Mission

M. Roger BESSE

PREMIÈRE PARTIE :

VUE D'ENSEMBLE DE LA MISSION

I. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES »

A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE COMPOSÉE DE 6 PROGRAMMES

1. L'architecture de la mission

La mission « Politique des territoires » comprend 6 programmes et constitue une mission interministérielle . Elle associe deux ministères :

- d'une part, le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM), pour 4 programmes :

- le programme 222, « Stratégie en matière d'équipement », composé de 7 actions ;

- le programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », composé de 6 actions ;

- le programme 159, « Information géographique et cartographique », composé de 2 actions ;

- le programme 223, « Tourisme », composé de 4 actions ;

- d'autre part, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (MIAT), pour 2 programmes :

- le programme 112, « Aménagement du territoire », composé de 4 actions ;

- le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat », composé de 8 actions, dont la gestion a été confiée au MIAT par le Premier ministre.

2. La répartition des crédits demandés pour la mission en 2006

Le tableau suivant indique, pour chacun des programmes composant la mission, le montant des crédits budgétaires demandés pour 2006, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), et celui du plafond d'emplois autorisé correspondant, en équivalent temps plein travaillé (ETPT).

Les crédits pour 2006 des programmes de la mission « Politiques des territoires »

(en euros)

Programmes	AE	CP	Part des CP de la mission	ETPT	Part des ETPT de la mission
222 Stratégie en matière d'équipement	99.463.772	99.473.772	14,17 %	847	54,68 %
113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	93.452.786	92.357.000	13,16 %	259	16,72 %
159 Information géographique et cartographique	75.000.000	75.000.000	10,68 %	0	0 %
223 Tourisme	79.788.000	78.298.000	11,16 %	326	21,05 %
112 Aménagement du territoire	382.013.650	275.507.650	39,26 %	117	7,55 %
162 Interventions territoriales de l'Etat	134.827.560	81.174.280	11,56 %	0	0 %
Totaux	864.545.768	701.810.702	100 %	1.549	100 %

Source : présent projet de loi de finances

Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits de la mission sont repris sous les titres 2 (Dépenses de personnel), 3 (Dépenses de fonctionnement), 5 (Dépenses d'investissement) et 6 (Dépenses d'intervention), comme le graphique suivant le représente :

Source : présent projet de loi de finances

B. LES GRANDS ENJEUX FINANCIERS DE LA MISSION POUR 2006

Au plan d'ensemble de la mission, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief les enjeux financiers suivants.

1. En termes de plafonds d'emplois

La mission « Politique des territoires », pour 2006, représente 1.549 emplois en ETPT. Ces emplois sont répartis entre les programmes de la mission comme indiqué dans le tableau ci-dessus (cf. A). Ils sont par ailleurs répartis comme suit entre les deux ministères concernés :

- 1.432 ETPT pour le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer , soit 1,53 % du plafond global d'emplois du MTETM (93.215 ETPT) :

- 847 ETPT au titre du programme 222, « Stratégie en matière d'équipement » ;

- 259 ETPT au titre du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » ;

- 326 ETPT au titre du programme 223, « Tourisme » ;

- 117 ETPT pour le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (au titre du programme 112, « Aménagement du territoire »), soit 0,06 % du plafond global d'emplois de ce ministère (185.984 ETPT).

Les ETPT de la mission « Politique des territoires » représentent 0,06 % de l'ensemble des plafonds d'emplois inscrits au budget général de l'Etat pour 2006 (2.338.584 ETPT).

2. En termes de crédits budgétaires

La mission « Politique des territoires », pour 2006, représente :

- 864,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement , soit 0,25 % du total des AE des missions du budget général de l'Etat (343,26 milliards d'euros demandés) ;

- 701,8 millions d'euros de crédits de paiement , soit 0,21 % du total des CP des missions du budget général de l'Etat (334,46 milliards d'euros demandés).

Ces crédits sont répartis entre les programmes de la mission comme indiqué dans le tableau ci-dessus (cf. A). Ils font de la mission « Politique des territoires », en volume, une « petite » mission du budget général de l'Etat, comme le représente le graphique suivant :

Les CP des missions du budget général

dans le projet de loi de finances pour 2006

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2006

3. En termes de fonds de concours

Pour 2006, au titre de la mission « Politiques des territoires », sont attendus :

- près de 28,7 millions d'euros de fonds de concours en autorisation d'engagement , soit l'équivalent de 3,32 % des AE de la mission ;

- 33,8 millions d'euros de fonds de concours en crédits de paiement , soit l'équivalent de 4,82 % des CP de la mission.

Les fonds de concours (FC) de la mission « Politique des territoires » représentent 0,84 % des FC attendus au bénéfice des CP du budget général de l'Etat en 2006 (environ 4 milliards d'euros). Ils sont répartis entre les programmes de la mission comme l'indique le tableau ci-après.

Les fonds de concours attendus pour 2006

au titre de la mission « Politiques des territoires »

(en euros)

Programmes	FC en AE	Equivalent en AE	FC en CP	Equivalent en CP
222 Stratégie en matière d'équipement	1 .230.000	1,24 %	1.230 .000	1,24 %
113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	11.245.000	12,03 %	26.480.000	28,67 %
159 Information géographique et cartographique	0	0 %	0	0 %
223 Tourisme	1.670.000	2,09 %	1.670.000	2,13 %
112 Aménagement du territoire	350.000	0,09 %	350.000	0,13 %
162 Interventions territoriales de l'Etat	14.200.000	10,53 %	4.100.000	5,05 %
Totaux pour la mission	28.695.000	3,32 %	33.830.000	4,82 %

Source : présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial se félicite de l'inscription du montant des fonds de concours au présent projet de loi de finances, information qui améliore la visibilité de la mission. Toutefois, pour l'avenir, il souhaite que soit également précisée l'origine de ces fonds .

