b) Le principe de continuité de l'habitat
(1) Le principe
(a) La loi « montagne »

La loi « montagne » s'est également traduite par l'obligation de construire en continuité avec les bourgs et les villages existants, en vertu des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme.

Cet article prévoit que sous réserve de l'adaptation, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants.

Cette règle n'admet d'exception que lorsque la préservation des espaces naturels et agricoles ou la protection contre les risques naturels imposent :

- la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ;

- ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées.

Cet article précise que la capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles.

(b) Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbains », la nécessité d'un SCOT pour l'urbanisation de certaines agglomérations

De même, à compter du 1 er juillet 2002 et en application de la loi SRU, en l'absence d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, dans les communes situées dans un périmètre d'au maximum 15 kilomètres autour d'une agglomération de plus de 15.000 habitants, « les zones naturelles et les zones d'urbanisation future » délimitées par les plans locaux d'urbanisme (PLU) des communes « ne peuvent pas être ouvertes à l'urbanisation » (article L. 122-2 du code de l'urbanisme). En pratique, cela concerne moins les communes touristiques de haute montagne, appelées à être intégrées dans un SCOT, que des communes de moyenne montagne, et celles situées dans des vallées.

Certaines dérogations sont possibles, avec l'accord du préfet. Tout d'abord, le préfet peut autoriser une « extension limitée ». Ensuite, il peut également constater l'existence d'une « rupture géographique » due à des circonstances naturelles, notamment au relief, et, en conséquence, exclure de cette limitation une commune située dans le périmètre des 15 kilomètres.

Ces nouvelles dispositions ne semblent pas poser de problème d'application. En effet, la distinction entre espaces urbanisés et espaces non urbanisés est aujourd'hui classique depuis une vingtaine d'années et répond à des critères simples et bien définis par la jurisprudence : une zone urbanisée est une zone pourvue de tous les équipements publics et caractérisée par la présence aux alentours d'un nombre suffisant de constructions (Conseil d'Etat, 19 janvier 1985, Baron). En outre, la notion d'extension limitée de l'urbanisation, que l'on trouve déjà dans la loi « littoral » du 3 janvier 1986, est elle aussi bien cernée depuis un arrêt du Conseil d'Etat (12 février 1993, Commune de Gassin).

(2) Une règle stricte et uniforme

La règle de continuité est justifiée dans son principe, dans la mesure où elle permet de protéger les terrains agricoles et les paysages, et aussi de limiter le coût des équipements publics nécessaires aujourd'hui pour toute construction habitable.

Cependant, son application rigoureuse sur des territoires où les zones d'habitat sont dispersées peut parfois accentuer le processus de désertification en limitant les opportunités de construction de nouveaux logements. Certaines communes de montagne se trouvent donc dans l'incapacité d'accueillir de nouveaux habitants, fragilisant ainsi les commerces et les services publics de proximité.

(3) Un contentieux abondant

La disposition de la loi « montagne » en matière d'urbanisme ayant suscité le plus grand nombre de contentieux est celle relative à l'urbanisation en continuité. Les recours concernent essentiellement des certificats d'urbanisme et des permis de construire, mais parfois aussi des documents d'urbanisme.

Le Conseil d'Etat a censuré partiellement des plans d'occupation des sols (POS) qui prévoyaient un certain nombre de zones NB (dites naturelles, mais en réalité constructibles de façon limitée sur de grandes superficies) ou NA (d'urbanisation future) en discontinuité avec l'urbanisation existante.

Ont ainsi été annulés certains de ces zonages dans les POS d'Ampus (Conseil d'Etat, 7 décembre 1990), de Saint-Blaise (Conseil d'Etat, 10 mai 1995) et de Cipières (Conseil d'Etat, 10 juin 1998).

Cependant le juge a également admis la possibilité d'une continuité d'urbanisation en prolongement d'un lotissement existant, assimilé à un hameau (cf. arrêt Commune d'Ampus précité).

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