L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé

Rapport d'information n° 15 (2002-2003) de M. Jean-Paul AMOUDRY , fait au nom de la mission commune sur la politique de la montagne, déposé le 9 octobre 2002

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• PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION
  
• AVANT-PROPOS
  
• INTRODUCTION : DIVERSITÉ ET SPÉCIFICITÉS
  DES ZONES DE MONTAGNE
  
  • A. UNE FORTE HÉTÉROGÉNÉITÉ ENTRE MASSIFS ET AU SEIN DES MASSIFS
    
    • 1. Deux zones bénéficiant d'atouts économiques diversifiés : les Alpes du Nord et le Jura
      
      • a) Les Alpes du Nord : tourisme et villes moyennes dynamiques
        
      • b) Le Jura : une forte présence industrielle
        
    • 2. Les autres massifs connaissent des difficultés économiques
      
      • a) Des massifs dans la moyenne des zones de montagne : Vosges, Alpes du Sud
        
        • (1) Les Vosges : une région industrielle en mutation
          
        • (2) Les Alpes du Sud : un environnement d'excellence
          
      • b) Les Pyrénées : le massif le moins homogène
        
      • c) Des massifs moins favorisés que la moyenne des zones de montagne : Massif central, Corse
        
        • (1) Le Massif central : des régions agricoles en difficulté
          
        • (2) La Corse : une opposition entre centre et périphérie
          
    • 3. Une forte hétérogénéité entre cantons
      
  • B. UN DOUBLE ENSEIGNEMENT
    
    • 1. Quelles sont les différences entre la montagne et les autres zones rurales ?
      
      • a) De fortes spécificités
        
      • b) Des problématiques parfois non spécifiques à la montagne
        
        • (1) Des zones rurales en difficulté
          
        • (2) Des zones industrielles en crise
          
    • 2. Comment expliquer les écarts de développement entre zones de montagne ?
      
      • a) Les zones au revenu par habitant le plus faible sont celles qui emploient la plus forte proportion d'agriculteurs
        
      • b) Les principaux facteurs d'inégalité de développement industriel entre les zones de montagne : l'enclavement et la faible densité de population ?
        
      • c) Le principal facteur de développement du secteur tertiaire : le tourisme
        
• PREMIÈRE PARTIE -
  
  MAÎTRISER, METTRE EN VALEUR ET PROTÉGER LES ÉLÉMENTS DU PATRIMOINE NATUREL
  
  • I. PROMOUVOIR UNE DÉMARCHE CONTRACTUELLE ET CONCERTÉE POUR PRÉSERVER LE PATRIMOINE NATUREL
    
    • A. UNE RICHESSE PATRIMONIALE LARGEMENT RECONNUE
      
      • 1. Une protection étendue de l'espace montagnard
        
      • 2. La multiplicité des outils de protection recensés en montagne
        
        • a) Les parcs nationaux
          
        • b) Les réserves naturelles
          
        • c) Les parcs naturels régionaux
          
        • d) Les arrêtés de protection de biotopes
          
    • B. DES OUTILS DE PROTECTION QUI DOIVENT S'INSCRIRE DANS UNE DÉMARCHE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
      
      • 1. Vers une utile évolution de la politique des parcs nationaux
        
        • a) Une organisation juridique fortement centralisée
          
        • b) Garantir la mise en oeuvre d'une politique de développement en zone périphérique
          
      • 2. Conforter la contribution des parcs naturels régionaux au développement local
        
        • a) Des territoires pilotes, pionniers du développement durable
          
        • b) Une structure à préserver en zone de montagne
          
      • 3. Des initiatives décentralisées s'inscrivant dans une démarche concertée
        
        • a) Des exemples de la diversité des démarches locales
          
          • (1) L'institution patrimoniale du Haut Béarn
            
          • (2) La SAFER Lozère
            
        • b) Des démarches transfrontalières
          
          • (1) L'Espace Mont-Blanc
            
          • (2) Le réseau alpin des espaces protégés
            
    • C. INSCRIRE LA MISE EN oeUVRE DE NATURA 2000 DANS UNE APPROCHE CONCERTÉE
      
      • 1. Un dossier mal engagé
        
        • a) Les fondements de Natura 2000
          
        • b) Les difficultés de constitution du réseau Natura 2000 en France
          
          • (1) Les très fortes oppositions rencontrées
            
          • (2) Mais l'insuffisance des propositions selon la Commission européenne
            
      • 2. Les conditions de redémarrage de Natura 2000
        
        • a) Engager un partenariat véritable avec les acteurs locaux
          
        • b) Contractualiser pour mobiliser des moyens financiers
          
          • (1) Une procédure de gestion concertée et contractualisée
            
          • (2) Des moyens budgétaires à mobiliser
            
  • II. FAVORISER LA MISE EN VALEUR DES RESSOURCES NATURELLES : L'EXEMPLE DE L'EAU ET DE LA FORÊT
    
    • A. ENCOURAGER UNE GESTION INTÉGRÉE DES HAUTS BASSINS VERSANTS
      
      • 1. Le rôle stratégique des zones de montagne au regard de la ressource en eau
        
        • a) Des réservoirs naturels
          
        • b) Mais une qualité des eaux qui se détériore
          
      • 2. L'eau en montagne, une source de richesse et de développement, donnant lieu à des conflits d'usage
        