4. En termes de dépenses fiscales

Pour 2006, plus de 2,625 milliards d'euros de dépenses fiscales sont estimés contribuer aux finalités poursuivies par les programmes de la mission « Politique des territoires », soit l'équivalent de 3,75 fois les crédits de paiement demandés au titre de cette mission. Ces dépenses sont :

- s'agissant du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » , une seule catégorie de dépenses fiscales, à titre principal, mais pour une somme présentée comme « non chiffrable » ;

- s'agissant du programme 223, « Tourisme » , 8 catégories de dépenses fiscales, dont 6 à titre principal, représentant au total 1,746 milliard d'euros ;

- s'agissant du programme 112, « Aménagement du territoire » , 24 catégories de dépenses fiscales, dont 20 à titre principal, représentant au total plus de 879 millions d'euros (montant auquel il faut ajouter celui de 4 catégories de dépenses fiscales dont le coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros, et celui de 4 catégories de dépenses fiscales présentées comme « non chiffrables ») ^{1 ( * )} .

C. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA MISSION POUR 2006

Au plan d'ensemble de la mission, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief les orientations suivantes, qui touchent aux politiques respectivement conduites en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire, et de tourisme.

1. L'urbanisme

L 'action 1, « Urbanisme, planification et aménagement », du programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », programme par ailleurs composé de cinq autres actions (cf. infra ), permet le financement des trois grands axes de la politique menée l'Etat, en 2006, en matière d'urbanisme : d'une part, le soutien des pôles de développement d'intérêt national ; d'autre part, le soutien aux politiques urbanistiques locales ; enfin, le soutien aux organismes et réseaux professionnels du secteur.

a) Le soutien des pôles de développement d'intérêt national

Ce soutien concerne :

(1) Le patrimoine foncier de l'Etat

L'Etat, en vue de satisfaire les besoins d'urbanisation des villes nouvelles et d'autres secteurs jugés prioritaires, s'est porté acquéreur de terrains, au moyen du budget de l'urbanisme ou d'anciens comptes d'affectation spéciale (notamment le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France [FARIF], clôturé en 2000). Ce patrimoine, aujourd'hui, représente près de 5.600 hectares en Ile-de-France, où il est géré, pour le compte de l'Etat, par l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) ; hors de l'Ile-de-France, il représente environ 6.000 hectares, sa gestion étant assurée par les directions départementales de l'équipement (DDE) ou par des établissements publics.

Pour 2006, 4 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 39,2 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005, permettront d'assurer l'entretien de ces terrains, et d'acquitter l'ensemble des taxes et des impôts auxquels ils sont assujettis. Ces crédits incluent les honoraires et les frais de gestion dus par l'Etat à l'AFTRP. Par ailleurs, il doit être procédé à quelques acquisitions dans les villes nouvelles ou des espaces couverts par des zones d'aménagement différé (ZAD), financées au moyen de recettes ce cession de terrains acquis antérieurement.

En effet, dans les grandes agglomérations et en Ile-de-France, où le marché immobilier est particulièrement tendu, le gouvernement a décidé de faire concourir les terrains publics à l'accroissement de l'offre foncière . En 2004, un délégué ministériel à l'action foncière a été nommé, chargé de coordonner l'ensemble des actions nécessaires à la mobilisation et à la mise sur le marché des terrains de l'Etat disponibles, affectés aux services de l'équipement ou aux organismes publics relevant de la tutelle du ministère, notamment Réseau ferré de France (RFF), la SNCF, la RATP et l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). La mobilisation, d'ici à 2007, de 130 hectares, permettant de réaliser 5.000 logements, a été fixé comme objectif ; l'extension de cette action hors de l'Ile-de-France et aux autres ministères est en cours ^{2 ( * )} . Votre rapporteur spécial se félicite de cette initiative, qui devrait permettre de mieux répondre à la très forte demande de logements, notamment en Ile-de-France ; il sera attentif aux réalisations effectives.

(2) Les villes nouvelles

Opérations d'intérêt national instaurées dans les années 1970, les villes nouvelles sont désormais engagées, pour cinq s'entre elles, dans un processus d'évolution vers le droit commun des ensembles urbains (Cergy-Pontoise, Evry, L'Isle-d'Abeau, Rives de l'Étang de Berre, Saint-Quentin-en-Yvelines) ; seules Marne-la-Vallée et Sénart devraient conserver plus longuement leur statut spécifique. Ces dernières villes, en effet, engendrent en moyenne plus de 2.750 logements nouveaux par an, nécessitant des investissements lourds en infrastructures et superstructures d'accompagnement, dont le financement, assuré en grande partie par les collectivités supports, pèse sur leurs équilibres budgétaires.

En matière d'investissement, l'aide de l'Etat aux villes nouvelles prend la forme d' acquisitions de terrains et, surtout, d' aménagements des voiries primaires . Ces dépenses, retracées par le programme 113, devraient représenter, en 2006, 5,935 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,625 millions d'euros en crédits de paiement, complétés par le produit, estimé à 6 millions d'euros, des cessions de terrains acquis au moyen de l'ancien FARIF, précité. L'Etat et la région Île-de-France cofinancent à parité, dans le cadre du contrat de plan Etat-région (CPER) 2000-2006, l'aménagement des voiries primaires ; la participation de la région Île-de-France est rattachée au programme 113 au titre de fonds de concours.

