Mission

M. Roger BESSE

VI. LE PROGRAMME 112 « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 112, « Aménagement du territoire », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, figuraient dans la section homonyme.

Ce programme retrace les crédits destinés au financement des moyens mis à la disposition de la future Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires , la DIACT, avatar de la DATAR dans le sillage du CIACT, déjà cité, du 14 octobre 2005. Ces crédits visent au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires nationaux.

Le programme 112 est placé sous la responsabilité du délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, futur délégué à l'aménagement et à la compétitivité des territoires . Quatre actions le constituent :

- l 'action 1, « Attractivité et développement économique », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR (DIACT) en faveur du développement économique et de la compétitivité des territoires : aides aux entreprises, pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques, soutien à la recherche. En conséquence, elle contribue au financement des agences de développement économique, pilotées par la DATAR (DIACT), et de l'AFII, agence qui bénéficie d'une subvention pour charges de service public. Elle comprend également les crédits de la PAT, destinée à aider les entreprises créatrices d'emplois dans des zones reconnues prioritaires (zones en restructuration, pôles de compétitivité) et une partie des crédits du FNADT.

- l 'action 2, « Développement territorial et solidarité », retrace les crédits finançant les mesures transversales qui visent à honorer les engagements pris par l'Etat dans le cadre des CPER et lors des CIADT (CIACT) : investissements publics structurants (haut débit, téléphonie mobile) et politiques en faveur des métropoles, du littoral ou encore des services publics. Cette action comprend également des crédits destinés au réseau d'associations subventionnées DATAR (DIACT) et au financement de l'assistance technique des programmes européens. Enfin, l'action a en charge les transports collectifs en site propre, dont la DATAR (DIACT) assure le portage depuis 2005.

- l 'action 3, « Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels », rassemble des crédits d'études, destinés à l'identification des enjeux d'aménagement du territoire et à la prospective. Elle finance, dans ce cadre, l'activité de l'Observatoire des territoires (cf. infra , B, 2). Elle comprend également les financements nécessaires à la réalisation des engagements de l'Etat relatifs à certains grands projets interministériels et à la conduite de la politique de la montagne. Une partie de ces crédits est contractualisée dans le cadre des CPER .

- enfin, l'action 4, « Soutien », retrace les crédits destinés au financement de l'ensemble des dépenses de personnel et de fonctionnement de la DATAR, future DIACT.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la cohérence de l'action 3 . D'une part, la distinction entre les grands projets interministériels et les actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » (cf. infra ) n'apparaît pas avec évidence (par exemple, le plan « Loire Grandeur nature », qui faisait, jusqu'en 2005, partie de ces grands projets, relèvera en 2006 du programme 162). D'autre part, les crédits relatifs à la politique des massifs auraient davantage vocation à figurer dans l'action 2 , relative au développement et à la solidarité des territoires. En outre, l'inscription des crédits d'études et de prospective dans cette action ne semble pas pleinement justifiée, alors qu'il existe une action « Soutien » dans le programme (action 4, précitée).

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les plafonds d'emplois

Les d épenses de personnel du programme 112, pour 2006, représentent 8,94 millions d'euros de CP et  117 ETPT , correspondant aux moyens propres, en personnels, de la DATAR (DIACT).

Il convient de pr éciser que, parallèlement à ces moyens propres, la DATAR bénéficiait, au 31 juillet 2005, de 50 agents mis à disposition (dont 4 mises à disposition contre remboursement). Par ailleurs, les six commissariats à l'aménagement de massifs ^{19 ( * )} , en 2005, emploient 25 agents en moyenne annuelle, dont la moitié sur emplois budgétaires de la DATAR, l'autre moitié étant constituée d'agents mis à disposition.

2. Les crédits budgétaires

Les cr édits demandés pour le programme 112 sont répartis comme suit entre les quatre actions qui le composent :

Les crédits du programme 112 « Aménagement du territoire » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 112 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Les cr édits du programme 112, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, sont en hausse de 11,24 % s'agissant des AE, de 3,56 % en ce qui concerne les CP .