        • a) L'importance de l'énergie hydraulique
          
          • (1) Etat des lieux de l'énergie hydraulique produite en zone de montagne
            
          • (2) Les handicaps de l'énergie hydraulique
            
          • (3) Un potentiel de développement limité
            
        • b) Des conflits d'usage de plus en plus marqués
          
          • (1) Une méconnaissance mutuelle entre l'aval et l'amont
            
          • (2) Des conflits d'usage plus marqués au sein des « têtes de bassin »
            
      • 3. Promouvoir une gestion intégrée des hauts bassins versants
        
        • a) Prendre en compte les obligations communautaires à venir
          
          • (1) Les objectifs poursuivis par la directive-cadre
            
          • (2) Les implications de la directive-cadre pour les zones de montagne
            
        • b) Les conditions d'une gestion intégrée des ressources en eau
          
          • (1) Un cadre décentralisé de gestion
            
          • (2) Des moyens financiers adaptés
            
    • B. RELANCER UNE POLITIQUE FORESTIÈRE VALORISANTE
      
      • 1. Les spécificités des forêts en zone de montagne
        
        • a) Etat des lieux
          
          • (1) Prédominance des massifs forestiers
            
          • (2) De bons indicateurs de santé
            
        • b) Identification des difficultés d'exploitation des massifs forestiers et des faiblesses de la filière bois
          
          • (1) Les difficultés d'exploitation
            
          • (2) Les faiblesses de la filière bois en zone de montagne
            
      • 2. Garantir la multifonctionnalité des forêts de montagne
        
        • (1) Soutenir la fonction productive de la forêt
          
        • (2) Mettre en place les contreparties exigées par la fonction de protection des forêts
          
        • (3) Soutenir les actions en faveur du « bois énergie » en zone de montagne
          
        • (4) Encourager la mise en place des chartes forestières de territoire
          
      • 3. Pour une politique de la forêt de montagne reconnue au niveau européen
        
  • III. RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS
    
    • A. POUR UNE RÉNOVATION DE LA POLITIQUE DE RESTAURATION DES TERRAINS EN MONTAGNE (RTM)
      
      • 1. L'importance historique du service RTM
        
        • a) Définition d'une politique RTM dans la seconde moitié du XIXe siècle
          
          • (1) Apparition d'une « idéologie » de la restauration et du boisement
            
          • (2) Mise en place progressive et laborieuse du cadre législatif
            
        • b) La mise en oeuvre de la politique RTM
          
          • (1) « L'âge d'or » (1882 -1914)
            
          • (2) L'âge de la gestion (1914-1940)
            
      • 2. Vers une rénovation en profondeur du service RTM
        
        • a) La réforme du service RTM en 1980
          
          • (1) Réduction de l'implantation territoriale
            
          • (2) La forte diversification des missions du service RTM
            
        • b) Une clarification nécessaire des moyens budgétaires et des compétences
          
          • (1) Des moyens budgétaires à renforcer
            
          • (2) Une nécessaire clarification des compétences et des participations financières au sein de l'Etat
            
    • B. RENFORCER LA MISE EN PLACE DES PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS (PPR) EN MONTAGNE
      
      • 1. Un instrument indispensable en zone de montagne qui nécessite des moyens budgétaires supplémentaires
        
        • a) Définition et contenu du plan de prévention des risques
          
          • (1) Une politique globale de prévention des risques
            
          • (2) Contenu du plan de prévention des risques
            
        • b) Un bilan à conforter par un renforcement des moyens budgétaires
          
          • (1) Une couverture encore insuffisante des zones de montagne
            
          • (2) Un renforcement des moyens budgétaires indispensable
            
      • 2. Une procédure d'élaboration à réformer
        
        • a) L'exception française en matière de PPR
          
        • b) Vers un « meilleur » partage des responsabilités
          
• DEUXIEME PARTIE -
  
  RELEVER LES DÉFIS ÉCONOMIQUES
  
  • I. SOUTENIR UNE AGRICULTURE DE QUALITÉ AINSI QUE SA CONTRIBUTION A L'ENVIRONNEMENT
    
    • A. LES ATOUTS ET LES HANDICAPS DE L'AGRICULTURE DE MONTAGNE
      
      • 1. Les données de base : l'omniprésence de l'herbe valorisée par un élevage extensif et les savoir-faire
        
        • a) Une surface agricole étroite
          
        • b) Une économie agricole fondée essentiellement sur l'élevage et un génie agricole spécifique
          
      • 2. Un milieu fragilisé par la forte régression des activités agricoles avec toutefois des différences selon les massifs
        
        • a) La présentation faussement rassurante d'une déprise agricole proche de la moyenne nationale.
          
