Baisse des prélèvements: pour un contrat de législature

B. DANS UN CONTEXTE DE RALENTISSEMENT ÉCONOMIQUE, RÉFORMER POUR NE PAS DÉGRADER NOS FINANCES PUBLIQUES

1. Un contexte difficile : le ralentissement de la croissance

Le contexte dans lequel sont réalisées les nouvelles baisses d'impôts est beaucoup plus difficile que celui de la période 1997-2001, pendant laquelle la forte croissance aurait tout à fait permis, sans creuser le déficit budgétaire, de réaliser une vraie diminution de la pression fiscalo-sociale des administrations publiques, c'est-à-dire de mettre en oeuvre les réformes de structures indispensables à notre pays.

La croissance économique s'est en effet largement ralentie, et avec elle, les recettes de l'Etat, des administrations locales et des administrations de sécurité sociale.

2. Les aléas liés au coefficient d'élasticité fiscale

Le mouvement est de surcroît amplifié par le coefficient d'élasticité des recettes à la croissance.

Ainsi, comme l'avait souligné votre rapporteur général lors de la préparation de la loi de finances pour 2002, qui anticipait une élasticité des recettes fiscales égale à l'unité, « si l'élasticité en volume des recettes fiscales s'est révélée bien supérieure à 1 depuis 1999, elle était comprise entre 0,4 et 0,6 de 1994 à 1996 et plus récemment en 1998. Sans remonter aux années d'élasticité négative (1992 et 1993), force est de constater que l'affaiblissement de la croissance s'est souvent accompagné d'une diminution sensible de l'élasticité des recettes fiscales alors que la période de forte croissance en 1999 et 2000 avait vu au contraire une « explosion » du coefficient d'élasticité fiscale » .

Ces remarques se sont malheureusement vérifiées, puisque le coefficient d'élasticité fiscale devrait, selon les données actuelles fournies par le gouvernement, s'établir à seulement 0,3 en 2002. La diminution du coefficient d'élasticité fiscale amplifie les effets du ralentissement de la croissance. Pour 2003, la prévision de coefficient d'élasticité des recettes fiscales à la croissance s'établit à 0,8, c'est-à-dire moins que l'unité.

Dès lors, dans un tel contexte, seule une véritable réforme de l'Etat se traduisant par une « remise à plat » de la dépense publique permettra de réduire durablement la pression fiscale et sociale.

Le poids des prélèvements sociaux résulte avant tout de dépenses non maîtrisées

et de mécanismes de financement extrêmement complexes

Dans l'audit qu'ont réalisé MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse sur les finances publiques, en juillet 2002, à la demande du gouvernement, les deux magistrats de la Cour des comptes attirent en effet l'attention sur la situation des finances de la sécurité sociale et de leur suivi :

« En premier lieu, le dérapage constant des dépenses de santé par rapport aux orientations de la loi de financement de la sécurité sociale pose un problème resté sans solution. Nous suggérons que les difficultés que rencontre l'exécution de la loi de financement ne devraient pas être portées au débit de cette loi, mais susciter au contraire une ferme volonté de la compléter par les dispositions qui, à l'évidence, lui font défaut : l'exécution de la loi de financement dépend des millions d'actes médicaux que l'ensemble des professions concernées réalise chaque semaine. Or rien ne permet à ces professionnels de savoir si leur comportement quotidien est, ou n'est pas, conforme aux enveloppes prévues par la loi car un immense vide sépare la contrainte globale de la loi et sa réalisation concrète sur le terrain. Combler ce vide est un problème, lui aussi, immense. Dans le monde entier, de multiples expérimentations sont en cours sur ce thème ; il est anormal que la France y participe si peu alors même que la possibilité d'expérimenter est justement prévue par les ordonnances de 1996.

En second lieu, nous croyons devoir exprimer une crainte. Le foisonnement des entités constitutives des administrations de sécurité sociale, l'extraordinaire complexité des imbrications que ces entités présentent entre elles, enfin la complication des règles de financement de l'ensemble opposent un sérieux obstacle à l'efficacité de notre système social.

Sans doute serait-il futile et un peu naïf de croire que l'organisation de la sécurité sociale pourrait être simple. Mais il y a des limites au-delà desquelles l'excès de complexité de l'outil nuit aux fins qu'il sert : il nous faut à tout le moins une pause dans la course folle à la complexité croissante ».