des fonds déposés (72,8 millions d'euros)

Le recentrage des activités du Trésor public, avec la cessation de la tenue de comptes de dépôts de fonds des particuliers fin 2001 et l'arrêt de la distribution des produits de la compagnie nationale de prévoyance (CNP), a rendu cette action un peu marginale : elle est consacrée à la gestion des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôts de fonds au Trésor et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations.

Action n° 9 : soutien (2.451 millions d'euros)

Cette action comporte tout d'abord les crédits correspondant à des dépenses transversales. Elle inclut ainsi le programme COPERNIC, commun à la DGI et à la DGCP, et s'appliquant aux trois premières actions fiscales du présent programme. Elle regroupe en outre les dépenses indivises mises en oeuvre dans les réseaux de la DGI et de la DGCP sur les titres 3 et 5 liées aux locaux, au fonctionnement des services, aux frais de justice ou aux dépenses informatiques. Cette action est répartie en comptabilité analytique entre les différentes actions, et principalement les actions 2 et 3.

Répartition du programme 156 par actions avant et après ventilation
des crédits de soutien du programme et des crédits polyvalents provenant d'autres missions 3 ( * )

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « Gestion et contrôle des finances publiques »

3. La justification des crédits

Les crédits relevant du présent programme sont à 81,4 % des crédits de personnel.

La variation des effectifs entre l'exercice 2005 et 2006 est de - 2.285 ETPT, correspondant à :

- des suppressions d'emplois pour 1.950 ETPT (soit 34 % des 5.752 départs à la retraite des agents en ETPT prévus en 2006) ;

- des créations d'emplois, à hauteur de 15 ETPT (action 6), pour le contrôle des informations communiquées aux fonctionnaires dans le cadre du programme CIR (compte individuel de retraite) ;

- une clarification des mises à disposition des fonctionnaires de l'Etat auprès des organismes tiers : - 142 ETPT sur le programme ;

- des transferts vers les juridictions financières (- 212 ETPT) et les services généraux du Premier ministre (- 11 ETPT) ;

- des transferts en provenance du ministère de l'intérieur au titre des délégations régionales au commerce et à l'artisanat (DRCA) : + 15 ETPT 4 ( * ) .

Cette diminution des effectifs correspond à une diminution des crédits du programme de 75,32 millions d'euros (dont 12,14 millions d'euros correspondent à des transferts, donc à des effets de structure).

La structure des emplois du programme se caractérise par une prédominance des agents de catégorie C 5 ( * ) ( 44,9 % des ETPT du programme), traduisant les limites de la politique de requalification des compétences menée par le Minéfi. 356 agents de catégorie C de la DGI ont néanmoins été convertis en catégorie B en 2004.

37,97 millions d'euros ont été prévus en 2006 pour le programme au titre, notamment, de la mise en oeuvre d'un plan de requalification des emplois « destiné à adapter la structure des emplois aux besoins du programme ». Cette enveloppe intègre également la revalorisation de 1,8 % de l'allocation complémentaire de fonction et de l'indemnité de technicité. Elle prévoit enfin une provision pour la mise en place d'un dispositif d'intéressement destiné à faire bénéficier les agents d'une direction d'une prime forfaitaire lorsqu'un « nombre suffisant d'objectifs représentatifs de l'activité et de la qualité de service sera atteint ».

Emplois répartis en ETPT

(en millions d'euros)

Catégorie d'emplois

Estimation pour 2005

Demandé pour 2006

Variation 2006/2005

Crédits demandés pour 2006 (y.c. charges sociales)

Catégorie A+

1.928

1.916

-12

215,0

Catégorie A

28.665

28.344

-321

2.130,0

Catégorie B

42.712

42.258

-454

2.010,6

Catégorie C

60.251

59.023

-1.498

2.167,2

Total

133.826

131.541

-2.285

6.522,8

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « gestion et contrôle des finances publiques »

Le programme 156 intègre, comme tous les autres programmes, les nouvelles cotisations à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) pour un montant de 155,74 millions d'euros, au fonds national d'aide au logement (FNAL), pour un montant estimé à 2,87 millions d'euros, l'allocation temporaire d'invalidité et, surtout, la contribution au compte d'affectation spéciale « pensions » pour 1.547,6 millions d'euros au titre du personnel civil. Les « cotisations retraite » représentent 19,1 % des crédits de paiement du programme.