        • b) La réalité : certains massifs souffrent particulièrement de la forte diminution en valeur absolue du nombre d'exploitations agricoles
          
      • 3. Les handicaps et les surcoûts dus aux contraintes naturelles et aux spécificités du foncier
        
        • a) Les incidences de la pente et du climat sur les rendements agricoles
          
        • b) « Beaucoup d'espace mais peu de foncier disponible »
          
        • c) Les handicaps liés à l'isolement
          
    • B. UNE COMPENSATION INSUFFISANTE DES HANDICAPS
      
      • 1. Les indemnités compensatoires de handicaps naturels
        
        • a) Jusqu'en 2000
          
          • (1) Historique et principe
            
          • (2) L'extension des ICHN hors des zones de montagne.
            
          • (3) Un rééquilibrage en faveur des petites exploitations
            
          • (4) L'ultime versement en 2000 selon les modalités anciennes
            
        • b) Les nouvelles règles d'attribution des ICHN depuis le 1er janvier 2001
          
          • (1) L'application de cette réforme a suscité plusieurs séries de craintes et d'effets pervers.
            
          • (2) Le bilan de l'application des ICHN en 2001
            
      • 2. Les majorations d'aides
        
        • a) Les aides à l'installation et les propositions en faveur des jeunes agriculteurs
          
        • b) Les aides à la modernisation des exploitations en zone de montagne : bâtiments d'élevage et mécanisation
          
        • c) Les concours attribués au titre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA )
          
          • (1) Définition du PMPOA
            
          • (2) Le zonage et l'exclusion des zones de montagne
            
        • d) Les aides à la qualité
          
        • e) La disparition de la prime à l'herbe et son remplacement par un nouveau dispositif : la prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.)
          
      • 3. La permanence d'un important différentiel de revenus
        
    • C. FAVORISER LES PRODUCTIONS DE QUALITÉ ET COMPENSER LES SERVICES A L'ENVIRONNEMENT
      
      • 1. La signalétique montagne et la gestion de l'image positive des produits de montagne
        
        • a) Le contexte : l'évolution de la politique des signes de qualité
          
          • (1) Le dispositif traditionnel
            
          • (2) Un enjeu au niveau national et européen
            
        • b) Un problème général de lisibilité pour le consommateur dans le « maquis des signes de qualité »
          
        • c) La dénomination « montagne » : un droit sous contrainte européenne
          
          • (1) L'intention initiale de la loi « montagne »
            
          • (2) Un dispositif jugé non conforme en 1997
            
          • (3) La nouvelle base législative et le décret du 15 décembre 2000 sur la dénomination « montagne »
            
          • (4) Les limites du dispositif au niveau communautaire
            
        • d) Le positionnement de la dénomination « montagne »
          
          • (1) Un dispositif trop récent pour être évalué.
            
          • (2) Le positionnement de la dénomination montagne parmi les signes de qualité
            
        • e) Préserver l'acquis et l'image des filières protégées par des signes de qualité en écartant tout risque de signalétique confusionnelle
          
      • 2. Les obstacles réglementaires au développement de l'agriculture biologique en montagne
        
        • a) Des atouts indéniables
          
        • b) Les aides mobilisables
          
        • c) Les obstacles incombant à la réglementation européenne
          
      • 3. Les incitations au développement de filières de valorisation des produits de montagne et la contractualisation.
        
        • a) Les débuts difficiles des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)
          
        • b) Les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) : une réponse a priori adaptée à la montagne
          
        • c) Les perspectives des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)
          
      • 4. Conforter et développer le pastoralisme
        
        • a) Etat des lieux
          
        • b) Les contributions du pastoralisme au développement économique de la montagne et à l'environnement
          
          • (1) La contribution au maintien de l'élevage en montagne
            
          • (2) La contribution du pastoralisme au tourisme
            
          • (3) La contribution à l'environnement
            
        • c) La mise en place d'un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme
          
        • d) Les propositions particulièrement soutenues par la mission sénatoriale
          
      • 5. Défendre la spécificité montagne au sein de l'union européenne
        
        • a) Les grandes étapes de la politique agricole commune et l'érosion d'une politique différenciée au bénéfice de la montagne
          
          • (1) L'instauration des quotas laitiers
            
          • (2) La prééminence de la notion de zone défavorisée
            
          • (3) La permanence des disparités de revenus
            
        • b) La mutation environnementaliste de la PAC et l'agriculture de montagne
          
          • (1) L'agenda 2000
            
          • (2) Les démarches au niveau européen en faveur d'une stratégie spécifique aux régions de montagne
            