(3) Les grandes opérations d'urbanisme

Les « grandes opérations d'urbanisme » désignent de grands projets de développement urbain, essentiellement la restructuration de quartiers en difficultés ou délaissés par les anciennes industries. Les contributions de l'Etat en ce domaine, régies par des protocoles conclus avec les collectivités locales concernées, prennent la forme de subventions aux établissements publics d'aménagement créés pour mener à bien ces opérations.

Concrètement, trois projets sont financés à ce titre en 2006 :

- Plaine de France , qui concerne plus de 300 km ² des portes de Paris à Roissy et vise à promouvoir le développement économique et la mixité sociale d'un territoire dévalorisé, notamment en raison de l'insuffisante réutilisation des friches industrielles et des coupures linéaires liées aux infrastructures de transport. En 2006, la subvention de l'Etat devrait s'élever à 933.000 euros en autorisations d'engagement et à 1,73 million d'euros en crédits de paiement .

- Euroméditerranée , opération d'aménagement urbain du centre de Marseille, destinée à promouvoir le rayonnement et la compétitivité de la métropole dans la Méditerranée, et à conduire une politique de renouvellement urbain sur un périmètre très dense, marqué par de profondes difficultés sociales. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a approuvé le lancement d'une troisième phase d'Euroméditerranée (2007-2012), d'un coût prévisionnel de 110 millions d'euros, cofinancé avec les collectivités locales. En 2006, la subvention de l'Etat devrait être de 4,725 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 4,525 millions d'euros en crédits de paiement .

- Saint-Etienne , projet d'urbanisme visant à contrer la perte d'activité et d'attractivité de cette agglomération, décidé par le CIADT du 14 septembre 2004, et qui portera sur l'amélioration de la qualité de l'habitat et de la qualité urbaine (aménagement d'espaces publics, démolition de 5.000 logements en 15 ans), le développement économique, et le renforcement du positionnement culturel de la ville. Une première phase, sur la période 2006-2010, nécessite un financement public de 120 millions d'euros, dont 50 % par l'Etat ; en 2006, une première dotation de 200.000 euros sera versée à l'établissement qui sera créé afin de financer les études préliminaires du projet. L'Etat contribuera, en outre, à une première tranche d'investissements, à hauteur de 2 millions d'euros .

b) Le soutien aux politiques locales d'urbanisme

L 'aide apportée en 2006 aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de leurs politiques foncières, de planification et d'aménagement urbain est destinée à la mise en oeuvre de la convention foncière Etat/région Ile-de-France , aux engagements pris dans le cadre des contrats de développement de Saint-Quentin-en-Yvelines et de Cergy-Pontoise , à la contractualisation avec les régions hors Ile-de-France au titre du volet foncier des CPER, enfin au soutien apporté suivant le dispositif créé par la loi « urbanisme et habitat ^{3 ( * )} » et applicable du 1 ^er janvier 2004 au 31 décembre 2007 pour l' élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

En 2006, ce volet de la politique urbanistique de l'Etat devrait bénéficier, au total, de 34,582 millions d'euros, montant décomposé en une dotation de 11,582 millions d'euros en autorisations d'engagement inscrite dans le programme 113 et en une prévision de recettes estimées à 23 millions d'euros, issues d'un prélèvement opéré par l'Etat sur la trésorerie des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, actuellement en liquidation. Le projet annuel de performance (PAP) du programme 113 précise que l'essentiel de la dotation budgétaire (près de 9,3 millions d'euros de crédits de paiement ) viendra en couverture d'engagements antérieurs, seuls 15 % devant être destinés au financement des engagements prévus en 2006.

(1) Le soutien à l'élaboration des SCOT

La hausse de la dotation de soutien aux politiques locales d'urbanisme par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005 (de 69 % pour les autorisations d'engagements et de 24,5 % pour les crédits de paiement) est essentiellement due à la montée en puissance du financement de l'aide à l'élaboration des SCOT : 215 de des schémas se trouvent en cours de procédure ; 4 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP sont prévus à cet effet.

(2) Le volet foncier des contrats de plan Etat-régions

La quatrième génération de CPER, pour 19 régions , comprend un volet relatif à l'urbanisme, qui finance des interventions relatives au foncier, des études et des moyens d'ingénierie (dont les agences de l'urbanisme, cf. ci-après, c ), ainsi que des interventions spécifiques aux villes nouvelles d'Ile-de-France (cf. ci-après également, c ). Sur la période 2000-2006, ce volet représente 234,09 millions d'euros, soit 231,97 millions d'euros au titre des CPER au sens strict et 2,12 millions d'euros au titre d'autres programmes contractualisés (dont les conventions de massifs). La région Île-de-France représente, à elle seule, 62 % des crédits (107,5 millions d'euros).

(3) Les établissements publics fonciers

Le PAP du programme 113 mentionne que 2 millions d'euros sont prévus pour financer l'aide au démarrage de nouveaux établissements publics fonciers (EPF ^{4 ( * )} ) locaux, destinés à permettre l'accélération de la construction de logements. Cependant, en vue d'éviter de renforcer la complexité des structures intervenant dans le domaine foncier, où sont déjà compétents les services déconcentrés de l'équipement, les agences d'urbanisme (cf. ci-après, c ) et les communautés d'agglomérations, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing au nom de la commission des finances, le 8 novembre 2005, a adopté un amendement tendant à supprimer ces crédits.