Outre la part majeure prise par les dépenses de personnel, les crédits du programme 156 se caractérisent par un fort volume des crédits d'investissement (457,5 millions d'euros au titre des autorisations d'engagement et 394,7 millions d'euros au titre des crédits de paiement), représentant 5 % du total des crédits de paiement, lié essentiellement au poids des investissements informatiques. Ces investissements informatiques correspondent à deux grands projets transversaux, COPERNIC, retracé dans l'action 9, et Hélios.

COPERNIC, initié en 2001 pour une durée prévisionnelle de 9 ans, vise à faire évoluer les systèmes d'information existants de la DGI et de la DGCP en les décloisonnant, et en offrant la perspective pour l'usager d'un accès à son compte fiscal en ligne. Le coût total de l'investissement a été réévalué, dans le plan d'action opérationnel adopté en mai 2005, à 911,5 millions d'euros. C'est dire l'enjeu budgétaire que représente l'aboutissement de ce projet informatique.

Pour 2006, 184,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 174,6 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus au titre du programme COPERNIC, dont 5,1 millions d'euro sur le titre 3, et la majeure partie restante sur le titre 5.

Hélios, dont le coût total est estimé à 139,23 millions d'euros sur la période 2001-2007, vise à créer un progiciel comptable destiné à la tenue des comptabilités des collectivités et établissements publics locaux. Pour 2006, 15,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 24,1 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus au titre du programme Hélios.

4. Les objectifs du programme

Le programme 156 présente huit objectifs , liés à trois grandes finalités d'intérêt général.

La première vise à promouvoir le civisme fiscal et à renforcer la lutte contre la fraude . Elle se traduit par trois objectifs complémentaires:

- favoriser le civisme fiscal par l'accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers (objectif 1) ;

- faciliter l'impôt par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service précis et mesurables et le développement de procédures dématérialisées (objectif 2) ;

- renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif 3).

La deuxième vise à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs.

- maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif 4) ;

- améliorer la qualité comptable (objectif 5).

La troisième consiste enfin à améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services. Elle se traduit par trois objectifs :

- réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif 6) ;

- renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local (objectif 7) ;

- optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif 8).

Il faut souligner l' avance réelle dont ont bénéficié les administrations financières rattachées au programme 156 grâce aux « contrats objectifs - moyens » puis « contrats de performance » conclus depuis plusieurs années avec la direction du budget. Les indicateurs ont ainsi pu être améliorés au fil du temps. Ils sont disponibles sur des séries temporelles longues , ce qui facilite les comparaisons, et les rend crédibles aux yeux du Parlement .

Les objectifs et indicateurs proposés par le programme 156 ont vocation à être déclinés dans les contrats de performance 2006-2008 en cours de finalisation. Pour cette raison, les « valeurs cibles » liées aux objectifs ont le plus souvent vocation à être atteintes à l'horizon 2008. Votre rapporteur spécial ne souhaite pas commenter chaque objectif et chaque indicateur, mais formuler quelques remarques :

- objectif 1 :

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal.

Il reste à poursuivre la réflexion sur la faisabilité et les avantages de la retenue à la source .

- objectif 2 :

L'indicateur n° 2 « niveau de développement des procédures dématérialisées, commun à la DGI et à la DGCP » appelle deux séries de remarques.

Le sous-indicateur montrant la part des recettes de TVA acquittées par télérèglement souligne, qu'à ce stade, la procédure de téléTVA constitue un semi-échec , liée à une insuffisante attractivité du produit aux yeux des entreprises. Avec 81.500 télédéclarants en 2004, les résultats restent très éloignés de la cible de 2005 (250.000). Manifestement, les actions de communication annoncées par M. Bruno Parent, directeur général des impôts, devant votre commission des finances le 13 juillet 2004, destinées à convaincre les entreprises de souscrire à téléTVA, avec deux arguments majeurs, l'un portant sur les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables procédant par virement, l'autre sur le caractère utile et prometteur du certificat électronique, au-delà de sa seule application à la téléTVA, n'ont pas été, encore, à ce jour, payantes. L'abaissement du seuil du chiffre d'affaires au-delà duquel la téléTVA est obligatoire (15 millions d'euros aujourd'hui), à 1,5 million d'euros en 2006 et à 760.000 euros en 2007, prévu par l'article 71 du projet de loi de finances pour 2006, ne sera pas de nature, à lui seul, à garantir le succès du produit téléTVA .

