M. Roger BESSE
III. LE PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »
A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME
Le programme 113 , « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, se trouvaient inscrits à la section Services communs et urbanisme.
Ce programme retrace les cr édits destinés au financement des grandes opérations d'urbanisme initiées par l'Etat , de l'exercice de ses missions en matière de planification ou d' application du droit des sols , et du soutien technique ou opérationnel apporté par le MTETM, s'agissant de l'équipement (en matière d'urbanisme, d'application du droit des sols, de prestations d'ingénierie), aux collectivités territoriales et à d'autres ministères (emploi, cohésion sociale et logement ; écologie et développement durable).
Le programme 113 est placé sous la responsabilité du directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Six actions le composent :
- l 'action 1, « Urbanisme, planification et aménagement », recouvre un nombre varié de missions de l'Etat, de l'élaboration des textes législatifs et réglementaires en matière d'urbanisme et des documents d'urbanisme (directives territoriales d'aménagement) à la gestion de crédits issus du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du FNADT, et à la réalisation de grandes opérations d'urbanisme (villes nouvelles, la Défense...) ;
- l 'action 2, « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et aux tiers », retrace les prestations de conseil et de soutien technique (gratuites ou payantes) apportées par les services de l'Etat aux collectivités territoriales, notamment aux communes, dans le domaine de la voirie, de l'urbanisme et de l'habitat. Elle comprend aussi la mise à disposition gratuite des services de l'Etat pour l'instruction des demandes d'occupation des sols et l'élaboration des documents d'urbanisme .
- l 'action 3, « Appui technique au ministère chargé de l'écologie », assure certaines missions pour le compte de ce ministère, dans des domaines tels que la réglementation des usages de l'eau, la gestion du domaine public fluvial, la prévention des inondations ou le traitement des déchet s ;
- l 'action 4, « Appui technique aux autres ministères », renvoie notamment aux prestations d'ingénierie réalisées par les DDE au profit des projets immobiliers des autres ministères ou encore à l'appui au ministère de l'outre-mer en matière d'habitat ;
- l 'action 5, « Personnels relevant du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement » » vise à financer les emplois budgétaires des personnels de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ayant en charge la mise en oeuvre d'un programme de la mission « Ville et logement 13 ( * ) » . En toute rigueur au regard de l'esprit de la LOLF, cette action devrait relever de la mission « Ville et logement » elle-même ; sa présence au sein du programme 113, néanmoins, permet une certaine rationalisation des crédits de l'équipement .
- l 'action 6, « Soutien au programme », enfin, regroupe l'ensemble des crédits de personnels et de moyens destinés au programme .
B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006
1. Les plafonds d'emplois
Les d épenses de personnel du programme 113, pour 2006, représentent 17,357 millions d'euros de CP et 259 ETPT . La quasi-intégralité de ces ETPT est consacrée à l'action 1 , « Urbanisme, planification et aménagement », et concernent les effectifs des services centraux du MTETM.
Comme il a déjà été indiqué, en effet, les contraintes de réorganisation liées à la décentralisation ont conduit, à titre transitoire, à regrouper les dépenses de personnel des services déconcentrés de l'équipement dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « Transports » : 19.007 ETPT sont ainsi inscrits provisoirement à l'action « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de ce programme 217.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial regrette que la ventilation des ETPT du programme 113, contrairement au programme 222, ne soit pas détaillée, par affectation, dans le PAP .
2. Les crédits budgétaires
Les cr édits demandés pour le programme 113 sont répartis comme suit entre les six actions qui le composent :
Les crédits du programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » pour 2006
(en euros)
Source : présent projet de loi de finances
La répartition par action des crédits (AE) du programme 113 pour 2006
Source : présent projet de loi de finances
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », précité, de la mission « Transports », outre les crédits relatifs aux personnels des services déconcentrés de l'équipement (cf. ci-dessus, 1), comprend un ensemble d'actions « miroirs » du programme 113 , permettant de laisser à chaque programme la pleine responsabilité du pilotage de son activité. C'est la raison pour laquelle les actions 2 à 5 du programme 113, qui n'auraient dû contenir que des dépenses de prestations, n'afficheront au titre de l'exercice 2006 aucune dotation budgétaire, leur maintien étant toutefois justifié, selon le PAP, « par les enjeux qu'ils représentent et par le caractère transitoire du rattachement des personnels à un autre programme ».