          • (3) Les perspectives de réforme de la PAC et la montagne
            
  • II. ENCOURAGER LE TOURISME DE MONTAGNE COMME VECTEUR ÉCONOMIQUE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL
    
    • A. L'ESSOUFFLEMENT DE LA FRÉQUENTATION TOURISTIQUE EN MONTAGNE
      
      • 1. Les signes du plafonnement des parts de marché de la montagne
        
        • a) Un parti pris de réalisme dans l'interprétation des statistiques
          
        • b) L'évaluation globale: 10 % du tourisme national, 120 000 emplois
          
        • c) Les signes de l'érosion de la demande touristique en montagne
          
      • 2. Les caractéristiques des séjours en montagne
        
        • a) L'évolution de la clientèle
          
        • b) La multiplicité des activités
          
        • c) Les modes d'hébergement
          
        • d) Les déséquilibres locaux
          
      • 3. Les raisons de l'essoufflement global de la fréquentation
        
        • a) L'aléa climatique
          
        • b) L'accessibilité de la montagne et la concurrence des « destinations soleil »
          
        • c) Le coût élevé des séjours en montagne
          
    • B. LES CONDITIONS D'UN NOUVEL ÉLAN
      
      • 1. La nécessité de poursuivre l'amélioration de l'offre touristique
        
        • a) La promotion et l'image du tourisme de montagne
          
          • (1) Les moyens
            
          • (2) Les actions
            
        • b) L'accessibilité des sites touristiques montagnards
          
        • c) Poursuivre les efforts de réhabilitation de l'hébergement touristique
          
          • (1) Les enjeux : le risque d'éclosion de friches touristiques
            
          • (2) Les outils de la réhabilitation : l'ORIL (Opération de Réhabilitation de l'Immobilier de Loisirs) et le VRT (Village Résidentiel de Tourisme)
            
          • (3) Le détail des mesures
            
        • d) La maîtrise du coût des séjours
          
      • 2. Moderniser et adapter les espaces ludiques et sportifs
        
        • a) Les espaces nordiques
          
          • (1) Un sport de masse
            
          • (2) 1500 emplois directs et environ 15 000 emplois indirects ou induits
            
          • (3) Les voies du repositionnement de la filière nordique
            
        • b) Le « ski alpin » et l'exploitation des remontées mécaniques
          
          • (1) Le premier parc mondial de remontées mécaniques
            
          • (2) Une préoccupation majeure: le coût de renouvellement des installations
            
        • c) La solidarité à l'égard des petites stations soumises à un fort aléa climatique
          
          • (1) Le débat sur le « fonds neige »
            
          • (2) La mutualisation du risque d'insuffisance de neige : Nivalliance
            
          • (3) La nécessité d'un plan de sauvetage des petites stations
            
        • d) Le développement de la neige de culture pour garantir la fréquentation des sites.
          
      • 3. L'amélioration du potentiel touristique de la « moyenne montagne »
        
  • III. CONFORTER LE SOUTIEN À L'INDUSTRIE, L'ARTISANAT ET LE COMMERCE EN MONTAGNE
    
    • A. LE COMMERCE ET L'ARTISANAT
      
      • 1. L'inapplication du dispositif prévu par la loi « montagne »
        
        • a) L'absence d'indicateurs
          
        • b) L'exigence minimale d'un « tableau de bord »
          
      • 2. L'insuffisance des mesures spécifiques en faveur du commerce et de l'artisanat de montagne
        
        • a) Le principe posé par la loi : le maintien du commerce et de l'artisanat en zone de montagne est d'intérêt général
          
        • b) L'insuffisance des mesures d'application au niveau central
          
    • B. LES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES ET LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
      
      • 1. La contribution présentée par le réseau des chambres de métiers : « Créer les conditions d'un développement économique durable et équitable de la montagne »
        
      • 2. Les difficultés du commerce et de l'artisanat de montagne et les propositions de la mission
        
        • a) Le commerce et l'artisanat de montagne subissent des surcoûts
          
        • b) Les effets cumulatifs de l'inégale répartition territoriale
          
    • C. FORTIFIER LE POTENTIEL DE L'INDUSTRIE MONTAGNARDE
      
      • 1. Les créations et disparitions d'emplois dans l'industrie
        
      • 2. Les conclusions tirées des visites sur le terrain
        
        • a) Les conditions du développement du tissu industriel montagnard et les freins
          
        • b) Certaines industries de montagne sont tentées par la délocalisation
          
    • D. LA VOCATION SANITAIRE ET SOCIALE DE LA MONTAGNE : L'EXEMPLE DU THERMALISME
      
      • 1. L'exemple du thermalisme
        
        • a) La fréquentation et le poids économique du thermalisme
          
        • b) Les perspectives de développement
          
        • c) La prise en compte de l'efficacité des dépenses de thermalisme
          
      • 2. La montagne « réserve de santé » et pôle d'actions sanitaires ou sociales.
        