Le sous-indicateur relatif au nombre de particuliers ayant souscrit leurs déclarations de revenus par Internet manifeste des ambitions certaines, 10 millions de télédéclarations en 2006, 15 millions en 2008 . Ces objectifs sont indéniablement facilités par la réduction d'impôt de 20 euros applicable pour l'imposition des revenus 2004, 2005 et 2006. Néanmoins, il convient de renforcer la fiabilité du système d'information qui a malheureusement connu des « ratés » lors de la campagne 2005 . Il faut surtout améliorer les services offerts en ligne aux contribuables : l'absence d'interface commune entre les pages consacrées à la déclaration, et à la consultation du compte fiscal, et les pages consacrées au paiement de l'impôt, ainsi qu'au changement d'adresse, rend la consultation du site impot.gouv.fr peu conviviale . L'obligation, pour la déclaration d'impôt sur le revenu, et pour chaque adhésion à la mensualisation, impôt par impôt, de disposer d'identifiants différents, fort complexes, fait sentir la nécessité d'un identifiant fiscal unique. Enfin, certaines expériences, tentées par votre rapporteur spécial, montrent qu'il est parfois illusoire d'attendre un accusé de réception électronique à une simple démarche d'adhésion à la mensualisation ou de changement d'adresse effectuée en ligne.

- objectif 3 :

Les indicateurs n° 2 et n° 3, relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichent des valeurs cibles trop peu ambitieuses aux yeux de votre rapporteur spécial. Elles ne sont pas satisfaisantes en l'état. Le taux de recouvrement des créances fiscales devrait passer de moins de 40 % en 2004 (compte tenu des révisions opérées en termes de méthodologie de l'indicateur) à 42 % en 2008.

Le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires (1.420 ETPT sont affectés à la direction générale la comptabilité publique) était de seulement 34 % en 2004. Il devrait passer à 42 % en 2008. Votre rapporteur spécial ne mésestime pas les difficultés inhérentes à ces recouvrements - une distinction du taux de recouvrement selon la nature du recouvrement contentieux, amendes majorées ou décision de justice, serait d'ailleurs la bienvenue, mais les montants financiers en jeu exigent des efforts accrus de la part des administrations concernées .

- objectif 6 :

L'indicateur n° 1 prévoit un délai global de paiement des dépenses de l'Etat (délai moyen) de 35 jours en 2006, avec une valeur cible de 28 jours en 2008. Ce délai serait conforme à la directive communautaire sur la lutte contre le retard de paiement des dépenses publiques. L'indicateur mériterait néanmoins d'être affiné en montrant les écarts existant entre les délais minimum et des délais maximum.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

- Les progrès réalisés en matière de télédéclaration et de paiement mensualisé ne changent pas la culture de l'impôt sur le revenu en France, ils n'atténuent pas le caractère « passionnel » de cet impôt, ils allègent peu le travail des agents. Ils ne permettent pas une articulation nécessaire entre CSG et IRPP. Il faudra avancer sur l'étude, réalisée en 2002, liée à la mise en place d'une retenue à la source, juste fiscalement.

- L'augmentation rapide du nombre de télédéclarants à l'impôt sur le revenu doit aller de pair avec une amélioration, toute aussi rapide, de la fiabilité et de la qualité de service d'impot.gouv.fr .

- Le produit « téléTVA » n'a manifestement pas encore convaincu : une réflexion sur l'adhésion des entreprises à téléTVA, au-delà des seules obligations prévues dans le projet de loi de finances pour 2006 est indispensable.

- Les taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal, des amendes et condamnations pécuniaires sont aujourd'hui peu satisfaisants . Des objectifs ambitieux doivent être fixés, en réfléchissant sur les « règles du jeu » tout autant que sur l'organisation du recouvrement.

- Un objectif paraît ignoré du point de vue de votre rapporteur spécial, celui lié à la « présence territoriale » des administrations financières, lié à un impératif d'aménagement du territoire pourtant reconnu par le gouvernement.

* 2 Estimation du Minéfi.

* 3 En logique analytique, les crédits du programme 218 de la présente mission, qui constitue le programme « soutien » du Minéfi, et du programme « gestion et contrôle des finances publiques, abondent les dépenses des différentes actions du présent programme. Il en est de même, pour la seule action 4, de dépenses polyvalentes de la DGDDI, réparties au prorata des effectifs ayant une action en matière de fiscalité (784 agents sur 15.358), correspondant aux dépenses de soutien du programme « régulation et sécurisation des échanges de biens et de services » de la mission « développement et régulation économique ».

* 4 Ces effectifs ne devraient-ils pas figurer dans la mission « développement et régulation économiques » ?

* 5 La réforme de la grille des agents de catégorie C aura un coût de 1,53 million d'euros en 2006.