Votre rapporteur spécial souscrit à cette mesure. Aussi, dans l'hypothèse où l'amendement précité ne serait pas maintenu au terme de la première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, il proposerait à votre commission des finances de rétablir la suppression des crédits correspondants.

c) Le soutien aux organismes et réseaux professionnels

Le soutien apport é concerne ici :

(1) Les agences de l'urbanisme

Au nombre de 44 actuellement, les agences de l'urbanisme ont pour mission de faciliter une meilleure prise en compte de la complexité des problèmes des agglomérations et des phénomènes urbains. Elles mènent une activité de diagnostic et d'observation, de conduite de réflexion avec les différents acteurs concernés (Etat, collectivités territoriales, chambres consulaires notamment), de proposition de politiques d'aménagement et de développement et de conception des outils pour les mettre en oeuvre.

Le CIADT du 9 juillet 2001 a confirmé l'engagement de l'Etat dans la création, pour la période 2000-2006, d'une quinzaine d'agences d'urbanisme dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants ou dans celles qui présentent des enjeux particuliers.

Les agences bénéficient d'une subvention de l'Etat, calculée à partir d'un barème, actualisé annuellement, qui prend en compte le nombre de communes adhérentes, directement ou par le biais des établissements publics de coopération intercommunale. En 2006, cette subvention devrait s'élever à 10,34 millions d'euros , contre 9,62 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2005, soit une augmentation de 7,5 %, justifiée par la création d'agences nouvelles (à Nice et à Amiens en 2005, à Caen et à Béthune et 2006).

(2) Les associations représentatives

Afin d'aider la structuration des réseaux professionnels intervenant dans les secteurs de l'urbanisme et de l'aménagement, et d'accroître la qualification de leurs membres, l'Etat soutient chaque année le fonctionnement de six associations représentatives des principales professions concernées . La dotation prévue pour 2006 s'élève, au total, à 160.000 euros .

(3) Les architectes et paysagistes conseils

On dénombre actuellement 103 architectes conseils et 99 paysagistes conseils, professionnels exerçant à titre libéral et qui, placés auprès des DDE ou des directions d'administration centrale, peuvent porter un jugement autorisé sur les projets d'architecture ou d'urbanisme les plus importants ou les plus complexes, notamment de renouvellement urbain, et sur la prise en compte du paysage dans les projets d'aménagement. Dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés de l'équipement, une circulaire redéfinissant le rôle et les missions des architectes et des paysagistes conseils est en cours d'élaboration et devrait paraître en 2006. Par ailleurs, un recrutement devrait être organisé pour disposer d'un vivier suffisant de professionnels.

En 2006, 900.000 euros devraient être inscrits dans le programme 113 afin de financer les frais de déplacements et autres indemnités de ces experts, soit une augmentation de 0,4 % par rapport à 2005. Les crédits de vacation afférents, toutefois, se trouvent retracés dans le programme 217, « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », de la mission « Transports ^{5 ( * )} » . Votre rapporteur spécial regrette cette complexité de répartition.

2. L'aménagement du territoire

a) Une politique beaucoup plus vaste que la mission

A l 'instar du budget, auquel il succède, de l'aménagement du territoire dans la nomenclature issue de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le programme 112 « Aménagement du territoire » ne retrace pas loin s'en faut toute la politique d'aménagement du territoire conduite par l'Etat , qui se trouve naturellement au carrefour de nombreuses politiques publiques.

Cette politique, en application de l 'article 132 de la loi de finances pour 1992 (loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991) fait l'objet d'un « jaune » budgétaire, annexé au présent projet de loi de finances. Ce document révèle qu'en 2006, en plus des crédits inscrits au programme 112 (275,5 millions demandés en CP), près de 4,35 milliards d'euros (en CP) bénéficieront à l'aménagement du territoire, demandés au titres d'autres programmes ^{6 ( * )} ; soit un effort budgétaire total, en ce domaine, de près de 5,23 milliards d'euros (en CP).

Les cr édits du programme 112 ne représentent que 5,25 % environ de cet effort, et ceux de la mission « Politique des territoires » 6,5 % environ (compte tenu des contributions à l'aménagement du territoire du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » soit 53,13 millions d'euros, et du programme 223, « Tourisme » soit 13 millions d'euros). Encore faut-il y adjoindre plus de 8,55 milliards d'euros attendus au titre des fonds européens .

b) La participation de la mission à l'aménagement du territoire

L e programme 112 , composé de quatre actions (cf. infra ), vise prioritairement à développer, pour 2006, d'une part, l'attractivité des territoires et, d'autre part, la solidarité entre les territoires. Il retrace également des crédits consacrés à de grands projets interministériels d'aménagement, et la politique des massifs.

(1) Le développement de l'attractivité des territoires

En ce qui concerne l 'objectif d'attractivité des territoires, cinq dispositifs majeurs sont financés par le programme 112 (dans le cadre de son action 1 ) :

(a) Les pôles de compétitivité

La création des pôles de compétitivité , annoncée lors du CIADT du 14 septembre 2004, a été concrétisé par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire ( CIACT , nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005 . Le gouvernement a validé 55 des 66 projets de pôles de compétitivité . Ces pôles de compétitivité sont repartis sur l'ensemble du territoire national et concernent des secteurs industriels variés. Les premiers contrats de pôles devraient être signés d'ici la fin de l'année 2005 et bénéficier dès le début de l'année 2006 des financements prévus.

