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La réforme de la coopération

30 octobre 2001 : La réforme de la coopération à l'épreuve des réalités, un premier bilan 1998-2001 ( rapport d'information )

 

 

2. La mise en place d'une grande agence de développement, aboutissement logique de la réforme de la coopération.

L'intérêt d'une grande agence n'avait évidemment pu échapper aux inspirateurs de la réforme de la coopération : l'agence française de développement, érigée en opérateur pivot de l'aide au développement, s'étant vu confier de nouvelles responsabilités en matière d'infrastructures sanitaires et éducatives. Force cependant est de constater qu'en retenant au sein du ministère des affaires étrangères un important pôle consacré au développement, la logique de la réforme n'a pas été menée à son terme. Tant la cohérence que l'efficacité des dispositifs apparaissent aujourd'hui incertains. Cohérence d'abord : n'est-il pas plus conséquent de confier à l'organisme chargé de concevoir les infrastructures en matière de santé, la mise en oeuvre des différentes politiques d'aide dans ce secteur plutôt que d'en laisser la responsabilité à un organisme -la DGCID- chargé tout à la fois de la lutte contre le sida et de la défense de la francophonie. Efficacité, ensuite. Une agence de développement dispose de la souplesse nécessaire pour faire appel à la variété des compétences requises dans le domaine du développement.

La réorganisation du dispositif institutionnel devrait également permettre de restaurer la cohérence de notre action sur le terrain. La situation présente n'est en effet guère satisfaisante. Certes, depuis la réforme, la procédure de mise en oeuvre des projets de l'Agence requiert l'avis de l'ambassadeur aux trois étapes -identification, examen devant le conseil de surveillance, exécution. Il est avéré cependant que l'Agence conduit ses projets d'une manière autonome, l'avis de l'ambassadeur apparaissant à bien des égards théorique. En effet, l'organisation de l'AFD reste peu déconcentrée et le choix des projets appartient en fait au siège parisien. Dans ces conditions, le manque d'articulation entre les projets de l'AFD et ceux conduits par la coopération ne saurait étonner. Il se traduit par des redondances ou, au contraire, des lacunes dans notre action. Ces discordances peuvent produire des effets paradoxaux. A titre d'exemple, à Madagascar, le SCAC a souhaité mettre en oeuvre un projet d'appui aux collectivités locales ; il s'est alors tourné vers l'AFD pour obtenir un soutien aux infrastructures de base. En vain toutefois car l'Agence ne prête pas aux collectivités territoriales. En conséquence, la coopération française a choisi de travailler, sur ce projet, avec la Banque mondiale... La mise en place d'un bloc de compétences unique pourrait permettre de surmonter ces difficultés.

Comment s'organiserait dès lors la répartition des attributions entre l'Agence et le Quai d'Orsay ? Les compétences actuelles de l'AFD pourraient être étendues à la mise en oeuvre des projets dont deux sous-directions de la DGCID sont actuellement en charge : la sous-direction du développement économique et de l'environnement et la sous-direction du développement social et de la coopération éducative.

La DGCID conserverait les attributions classiques de la diplomatie culturelle ainsi que le volet régalien de la coopération (appui à la construction de l'Etat de droit). Surtout, elle pourrait se recentrer sur ses missions fondamentales d'élaboration des grandes orientations de la politique de coopération française et d'influence au sein des instances internationales intéressées par le développement. Dégagée de toute fonction d'exécution, elle consacrerait en effet le temps nécessaire à la préparation des réunions internationales relatives à l'aide au développement, afin de mieux défendre les positions françaises.

Par ailleurs, il reviendra aux services de la DGCID de fixer le cadrage des priorités géographiques et sectorielles de l'aide.

Cette clarification des rôles respectifs du Ministère des affaires étrangères et de l'Agence française de développement suppose que deux conditions soient satisfaites. D'une part, il est indispensable d'établir des passerelles entre l'AFD et le Quai, afin que les fonctions de conception puissent être nourries en permanence par les leçons de l'expérience. Une pratique constante d'échanges de personnels pour des périodes déterminées doit ainsi s'instaurer. D'autre part, il est essentiel que la tutelle du Ministère des affaires étrangères sur l'AFD soit renforcée.

Le principe de crédits délégués par les affaires étrangères à l'AFD conserve toute sa pertinence. Mais la tutelle doit aussi et surtout recevoir une traduction concrète sur le terrain. Ainsi la note de prise en considération, point de départ de l'instruction d'un dossier, devrait être signée par l'Ambassadeur. Ce document pourrait alors déclencher une mission d'évaluation dont le rapport recevrait l'aval de la double tutelle -Quai d'Orsay, Bercy- avant d'être présenté au conseil de surveillance de l'Agence. L'ambassadeur doit ainsi conserver un rôle de pilotage et recevoir des instructions claires pour orienter son action.

Le regroupement des fonctions de mise en oeuvre de l'aide au sein de l'AFD requiert aussi une adaptation importante des structures et de l'organisation de l'Agence dans trois directions principales : une distinction plus claire des activités de banquier et d'opérateur (agissant sur des critères définis par le maître d'ouvrage) ; un effort de déconcentration du processus de décision ; une véritable intégration de la culture et des personnels d'une assistance technique modernisée.

La réforme ne pourra être accomplie sans un volontarisme politique fort à même de surmonter les rigidités et les corporatismes qui demeurent aujourd'hui au sein des structures chargées du développement.