  • IV. LA PLURIACTIVITÉ EN MONTAGNE : UN RÉVÉLATEUR DES BESOINS D'ADAPTATION, D'EXPÉRIMENTATION ET D'ASSOUPLISSEMENT DES CONTRAINTES
    
    • A. LES PLURIACTIFS MONTAGNARDS ENTRE NÉCESSITÉ ÉCONOMIQUE ET LABYRINTHE ADMINISTRATIF ET SOCIAL
      
      • 1. L'évolution : la nécessité économique et le pragmatisme montagnard ont pris le pas sur les controverses idéologiques
        
        • a) Une pluriactivité inhérente au fonctionnement de l'économie montagnarde
          
        • b) Des indicateurs imprécis
          
      • 2. Les obstacles traditionnels et la remise en cause de l'idée d'un statut des pluriactifs
        
        • a) La protection sociale
          
        • b) La fiscalité
          
        • c) Le droit du travail : la remise en cause de la nécessité d'un statut des pluriactifs
          
      • 3. La monoaffiliation et le « dépassement » de la notion de caisse pivot
        
        • a) L'inapplication et l'abrogation du dispositif instituant une caisse pivot
          
        • b) La situation générale résultant du régime introduit par la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole
          
          • (1) Le cas des pluriactifs ayant une activité agricole
            
          • (2) Les pluriactifs n'exerçant aucune activité non salariée agricole
            
        • c) L'amélioration et l'assouplissement des régimes de prestation et de cotisation des pluriactifs
          
          • (1) L'amélioration des prestations
            
          • (2) Les mesures d'allègement des cotisations
            
        • d) La cotisation maladie forfaitaire : une entrave majeure à la pluriactivité
          
      • 4. Le développement limité des groupements d'employeurs
        
        • a) Un succès limité
          
        • b) Les obstacles aux groupements d'employeurs mixtes
          
    • B. L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE VIE DES SAISONNIERS DU TOURISME
      
      • 1. Le programme d'action prévu en février 2000
        
      • 2. L'état d'avancement de ce programme et l'effort des collectivités locales
        
    • C. INNOVER DANS LA FORMATION EN MONTAGNE
      
      • 1. Adapter les formations aux besoins spécifiques des saisonniers et des pluriactifs
        
      • 2. Favoriser la montagne dans les implantations d'établissements universitaires.
        
• TROISIÈME PARTIE -
  
  PROMOUVOIR UN AMÉNAGEMENT SPÉCIFIQUE
  ET SOLIDAIRE DANS LES MASSIFS
  
  • I. STRUCTURER L'AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES EN MONTAGNE
    
    • A. MAINTENIR LES SERVICES DE PROXIMITÉ
      
      • 1. Les services publics
        
        • a) Un déclin sur l'ensemble du territoire montagnard
          
        • b) L'insuffisance des institutions existantes
          
          • (1) Les commissions départementales, compétentes pour l'organisation des services publics
            
          • (2) Le rôle des préfets face aux fermetures de services publics
            
        • c) Quelles solutions ?
          
          • (1) Conclure un accord-cadre au plan national ?
            
          • (2) Le service public postal
            
      • 2. Les autres services de proximité
        
        • a) Les services de santé
          
        • b) Le commerce de proximité
          
          • (1) Les moyens mis en oeuvre
            
          • (2) Une politique mal orientée ?
            
          • (a) Une politique qui néglige le petit commerce traditionnel
            
          • (b) Une politique dont ne bénéficient que les zones où la demande est déjà présente
            
    • B. DÉFINIR UNE VÉRITABLE POLITIQUE DES TRANSPORTS
      
      • 1. La question du franchissement des massifs frontaliers par les transports de marchandises
        
        • a) Une forte croissance des flux routiers de marchandises dans les Alpes et les Pyrénées, mal anticipée par les pouvoirs publics
          
        • b) Des perspectives inquiétantes pour les Pyrénées
          
          • (1) Un trafic de marchandises en forte croissance et en quasi-totalité routier
            
          • (2) Un chemin de fer insuffisamment développé
            
          • (3) Une saturation inévitable sans rééquilibrage modal ?
            