Le financement des pôles de compétitivité, prévu lors du CIADT du 14 septembre 2004 et précisé lors du CIACT du 14 octobre 2005, sur 3 ans, est retracé dans le tableau suivant :

Le financement des pôles de compétitivité

(en milions d'euros)

Sur trois ans	Animation	Intervention	Total
Etat	33	364,5	397,5
Organismes et agences	3	Au moins 800	au moins 800
Total	36	au moins 1.164	au moins 1.200
Exonération et allègement de charges	300		1.500

Source : DATAR

Il convient de préciser que les projets non retenus, ne répondant pas aux critères des pôles de compétitivités, seront orientés vers d'autres dispositifs de soutien aux réseaux d'entreprises : pôles d'excellence, notamment ruraux ; systèmes productifs locaux ; actions collectives des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), etc. Par ailleurs, les préfets ont été chargés d'identifier les projets de qualité qui pourraient apparaître dans les mois à venir et, le cas échéant, d'aider à l'émergence de futurs pôles de compétitivité qui seront labellisés en CIACT.

Votre rapporteur spécial salue l'impulsion forte donnée à la politique d'aménagement du territoire par la mise en place des pôles de compétitivité. Il tient cependant à exprimer son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et ceux, économiquement fragiles, qui ne pourront l'être, en particulier en milieu rural .

(b) La prime d'aménagement du territoire

La prime d 'aménagement du territoire (PAT) , cr éée en 1982, prend la forme d'une subvention d'investissement accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités, à des entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations peuvent entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Le zonage actuel a fait l'objet d'une approbation officielle le 1 ^er mars 2000 et doit s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2006.

En 2006, la PAT devrait bénéficier de 38 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse de 20,83 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005, et de 32 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 17,78 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005 . Cette dotation en baisse a été calculée en tenant compte de la programmation moyenne des deux dernières années et de l'exécution effective des crédits .

Le bilan de la prime d'aménagement du territoire est rappelé dans le tableau suivant.

Bilan de la prime d'aménagement du territoire

Bilan d'activité	2003	2004	2005 (7 mois)
Gestion des dossiers
Dossiers présentés	154	125	54
Dossiers primés	123	94	41
Taux de rejet	20 %	25 %	24 %
Bilan de la PAT
PAT accordées (en millions d'euros)	69,503	53,124	21,551
Emplois aidés	11.067	9.107	3.737
Investissements (en millions d'euros)	2,311	1,062	615
Nature du programme en % du nombre de dossiers
Création	46 %	54 %	41 %
Extension	54 %	46 %	59 %
Investissements étrangers
Nombre de projets primés	42	36	19
en % du total	27 %	29 %	35 %
Emplois primés	3.265	3.411	2.114
PAT accordées (en millions d'euros)	18,477	19,762	10,840
Investissements (en millions d'euros)	425	451	413
Secteur d'activité en % du nombre de dossiers
Industriel	49 %	38 %	59 %
Agroalimentaire	14 %	17 %	7 %
Tertiaire	27 %	24 %	15 %
R&D	11 %	20 %	20 %
Montant moyen de PAT par emploi (en euros)
Agroalimentaire	5.125	4.718	4.643
Industriel	7.813	7.664	5.220
R&D	7.646	9.652	10.457
Tertiaire	3.594	3.048	3.878
Tous secteurs confondus :	6.280	5.833	5.767
Pour les investissements industriels
Investissement moyen par emploi	342.044.	160.692.	150.894.
Montant moyen PAT / montant investissements	2,3 %	4,8 %	3,5 %

Source : DATAR

Le tableau suivant retrace la localisation régionale des emplois créés grâce à la prime d'aménagement du territoire :

Localisation des emplois créés grâce à la PAT

en nombre d'emplois

Région	2004	2005 (sur 7 mois)
Nord-Pas-de-Calais	1.962	820
Provence-Alpes-Côte-d'Azur	842	80
Rhône-Alpes	762	162
Basse-Normandie	660	330
Bretagne	642	188
Auvergne	522	-
Centre	441	58
Aquitaine	424	36
Poitou-Charentes	375	60
Haute-Normandie	345	200
Midi-Pyrénées	338	565
Bourgogne	323	150
Picardie	301	233
Pays de la Loire	300	137
Lorraine	228	360
Franche-Comté	223	-
Alsace	165	-
Limousin	150	181
Languedoc-Roussillon	54	177
Champagne-Ardenne	50	-
Total	9.107	3.737

Source : DATAR

La PAT, aide d'Etat à finalité régionale, étant soumise à la réglementation communautaire , devrait prochainement faire l'objet d'une réforme. Au plan communautaire, en effet, les aides à l'investissement des entreprises (dont la PAT) sont actuellement délimitées par deux zonages approuvés par la Commission :

- d'une part, les régions en retard de développement (dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire régionale), qui correspondent pour la France aux quatre départements d'outre-mer ;

- d'autre part, les zones en difficulté, qui coïncident en France avec les zones couvertes par la PAT pour les projets industriels.

En avril 2004, la Commission européenne a proposé de ne maintenir que le premier de ces zonages, supprimant de fait la possibilité d'allouer des aides publiques à l'investissement des grandes entreprises en France métropolitaine. Elle a infléchi sa position le 15 juillet 2005 dans son projet de lignes directrices sur les aides à finalités régionales, en proposant notamment de maintenir le zonage des zones en difficulté, mais en le réduisant de moitié par rapport à la situation actuelle. En juillet 2004 et en mars 2005, les autorités françaises avaient fait part de leur opposition aux projets de la Commission à cet égard ; elles ont réitéré leur position le 15 septembre 2005, lors de la seconde réunion consultative des Etats-membres. La Commission devrait adopter en fin d'année 2005 ses lignes directrices définitives sur les aides publiques à l'investissement des entreprises, arrêtant les règles applicables sur la période 2007-2013.