Votre rapporteur spécial déplore que le PAP du programme ne détaille pas le montant des crédits prévus en 2006 pour certains engagements importants du gouvernement (notamment les contrats de site et les pôles de compétitivité, qui seront financés par l'action 1) et que, d'une façon générale, il reste très imprécis sur la ventilation des crédits entre les mesures financées par chaque action (par exemple, pour l'action 2 : sur le montant global des subventions qui seront attribuées par la DATAR/DIACT aux associations ; sur le volet territorial des CPER ; sur la répartition des crédits entre la politique des massifs et celle des grands programmes d'aménagement du territoire, et la répartition des crédits des CPER entre chacune de ces politiques). Cette imprécision n'est évidemment pas conforme à l'obligation de justifier « au premier euro » les crédits demandés.

Les éléments recueillis grâce au questionnaire budgétaire révèlent cependant la répartition présentée dans le tableau suivant.

La répartition des crédits du programme 112 « Aménagement du territoire » pour 2006

(en millions d'euros)

	Dotation 2005		Dotation 2006		Évolution des AE	Évolution des CP
	AE	CP	AE	CP
Action 1 « Attractivité et développement économique »	88,86	77,01	87,30	71,30	-1,76 %	-7,42 %
Fonctionnement (études)	0,175	0,175	0	0
PAT	48	38,92	38	32	-20,83 %	-17,78 %
AFII	7,44	7,44	7,5	7,5	0,74 %	0,74 %
FNADT non contractualisé	26,44	23,67	35	25	32,35 %	5,61 %
Subvention au réseau DATAR ^(1)	6,8	6,8	6,8	6,8	0,00 %	0,00 %
Action 2 « Développement territorial et solidarité »	209,22	151,60	226,77	153,767	8,39 %	1,43 %
CPER et PI	163,67	110,21	150,50	113	-8,05 %	2,53 %
FNADT non contractualisé	39,45	35,29	51,07	35,57	29,48 %	0,79 %
FNADT non contractualisé tramways	0	0	20	0
Subvention au réseau DATAR ^(1)	1,20	1,20	1,20	1,20	0,00 %	0,00 %
Assistance technique ^(1)	4,9	4,9	4	4	-18,37 %	-18,37 %
Action 3 « Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels »	35,47	27,55	55,10	37,60	55,34%	36,46%
CPER et PI	17,24	10,55	23,5	16	36,26 %	51,63 %
FNADT non contractualisé	14,75	13,53	28	18	89,79 %	33,04 %
Études	3,47	3,47	3,60	3,60	3,72 %	3,72 %
Action 4 « Soutien »	9,87	9,87	12,84	12,84	30,10 %	30,10 %
Fonctionnement divers	3,87	3,87	3,90	3,90	0,85 %	0,85 %
Personnel	6	6	8,94	8,94	48,94 %	48,94 %
Total	343,56	266,18	382,01	275,51	11,24 %	3,56 %

(1) FNADT non contractualisé

Source : DATAR

Il convient de remarquer que les dépenses de personnel sont stables par rapport à 2005, l'augmentation de 48,9 % de la masse salariale n'étant due qu'à l'augmentation du point d'indice et, surtout, à la prise en charge par le programme des dépenses de pensions. S'agissant des dépenses d'interventions, l'évolution des crédits pour la PAT est en retrait sensible par rapport à 2005 : 20,83 % en AE ;  17,78 % en CP ; il en va de même pour les mesures d'assistance technique de l'action 2 :  18,37 % en AE comme en CP. La hausse globale des crédits du programme résulte de l'augmentation de la dotation du FNADT , destinée à prendre en compte les engagements du gouvernement des années précédentes tout en dégageant une marge de manoeuvre pour de nouvelles priorités que le gouvernement souhaiterait soutenir.