        • c) Les Alpes : une situation préoccupante
          
          • (1) Les affirmations du rapport Brossier
            
          • (2) Un jugement optimiste
            
          • (3) Des travaux indispensables pour améliorer le transport ferroviaire
            
      • 2. Les autres besoins d'infrastructures de transports en montagne ne sont pas suffisamment pris en compte
        
        • a) Les politiques française et communautaire des transports se focalisent sur la traversée des massifs frontaliers
          
          • (1) Les schémas de services collectifs de transport
            
          • (2) La politique communautaire des transports
            
        • b) L'insuffisance de la politique de traversée des massifs
          
        • c) Le retard pris dans le désenclavement de certaines zones
          
    • C. L'IMPORTANCE DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION (TIC)
      
      • 1. L'accès aux TIC, un enjeu vital pour les territoires de montagne
        
        • a) Les entreprises du secteur des TIC sont plus susceptibles que les autres de s'installer en milieu rural
          
        • b) Les entreprises ont besoin d'avoir accès à la téléphonie mobile et au réseau Internet à haut débit
          
          • (1) La téléphonie mobile
            
          • (2) Le haut débit
            
      • 2. Les objectifs ambitieux fixés lors du CIADT de Limoges restent à concrétiser
        
        • a) Des objectifs ambitieux de couverture du territoire
          
        • b) Le cas de la téléphonie mobile
          
        • c) Le cas de l'Internet à haut débit
          
      • 3. Le rôle essentiel des collectivités territoriales
        
        • a) Le rôle des collectivités territoriales dans le financement des infrastructures
          
          • (1) Un rôle important
            
          • (2) Une simplification du cadre juridique par la loi du 17 juillet 2001
            
          • (3) Propositions de réformes
            
          • (a) Permettre aux collectivités locales de jouer un rôle d'opérateur ou de subventionner des opérateurs ?
            
          • (b) Expérimenter diverses solutions techniques
            
        • b) L'implication des massifs
          
  • II. ADAPTER LES CONTRAINTES EN MATIÈRE D'URBANISME
    
    • A. DES CONTRAINTES MULTIPLES
      
      • 1. Les exigences de continuité et de préservation des espaces agricoles
        
        • a) La protection de l'environnement et des espaces agricoles
          
        • b) Le principe de continuité de l'habitat
          
          • (1) Le principe
            
          • (a) La loi « montagne »
            
          • (b) Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbains », la nécessité d'un SCOT pour l'urbanisation de certaines agglomérations
            
          • (2) Une règle stricte et uniforme
            
          • (3) Un contentieux abondant
            
        • c) Des assouplissements ont déjà été effectués
          
          • (1) L'assouplissement de la règle de continuité
            
          • (2) L'assouplissement du principe de préservation des terres agricoles
            
          • (3) La possibilité de transferts de coefficients d'occupation des sols, pour les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages
            
          • (4) La question de la construction à proximité des axes routiers
            
        • d) Réformes pouvant être envisagées
          
          • (1) Améliorer la sécurité juridique
            
          • (a) Mieux préciser certaines notions par voie de circulaire
            
          • (b) La nécessité d'une meilleure autorégulation de l'administration
            
          • (2) Adapter certaines règles
            
          • (a) Faut-il supprimer la notion de hameau ?
            
          • (b) Les travaux effectués sur des bâtiments d'alpage ou d'estive
            
          • (i) Autoriser la restauration de chalets non raccordés à la voirie et aux principaux réseaux
            
          • (ii) Empêcher le démontage de certains chalets
            
          • (c) L'urbanisation à la périphérie des lacs
            
          • (3) Prendre en compte les spécificités de la moyenne montagne
            
          • (a) Le problème
            
          • (b) Diverses possibilités ont pu être envisagées
            
          • (c) Etendre à la montagne les bénéfices des mesures d'assouplissement de la loi SRU
            
          • (4) Les communes soumises à la fois à la loi « littoral » et à la loi « montagne »
            
      • 2. Les contraintes en matière de tourisme
        
        • a) Des contraintes juridiques supplémentaires dans le cas du tourisme
          
        • b) Les unités touristiques nouvelles (UTN)
          
          • (1) Définition des UTN
            
          • (2) Le cas des remontées mécaniques
            
          • (3) Obligation de disposer d'un PLU
            
          • (4) La procédure UTN : une procédure décentralisée dans le cadre du SCOT, depuis la loi SRU
            
          • (a) Le dispositif antérieur à la loi SRU était en pratique seulement déconcentré
            
          • (b) Une décision prise par l'EPCI chargé du SCOT
            
          • (c) La commission UTN ne joue qu'un rôle consultatif
            
          • (5) Problèmes posés et solutions envisagées
            
          • (a) Problèmes de fond
            
          • (b) Alléger la procédure
            
          • (c) Réformer les commissions UTN ?
            
          • (d) Reconnaître un droit à l'expérimentation des collectivités locales en matière d'UTN
            
          • (e) La mission conjointe des ministères de l'équipement, de l'environnement et du tourisme
            
          • (f) Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques de la montagne
            
    • B. DÉFINIR DES OUTILS D'ADAPTATION ET DE PRÉCISION
      
      • 1. Les difficultés d'application des outils existants
        
        • a) L'existence à éclipses des prescriptions particulières de massif depuis la loi « montagne»
          
        • b) L'échec des directives territoriales d'aménagement, créées par la loi du 4 février 1995
          
          • (1) Présentation des DTA
            
          • (2) Les directives territoriales d'aménagement dans les zones de montagne
            
          • (3) Les DTA sont restées à l'état de projets concernant essentiellement des territoires à fort dynamisme
            
      • 2. Quelles préconisations ?
        