(c) Les agences pour le développement économique

(i) L'agence française pour les investissements internationaux

L 'agence française pour les investissements internationaux (AFII) , cr éée par l'article 144 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques (NRE) afin d'offrir un interlocuteur unique aux investisseurs internationaux, constitue un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la double tutelle du ministère chargé de l'économie et des finances et du ministère chargé de l'aménagement du territoire. Cet établissement a pour missions la détection et le traitement des projets, la promotion de l'offre nationale, l'analyse du marché de l'investissement international. Il devrait être doté de 7,5 millions d'euros en 2006.

Par ailleurs, il convient de noter que l'AFII, en 2005, dispose de 131 agents : 52 en France et 79 dans ses bureaux à l'étranger (15 bureaux en Europe, 6 en Amérique du Nord et 10 en Asie). Les locaux parisiens de l'agence, en 2006, doivent être transférés et rapprochés de ceux d'Ubi France (agence française pour le développement international des entreprises) : ce déménagement permettra de mettre un terme au coût excessif du loyer qu'elle devait acquitter jusqu'alors.

(ii) Les agences régionales de développement économique

Le réseau des agences régionales de développement économique est composé des 9 anciens commissariats au développement économique de la DATAR, auxquels s'ajoutent 3 agences cofinancées par la DATAR depuis 2001. Il s'agit de structures partenariales rassemblant l'Etat, les collectivités locales, les entreprises et les autres acteurs économiques, plateformes d'échanges constituant les correspondants régionaux de l'AFII. Elles remplissent trois missions : l'ingénierie et la valorisation de l'offre territoriale ; la coordination des actions de promotion et de prospection et l'ingénierie financière ; le traitement des projets. Ces agences, qui emploient 220 personnes en 2005, devraient bénéficier, en 2006, de 6,8 millions d'euros .

Le budget des agences de développement en 2005

(en millions d'euros)

Dénomination	Abréviation	Subvention accordée	Budget général
Entreprises Territoires & Développement	ETD	1.200.000	2,96
Association pour le développement industriel et économique du Massif-Central et du Centre	ADIMAC	1.307.000	2,18
Agence Pour Le Développement Des Investissements Extérieurs En Lorraine	ADIELOR	700.000	1,97
Languedoc-Roussillon Prospection	LRP	500.000	1,27
Normandie Développement	N.D.	850.000	1,98
Nord France Experts	NFX	990.000	3,16
Association pour le développement Industriel de l'ouest Atlantique	OUEST ATLANTIQUE	940.000	4,72
Comité de pilotage de l'industrie de l'île de la Réunion	CPI	100.000	0,98
Midi-Pyrénées Expansion	MPE	220.000	3,52
Agence Aquitaine de développement industriel	2 ADI	120.000	1,42

Source : DATAR

(d) Les contrats de site

Mis en place, à partir du CIADT du 26 mai 2003, dans le prolongement des actions de revitalisation économique instaurées par l'article 118 de la loi de modernisation sociale ^{7 ( * )} , les contrats de site s 'adressent aux territoires rencontrant un sinistre économique majeur, entraînant des conséquences de grande ampleur sur l'emploi local. Conçus pour une durée de trois ans, ces contrats permettent de susciter des actions collectives visant à soutenir la création d'emplois, à faciliter les projets de développement des entreprises locales, à dynamiser la création d'entreprises, et à diversifier le tissu économique. La DATAR s'est vue confier un rôle important dans la mise en place de ce dispositif, dont elle assure la coordination et le suivi.

Cette politique a bénéficié de 16 millions d'euros en 2005 et devrait être dotée de 14,6 millions d'euros en 2006 . Il convient de relever que le CIACT du 14 octobre 2005 a confirmé le soutien financier qui sera apporté, dans ce cadre, à trois bassins en restructuration : Laval, Saint-Omer et Romans.

(2) Le développement de la solidarité entre les territoires

En ce qui concerne l 'objectif de solidarité entre les territoires, le programme 112 est essentiellement alimenté (dans le cadre de son action 2 , représentant pour 2006 226,773 millions d'euros en AE et 153,767 millions d'euros en CP ) par le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), auquel votre rapporteur spécial a consacré un rapport d'information en 2003 ^{8 ( * )} .

On rappelle que le FNADT, créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est composé de deux sections :

- la section générale comprend les subventions aux commissariats industriels, aux associations, au Fonds d'aide à la délocalisation (FAD) des salariés, à l'auto-développement de la montagne, à l'assistance technique aux programmes européens et aux engagements pris par le gouvernement en CIADT (CIACT) ;

- la section locale est elle-même subdivisée :

- la partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, les territoires dont les opérations sont inscrites dans les contrats de plan et intégrées dans des projets de territoire partagés par divers acteurs locaux, au sein de contrats de pays ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi ;

- la partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des territoires présentant des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration des services publics locaux.

(a) Les contrats de plan Etat-régions

La quatrième génération des CPER, qui couvre la période 2000-2006, représente un engagement financier de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'Union européenne de 50,17 milliards d'euros au total, soit une augmentation de 52,6 % par rapport à la précédente génération. L'engagement de l'Etat représente 17,51 milliards d'euros.

Pour 2006, la demande de crédits à ce titre est de 150,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 113 millions d'euros en crédits de paiement .

Il convient de rappeler que le gouvernement souhaitant faire évoluer les CPER au sein du nouvel équilibre des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, le Premier ministre, courant 2004, a demandé à un certain nombre d'instances de formuler des avis (délégations à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat ^{9 ( * )} , Conseil économique et social, associations des régions, des départements, des maires et des communautés de France...). La réforme des CPER , en vue d'une cinquième génération, est en préparation sur cette base.