Les crédits du programme 113, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, apparaissent en hausse de 13,63 % s'agissant des AE, de 17,97 % en ce qui concerne les CP . Toutefois, cette hausse est essentiellement due à l'augmentation des crédits de l'action 6, « Soutien au programme » et résulte du changement de périmètre de certains postes budgétaires (en matière de contentieux) et du « rebasage » de certaines dépenses (concernant les études).
Pour le reste, la politique d'urbanisme, aménagement et ingénierie publique retracée par l'action 1 a déjà été exposée ci-dessus (cf. II, C, 1).
3. Les fonds de concours
Au bénéfice du programme 113, 11,245 millions d'euros en autorisations d'engagement et 26,480 millions d'euros en crédits de paiement sont attendus, pour 2006, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 12 % des AE et 28,6 % des CP du programme).
Suivant les indications données à votre rapporteur spécial, ces FC résultent, pour l'essentiel, de la participation du conseil régional d'Ile-de-France aux opérations d'aménagement de la voirie primaire des villes nouvelles , attendue à hauteur de plus de 21,552 millions d'euros. Complètent cet apport :
- les recettes provenant de la vente de publications et documents divers (pour 70.000 euros) ;
- des participations diverses aux études locales menées dans le domaine de l'urbanisme (pour 100.000 euros) ;
- la participation du FEDER à des études (pour 75.000 euros).
4. Les dépenses fiscales
Pour 2006, une seule catégorie de dépenses fiscales est recensée comme ayant un objet qui contribue, à titre principal, au programme 113. Il s'agit de l'exonération dont bénéficient les établissements publics et les sociétés d'économie mixte chargés de l'aménagement par une convention de concession 14 ( * ) , ainsi que les sociétés d'habitations à loyer modéré régies par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation 15 ( * ) , pour les résultats provenant des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concertée (ZAC). Toutefois, le coût de cette mesure est présenté comme « non chiffrable » .
Votre rapporteur sp écial ne peut que regretter l' impossibilité, par conséquent, de mesurer la dépense fiscale contribuant à la politique d'aménagement, d'urbanisme et d'ingénierie publique .
Au reste, il convient de signaler que, dans le présent projet de loi de finances, 123 dépenses fiscales, sur un total de 420 répertoriées comme applicables en 2006, soit près de 30 %, sont non chiffrées . Suivant les explications communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette absence de chiffrage résulte des « difficultés rencontrées pour obtenir les données nécessaires à l'évaluation ». Pour le ministère, « l'amélioration du recueil des informations nécessaires au chiffrage des dépenses fiscales constitue donc une priorité », dont le présent projet de loi concrétiserait déjà l'ambition (66 % des dépenses fiscales étaient non chiffrées en 2005), et « un travail continue d'être mené sur le chiffrage de ces dépenses ». Votre rapporteur spécial en espère des résultats probants pour les exercices futurs , même si ce chiffrage ne doit donner lieu, selon toute vraisemblance, qu'à de simples ordres de grandeur.
C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE
On peut ramener à deux axes principaux la stratégie retenue pour le programme 113, décomposée en 6 objectifs : d'une part, le développement durable des territoires ; d'autre part, la qualité des prestations pour les usagers, les collectivités et les autres ministères. Toutefois, même sous cette présentation synthétique, les objectifs retenus relèvent davantage de l'énumération des différentes visées du programme que d'une véritable stratégie de performance .
Certe s, les préconisations, relatives à ce programme, du rapport d'information de notre collègue Jean Arthuis, président, sur les objectifs et les indicateurs de la LOLF 16 ( * ) , ont en partie été suivies d'effet : l'objectif « Faciliter l'émergence des projets locaux d'aménagement des territoires en s'appuyant sur les démarches de planification territoriale » , d énoncé comme inadéquat à mesurer la performance, a été supprimé. Les objectifs maintenus, néanmoins, relèvent de la même critique.
En outre, aucun objectif n'est associé à l'action 3, « Appui technique au ministère chargé de l'écologie » qui justifierait, pourtant, d'une mesure de sa performance , et la moitié des 12 indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet de loi de finances. Votre rapporteur spécial le regrette vivement.
* 13 Pour mémoire, les rapporteurs spéciaux de la mission « Ville et logement » sont nos collègues Philippe Dallier et Roger Karoutchi.
* 14 Convention conclue en application de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme.
* 15 Sont ainsi visés les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ; les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ; les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes coopératives de production et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes de crédit immobilier ; les fondations d'habitations à loyer modéré.
* 16 Rapport d'information n° 220 (2004-2005).