La désorientation budgétaire, débat d'orientation budgétaire pour 2002

II. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT : UN RISQUE PERMANENT DE DÉRAPAGE

Le graphique ci-dessous compare la prévision et la réalisation en matière d'évolution des dépenses de l'Etat depuis 1998 :

Source : Cour des comptes

Il apparaît que, jusqu'à présent, le gouvernement a éprouvé d'extrêmes difficultés à respecter ses engagements : ceux-ci n'ont pas été tenus en 1998 ni en 1999, en dépit de manipulations comptables, et ne l'ont été en 2000, selon la Cour des comptes, qu'au prix de modifications de méthodes de comptabilisation.

Le tableau ci-après montre que le respect des engagements du gouvernement impose à ce dernier d'adapter la présentation de l'exécution à sa démonstration, comme ce fut le cas, par exemple en 1999, de la progression des dépenses calculée hors dépenses exceptionnelles :

A. « DES DÉPENSES DE L'ÉTAT QUI RÉSISTENT À LA BAISSE » EN 2000

L'année 2000 devait constituer une étape importante en matière d'évolution des dépenses de l'Etat. En effet, dans la loi de finances initiale pour 2000, le gouvernement s'est fixé un objectif à la fois clair et relativement ambitieux : la stabilisation en volume des dépenses de l'Etat, soit une progression des dépenses de 15 milliards de francs (17,5 milliards de francs hors dette), égale à l'augmentation prévisionnelle des prix hors tabac (+ 0,9 %).

Sa position officielle n'avait pas changé ^{10 ( * )} , en dépit de la présentation, dès le printemps, d'un projet de loi de finances rectificative ^{11 ( * )} dont l'objet était essentiellement de procéder à des baisses d'impôts d'un montant de 40,6 milliards de francs, grâce à la réévaluation des recettes de l'Etat à hauteur de 51,4 milliards de francs au total. Il décidait toutefois de consacrer le complément des surplus de recettes fiscales à de nouvelles dépenses, soit plus de 10 milliards de francs, et de laisser le déficit budgétaire à un niveau inchangé.

Le rapport préliminaire de la Cour des comptes portant sur l'exécution des lois de finances pour 2000 semble confirmer les engagements du gouvernement, mais lui apporte néanmoins plusieurs réserves.

Les réserves de la Cour des comptes sur la présentation par le gouvernement de la norme de progression des dépenses de l'Etat en 2000

Dans son rapport préliminaire relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour indique que « la hausse moyenne des prix ayant été de 1,6 %, la progression des dépenses brutes du budget général, soit 1,6 % en valeur, correspond à une stabilité en volume », et que « dans la présentation faite par le MINEFI ^{12 ( * )} , le calcul d'un montant de dépenses nettes conduit au même résultat ».

Ainsi, pour la première fois depuis 1998, le gouvernement aurait respecté la norme de progression des dépenses de l'Etat qu'il avait annoncée en loi de finances initiale.

Toutefois, la Cour des comptes, par ses trois observations, apporte de sérieux tempéraments à cette présentation faite par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

- elle s'interroge sur les recettes relatives à la dette, puisqu'il est procédé à une contraction entre des recettes et des dépenses, qui, le plus souvent, n'ont pas lieu au cours des mêmes exercices ;

- surtout, elle « note que c'est grâce à l'inflation que le résultat de 0 % en volume a pu être affiché », le taux d'inflation constaté en exécution, soit 1,6 %, étant « moins bon » que celui annoncé en loi de finances initiale, soit 0,9 % ;

- enfin, elle pose la question de la sincérité de la présentation retenue par le ministère : « les résultats peuvent être présentés de différentes manières, relativement techniques, avec des « ajustements » divers et variés, qui peuvent alimenter, au plan interne, le débat récurrent sur l'opacité des comptes de l'Etat, consolidés ou non », la Cour déplorant « l'absence dommageable d'un « référentiel » de normes comptables applicables à l'Etat, qu'il paraît impératif d'élaborer sans délai ».

Plus généralement, elle note que « la lenteur de l'amélioration [de la situation budgétaire] s'explique aussi par des dépenses de l'Etat qui résistent à la baisse », et souligne « la difficulté à diminuer structurellement les dépenses de l'Etat ».

* ¹⁰ Le rapport que le gouvernement avait déposé en vue du débat d'orientation budgétaire confirmait le « cap de la maîtrise des dépenses [de l'État], qui seront stabilisées en volume en 2000 ».

* ¹¹ Loi n° 2000-656 du 14 juillet 2000.

* ¹² Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.