ANNEXE
(ETUDE DE REXECODE)
Une évaluation des systèmes d'information
statistique sur les administrations publiques
(quelques enseignements pour notre pays
d'une comparaison entre la France,
le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Etats-Unis)
DÉCEMBRE 2000
Cette étude a été conduite à la demande du service
des études du Sénat par les économistes de Rexecode-Rexervices.
Les travaux menés en toute indépendance n'engagent pas le Sénat
mais l'équipe de Rexecode-Rexervices qui les a conduits.
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée »
(Art 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789).
Résumé et principales conclusions de l'étude
1. Les incertitudes sur les résultats d'exécution du budget de l'Etat ont suscité chez beaucoup de nos concitoyens une forte attente de transparence sur l'ensemble du secteur public. Le problème dépasse la seule question de l'exécution du budget de l'Etat en cours d'année. Il concerne plus généralement l'accès à l'information sur l'ensemble du secteur des administrations publiques, sur leurs moyens, sur leurs résultats et sur leur performance.
2. L'initiative de diversifier les compétences macroéconomiques prise il y a une vingtaine d'années a fait franchir un pas significatif au débat sur les prévisions et les politiques macroéconomiques dans notre pays. Mais dans beaucoup d'autres domaines, les progrès se sont révélés insignifiants et on constate même dans certains cas une régression de l'information économique sur le secteur public.
3. Les comparaisons internationales montrent un grand décalage entre les Etats-Unis et les pays européens en matière de transparence publique. Les informations disponibles aux Etats-Unis sont à la fois beaucoup plus précises et détaillées, plus pertinentes et facilement accessibles aux chercheurs et aux citoyens.
4. La situation générale de l'Europe est assez peu satisfaisante. A première vue, la situation française peut apparaître comme comparable à celle de ses grands voisins. Cependant elle souffre de lacunes importantes et la similitude avec nos voisins est plus apparente que réelle. Il apparaît en définitive que la France cumule les inconvénients d'une forte centralisation et d'une faible conscience du devoir d'informer.
Une information très insuffisante sur les administrations publiques
5. L'information sur les calculs et les données budgétaires reste très peu accessible aux institutions indépendantes. Le dernier rapport économique et financier ne donne même plus les comptes prévisionnels détaillés de la Nation.
6. La masse des données gérées par l'administration reste sous-exploitée et inaccessible aux chercheurs et aux économistes. Par exemple, il n'est pas possible pour les centres de recherche privé d'accéder aux données permettant de faire des simulations fiscales alternatives ou de connaître les parcs de matériels disponibles dans les administrations.
7. Les rares publications, tardives mais périodiques, qui existaient (telles Statistiques et Etudes financières ) ont disparu, conduisant à un recul de l'information économique publique en France.
8. L'information sur le patrimoine public est de façon générale déficiente.
9. Aucune analyse de la dépense publique par mission ou programme d'intervention n'est disponible.
10. En matière de statistiques budgétaires rétrospectives, la dernière initiative prise par le Ministère des Finances date de la fin des années soixante-dix et aucune amélioration n'a été apportée depuis. On soulignera à titre de comparaison que l'administration américaine annexe chaque année au projet de budget un document de 284 pages (les Historical Tables ) qui fournit une information rétrospective large, continue et détaillée sur les finances publiques américaines.
11. En matière de solde d'exécution, on peut suivre assez bien les comptes de l'Etat, mais mal les comptes sociaux et pas du tout ceux des collectivités locales.
12. L'information statistique ne saurait en outre se limiter à des séries et des tableaux. Un minimum d'interprétation est nécessaire. Or même dans le cas des comptes nationaux des administrations publiques, aucun document de méthodes n'est disponible.
13. Dans les domaines où des informations sont publiées, aucun calendrier prévisionnel précis de diffusion des informations n'est annoncé.
Une comparaison peu avantageuse pour la France
14. L'examen comparatif conduit dans le rapport (comparaison détaillée domaines par domaines dans la deuxième partie) s'avère peu avantageux pour la France.
Une information parcellaire sur l'exécution des budgets publics
15. On observera notamment en France l'absence de documents infra annuels présentant l'évolution du solde agrégé des différentes administrations publiques.
16. Au Royaume-Uni, l'information sur l'exécution budgétaire est plus riche et plus précoce que celle de la France.
17. La présentation des documents allemands est assez proche de celle des documents français, très comptables et avec une mise en perspective historique réduite. Toutefois il existe un effort de présentation fonctionnelle détaillée et la date des publications est connue environ un an à l'avance.
18. Aux Etats-Unis, le Monthly Treasury Statement (situation mensuelle du Trésor) présente de façon très précise l'évolution des dépenses des administrations fédérales et de façon synthétique l'évolution des recettes et du besoin de financement de chacune d'elles. Il présente un descriptif détaillé des dépenses par programmes au sein de chaque ministère.
Une absence de séries rétrospectives
19. La situation française en matière de publication de séries rétrospectives et prospectives détaillées n'est pas du tout satisfaisante.
20. L'administration britannique présente l'ensemble des séries de données sur une période rétrospective de cinq ans (assortie d'évaluations prospectives sur deux ans).
21. La situation américaine est exemplaire en raison de la disponibilité de séries longues rétrospectives et d'analyses prospectives détaillées. Les Historical Tables (tableaux historiques) permettent de disposer d'informations sur les principales recettes fiscales depuis 1934 (et de projections jusqu'en 2005).
22. En Allemagne, le site de l'institut fédéral de statistiques permet de télécharger l'ensemble des séries rétrospectives pour l'Allemagne réunifiée depuis 1992.
Les recettes publiques
23. Au Royaume-Uni, la situation en matière d'information sur les recettes des administrations apparaît au mieux équivalente à celle de la France. La disponibilité de séries comptables longues et détaillées sur les recettes fiscales britanniques est aussi problématique qu'en France. Les analyses prospectives sont plutôt limitées et ne sont pas accompagnées de notes méthodologiques.
24. En Allemagne, la disponibilité d'informations détaillées sur les statistiques de recettes publiques auprès de l'Institut fédéral de statistique en Allemagne constitue une différence majeure avec la situation qui prévaut en France.
25. Aux Etats-Unis, l'annexe de l' Annual Report (rapport annuel des recettes et des dépenses effectives) constitue le document le plus complet sur le bilan annuel de l'ensemble des recettes de l'Etat fédéral. Cette publication est la plus détaillée des pays retenus.
L'emploi public
26. La situation de l'emploi public est connue en France tous les deux ans globalement et par statut, mais mal par service employeur, par types de formation et de compétences. Pour ce qui concerne l'évolution de l'emploi public en cours d'année, l'information française est très en deçà de celle des autres pays étudiés. Elle est en fait presqu'inexistante.
27. En matière de publications sur les effectifs et les salaires des administrations publiques, l'information britannique est dans une situation inverse à celle de la France : le suivi infra annuel y est relativement meilleur et le détail des données annuelles relativement moins satisfaisant. Le New earnings survey s'avère également particulièrement intéressant car il permet de disposer chaque année d'une enquête détaillée sur les revenus des différentes branches de l'économie. L'utilisation d'une méthodologie identique pour le secteur privé et le secteur public permet la réalisation d'analyses comparatives pertinentes.
28. La situation des Etats-Unis en matière d'effectifs et de salaires dans les fonctions publiques cumule les avantages du système britannique et du système français.