b) Le principe de continuité de l'habitat
(1) Le principe
(a) La loi «
montagne »
La loi
« montagne » s'est également traduite par
l'obligation de construire en continuité avec les bourgs et les villages
existants, en vertu des dispositions du III de l'article L. 145-3 du
code de l'urbanisme.
Cet article prévoit que sous réserve de l'adaptation, de la
réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes
et des installations ou équipements d'intérêt public
incompatibles avec le voisinage des zones habitées,
l'urbanisation
doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et
hameaux existants.
Cette règle n'admet d'exception que lorsque la préservation des
espaces naturels et agricoles ou la protection contre les risques naturels
imposent :
- la délimitation de hameaux nouveaux intégrés
à l'environnement ;
- ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre
d'agriculture et de la commission des sites, des zones d'urbanisation future de
taille et de capacité d'accueil limitées.
Cet article précise que la capacité d'accueil des espaces
destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la
préservation des espaces naturels et agricoles.
(b) Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbains », la nécessité d'un SCOT pour l'urbanisation de certaines agglomérations
De
même, à compter du 1
er
juillet 2002 et en
application de la loi SRU, en l'absence d'un schéma de cohérence
territoriale (SCOT) applicable, dans les communes situées dans un
périmètre d'au maximum 15 kilomètres autour d'une
agglomération de plus de 15.000 habitants,
« les zones
naturelles et les zones d'urbanisation future »
délimitées par les plans locaux d'urbanisme (PLU) des
communes
« ne peuvent pas être ouvertes à
l'urbanisation
» (article L. 122-2 du code de l'urbanisme).
En pratique, cela concerne moins les communes touristiques de haute montagne,
appelées à être intégrées dans un SCOT, que
des communes de moyenne montagne, et celles situées dans des
vallées.
Certaines dérogations sont possibles, avec l'accord du préfet.
Tout d'abord, le préfet peut autoriser une «
extension
limitée
». Ensuite, il peut également constater
l'existence d'une «
rupture géographique
»
due à des circonstances naturelles, notamment au relief, et, en
conséquence, exclure de cette limitation une commune située dans
le périmètre des 15 kilomètres.
Ces nouvelles dispositions ne semblent pas poser de problème
d'application. En effet, la distinction entre espaces urbanisés et
espaces non urbanisés est aujourd'hui classique depuis une vingtaine
d'années et répond à des critères simples et bien
définis par la jurisprudence : une zone urbanisée est une
zone pourvue de tous les équipements publics et
caractérisée par la présence aux alentours d'un nombre
suffisant de constructions (Conseil d'Etat, 19 janvier 1985, Baron). En
outre, la notion d'extension limitée de l'urbanisation, que l'on trouve
déjà dans la loi « littoral » du
3 janvier 1986, est elle aussi bien cernée depuis un arrêt du
Conseil d'Etat (12 février 1993, Commune de Gassin).
(2) Une règle stricte et uniforme
La
règle de continuité est justifiée dans son principe, dans
la mesure où elle permet de protéger les terrains agricoles et
les paysages, et aussi de limiter le coût des équipements publics
nécessaires aujourd'hui pour toute construction habitable.
Cependant, son application rigoureuse sur des territoires où les zones
d'habitat sont dispersées peut parfois accentuer le processus de
désertification en limitant les opportunités de construction de
nouveaux logements. Certaines communes de montagne se trouvent donc dans
l'incapacité d'accueillir de nouveaux habitants, fragilisant ainsi les
commerces et les services publics de proximité.
(3) Un contentieux abondant
La
disposition de la loi « montagne » en matière
d'urbanisme ayant suscité le plus grand nombre de contentieux est celle
relative à l'urbanisation en continuité. Les recours concernent
essentiellement des certificats d'urbanisme et des permis de construire, mais
parfois aussi des documents d'urbanisme.
Le Conseil d'Etat a censuré partiellement des plans d'occupation des
sols (POS) qui prévoyaient un certain nombre de zones NB (dites
naturelles, mais en réalité constructibles de façon
limitée sur de grandes superficies) ou NA (d'urbanisation future) en
discontinuité avec l'urbanisation existante.
Ont ainsi été annulés certains de ces zonages dans les POS
d'Ampus (Conseil d'Etat, 7 décembre 1990), de Saint-Blaise (Conseil
d'Etat, 10 mai 1995) et de Cipières (Conseil d'Etat, 10 juin
1998).
Cependant le juge a également admis la possibilité d'une
continuité d'urbanisation en prolongement d'un lotissement existant,
assimilé à un hameau (cf. arrêt Commune d'Ampus
précité).