        • a) Confier au comité de massif l'élaboration des prescriptions de massif ?
          
        • b) Autoriser dans la loi les prescriptions particulières de massif à prévoir des adaptations mineures
          
          • (1) La reconnaissance par la loi de cette faculté
            
          • (2) Les domaines concernés
            
        • c) Encourager un effort de programmation territoriale à travers les documents d'urbanisme, et reconnaître à certains de ces documents une faculté d'adaptation
          
  • III. RENFORCER LES MOYENS D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
    • A. LA SITUATION FINANCIÈRE DES COMMUNES DE MONTAGNE EST CONTRASTÉE
      
      • 1. Les stations de sports d'hiver dépensent trois fois plus que les autres communes, pour un potentiel fiscal supérieur de 22 % et fortement mobilisé
        
      • 2. Les autres communes de montagne dépensent légèrement plus que la moyenne nationale, pour un potentiel fiscal plus faible et moins mobilisé
        
    • B. UNE SPÉCIFICITÉ INSUFFISAMMENT PRISE EN COMPTE PAR LES DOTATIONS
      
      • 1. Certaines dotations prennent en compte les spécificités de la montagne
        
        • a) Le potentiel fiscal superficiaire (pour l'ensemble des zones rurales)
          
        • b) La prise en compte de la voirie (pour les zones de montagne)
          
          • (1) La DGE des communes
            
          • (2) La dotation de solidarité rurale
            
          • (3) La dotation de fonctionnement minimale des départements
            
        • c) La prise en compte de critères spécifiques à la montagne pour la dotation de développement rural
          
      • 2. L'intercommunalité en montagne
        
        • a) Une intercommunalité légèrement moins développée que sur le reste du territoire
          
        • b) L'abaissement du seuil de population permettant aux communautés de communes à TPU de bénéficier de la DGF bonifiée
          
      • 3. Vers une meilleure prise en compte par les dotations d'Etat des contraintes des collectivités territoriales de montagne
        
        • a) Accroître le rôle du potentiel fiscal superficiaire ?
          
        • b) Prendre directement en compte le rôle de protection de l'environnement ?
          
      • 4. La collecte et le traitement des déchets
        
        • a) L'action de l'ADEME
          
        • b) Des politiques nationales insuffisantes
          
    • C. LE CADRE JURIDIQUE NE FAVORISE PAS L'ACTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES DE MONTAGNE
      
      • 1. La sécurité en montagne
        
        • a) La réponse apportée par la loi du 27 janvier 2002 relative à la démocratie de proximité, à la question du financement des secours en montagne
          
        • b) Faut-il modifier le régime de la responsabilité en cas d'accident ?
          
        • c) Le problème de la viabilité hivernale
          
      • 2. L'éligibilité au FCTVA des travaux réalisés sur des immobilisations mises à la disposition de tiers
        
        • a) La règle juridique
          
        • b) Les dérogations
          
        • c) Une interprétation trop restrictive du droit dans le cas des chalets d'alpage
          
        • d) Préciser la règle juridique
          
          • (1) Dans le cas des infrastructures de télécommunications
            
          • (2) Dans le cas des chalets d'alpage
            
      • 3. Les problèmes liés aux équipements de sports d'hiver
        
        • a) La servitude relative à certaines installations de sports d'hiver
          
        • b) Rééquilibrer les relations entre collectivités locales et opérateurs privés
          
          • (1) La loi « montagne » prévoit la possibilité de contrats avec les opérateurs touristiques
            
          • (2) Une possibilité trop peu utilisée, à cause de relations déséquilibrées
            
          • (3) L'application conjointe des lois « montagne » et « Sapin » dans le cas des conventions de délégation de service public de remontées mécaniques
            
          • (a) La loi « montagne » fixe à ces conventions une durée maximale de 18 ou 30  ans, source d'insécurité juridique
            
          • (b) La loi « Sapin » oblige à un appel à la concurrence pour le renouvellement des contrats
            
          • (c) Aménager la durée des contrats
            
      • 4. Le problème des sections communales
        
        • a) Qu'est-ce qu'une section communale ?
          
