B. DES RÉFORMES NÉCESSAIRES
1. Les réformes correctrices des années 1980
a) La PAC, victime de son succès
Le 1 er janvier 1973 voit l'entrée dans le Marché commun du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark dans un climat apparemment « apaisé ».
Dès le 1 er avril 1974, la Grande-Bretagne réclame pourtant une « réforme en profondeur » de la politique agricole commune.
En réalité, cette démarche obéit à des préoccupations d'ordre strictement budgétaire mais elle n'en remet pas moins en question un des trois piliers du marché commun agricole : la solidarité financière .
Cette question va « empoisonner », dans une large mesure, le débat européen durant une dizaine d'années.
Le 30 novembre 1979, un premier accord sur la contribution britannique est obtenu lors du Conseil européen de Dublin. Un accord budgétaire plus définitif, entérinant la réduction de la contribution britannique, sera conclu, cinq ans plus tard, lors du Conseil européen de Fontainebleau le 26 juin 1984.
La fin des années 1970 sonne l'heure des grandes « remises en cause ». L'agriculture européenne n'y échappera pas. Désormais, les critiques britanniques persistantes s'inscrivent dans un nouveau « climat » plus préoccupé d'environnement et -le mot n'est pas encore utilisé- de « développement durable », et donc enclin à ne voir que les « effets pervers » des progrès techniques, notamment dans l'agriculture 1 ( * ) .
De fait, les « dérapages » existent bel et bien . Ils s'appellent « surproduction » et « dérive budgétaire ».
Cette surproduction -rançon du succès de la modernisation des campagnes- ne concerne d'ailleurs, pour l'essentiel, qu'un produit : le lait dont il s'agit d'écouler les excédents en poudre et en beurre.
En matière céréalière, en effet, la Communauté européenne ne sera excédentaire que tard, vers la fin des années 1980.
La dérive budgétaire obéit aux mêmes logiques : il convient de financer l'exportation du surcroît de certaines productions alors que les ressources européennes, assises sur les prélèvements douaniers, s'amenuisent au fur et à mesure que la Communauté conforte son « auto-suffisance » alimentaire.
Au début des années 80, la politique agricole commune apparaît dans une relative « tourmente ».
Si les « remous monétaires » ont perturbé le fonctionnement du marché unique, si les exigences britanniques ont mis à mal les règles de solidarité financière, c'est la « préférence communautaire » qui est de plus en plus contournée du fait du rôle croissant, dans l'alimentation animale, des oléagineux exemptés, on l'a vu, de protection douanière depuis 1962.
A la fin des années 70, l'Europe ne peut que constater sa dépendance considérable, vis-à-vis notamment des Etats-Unis, en matière de protéines animales (tourteaux de soja). Elle s'efforcera d'y remédier en encourageant une production nationale (colza). A la même époque, les céréales communautaires, qui avaient jusqu'alors l'exclusivité de la partie « énergétique » de l'alimentation animale, doivent subir la concurrence des produits de substitution des céréales (notamment les drèches de maïs) astucieusement exemptés, sous la pression américaine, de droits de douane depuis 1967.
Cette nouvelle donne commerciale, qui concernera non seulement les céréales mais aussi les produits laitiers, contribuera pour une large part à nos excédents de production et, partant, à l'accroissement de la « dérive budgétaire » pour l'écoulement des stocks.
b) Des mesures destinées à limiter la surproduction
Coup de tonnerre dans un ciel apparemment serein, l'instauration des quotas laitiers (31 mars 1984) dont l'objectif était la maîtrise quantitative de la production par la création d'un « seuil de garantie », entraîne, en dix ans , pour notre pays, une réduction de plus de 12 % de la production laitière française et une baisse des effectifs d'actifs de 60 % (200.000 producteurs quittent la filière), tandis que le rendement moyen par vache (le cheptel de vaches laitières passe de 7,2 à 5,5 millions de têtes) progresse de 40 % et que la production moyenne par exploitation est multipliée par 2,3. Parallèlement, plus de 5 % de la production (1 million de tonnes de « droits à produire ») sont redistribués en faveur des exploitations les plus productives.
La démonstration fut ainsi faite que l'Europe était capable de prendre « à bras le corps » un dossier sensible (la surproduction laitière et ses conséquences budgétaires) et d'opérer avec succès, en quelques années, la restructuration et la modernisation (qui relevaient, au départ, du pari) de tout un secteur majeur de la production agricole.
Tandis que la politique des quotas laitiers produisait avec bonheur ses effets d'ajustement structurels, les années qui vont suivre seront principalement caractérisées par trois événements :
- la publication en 1985, par la Commission européenne, d'un « Livre vert » sur les perspectives de la politique agricole commune ;
- la création des « stabilisateurs budgétaires » en 1988 ;
- le démarrage dès 1986 d'un nouveau cycle de négociations commerciales internationales : « l'Uruguay Round ».
La publication du « Livre vert », le 23 juillet 1985, marque, sans doute, une inflexion décisive dans la doctrine de la Commission en matière agricole.
Dix ans après les premières critiques britanniques, les experts de la Commission semblent se rallier à l'idée selon laquelle la régulation par le marché mondial constitue la perspective d'avenir de l'agriculture européenne et qu'il importe de procéder, par étapes, aux adaptations et ajustements nécessaires .
Toute la question paraît être, désormais, d'accompagner « psychologiquement » le monde agricole européen face à ces évolutions inéluctables.
La logique de la restriction quantitative des productions garanties est, par ailleurs, confirmée par la création, au cours du Conseil européen de Bruxelles du 12 février 1988 , des « stabilisateurs budgétaires ».
Chaque grande production se voit soumise à une limite quantitative (160 millions de tonnes pour les céréales), tout dépassement entraînant ipso facto une réduction du prix d'intervention. Dès le Conseil européen de Fontainebleau de 1984, alors que les « quotas laitiers » sont mis en place, les notions de « discipline budgétaire » et de « quota financier » par secteur sont avancées. En 1986, le secteur des oléagineux sera encadré par un mécanisme de ce type.
* 1 C'est en 1968 que le « Club de Rome », groupe d'experts et d'économistes, publie l'ouvrage « Halte à la croissance » qui remet en cause les certitudes accumulées au cours des « Trente Glorieuses ».