M. Roger BESSE
VII. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »
A. UN PROGRAMME « INTERMINISTÉRIEL » COMPOSÉ DE 8 ACTIONS
Le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), retrace les crédits destinés au financement d' actions d éfinies comme « des actions régionales ou interrégionales, de nature interministérielle, couvrant des projets d'envergure, à enjeu de portée nationale », dont on peut préciser, en outre, qu'elles sont limitées dans le temps . Ce faisant, le PITE constitue un programme original.
L'élaboration de ce programme est interministérielle et déconcentrée, dans la mesure où il revient aux préfets de région de proposer les actions qui le composent. Les ressources budgétaires qui figurent au PITE sont retranchées des programmes, ministériels, où elles auraient eu vocation à apparaître, à l'exception des dépenses en personnel (titre 2), que le PITE n'intègre pas. Ces ressources sont fongibles dans le périmètre de chaque action exclusivement .
Le Premier ministre ayant chargé le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire de la gestion du PITE, la responsabilité administrative de cette gestion a été confiée au secrétaire général du MIAT, le référent « politique » du programme restant le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire . Ainsi est respecté, formellement, l'article 7 de la LOLF, aux termes duquel « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».
Pour 2006, h uit actions ont été regroupées dans le PITE :
- l 'action 1, « Le Rhin et le bande rhénane », vise au d éveloppement durable des activités économiques de ce territoire, en améliorant l'efficacité du transport fluvial et en développant l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée ;
- l 'action 2, « Eau - Agriculture en Bretagne », retrace les crédits destinés au financement de la « reconquête » de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement ;
- l 'action 3, « Plan Loire Grandeur nature - Centre », correspond aux crédits destinés au financement d ' une deuxième phase du plan éponyme (débuté en 1994 et programmé jusqu'en 2006), visant à augmenter la sécurité de ce territoire face au risque d'inondations, à y améliorer la gestion de la ressource en eau et des espaces naturels, ainsi qu'à mettre en valeur le patrimoine naturel et historique ;
- l 'action 4, « Programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse », retrace les crédits destinés au financement d u d éveloppement économique de la Corse par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs ;
- l 'action 5, « Filière bois - Auvergne et Limousin », tend à la promotion d'une gestion durable des forêts de ce territoire auprès de leurs propriétaires, l'accompagnement de la modernisation des entreprises de transformation du bois et la dynamisation de leurs débouchés, ainsi qu'à la valorisation des forêts en termes environnementaux, sociaux et touristiques ;
- l 'action 6, « Plan gouvernemental sur le Marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits destinés à la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002, qui vise notamment à restaurer son caractère de zone humide, conformément à la directive « Natura 2000 », et à reconquérir pour cette région le label de parc naturel régional ;
- l 'action 7, « Plan Durance multi-usages - Provence-Alpes-Côte d'Azur », retrace les crédits destinés au financement d es op érations tendant à un meilleur partage des ressources en eau de la rivière Durance, entre ses différents usages (hydroélectricité, irrigation, alimentation industrielle et urbaine, restauration des milieux aquatiques, tourisme, etc.), dans une perspective de développement durable ;
- l 'action 8, « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », enfin, concerne l 'amélioration de la maîtrise des flux migratoires et la dynamisation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile dans cette région. Le rattachement de cette dernière action à la mission « Politique des territoires » paraît discutable à votre rapporteur spécial , dans la mesure où il existe, au sein de la mission « Solidarité et intégration 23 ( * ) », un programme spécifiquement dédiée à l'« accueil des étrangers et intégration » (programme 104).
B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006
1. Les crédits budgétaires
Les cr édits demandés pour 2006 au titre du PITE sont répartis comme suit entre les huit actions qui le composent :
Les crédits du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » pour 2006
(en euros)
Source : présent projet de loi de finances
La répartition par action des crédits (AE) du programme 162 pour 2006
Source : présent projet de loi de finances
2. Les fonds de concours
Au bénéfice du PITE, 14,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,1 millions d'euros en crédits de paiement sont attendus, pour 2006, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 10,5 % des AE et 5 % des CP du programme).
Ces FC, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, se rapportent en réalité à la seule action 3 du programme , « Plan Loire Grandeur nature - Centre », pour laquelle il a été décidé de créer « un fonds de concours spécifique ». Celui-ci, il convient de le remarquer, représentera ainsi l'équivalent de 86 % des AE de l'action et 60 % de ses CP .
Votre rapporteur spécial souhaite obtenir, de la part du gouvernement, davantage d'éclaircissements sur la nature de ce fonds de concours.
C. UNE MESURE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE
Pour chaque action composant le PITE, un objectif unique a été élaboré, assorti à chaque fois d'un unique indicateur. Aux yeux de votre r apporteur spécial, cette organisation s'avère insuffisante, les objectifs témoignant souvent une faible pertinence et les indicateurs d'un caractère lacunaire .