Les grands traits de la contribution de ces crédits à la politique globale de l'aménagement du territoire ont déjà été exposés ci-dessus (cf. II, C, 2). Outre les éléments déjà présentés, pour un aperçu complet du programme 112 en 2006, il convient d'évoquer ici la réforme de la DATAR .

Parallèlement à l'impulsion issue du CIACT, précité, du 14 octobre 2005, et que symbolise le nouveau nom à venir de la DATAR la DIACT , celle-ci héritera, en 2006, de l'activité de la mission interministérielle sur les mutations économiques (MIME) et, ce faisant, des 8 ETPT mis à disposition de la MIME par différents ministères, ainsi que du budget de fonctionnement de cette structure (50.000 euros en provenance du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement). Par ailleurs, la DIACT pourrait être amenée à changer de locaux , dans le cadre du programme de cession du patrimoine immobilier conduit par l'Etat ^{20 ( * )} , ce qui devrait lui permettre de réunir l'ensemble de ses personnels dans le même site et de se rapprocher du Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP).

Il convient en outre de signaler que les activités d'études et de prospective de la DATAR (DIACT) devraient bénéficier en 2006 de 3,6 millions d'euros, soit une augmentation de 22,4 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005.

Dans ce dernier domaine, on rappelle qu' un Conseil de prospective et de dynamique des territoires a été créé en 2003 , aux fins d'évaluer le programme de prospective intitulé « Territoires 2020 », d'identifier des priorités d'études et d'impulser des travaux de prospective, notamment en ce qui concerne l'impact du vieillissement démographique sur les territoires. En décembre 2004, un conseil plus restreint , de nature scientifique et articulé avec le programme de travail de la DATAR, a été constitué afin d'assurer le suivi du programme de prospective, précité, « Territoire 2030 ». Par ailleurs, un Observatoire des territoires a été installé en mars 2004 , dont les premiers travaux ont notamment conduit à l'ouverture sur Internet d'un site, portail interministériel (« territoires.gouv.fr »), qui présente, sous forme de cartographies interactives, une sélection d'indicateurs sur les principaux enjeux de l'aménagement du territoire et du développement régional.

Votre rapporteur tient à rappeler que la multiplication des organismes de prospective doit faire la preuve de son utilité au sein du dispositif d'évaluation et de prospective existant , et de son efficacité. Il regrette, du reste, que le coût de ces organismes ne figure pas dans le PAP du programme 112.

3. Les fonds de concours

Au bénéfice du programme 112, 350.000 euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, sont attendus en 2006 au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 0,09 % des AE et 0,13 % des CP du programme). Il s'agit d'une contribution du FEDER au programme national d'assistance technique et au programme national informatique.

4. Les dépenses fiscales

Pour 2006, 24 catégories de dépenses fiscales sont recensées comme contribuant positivement ^{21 ( * )} aux finalités poursuivies par le programme 112, dont 20 à titre principal . Ces dépenses, au total, représentent plus de 879 millions d'euros , soit plus de trois fois les crédits de paiement du programme lui-même. Parmi les contributions des dépenses fiscales dont l'objet principal est de contribuer à la politique de l'aménagement du territoire, les deux principales sont :

- d 'une part, l'exonération, totale ou partielle, des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles créées entre le 1 ^er janvier 1995 et le 31 décembre 2009 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire, pour un coût évalué à hauteur de 170 millions d'euros ;

- d 'autre part, les taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, pour un coût évalué à hauteur de 140 millions d'euros.

Cependant, le co ût de quatre catégories de dépenses fiscales, répertoriées comme contribuant à titre principal aux finalités poursuivies par le programme 112, reste un simple ordre de grandeur, estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas. En outre, le coût de trois autres catégories de ces dépenses fiscales, et celui d'une catégorie des dépenses fiscales contribuant au programme 112 sans que ce soit leur objet principal, est présenté comme « non chiffrable ».