        • b) La situation actuelle
          
        • c) Propositions de réforme
          
      • 5. Les participations pour voie nouvelle et réseaux (PVNR)
        
      • 6. L'énergie réservée
        
  • IV. AFFIRMER L'IMPORTANCE DES MASSIFS EN TERME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
    
    • A. L'IMPOSSIBILITÉ DE DÉTERMINER LE MONTANT GLOBAL DES CONCOURS PUBLICS DONT BÉNÉFICIE LA MONTAGNE AU TITRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
      
      • 1. La part des fonds alloués à la politique des massifs dans les crédits totaux d'investissement de la DATAR est stabilisée
        
      • 2. L'impossibilité d'estimer la part des crédits totaux alloués à la montagne
        
        • a) Les insuffisances du rapport d'évaluation de la politique de la montagne
          
        • b) Les principaux dispositifs
          
          • (1) Les CPER
            
          • (2) Les conventions interrégionales de massif
            
          • (3) Les fonds structurels communautaires
            
          • (a) Présentation générale
            
          • (b) Le cas de la France
            
          • (4) La prime d'aménagement du territoire (PAT)
            
          • (a) Les aides d'Etat sont généralement interdites dans le cadre de l'Union européenne
            
          • (b) Il existe une dérogation dans le cas des aides à finalité régionale
            
          • (c) La France a déterminé elle-même le zonage PAT
            
          • (d) Le zonage actuel des aides d'Etat en France
            
          • (e) Certaines zones de montagne auraient dû être prises en compte
            
      • 3. Propositions visant à améliorer la lisibilité et la coordination des concours financiers
        
        • a) Regrouper l'ensemble des crédits du FNADT en faveur de la montagne dans un fonds spécialisé ?
          
          • (1) La fusion des fonds spécifiques au sein du FNADT
            
          • (2) Une reconnaissance insuffisante des spécificités montagnardes par le FNADT ?
            
          • (3) Recréer un fonds spécialisé ?
            
        • b) Inscrire dans la loi la nécessité d'un recensement exhaustif des concours publics en faveur des zones de montagne
          
        • c) Améliorer la coordination des concours financiers
          
        • d) Permettre aux régions de gérer directement les fonds communautaires
          
        • e) Faut-il instaurer une obligation légale de prise en compte de la montagne par les schémas de services collectifs ?
          
          • (1) Contrairement à ce que prévoyait la loi « montagne », les documents nationaux de planification n'ont pas d'obligation légale de prendre en compte les spécificités de la montagne
            
          • (2) Ces spécificités sont cependant prises en compte par les schémas de services collectifs
            
        • f) Instaurer des « zones franches de montagne »
          
    • B. AMÉLIORER LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN MONTAGNE
      
      • 1. Les massifs et les comités de massif
        
        • a) Les massifs
          
          • (1) Définition du massif
            
          • (2) La question du nombre de massifs
            
        • b) Les comités de massif, outils de coopération interrégionale
          
          • (1) Les propositions ambitieuses du rapport Besson n'ont pas été retenues
            
          • (2) La création du massif, simple circonscription administrative
            
          • (a) Une circonscription administrative
            
          • (b) Une majorité d'élus
            
          • (c) Un rôle consultatif
            
          • (d) Une coprésidence qui doit disparaître au profit d'une présidence par le président de la commission permanente
            
          • (e) Un accroissement récent des pouvoirs du préfet coordonnateur de massif
            
          • (3) Un bilan nuancé mais prometteur
            
          • (4) Perspectives d'avenir
            
          • (a) La réforme étudiée par la DATAR
            
          • (b) Transformer les comités de massif en syndicats mixtes ouverts ?
            
      • 2. Le Conseil national de la montagne et l'Institut de la montagne
        
        • a) Le Conseil national de la montagne
          
          • (1) Un conseil de cinquante-neuf membres
            
          • (a) Composition du conseil
            
          • (b) Un rôle consultatif
            
          • (c) Fonctionnement du Conseil supérieur de la montagne
            
          • (2) La commission permanente
            
          • (3) Un secrétariat assuré par la DATAR
            
        • b) L'Institut de la montagne
          
    • C. LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS COMMUNAUTAIRES
      
      • 1. Un enjeu essentiel
        
      • 2. Des perspectives incertaines
        
      • 3. Reconnaître les handicaps de la montagne au niveau communautaire
        
• CONCLUSION
  
• ANNEXE I -
  
  DÉPLACEMENTS DANS LES MASSIFS
  
  • A. DÉPLACEMENT MASSIF CENTRAL (3-5 AVRIL 2002)
    
  • B. DÉPLACEMENT ALPES (26-28 MAI 2002)
    
  • C. DÉPLACEMENT PYRÉNÉES (10-12 JUILLET 2002)
    
  • D. DEPLACEMENT JURA-VOSGES (17-19 JUILLET 2002)
    
• ANNEXE II -
  
  CONTRIBUTION DE MAÎTRE EDOUARD LACROIX, AVOCAT À LA COUR
  
• ANNEXE III -
  
  CONTRIBUTIONS DES CHAMBRES DE MÉTIERS
  
• ANNEXE IV -
  
  CONTRIBUTION DE LA LOZÈRE :
  UN EXEMPLE DE SPÉCIFICITÉ DE ZONE DE MONTAGNE
  À VOCATION D'ACCUEIL SANITAIRE ET SOCIAL