1. La faible pertinence des objectifs
a) Des objectifs trop complexes
Les objectifs détaillent les visées de chacune des actions du PITE. De fait, ils se montrent cohérents avec celles-ci, mais certains sont manifestement trop complexes, pour des actions à l'égard desquelles il y avait souvent matière à détailler plusieurs objectifs , en fonction des différents buts poursuivis. Votre rapporteur spécial n'en donnera que les deux exemples suivants, caractéristiques :
- pour l' action 1 , « Le Rhin et le bande rhénane », l'objectif est ainsi libellé : « Améliorer l'efficacité et la sécurité du transport fluvial ainsi que l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée, en préservant la biodiversité de la bande rhénane ». Il est évident qu'au moins trois objectifs sont ici rassemblés en un seul : améliorer l'efficacité et la sécurité du transport fluvial, d'une part ; améliorer l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée, d'autre part ; enfin, préserver la biodiversité de la bande rhénane.
- pour l' action 4 , « Programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse », l'objectif assigné est d'« aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité, et résorber son déficit en équipements et en services collectifs ». Là encore, trois objectifs au moins pouvaient être dégagés : premièrement, aider la Corse à surmonter le handicap naturels que constitue son relief ; deuxièmement, l'aider à surmonter le handicap naturel que constitue son insularité ; troisièmement, résorber son déficit en équipements et en services collectifs.
b) Des objectifs peu significatifs de la performance du programme
En synthétisant les finalités de l'action à laquelle il se rapporte, chacun des objectifs du PITE ne représente, bien souvent, qu' un développement explicatif de l'action ou d'une partie de l'action en cause, et non une véritable mesure de performance . En voici deux exemples :
- pour l' action 6 , « Plan gouvernemental sur le Marais poitevin - Poitou-Charentes », l'objectif retenu consiste à « préserver la biodiversité, les habitats, et réhabiliter le caractère de zone humide du marais poitevin ». C'est confondre l'objet de l'action 6 (qui tend en effet à mettre en oeuvre le document d'objectifs du site, classé « Nature 2000 » ; à réaliser une gestion coordonnée de la ressource en eau ; à mettre en place une opération « grand site », destinée à accueillir les touristes dans le respect de l'environnement ; et à reconquérir le label de « parc naturel régional ») avec la performance administrative de sa réalisation.
- pour l' action 8 , « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », l'objectif proposé est d'« améliorer la prise en charge sociale des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes ». Quelle performance administrative exacte la notion d'« amélioration » mesure-t-elle ici ? Le commentaire fourni par le PAP donne pourtant le détail, en « cinq axes stratégiques », des finalités en réalité poursuivies par l'action 8 : l'accélération des délais de traitement des demandes d'asile ; l'amélioration des conditions d'hébergement des demandeurs ; celle de la qualité de l'accompagnement social ; celle de l'accès au droit ; celle de l'efficacité des procédures de reconduites à la frontière. Il y avait là matière à autant d'objectifs (cf. les remarques ci-dessus, a ), et à au moins autant d'indicateurs.
2. Le caractère lacunaire des indicateurs
L'indicateur unique associé à chaque action du PITE, souvent, rend compte d' une dimension trop étroite de l'action en cause .
Par exemple, l'indicateur de l' action 8 , dont les différentes finalités viennent d'être citées, ne mesure que le « nombre de demandeurs d'asile "Rhône-Alpes" hébergés en CADA [centre d'accueil des demandeurs d'asile] ou en AUJA [dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile] rapporté au nombre total de demandeurs d'asile hébergés en Rhône-Alpes ».
De même, pour l' action 4 , dont on a présenté ci-dessus les objectifs sous-tendus par l'intitulé de son objectif « officiel », et dont le commentaire du PAP précise qu'elle vise à renforcer les structures de base, améliorer les services collectifs et mettre en valeur l'espace régional de la Corse, l'indicateur consiste dans l'« évolution des délais de réalisation des projets ».
On citera encore la mesure des « nombre et pourcentage de communes couvertes par un plan communal de sauvegarde (au sens de la loi de modernisation de la sécurité civile [24 ( * )] ) par rapport au nombre total de communes situées en zone inondable », associée à l' action 3 , « Plan Loire Grandeur nature - Centre » indicateur de moyens, qui ne rend pas compte de l'efficacité des plans communaux ainsi mis en place.
Les deux derniers indicateurs cités (pour les actions 3 et 4), au reste, ne sont pas même renseignés pour 2006, et aucune cible n'a été définie ; il en va de même pour les actions 7 et 8.
Pour les années à venir, votre rapporteur spécial estime absolument nécessaire que le PITE bénéficie d'indicateurs plus complets, tous renseignés, procédant d'objectifs mieux définis . Les spécificités de ce programme, en effet, ne sauraient justifier une dérogation aux exigences de mesure de la performance posées par la LOLF.
* 23 Le rapporteur spécial de la mission « Solidarité et intégration » est notre collègue Auguste Cazalet.
* 24 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004. Aux termes de l'article 14 de cette loi, « le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population . »