(b) Les actions en faveur du développement territorial.

Il s'agit de ^{10 ( * )} :

- la couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit : 1,29 % de la population n'avait pas accès à la première en 2004, 0,9 % estimé en 2005 ; une prévision de réduction de ce chiffre à 0,4 % en 2006 est avancée, pour une cible de couverture totale du territoire en 2007 . En ce qui concerne les liaisons haut débit, 10,6 % de la population n'y avaient pas accès en 2004, 8 % estimés en 2005 ; une prévision de réduction de cette part à 4 % est donnée pour 2006 et, comme pour la téléphonie mobile, une cible de couverture totale du territoire fixée pour 2007. Votre rapporteur spécial espère que ces objectifs seront atteints dans les délais prévus .

- la politique des pays , financ ée par le volet territorial des CPER ;

- les associations subventionnées par la DATAR (58 associations en 2005, pour un montant total de 9,6 millions d'euros) ;

- l'assistance technique aux projets européens , pour laquelle 4 millions d'euros sont prévus en 2006.

(3) Les grands projets interministériels d'aménagement du territoire

L ' action 3 du programme 112 finance ^{11 ( * )} , notamment, la réalisation des engagements de l'Etat relatifs à certains grands projets interministériels : le rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel, le programme Saône-Rhin, le plan d'aménagement du littoral languedocien, etc. Certaines actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » (cf. infra ) sont également à prendre en compte à cet égard. L'action 3 du programme 112 retrace également la politique des massifs (conventions interrégionales de massifs, actions en faveur de l'auto-développement de la montagne).

3. Le tourisme

Le programme 223, « Tourisme » , composé de 4 actions (cf. infra), retrace la politique menée par le ministère délégué au tourisme. Celle-ci est articulée autour de trois axes principaux : la promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire ; le soutien à l'économie du tourisme ; le développement de l'accès aux vacances.

a) La promotion de l'image touristique de la France

Depuis 2001, on assiste à une baisse du solde touristique de la France , que le contexte international ne suffit plus à expliquer (baisse de 14,5 % en 2003, de 15,7 % en 2004). En 2004, pour la première fois depuis 15 ans, le tourisme n'a plus été le premier poste excédentaire de la balance des biens et des services, conséquence de la progression des dépenses des Français à l'étranger. La même année, malgré le retour des clientèles lointaines à fort pouvoir d'achat, essentiellement américaine (+  6,4 %) et japonaise (+ 6,8 %), la fréquentation étrangère est restée stable, sous l'effet d'un nouveau recul du nombre des touristes européens (  1,5 %). Cette rétractation de la plus grande part (80 %) de la clientèle touristique étrangère du pays est d'autant plus inquiétante qu'elle touche les marchés britannique, allemand et néerlandais, lesquels, globalement, en constituent 54 %, et contribuent à une répartition des activités touristiques sur l'ensemble du territoire (tandis que les clientèles lointaines se concentrent essentiellement en Ile-de-France).

Dans ce contexte difficile, l' action 1 du programme 223 permet le financement des trois dispositifs suivants :

(1) L'action de Maison de la France

Maison de la France, GIE créé en 1987, fédère des moyens publics et privés qu'il consacre à la valorisation sur les différents marchés de l'image de la destination France. Son budget est alimenté à parts sensiblement égales par les crédits de l'Etat et les apports de ses partenaires, ainsi que de ressources propres (à hauteur de 4 % environ en 2005). Cet opérateur du ministère du tourisme, qui en 2005 emploie 292 agents, dont 74 agents de l'Etat mis à disposition, recevra en 2006 une subvention de fonctionnement fixée à 29 millions d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

L'action de Maison de la France fédère, par ailleurs, une partie des efforts de promotion des régions : en 2004, la participation des comités régionaux du tourisme aux actions de Maison de la France s'est située à 8,324 millions d'euros ; elle a représenté 37,9 % du chiffre d'affaires facturé par le GIE. Il convient cependant de remarquer que les ressources de Maison de la France n'ont cessé de se dégrader depuis près de quatre ans , passant de plus de 52 millions d'euros à 49,1 millions d'euros en 2004, puis à 46,8 millions d'euros en 2005, tandis que les dotations de structures comparables à l'étranger (en Espagne, au Royaume-Uni, en Italie) se sont révélées en progression.

(2) Les actions de promotion du ministère du tourisme

Dans le cadre de la communication déployée par le ministère en vue de promouvoir la destination France (organisation d'événements, tels que les « Assises nationales du Tourisme »), 665.000 euros sont prévus pour 2006.

(3) La promotion des savoir-faire français

A la promotion des savoir-faire français à l'étranger et en France, 335.000 euros doivent être consacrés en 2006. Cette promotion consiste :

- d'une part, dans une coopération internationale en vue de l'amélioration de l'accès des opérateurs français aux programmes internationaux et la promotion des savoir-faire français à l'étranger ;

- d'autre part, en des mesures de soutien aux agents de voyage, un appui à diverses manifestations touristiques et culturelles, ainsi que des actions de communication en faveur des professionnels de la montagne.

b) Le soutien à l'économie du tourisme

L' action 2 du programme 223 finance :

(1) Les missions d'observation et de développement de l'offre

Pour 2,278 millions d'euros en 2006, ces missions correspondent au coût des enquêtes réalisées par la direction du tourisme (le coût total de ces enquêtes s'élève à 3,948 millions d'euros, mais le ministère bénéficie, pour leur réalisation, de l'apport de 1,67 million d'euros de fonds de concours de la Banque de France et de la SNCF). En outre, une enveloppe de 300.000 euros devrait être consacrée, en 2006, à d'autres travaux d'étude et de recherche .