Votre rapporteur, regrettant le caractère incomplet , qui s'ensuit, de la mesure de la dépense fiscale associée à la politique d'aménagement du territoire , réitère ici son souhait, plus haut formulé déjà (cf. IV, B, 4), que soit mené à bien le travail annoncé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur le chiffrage de ces dépenses.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

Le programme 112 comporte 7 objectifs , assortis de 15 indicateurs au total. Comme pour le programme 223 « Tourisme », ces objectifs sont articulés avec les différentes actions (hors « Soutien ») du programme : les objectifs 1 et 2 se rapportent à l'action 1 (« Attractivité et développement économique »), les objectif 3 et 4 à l'action 2 (« Développement territorial et solidarité ») et les objectifs 5, 6 et 7 à l'action 3 (« Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels ») (cf. encadré ci-après) .

Ce faisant, le PAP développe les principaux axes de la politique d'aménagement du territoire .

Les objectifs et indicateurs de performance

du programme 112 « Aménagement du territoire »

Objectif 1 : « Favoriser la compétitivité et la création d'emplois dans les territoires »

Visant à améliorer l'attractivité du territoire et à en corriger les déséquilibres de développement économique, cet objectif est évalué par quatre indicateurs. L'un mesure l'impact de la PAT sur la création d'emplois ; l'autre vérifie la réalité des créations d'emplois prévues dans les conventions d'attribution de la PAT ; le troisième mesure le délai d'instruction des dossiers de demande de PAT ; le dernier permet d'apprécier la proportion de PAT attribuées aux pôles de compétitivité (une cible de 30% étant affichée pour 2006, conformément aux engagements pris lors du CIADT du 14 septembre 2004).

Objectif 2 : « Favoriser les projets d'implantation et de développement d'entreprises internationalement mobiles »

Ayant pour objet l'implantation d'entreprises à dimension internationale sur le territoire français, cet objectif est assorti d'un indicateur mesurant la part d'emplois créés grâce à des projets soutenus par l'AFII sur le total des emplois créés grâce à des investissements étrangers n France.

Objectif 3 : « Favoriser l'accès des populations et des entreprises aux services de proximité et aux nouvelles technologies de l'information »

Tendant à améliorer l'accès aux services de proximité et aux technologies de l'information et de la communication (TIC), cet objectif comporte quatre indicateurs. Les deux premiers mesurent la part de la population n'ayant pas accès, pour l'un, à la téléphonie mobile, pour l'autre au haut débit (1 mbit/s). Le troisième indicateur, qui recense celles des communes mettant en oeuvre des technologies alternatives en matière de TIC qui se situent en zone de revitalisation rurale (ZRR), vise à apprécier si l'action d'impulsion de la DATAR (DIACT), dans ce domaine, bénéficie bien aux zones rurales prioritaires. Enfin, le quatrième indicateur mesure la part des actions relatives aux services de proximité (mutualisation d'équipements dans les domaines social, sanitaire et culturel) dans le total des projets financés chaque année par la DATAR (DIACT) dans le cadre des contrats de territoires (contrats d'agglomérations, contrats de pays).

Objectif 4 : « Favoriser les projets intercommunaux dans le cadre des politiques contractuelles et des fonds européens »

Cet objectif concerne la capacité de la DATAR (DIACT) à faire émerger, grâce à son action de coordination des politiques contractuelles (CPER, fonds structurels), des projets locaux de développement. Deux indicateurs sont retenus : le premier vise à apprécier l'effet de levier des dépenses d'ingénierie portées par le FNADT sur l'ensemble des dépenses engagées dans le cadre des contrats de territoires ; le second mesure la part des projets intercommunaux dans l'ensemble des projets des collectivités territoriales financés par des fonds structurels.