Le solde des crédits de fonctionnement de l'action 2, soit 2,6 millions d'euros , constitue la subvention à ODIT France ^{12 ( * )} , pour charges de service public. Ce nouveau GIP, effectivement créé en janvier 2005, est né de la fusion de l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), de l'Observatoire national du tourisme (ONT) et du Service d'études et d'aménagement de la montagne (SEATM). Il constitue une plate-forme d'expertise, d'études, d'analyses et de conseils auprès des acteurs publics et privés du tourisme en France et à l'étranger.

(2) Les interventions en faveur de l'économie touristique

Il s'agit de dépenses d'intervention :

1°- non contractualisées , pour 1,222 million d'euros en 2006, consacré au renforcement de l'attractivité du territoire, d'une part, par le biais de conventions avec les structures fédératives dans lesquelles une part importante est faite au Plan « Qualité France », et, d'autre part, par le soutien aux métiers et filières du secteur.

2°- contractualisées , dans le cadre des CPER, pour lesquels est prévue, en 2006, une dotation de 13,113 millions en autorisations d'engagement et 11,76 millions en crédits de paiement .

c) Le développement de l'accès aux vacances

Le taux de départ des Françai s, qui avait régulièrement progressé depuis les années cinquante, a stagné puis a régressé, passant de 69,6 % en 1996 à 64,1 % en 2001. Après une légère remontée en 2002, ce taux oscille autour de 65,5 % . Les raisons des non-départs sont multiples mais s'apparentent, le plus souvent, à des contraintes financières . Les publics les plus touchés, de fait, sont les personnes dont les revenus sont insuffisants, les jeunes, les familles nombreuses ou monoparentales et les personnes handicapées.

Dans ce contexte, l' action 3 du programme 223 permet de financer deux séries de dispositifs :

(1) La Bourse Solidarité Vacances

La subvention, pour charges de service public, attribuée au GIP Bourse Solidarité Vacances, pour 2006, s'élève à 500.000 euros . Le GIP a en charge la collecte, auprès des professionnels du tourisme, de séjours de vacances à prix marginal, qui sont ensuite mis à la disposition d'associations caritatives.

(2) Des dépenses d'intervention

Ces dépenses sont :

1°- non contractualisées , pour 90.000 euros en 2006, consacrés aux actions visant à favoriser le départ en vacances de publics cibles tels que les personnes handicapées, les jeunes, les personnes en difficulté sociales ou les personnes âgées. Il s'agit, le plus souvent, de mesures de soutien aux initiatives des associations.

2°- contractualisées , dans le cadre des CPER, pour lesquels sont prévus, en 2006, 1,307 million en autorisations d'engagement et 1,17 million en crédits de paiement .

Il convient de noter que ces actions se trouvent confortées par celles de l'Agence nationale des chèques-vacances (ANCV), établissement public à caractère industriel et commercial qui ne reçoit pas de subventions mais bénéficie de mesures fiscales incitatives.

* ¹ Il convient de noter qu'aucune dépense fiscale n'est associée aux programmes 222 « Stratégie en matière d'équipement », 159 « Information géographique et cartographique », et 162 « Interventions territoriales de l'Etat ».

* ² Ces opérations, s'agissant du MTETM, ont vocation à être retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », créé par l'article 32 du présent projet de loi de finances et dont notre collègue Paul Girod est le rapporteur spécial.

* ³ Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003.

* ⁴ Conformément aux articles L. 331-1 et suivants du code de l'urbanisme, les EPF « sont compétents pour réaliser, pour leur compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou faire réaliser [...] les acquisitions foncières et les opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Ces acquisitions et opérations sont réalisées dans le cadre de programmes pluriannuels adoptés par le conseil d'administration de ces établissements qui, tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat, déterminent les objectifs d'acquisitions destinées à la réalisation de logements locatifs sociaux. » Le financement de ces opérations peut être assuré par le prélèvement d'une taxe spéciale d'équipement (TSE), arrêtée chaque année par l'EPF, et dont le plafond est fixé, par l'article 1607 bis du code général des impôts (dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales), à 20 euros par habitant du périmètre couvert par l'établissement. On compte actuellement 5 EPF d'Etat (créés par décret à l'initiative de celui-ci) et 6 EPF locaux (créés par arrêté préfectoral à l'initiative des collectivités territoriales).

* ⁵ Les rapporteurs spéciaux de la mission « Transports » sont nos collègues Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel et Yvon Collin.

* ⁶ Ces programmes relèvent des ministères : de l'agriculture et de la pêche ; de la défense ; de l'écologie et du développement durable ; de l'économie, des finances et de l'industrie ; de l'éducation nationale ; de la justice ; de l'outre-mer ; du sport, de la jeunesse et de la vie associative ; des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (dont les programmes 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », et 223, « Tourisme », regroupés dans la présente mission) ; du travail et de l'emploi ; de la santé et des solidarités ; de la ville et du logement.

* ^{7 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002.}

* ⁸ Rapport d'information n° 17 (2003-2004) ^.

* ⁹ Cf. le rapport n° 1836 (XII ^e législature) de nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay, et le rapport d'information n° 418 (2003-2004) de notre collègue François Gerbaud.

* ¹⁰ Ainsi qu'il sera signalé infra , le PAP du programme 112 est lacunaire sur la ventilation de crédits de chaque action en 2006.

* ¹¹ Cf. note précédente.

* ¹² Observatoire, Développement et Ingénierie Touristique.