Objectif 5 : « Soutenir la mise en oeuvre de grands projets interministériels d'aménagement du territoire »

Cet objectif se rapporte à la mission de coordination exercée par la DATAR (DIACT) dans la mise en oeuvre de grands projets interministériels d'aménagement du territoire. Le seul indicateur proposé porte sur la part des opérations pour lesquelles les délais de réalisation prévus sont respectés. Cet indicateur, au surplus, ne prend en compte que trois des huit projets existants (Mont Saint-Michel, littoral du Languedoc et Saône-Rhin).

Objectif 6 : « Aider à concevoir l'action publique en matière d'aménagement du territoire »

Cet objectif vise à accroître la portée des actions d'études et de prospective de la DATAR (DIACT) après du gouvernement et des décideurs publics. Il est évalué par deux indicateurs qui recensent : l'un, le nombre de citations de rapports de la DATAR (DIACT) dans la presse et les rapports parlementaires (cible : 150 en 2006) ; l'autre le nombre de cartes visualisées et de données téléchargées à partir du site de l'observatoire des territoires (cible : 140.000 en 2006).

Objectif 7 : « Améliorer l'organisation des acteurs économiques en montagne »

Ayant pour objet l'amélioration de l'organisation des acteurs économiques de la montagne, cet objectif comprend un seul indicateur, relatif à la part des actions consacrées à la restructuration de l'offre touristique dans les programmations annuelles des conventions interrégionales de massifs (cible : 20 % en 2006).

Dans son rappor t relatif au projet de budget de l'aménagement du territoire pour 200422 ( * ), votre rapporteur spécial avait estimé souhaitable que la structuration du programme relatif à l'aménagement du territoire soit proche des objectifs que fixe la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire :

- « soutien des territoires en difficulté » ;

- « développement local, organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains » ;

- « organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace » ;

- « renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne ».

Force est de constater que les objectifs proposés pour le programme 112 ne recoupent qu'imparfaitement ces objectifs , ni ne distingue clairement entre les deux finalités globales de ces derniers : l'équité entre les territoires et l'efficacité économique .

De manière plus ponctuelle, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité d'évaluer l'action 1 du programme 112 au prisme de la PAT, alors que celle-ci devrait être affectée, à court terme, par la réforme communautaire des aides à finalités régionales (cf. II, C, 2, b).

Cependant, dans son rapport, d éjà cité, sur les objectifs et les indicateurs de la LOLF, notre collègue Jean Arthuis, président, avait relevé que le taux de couverture de téléphonie mobile, comme celui de l'avancement des CPER, indicateurs d'activité, ne constitua ient pas des indicateurs pertinents pour mesurer la performance du programme 112. Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que ces indicateurs ont été supprimés en conséquence.

* ¹⁹ Alpes, Jura, Massif central, Pyrénées, Vosges et la Réunion. Ces commissariats (au contraire des commissaires) ne sont pas distincts, juridiquement, de la DATAR (DIACT).

* ²⁰ Comme déjà signalé, ces opérations sont retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* ²¹ Parmi l'ensemble des catégories de dépenses fiscales répertoriées comme contribuant à titre principal aux finalités poursuivies par le programme 112, trois sont évaluées à un coût nul en 2006 : elles concernent les sociétés de développement régional (SDR), qui, aux termes de l'article R. 516-21 du code monétaire et financier, « concourent sous forme de participations en capital au financement des entreprises situées sur le territoire national [et] sont autorisées à consentir, dans les conditions fixées par le ministre chargé de l'économie, des prêts à cinq ans et plus aux entreprises quelle qu'en soit la forme juridique », ainsi que « donner leur garantie aux emprunts à deux ans et plus que contractent ces entreprises ». En outre, l'un des dispositifs fiscaux d'exonération qui, sans que ce soit son objet principal, contribue, jusqu'à la fin de l'année 2005, aux finalités du programme l'exonération des droits de mutation à titre onéreux sur les cessions de branche complète d'activité réalisées entre le 16 juin 2004 et le 31 décembre 2005 , par définition, aura disparu à compter de 2006.

* ²² Rapport n° 73 (2003-2004), tome III, annexe 33.